I. Die Macht der Exekutiven
WIE ARBEITET DER EUROPARAT
WIE ARBEITET DER EUROPARAT
Es bedurfte keiner Meinungsumfragen, um die allenthalben sich ausbreitende Europa-Verdrossenheit nachzuweisen. Selbst der Finanzminister der Bundesrepublik, Dr. Hans Apel, prominentes Mitglied des Rates der Europäischen Gemeinschaft und ehedem beruflich für Europa engagiert, befand in der ihm eigenen drastischen Ausdrucksweise, daß die öffentlische Meinung von Europa „die Schnauze voll 'nabe
Der allgemein vorherrschende und den Blätterwald bestimmende Eindruck von der trostlosen Lage, in die Europa augenscheinlich ihineingeraten ist, wird noch im einzelnen verstärkt, wenn man sich die oft beklagenswerte Rolle vergegenwärtigt, die die sogenannte erste Gewalt — nach dem traditionellen Schema die Gesetzgebung — in den europäischen Organisationen spielt. Greifen wir einige bezeichnende Vorgänge heraus, die sich in der letzten Zeit auf der parlamentarischen Ebene abgespielt haben. Sie rücken die Situation der europäischen Versammlungen ins rechte, wenn auch nicht vorteilhafte Licht.
Es war am Dienstag, 9. Juli 1974, drei Viertelstunden nach Mitternacht, als der amtierende Präsident des Europäischen Parlaments die »Mitteilung der Kommission über die Politik auf dem Gebiet der Datenverarbeitung“ als letzten Tagesordnungspunkt aufrief. Immerhin handelte es sich um eine für die europäische Industriepolitik höchst bedeutungsvolle Angelegenheit, die da mitten in der Nacht den übermüdeten Abgeordneten nach über achtstündiger Debatte vorgesetzt wurde. Die beiden Berichterstatter, Pierre Bernard Couste (Frankreich) und Frau Dr. Hanna Walz (Bun-desrepublik), hoben denn auch die „Lebensnotwendigkeit (der Angelegenheit) für die Sicherheit der Arbeitsplätze“ und die „Notwendigkeit einer Umstrukturierung der europäischen Datenverarbeitungsindustrie" geziemend hervor. Unmittelbar danach meldete sich jedoch der Vorsitzende des Wirtschaftsausschusses des Europäischen Parlaments, Erwin Lange (Bundesrepublik), zum Wort. Er eröffnete den 20 oder 30 Abgeordneten, die ausgeharrt hatten, daß der Rat der Gemeinschaft schon vor vierzehn Tagen über die Mitteilung der Kommission entschieden hatte, so daß also eine Stellungnahme des Parlaments nichts anderes als eine überflüssige Pflichtleistung wäre. Lange stellte kühl fest, daß „das Parlament es sich selbst aus Gründen der eigenen Achtung schuldig sei, solche Dinge nicht weiter zu behandeln, als ob nichts geschehen wäre." Er vergaß auch nicht, die Kommission scharf zu tadeln, die den allein entscheidenden Rat nicht darauf aufmerksam gemacht habe, daß noch keine Stellungnahme des Parlaments vorliege. Kurzerhand beantragte er Schluß der Debatte, verbat sich auch gleichzeitig weitere Äußerungen der Kommission und behielt sich jede weitere Initiative in der Sache vor. Das Haus beschloß sofort Zustimmung: Schluß der Sitzung, eiserner Vorhang.
Keine vierundzwanzig Stunden später wiederholte sich dieses für das Zusammenspiel der Organe der EG bezeichnende Schauspiel auf anderer Ebene noch eindrucksvoller. In einer Aussprache über die „Lage der Gemeinschaft" hatte zunächst der belgische Abgeordnete Alfred Bertrand im Namen der Christlich-Demokratischen Fraktion festgestellt, die Schwäche der Gemeinschaft liege darin, daß ihre Institutionen nicht den heute zu stellenden Anforderungen entsprächen. Er forderte eine Verbesserung des institutionellen Gefüges und vor allem eine Verstärkung der Befugnisse des Europäischen Parlaments. Ihm folgte als Sprecher der Sozialistischen Frak-tion der Abgeordnete Ludwig Fellermaier (Bundesrepublik), der sich direkt an den amtierenden Präsidenten des Rates, den französischen Außenminister Sauvagnargues, wandte und in einer leidenschaftlichen Philippika dagegen protestierte, daß das „Europäische Parlament weniger Rechte als der Oberste Sowjet habe"; es solle endlich „der Monolog im Hause durch einen Dialog abgelöst werden". Aber ungerührt, wenn auch mit jener sympathischen Konzilianz, die man in Bonn kennt, wies der Ratspräsident darauf hin, daß man in einer schwerwiegenden Krise wie der derzeitigen darauf bedacht sein müsse, „das Dringlichste" zu tun, und dabei sei zwischen „Mittelbarem und Unmittelbarem“ zu unterscheiden. Unmittelbare Probleme sind nach Sauvagnargues die Energiekrise, die Inflation, die wirtschaftliche Situation, der europäisch-arabische Dialog; mittelbare: die institutionellen Fragen wie etwa die Erweiterung der Befugnisse. „Wie etwa könnte eine Verstärkung der haushaltsmäßigen Befugnisse des Europäischen Parlaments die derzeitige Krise der Gemeinschaft überwinden?“ Und: „In einer allgemeinen Weise zu behaupten, daß man diese oder jene Sache verbessern müsse, heißt doch ein wenig mythisch sprechen." Ein weiteres Mal war Jean Sauvagnargues in einer wenig beneidenswerten Lage, als er am 16. Oktober 1974 als Präsident des Rates der EG zur politischen Lage der Gemeinschaft Stellung zu nehmen hatte. In mehr allgemeinen Wendungen beschrieb er die bekannten Schwierigkeiten — Inflation, Rohstoffversorgung, Olpreise —, denen sich die Gemeinschaft derzeit gegenübersieht, und schloß in mehr lyrischen Tönen: Es gebe für Europa keinen Zauberstab, der wie im Märchen einen Kürbis in eine Kutsche verwandle, und Europa könne auch nicht wie Dornröschen von einem Prinzen wachgeküßt werden.
Derlei poetische Bilder vermochten die Mitglieder des Parlaments jedoch nicht von recht scharfen Reaktionen abzuhalten. Zunächst gab der sozialistische Abgeordnete Schelto Patijn der Enttäuschung seiner Freunde unmißverständlichen Ausdruck, indem er feststellte, daß das „europäische Kartenhaus zusammenzufallen scheine“. Danach warnte der Vorsitzende der Christlich-Demokratischen Fraktion, der Bundestagsabgeordnete Hans August Lücker, leidenschaftlich vor dem Rückfall In das Europa eines Metternich. Das Parlament habe gehofft, vom Ratspräsidenten zu einem „Rendezvous der Geschichte“ eingeladen zu w den. Aber statt einen politischen Dialog au bieten, habe der Ratspräsident in der j I eines „diplomatischen Notars" gesprod. Hier wurde der Redner durch Beifall auf 0 ner Szene unterbrochen — ein im Euro ischen Parlament nicht allzu häufiger Vorga der den allgemeinen Mißmut überdeutlich, zeigte.
Und nun ein ähnlicher Vorgang auf einen derer europäischen Bühne, im Parlament Westeuropäischen Union in Paris. Wen w dert es, dort fast wörtlich dieselben beweg Klagen zu vernehmen, die in Straßburg 11 wurden, etwa als während der Juni-Tag; 1974 der Versammlung der Abgeordnete org Kahn-Ackermann (Bundesrepublik) i stellte, „daß es kein Dialog ist, wenn Al ordnete monatelang, ja fast ein Jahr lang, eine Antwort des Ministerrates warten : sen", und die Frage aufwarf, „welchen i es überhaupt hat, hierherzukommen, w wir praktisch gegen eine Wand sprechen*. I Unmut der Versammlung entlud sich bei i Annahme eines Dringlichkeitsantrages, dem der Rat aufgefordert wurde, Anfragen nerhalb von acht Wochen zu beantwot vor allem „des reponses substantiell Antworten, die eine wirkliche Auss enthalten, auf jene Fragen zu geben, die I Abgeordneten in Ausübung ihres Mani stellen.
Exakt dieser Punkt, die vage Unverbindls keit der von den Ministern erlangten A künfte oder verabschiedeten Beschlüsse, » de auch in der Beratenden Versammlung Europarates, der dritten parlamentarischen ropäischen Bühne, immer wieder zum St des Anstosses. So veranlaßte z. B. eine i allgemeine Bemerkung des zyprischen ft denten des Ministerkomitees zur Frage ei Entschließung über die Bekämpfung des in nationalen Terrorismus am 24. Januar I den Abgeordneten Professor Karl Czen (Österreich) zu einer heftigen Entgegni „Die Versammlung hat einstimmig ein Pa beschlossen und darum ersucht, daß man, beugende Maßnahmen gemeinsam durchfi ... Meine konkrete Frage: warum ist nicht gelungen? Warum, um Himmelswi konnte das Ministerkomitee nicht zustim daß sich die Polizeiminister, die Innen« ster und die für das Sicherheitswesen Ven wörtlichen rasch sammeln? ... Warum, ’ um kann das Ministerkomitee diesbezüd den Wünschen der Versammlung nicht et genkommen?“ Antwort des Präsidenten des Ministerkomitees: Das Komitee habe die Frage sehr eingehend geprüft; er bedauere persönlich, daß es nicht habe weitergehen wollen, als aus dem vorgelegten Beschluß hervorgehe. — Oder: Der Abgeordnete Walter Renschler (Schweiz) beklagte am 15. Mai 1973, daß eine vom amtierenden Präsidenten Kirchschläger gegebene Antwort in der Frage eines Wanderarbeiterabkommens in einem wichtigen Punkt ausweichend gewesen sei. Antwort des Präsidenten des Ministerkomitees: er werde dem Ministerkomitee berichten. — Oder: Am 25. Januar 1973 wies der Abgeordnete Giuseppe La Loggia (Italien) darauf hin, daß der Europarat bei der Vorbereitung der KSZE-Konferenz von Helsinki nicht eingeschaltet worden sei, obwohl er in Anwendung seines Statuts dazu verpflichtet sei, bei der Aufrechterhaltung des Friedens und dem Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten mitzuwirken. Man müsse fragen, ob die Mitgliedstaaten gewillt seien, den Europarat seine Rolle auf diesem Gebiet spielen zu lassen. Antwort des Präsidenten des Ministerkomitees, des britischen Staatssekretärs Anthony Royle: er werde nicht versäumen, die sehr interessanten Vorschläge des Herrn Abgeordneten seinen Kollegen im Ministerkomitee mitzuteilen.
Diese Liste ließe sich ohne Schwierigkeit verlängern, und man versteht, daß sich bei einem solchen „Dialog" Müdigkeit und Resignation verbreiten.
II. Funktionsverlust der parlamentarischen Institutionen
Diesen Stimmungsbildern soll eine kurze Übersicht über die Rolle der gesetzgebenden Gewalt in den genannten europäischen Organisationen folgen, um von da aus auf die Position zu schließen, die diese erste Gewalt in der Europäischen Union des Jahres 1980 einnehmen könnte. Diese Union kann ja nicht wie ein Deus ex machina am Horizont erscheinen, sondern wird sich auf das bisherige Werk der europäischen Organisationen gründen müssen.
Zuvor ist zu prüfen, wieviel Verbindlichkeit das traditionelle Gewaltenschema für unsere europäischen Organisationen überhaupt besitzt. Mit anderen Worten: Läßt sich das im nationalen Raum wohlbekannte Spannungsverhältnis Regierung — Parlament ohne weiteres auf die internationalen europäischen Organisationen — und später auf die Europäische Union — übertragen? Und wie steht es überhaupt mit dem Demokratieverständnis in unserer Gegenwart? Das Unbehagen des Wählers über die nicht ausreichende Vertretung durch „seinen" Abgeordneten ist nicht nur in der Bundesrepublik allgemein. Wenn man etwa die Zahl von 150 Millionen Wählern in der Gemeinschaft der Neun einem Parlament von 198 Abgeordneten gegenüberstellt, wird klar, daß ein einziger Abgeordneter eine Wählerschaft, die nahezu eine Million europäischer Bürger ausmacht, einfach nicht angemessen vertreten kann. Der generelle „Funktionsverlust des Parlamentarismus“, von dem mit Recht gesprochen worden ist
III. Dialog zwischen Rat und Parlament, nicht Monolog der Exekutiven
Zunächst sei die Situation innerhalb der EG beschrieben. Am besten geht man von dem Vakuum aus, daß dadurch entstanden ist, daß wesentliche Befugnisse von den nationalen Parlamenten in den letzten Jahren auf die Gemeinschaft übergegangen sind, ohne daß sie nun dort von einem parlamentarischen Organ wahrgenommen würden. Logischerweise hätte erwartet werden müssen, daß diese Befugnisse von einem mit normalen Kompetenzen ausgestatteten Parlament übernommen worden seien. Man weiß, daß dem nicht so ist. Der Rat, an den diese Befugnisse übergingen, ist das einzige mit einer Entscheidungsbefugnis ausgestattete Organ der Gemeinschaft. Die Kommission hat demgegenüber das Monopol für die Initiative. Die Rolle des Europäischen Parlaments ist bei der Gesetzgebung strikt auf eine beratende Funktion eingegrenzt. Wie das oben vorgeführte erste Stimmungsbild zeigt, wird oft nicht einmal diese bescheidene Möglichkeit der Einwirkung vom Rat akzeptiert. So ergibt sich des öfteren für die beteiligten Parlamentarier ein sehr frustrierendes Bild, und die Beschreibung dieses hohen Hauses als „Versammlung von Unglücklichen“ geht keineswegs an der Wirklichkeit vorbei. „Um sich hier als engagierter europäischer Föderalist wirklich wohl fühlen zu können, müßte man im Hinblick auf Tempo, Intelligenz und Geduld so etwas wie eine zoologische Mischung von Schnecke, Huhn und Schaf darstellen“, schreibt mit verständlichem Sarkasmus ein deutsches Mitglied des Europäischen Parlaments, Dr. Klaus-Peter Schulz
„Wo aber Gefahr ist, wächst das Rettende auch." Tatsächlich sind einige hoffnungsvolle Ansätze im institutioneilen Bereich zu verzeichnen, die das trübe Bild ein wenig auf-lichten, wenn auch die schweren Schatten bleiben. Immerhin hat sich das Europäische Parlament nach jahrzehntelangem zähen Kampf das Recht erobert, den Haushaltsentwurf der Gemeinschaft gegebenenfalls global zurückzuweisen. Zweitens: ein Rechnungshof der Gemeinschaft soll eingerichtet werden, und drittens und keineswegs letztens wird von einer ersten Auflockerung des lähmenden Einstimmigkeitsprinzips im Rat gesprochen. (Mehrheitsentscheidungen kommen seit Jahren nicht mehr zustande; beim Veto eines Ratsmitglieds muß in zeitraubenden Verhand-hingen — die den schönen Namen „Marathonsitzungen“ erhielten — ein Kompromiß gefunden werden.) Beschlüsse sollen künftig also auch dann gültig sein, wenn sich Ratsmitglieder der Stimme enthalten. Damit würde ein allererster Versuch unternommen, den unseligen Luxemburger Kompromiß zu beseitigen, der seit acht Jahren in verhängnisvoller Weise die Arbeit des Ministerrats blokkiert.
Sicher sind diese Ansätze verschiedenwertig, und sie müssen auch noch weiter entwickelt werden. Dabei kann das Parlament wohl kaum mit dem Wohlwollen des Rates rechnen. Aber hervorzuheben ist, daß mit der Möglichkeit der globalen Ablehnung des Haushalts zum ersten Mal dem Europäischen Parlament echte Entscheidungsbefugnisse zugewachsen sind, die nicht bagatellisiert werden sollten.
Probleme genug bleiben bestehen: Vor allem wird es sich darum handeln, einen echten Dialog (siehe oben) zwischen Rat und Parlament in Gang zu setzen. Die Verträge sehen ja keinerlei Verantwortlichkeit des Organs Rat gegenüber dem Parlament vor. Zu alledem sind die Ratssitzungen geheim, und wie der französische Staatssekretär Bernard Destremau (in Vertretung seines Außenministers als Vorsitzender im 2. Halbjahr 1974) in dürren Worten vor der Versammlung bestätigte, werden sie es auch bleiben. Es ist nicht zu bestreiten, daß dieser Sektor der Tätigkeit der Regierungen im europäischen Rahmen so gut wie nicht — aber eben auch kaum im nationalen Raum, d. h. von den nationalen Parlamenten — kontrollierbar ist. Wie es ein Mitglied des Parlaments, der französische Abgeordnete Georges Spenale, einmal ausdrückte: „Der Rat will gleichzeitig Exekutive, Legislative und zwischenstaatliche Konferenz und Sprecher der Völker sein, und alles im Geheimen."
Wo und wie angesetzt werden kann, um diesen nun wirklich für die Glaubwürdigkeit der europäischen Demokratie mehr als bedenklichen Zustand zu ändern, hat Professor Georges Vedel gezeigt. Seine Vorschläge vom 25. März 1972
IV. Kernfrage der Integration: die Direktwahl
Eine wesentliche Frage darf in diesem Zusammenhang nicht übergangen werden, die der demokratischen Legitimation des Parlaments — das leidige Problem der Direktwahl. Mittler-weise ist diese Kernfrage der Integration so weit im allgemeinen Bewußtsein vorgedrungen, daß keine europäische Rede mehr gehalten wird, in der nicht die Forderung, das Europäische Parlament direkt zu wählen, mehr oder weniger markig erhoben wird. Nun, die europäische Misere, die sich schon mehr als ein Jahrzehnt mit dieser Forderung verbindet, ist zu bekannt, als daß sie immer noch ein weiteres Mal beschrieben werden dürfte. Es bleibt eben dabei, daß die Legitimation der Mitglieder des Europäischen Parlaments nicht direkt, sondern abgeleitet ist, und „wenn es um Fragen geht, die so tiefgreifende Auswirkungen für die Lebenshaltung und Position jedes einzelnen Bürgers in der Gemeinschaft haben, ist die Frage erlaubt, wie tragfähig diese Legitimation dann noch ist"
Andererseits muß man sich gegen jede Abwertung des derzeitigen Zustandes wenden. Schließlich sitzen nicht einfach nur sachkundige Bürger im Parlament, sondern durch demokratische Wahlen legitimierte Abgeordnete, die — bei uns — durch Entscheidung des Bundestages dorthin entsandt werden. Aber der in der Bundesrepublik erneut eingebrachte Antrag der CDU/CSU-Fraktion des Deutschen Bundestages, die deutschen Mitglieder des Europäischen Parlaments im Wege der nationalen Direktwahl zu bestimmen, sowie entsprechende Entwürfe in Belgien und Holland zeigen an, wie verbreitet Mißbehagen und Unwille darüber sind, daß auf der Ebene des Rates seit der Vorlage des nun schon klassischen Entwurfs des Europäischen Parlaments aus dem Jahr 1960 für die Verwirklichung des Art. 138 der Römischen Verträge nichts, aber auch gar nichts geschehen ist.
Man muß hinzufügen: nichts außer verbalen Beteuerungen und vor allem Beschuldigungen gegen die Regierung eines Mitgliedstaates, wobei der Verdacht schwer auszuräumen ist, daß dieses Zeigen mit dem Finger auf einen anderen eine Art Alibifunktion hat.
Zuletzt forderte das Parlament in einer Entschließung zum Siebenten Gesamtbericht der Kommission über die Tätigkeit der Gemeinschaften, „die Demokratisierung und Effizienz der Gemeinschaft durch die Verstärkung der Befugnisse des Europäischen Parlaments und die Entscheidung für seine allgemeine unmittelbare Wahl“ herbeizuführen
V. Mitsprache der Parlamentarier in Europarat und WEU
Das wesentlichste Recht des Europarates, nämlich die Verabschiedung zwischenstaatlicher Verträge (Konventionen), liegt einzig und allein bei dessen Ministerkomitee. Das zweite Organ, die Beratende Versammlung, hat nur das Recht, empfehlend auf den Inhalt der Konventionen einzuwirken. Allerdings hat sie sich auch das Recht genommen, die Initiative zur Ausarbeitung von Konventionen zu ergreifen (die im übrigen, um wirksam zu werden, noch der Überleitung in das innerstaatliche Recht der Mitgliedstaaten bedürfen, wozu in der Bundesrepublik die Vorlage eines Gesetzentwurfs der Bundesregierung und dessen Annahme durch den Bundestag erforderlich ist). In einem oft mühsamen und sich oft über viele Jahre erstreckenden Zusammenspiel zwischen Ministerkomitee und Versammlung werden die Konventionen erarbeitet, ehe sie definitiv vom Ministerkomitee verabschiedet werden. Der Einfluß der Versammlung auf die Entstehung und den Text der Konventionen ist beträchtlich, und insofern wenigstens hat sich ein geringer Teil der Hoffnungen, die mit der Gründung des Europarates verbunden waren, erfüllt.
Aufsehenerregend war bei der Gründung des Europarates im Jahre 1949 die erstmalige Einbeziehung von Parlamentariern in eine völkerrechtliche Organisation. Das seinerzeit hierfür geschaffene Organ, eben die Beratende Versammlung von Parlamentariern, hat aber noch viel mehr aus sich gemacht, als wohl der Intention ihrer Väter entsprach. Abgesehen von der oben geschilderten intensiven Mitwirkung bei der Entstehung der „Gesetze" des Europarates ist sie im Laufe eines Vierteljahrhunderts gewissermaßen zum Ausspracheforum der europäischen öffentlichen Meinung geworden, und ihr Einfluß auf die politische Willensbildung in den Mitglieds-ländernist nicht zu unterschätzen. Die Art und Weise, wie die Versammlung dem Auftrag des Statuts, eine engere Verbindung zwischen den Mitgliedern zu schaffen, gerecht geworden ist, fordert zwar nicht Balkenüberschriften heraus; jedoch hat sich der Fundus zwischenmenschlicher Beziehungen in den Jahrzehnten des Bestehens der Versammlung vielfach als wertvolles Kapital für die europäischen Einigungsbemühungen erwiesen.
Dabei kam es natürlich, wie die oben geschilderten Szenen dartun, häufig zu Klagen der Parlamentarier über das Unbefriedigende ihrer Lage. Letzten Endes fühlten sie sich, wenigstens äußerlich, eben doch auf eine beratende Funktion abgedrängt, die schon lange nicht mehr dem Grade ihrer tatsächlichen Mitwirkung an den Arbeiten der Organisation entsprach. Was lag daher näher, als durch den vor einigen Monaten in Luzern gefaßten Beschluß, die „Beratende Versammlung" in eine „Parlamentarische Versammlung des Europarates" umzuändern, nicht nur die verfassungsmäßige Situation optisch und nach außen hin klarzustellen, sondern auch einen Anspruch anzumelden? Den Anspruch eben, daß sich hier zwei Organe, das Ministerkomitee und die Versammlung, wenn schon nicht als gleichberechtigte Partner, so doch als Akteure in einem Dialog gegenüberstehen. Der neue Generalsekretär des Europarates, Georg Kahn-Ackermann, bis September 1974 SPD-Bundestagsabgeordneter, erklärte in einem PPP-Interview am 14. Februar 1974, daß er der „Wahrung und vollen Ausschöpfung des Mitspracherechts" (der Parlamentarier) sein besonderes Augenmerk widmen werde. Als Schwerpunkt seiner Arbeit als Generalsekretär der Organisation bezeichnet er eine „längerfristige und sorgfältigere Planung des zwischenstaatlichen Arbeitsprogrammes des Eu-9 roparates unter Voransetzung gewisser politischer Prioritäten. Um letzteres zu erreichen, muß die Grundfunktion des Europarates, die in einem Dialog zwischen der Beratenden Versammlung und dem Ministerkomitee besteht, neu belebt werden." Es bedürfe einer schneller funktionierenden Kommunikation zwischen den beiden Organen des Europarates, um die Organisation wirksamer werden zu lassen.
In diese Richtung gehen auch Versuche der Parlamentarier, bei der Ausarbeitung von Konventionstexten bereits in den Ausschüssen des Ministerkomitees und nicht erst nach dem Rücklauf zur Versammlung mitzuwirken. Sicher war es eine für die Tätigkeit des Rates für kulturelle Zusammenarbeit (CCC) ersprießliche Maßnahme, als das Ministerkomitee dem Vorstand des Kulturausschusses der Versammlung Sitz und Stimme in diesem wichtigen Gremium des Ministerkomitees zuerkannte. Auf der Grundlage dieses Modells versuchte die Versammlung schon vor mehr als zehn Jahren, auch Mitwirkungsbefugnisse in dem Europäischen Komitee für juristische Zusammenarbeit, einem anderen bedeutenden Ausschuß des Ministerkomitees, zu erreichen. Eine entsprechende Entschließung der Versammlung scheiterte bisher an der negativen Haltung des Ministerkomitees. Ungeachtet dessen ist auch die Mitarbeit — ob stimmberechtigt oder nicht — in anderen wesentlichen Gremien des Ministerkomitees zu erwägen, etwa im Europäischen Komitee für Strafrechtsfragen, im Sozialkomitee, im Komitee für das öffentliche Gesundheitswesen und dem Europäischen Komitee für die Erhaltung der Natur und der natürlichen Hilfsquellen. In allen diesen Ausschüssen des Ministerkomitees könnte sich die Mitwirkung der Parlamentarier als vorteilhaft für den Ablauf der Verhandlungen erweisen, da die von ihnen vorgetragenen Gesichtspunkte von vornherein bei der Ausarbeitung der Texte berücksichtigt werden könnten.
Man könnte natürlich die Meinung vertreten, daß die Europa-Begeisterung der frühen fünfziger Jahre und die mit der Gründung des Europarates verbundenen Erwartungen in keinem rechten Verhältnis zu dem stünden, was in zäher, viele Jahre währender Arbeit millimeterweise erreicht wird. Dabei dürfen jedoch die vom Statut her gegebenen Grenzen nicht einfach übersehen werden; sie in einem dem „Gleichgewicht der Gewalten" — insofern überhaupt beim Europarat davon gesprochen werden darf — günstigen Sinne verschoben zu haben, ist den unermüdlichen Bemühungen zu danken, die mittlerweile schon mehrere „Generationen" von Europaratsparlamentariern unternommen haben.
Mutatis mutandis ging diese Gleichgewichts-verschiebung zugunsten der ersten Gewalt auch in der Versammlung der WEU vor sich. Freilich bot sich hier von Anfang an eine völlig andere Ausgangslage als etwa beim Europarat. Während Statut und Geschäftsordnung der Beratenden Versammlung des Europarates noch von Regierungsvertretern ausgearbeitet worden waren, besorgte dies die WEU-Versammlung für sich selbst. Wie Kopp hervorhebt
Dabei basiert die Tätigkeit der WEU-Versammlung auf einem einzigen Artikel des Brüsseler Vertrags, in dem lediglich gesagt wird, der Rat habe einer Versammlung „jährlich einen Bericht über seine Tätigkeiten, insbesondere über die Rüstungskontrolle" zu erstatten. Zweifellos hat die Versammlung aus dieser lapidaren Bestimmung sehr viel mehr gemacht, als ihre Erfinder beabsichtigten. Sie hat die Sitzungsperiode in zwei Abschnitte geteilt, Ausschüsse gebildet und war von vornherein um einen engen Kontakt mit dem Rat bemüht. Trotz des Einstimmigkeitsprinzips, an das die Mitglieder des Rates bei Äußerungen zu Sachfragen gebunden sind, kann man von einem politischen Ertrag der Gespräche — die in Form von Kolloquien der Ratsmitglieder mit den wichtigsten Fachausschüssen der Versammlung stattfanden — sprechen.
So ist die WEU-Versammlung auf dem spezifischen Gebiet der europäischen Verteidigung in ähnlicher Weise wie die Beratende Versammlung des Europarates zu einem Sprachrohr der öffentlichen Meinung geworden. Das schließt natürlich nicht aus, daß es gelegentlich zu Szenen wie der Einbringung des oben erwähnten Dringlichkeitsantrags kommt. Der Brüsseler Vertrag sagt ja nichts darüber aus, inwieweit der Rat — abgesehen von seiner Verpflichtung der Vorlage eines Jahresberichts : — zur Rechenschaft gezogen werden kann. Aber ein Sachkenner wie Francis Humbiet, der Generalsekretär der Versammlung, kommt bei einer Würdigung des von der Versammlung Erreichten sogar zu dem Schluß: „Schließlich und endlich übt die Versammlung ganz sicher eine politische Kontrolle über die Tätigkeit der Exekutive der WEU aus, und es lag nicht an ihr, wenn diese Tätigkeit den Beobachtern der europäischen Politik so enttäuschend erschienen sein mag."
VI. „Intergouvernementale" oder „supranationale" Europäische Union?
Man begibt sich auf das Gebiet der Spekulation, wenn man sich über die Rolle der ersten Gewalt in einer künftigen Europäischen Union äußern will. Tatsächlich, hier kann man — wenigstens auf den ersten Blick — nur „mythisch sprechen", um den Ausdruck von Sauvagnargues aufzugreifen. „Mythisch“ war schon jene Verlautbarung der Pariser Gipfelkonferenz vom 21. Oktober 1972, daß bis zum Jahre 1980 „die Gesamtheit der Beziehungen der neun Staaten in eine Europäische Union umgewandelt werden soll". Es ist seither viel Papier mit Mutmaßungen darüber beschrieben worden, was sich hinter dieser sibyllinischen Formulierung verbirgt. Der CDU-Bundestagsabgeordnete Erik Blumenfeld hat sicher den neuralgischen Punkt getroffen, wenn er in diesem Zusammenhang fragt, „welches Europa die Europäer wollen, das intergouvernementale oder das supranationale“ — also entweder ein Europa, in dem der Wille der — kooperierenden — Regierungen maßgebend sein soll, oder ein integriertes, föderal aufgebautes Europa. Blumenfeld erklärt: „Man kann nicht das intergouvernementale Europa anstreben und gleichzeitig den unbegrenzten Währungsbeistand und einen wohl-dotierten Reglonalfonds fordern. Anders gesagt, man kann nicht eine europäische Bundeskasse haben ohne einen europäischen Bund.“
Damit ist der Kern des Problems erfaßt. Allerdings vereinfacht die Schwarzweißzeichnung „hie intergouvernemental — hie supranational" den vielschichtigen Sachverhalt etwas. Die enorme Schwierigkeit jedes Lösungsversuchs hat Georges Vedel mit dem beschriebenen Mitentscheidungsmodell aufgezeigt. Man wird wohl davon ausgehen müssen, daß radikale Lösungen, d. h. solche mit einer klaren Scheidung zwischen der legislativen und exekutiven Ordnung und mit einer genau abgegrenzten Frontstellung Regierung — Parlament, in der Europäischen Union zunächst außerhalb des Erreichbaren liegen.
Den unüberbrückbaren Gegensatz zu dem, was auf diesem Gebiet erreichbar scheint, und dem, was einmal guten Glaubens gefordert worden ist, zeigt ein nun schon historisches Papier des Deutschen Bundestages. Nur die unbefangene Euphorie des Aufbruchs zu neuen Ufern konnte den Bundestag am 26. Juli 1950 bewegen, seinen Vorschlag eines „Europäischen Bundespaktes" der europäischen Öffentlichkeit zu präsentieren. Damals wurde die Bildung einer „übernationalen Bundesgewalt" gefordert, die sich auf „allgemeine, unmittelbare und freie Wahlen gründet über gesetzgebende, ausübende und richterliche Kompetenzen verfügt“. Diese schöne Unbedingtheit stimmt heute nach ganzen Serien von Krisen und Mißhelligkeiten nur noch melancholisch.
Aber selbst innerhalb des Kreises der Parlamentarier gehen die Meinungen darüber, inwieweit denn nun eine gesetzgebende und kontrollierende Gewalt traditionellen Stils etabliert werden soll, auseinander. Das zeigt u. a. ein Blick in den Bericht des britischen Unterhauses über die „European Community Secondary Legislation" vom 25. Oktober 1973.
Ein Sonderausschuß des Unterhauses untersuchte eingehend, inwieweit vom britischen Parlament aus die Gesetzgebung der Gemeinschaften wirkungsvoll und ohne einen eigentlichen Souveränitätsverzicht beeinflußt werden kann. Bei den Anhörungen dieses Ausschusses kamen recht überraschende Aussagen über die parlamentarische Kontrolle zustande. So beschrieb der sozialistische Abgeordnete Poul Christian Dalsager, Vorsitzender des Marktausschusses des dänischen Parlaments und Mitglied des Europäischen Parlaments, das dort angewendete Kontrollverfahren folgendermaßen: „Die Minister müssen vor dem Ausschuß erscheinen, bevor sie im Ministerrat (in Brüssel) auftreten, und sie müssen dem Marktausschuß ihre Pläne vorlegen und müssen sicher sein, daß sie für ihr Mandat eine Mehrheit im Ausschuß haben... Wenn sie (in Brüssel) verhandelt haben, müssen sie zu Hause dem Marktausschuß darüber berichten, was sie erreicht haben, und müssen dem Ausschuß alle Auskünfte über die Ergebnisse der Verhandlungen erteilen". Mit anderen Worten: die Minister haben lediglich ein imperatives Mandat) die Regierung marschiert mit einem genau eingegrenzten Auftrag in die Verhandlungen des Rates, und sie muß, wie aus der weiteren Anhörung hervorgeht, während der Verhandlungen nach Dänemark zurückkehren und erneut vor dem Ausschuß erscheinen, wenn sie von dem Mandat abzuweichen gedenkt, das ihr vom Ausschuß erteilt ist. (Auch wenn die Dänen damals mit einer Minderheitsregierung arbeiteten, bleibt das Verfahren aus der Sicht der Gewaltenteilung ungewöhnlich.)
Eine völlig andere Haltung nahmen die holländischen Mitglieder ein. Der Abgeordnete Schelto Patijn beschrieb die in den Niederlanden ausgeübte Kontrolle in folgender Weise: Die Regierung lege jedes Jahr einen Bericht über die Tätigkeit der Gemeinschaft während des vorhergehenden Jahres vor, der dann in einer Sitzung des Parlaments diskutiert werde. Der Abgeordnete Jan de Koning fügte hinzu, daß das Interesse an der Kontrolle beschränkt sei, da der Einfluß des nationalen Parlaments relativ klein sei) denn nur eines der neun Mitglieder des Ministerrates könne beeinflußt werden, und andererseits sei z. B. im Agrarbereich die Zahl der Sachverständigen, die die ganze Geschichte verstünden, sehr gering, Eine „aktuelle Kontrolle" könnte nur durch das Europäische Parlament ausgeübt werden, das aber verfüge leider noch nicht über die entsprechenden Befugnisse. xuf die erstaunte Frage der britischen Abge„dneten Shirley Williams, warum die demotatische Kontrolle eher im europäischen Ma 6stab ausgeübt werden solle als vom eigeKn nationalen Parlament (wie im Fall Däneurk), antwortete Patijn, daß „die Landwirt-
khaftspolitik (der Gemeinschaft) sich als sehr günstig für Holland erwiesen habe und daß die holländischen Bauern sehr gut dabei gehren seien." (Was sich wohl so interpretieien läßt: Warum Kontrolle, wenn's klappt?!)
schließlich erklärte er in Übereinstimmung lit de Koning, „wenn man den Standpunkt ennehme, daß die Gemeinschaft auf lange licht gesehen sich in Richtung auf eine Fö-deration entwickeln solle, gebe es nur eine einzige verfassungsmäßige Lösung: die Ausübung der Kontrolle durch das Europäische Auf eine spätere Frage der Abgeordneten Shirley Williams stellte der SPD-Bundestagsabgeordnete Erwin Lange, der von seiten der deutschen Vertreter im Europäischen Paria-‘ ment erschienen war, unmißverständlich klar, daß eine Bindung der Bundesregierung in der in Dänemark praktizierten Form ausgeschlossen sei. In der Bundesrepublik hätten Regierung und Parlament ihre eigenen Verantwortlichkeiten, und bisher sei noch kein Anlaß gewesen, die Regierung wegen ihrer Politik in der EG etwa in Form einer großen Anfrage zur Ordnung zu rufen oder ihr gar einen formellen Tadel auszusprechen. Hieraus folgerte der Abgeordnete Ronald King Murray nicht zu Unrecht, daß die Idee der Europäischen Gemeinschaften von den drei großen Parteien im Bundestag „fundamentally" akzeptiert worden sei.
VII. über den europäischen Staatenbund zum Bundesstaat Europa?
Es zeigt sich also, daß innerhalb des Kreises der unmittelbar Betroffenen eine genauere Klärung der „fundamentalen Rolle, welche die Institution der Volksvertretung beim Aufbau eines geeinten Europa zu spielen hat“ Entschließung des Europäischen Parlaments vom 7. Juni 1974), erforderlich ist. Soviel diürfte aber heute schon klar sein, daß keine Maximallösung auf diesem Gebiet denkbar ist, d. h. keine Lösung in dem Sinne, daß tatsächlich alle Macht vom europäischen Volk lusgeht, wie man analog unserer Verfassung annulieren könnte. n einem vom Europäischen Parlament am W. Mai 1974 in Luxemburg unter dem Leit-
„Die europäische Integration und die vort Zu-unft der Parlamente in Europa" veranstalteten ymposium wurde genau diese Fragestellung ingehend geprüft. Professor Donald Chap-
(früherer Labour-Abgeordneter und lang-ihriges Mitglied der Beratenden Versammung des Europarates) zog aus der Diskussion en Schluß, daß „die von der Pariser Gipfelonferenz bis 1080 angestrebte Europäische nion im Sinne einer Föderation auf der irundlage der Römischen Verträge nur chwer zu errichten sei, da bisher selbst in eilbereichen keine Bereitschaft für zentrale " Scheidungen vorhanden sei. Eher im Belieb des Möglichen sei eine Konföderation on nationalen Staaten, die im Kem die nationale Souveränität erst in einer Entwicklung nach 1980 antasten würde. In einer solchen Konföderation verstehe es sich, daß die Ausweitung der Befugnisse des Europäischen Parlaments dort soweit wie möglich erfolgen und diesem auf denjenigen Gebieten endgültige Kontroll-und Entscheidungsbefugnisse gegeben werden sollten, die eindeutig kommunitäre seien. Auf anderen Gebieten (z. B. Außenpolitik) könnten die Befugnisse mehr koordinierender Art sein."
Das heißt also, daß eine rein föderative Lösung, die nach dem Prinzip der Gewaltenteilung dem Parlament die Rolle des „Souveräns" zuweist, vorerst nicht zu erreichen ist. Aber der von Chapman beschriebene langwierige und unerfreuliche Umweg über eine Konföderation mit föderalen Elementen in Richtung auf die zu erstrebende Föderation muß wohl so oder so in Kauf genommen werden, wenn man die in der Vergangenheit wirksam gewordenen Kräfte überblickt und den Weg der Gemeinschaft in die Zukunft bedenkt. Die Ungunst der Stunde hat übrigens das Europäische Parlament nicht davon abgehalten, dem Auftrag der Pariser Gipfelkonferenz vom Oktober 1972 nachzukommen und einen ersten Zwischenbericht über die Europäische Union vorzulegen. (Die Gemeinschaftsinstitutionen waren damals aufgefordert worden, vor Ablauf des Jahres 1975 ihre Vorstellungen über die Union zu fixieren.) Wie die Dinge liegen, konnte der Berichterstatter des Politischen Ausschusses des Parlaments, der belgische Christdemokrat Alfred Bertrand, nur Optionen aufzeigen, die als Grundlage weiterer Überlegungen dienen können. Bertrand legt den Akzent vor allem — und mit Recht — auf die Demokratisierung der Gemeinschaft, für die er folgenden institutionellen Rahmen plant: a) ein Entscheidungszentrum, eine europäische Regierung, die für Währungs-, Wirtschafts-, Sozial-und Kulturpolitik, aber auch für Außenpolitik und Sicherheitsfragen zuständig sein soll, b) ein Parlament, das aus einer aus allgemeinen unmittelbaren Wahlen hervorgehenden Kammer mit echten parlamentarischen Befugnissen und einer „Staatenkammer" bestehen soll, c) ein Gerichtshof und d) ein Wirtschafts-und Sozialausschuß. Der definitive Bericht soll gegen Ende des zweiten Halbjahres 1975 vorgelegt werden.
Die Aussprache des Parlaments über diesen allerersten Versuch einer Stellungnahme zu dem Komplex „Europäische Union“ verlief uneinheitlich. Das Ergebnis der Abstimmung am 17. Oktober 1974 zeigte (Stimmenthaltung der ganzen Sozialistischen Fraktion, sogar einzelne Gegenstimmen), wie weitgehend alle Überlegungen im Zusammenhang mit der Europäischen Union im Parlament selbst — und geschweige denn in den anderen Organen der Gemeinschaft — noch im Stadium des Unverbindlich-Rhetorischen verharren.
Schließlich muß, da ja „die Gesamtheit der Beziehungen der neun Staaten in eine Europäische Union umgewandelt werden soll", wenigstens andeutungsweise gefragt werden, wie sich diese Umwandlung in den Bereichen Europarat und WEU vollziehen soll. Dabei ist natürlich zu berücksichtigen, daß wohl alle sieben WEU-Staaten zur EG gehören und im Kreise des Europarates die neun Mitglieder der Gemeinschaft vertreten sind. Acht Europaratsmitglieder gehören ihr aber nicht an. Da die EG als Kern der Europäischen Union dem Beitritt weiterer Mitglieder immer offen-steht, dürfen alle 17 Europaratsstaaten in diese Überlegungen einbegriffen werden. Im Augenblick geht man übrigens daran, in Form einer ständigen Vertretung des Europarates in Brüssel eine institutionelle, wenn auch noch ziemlich schmale Brücke zwischen der Gemeinschaft und den sogenannten Nicht-Neunern zu schaffen. Damit wäre ein wichtiger Schritt in Richtung auf einen Abbau überholter Rivalitäten zwischen den beiden Organisationen getan.
Was die WEU angeht, lautet die konkrete Frage: Wie kann das in der WEU-Versamm lung angesammelte Kapital an militärpolitischem Sachverstand in der Europäischen Union des Jahres 1980 genutzt werden? Dabei wird man sich immer vor Augen halten müssen, daß der militärische Bereich der für jedwede Einigungsbemühung sensibelste ist Nach übereinstimmender Meinung ist eine Integration — wenn dieser Begriff hier überhaupt angewandt werden darf — auf diesem Gebiet am wenigsten vorstellbar. Nicht nur die Eigengesetzlichkeit des militärischen Bereichs spricht dafür. Der 30. August 1954, das Scheitern der Europäischen Verteidigungsgemeinschaft in der französischen Nationalversammlung, wirft seinen Schatten bis in die Gegenwart. Rückblickend bleibt es erstaun-lieh, wie nur kurze Zeit später durch die Westeuropäische Union die entstandene Lüde ausgefüllt wurde, und es bleibt respektabel, wie sich in den zwanzig Jahren seither die Versammlung der WEU bemüht hat, „die Einsichten und Zielsetzungen der Regierungen zugleich europäisch und demokratisch zu orientieren und immer europäischer werden zu lassen" ,
Wenn man überlegt, was der Europarat, d. h in diesem Falle sein parlamentarisches Organ, in die Europäische Union einbringen könnte drängt sich sofort der Gedanke auf, daß diese Versammlung in Zukunft jene Rolle wird spielen können, die die WEU-Versammlung seinerzeit nach der Ablehnung des britischen Beitrittsbegehrens eingenommen hat: Wenn man davon ausgeht, daß die EG nach wie vor durch den Beitritt anderer europäischer Staaten erweitert werden kann — so utopisch eine solche Vorstellung im Augenblick auch ist —, könnte die politische Auseinandersetzung der potentiellen Beitrittskandidaten mit den EG-Ländern im Kreise der Parlamentarischen Versammlung des Europarates stattfinden. In ähnlicher Weise verhandelte seinerzeit Großbritannien mit den „Sechsern" im institutioneilen Rahmen der WEU. Die als Beitrittskandidaten in Betracht kommenden Staaten sind ja alle Mitglieder des Europarates, und ihre Vertreter treffen daher automatisch bei den Sitzungen der Organisation zusammen. Die Parlamentarische Versammlung des Europarates könnte in die Europäische Union auch die Fülle der Erfahrungen einbringen, die in jahrzehntelanger Bemühung um eine Verschiebung des „Gleichgewichts der Gewalten'innerhalb der Organisation gesammelt worden sind. Diese zähe Arbeit hat dazu geführt, daß das ursprünglich eindeutige Über-gewicht des Ministerkomitees sich schrittweise zugunsten der Versammlung verschoben hat. Die hier gemachten Erfahrungen sind bei einem ähnlichen Vorgang, wie er sich nach Bildung der Union des Jahres 1980 mutmaßlich in ähnlicher Form abspielen wird, unentbehrlich. Blicken wir über den parlamentarischen Bereich im engeren Sinne hinaus: Die wesentlichsten zwischenstaatlichen Verträge des Europarates, nämlich die Menschenrechtskonventionen, die von fast allen der siebzehn Mitgliedsländer angenommen worden sind, werden sicher auch in der Europäischen Union ihre schlechthin grundlegende Bedeutung behalten. Leider ist ja viel zuwenig bekannt, daß der Europarat die lediglich deklaratorischen Grundsätze der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte der UNO in rechtliche Verpflichtungen umgewandelt hat, die die Signatarstaaten binden. Diese Verpflichtungen können auch in der Europäischen Union als ein wichtiges Element ihrer verfassungsmäßigen Ordnung dienen. Vor allem die Kollektivgarantie für die Einhaltung der Menschenrechte ist hier zu nennen, und darüber hinaus wird zu prüfen sein, inwieweit das gesamte Netzwerk der 82 Konventionen, die der Europarat verabschiedet hat, in die Union eingebracht werden kann.
VIII. Das Recht der ersten Gewalt
Zumindest eins hat uns die Geschichte der europäischen Einigungsbemühungen der letzten Jahre gelehrt: die unbequeme Erkenntnis, daß mit triumphalistischen Vorstellungen — alles oder nichts — in diesem Bereich nicht weiterzukommen ist. Die vorliegende Skizze zeigt wohl, daß die historische Leistung der Vertreter der ersten Gewalt in diesem ersten Vierteljahrhundert der europäischen Einigungsbemühungen vor allem darin besteht, sich in einer ständigen Auseinandersetzung mit den Exekutiven wenigstens einen Teil jener Rechte und Zuständigkeiten erkämpft zu haben, die der ersten Gewalt nicht in erster Linie aus Erwägungen machtmäßiger Art zukommen, sondern um eines vernünftigen Gleichgewichts der demokratischen Gewalten willen. Man wird sicher annehmen dürfen, daß die Ausgangskonstellation im parlamentarischen Bereich bei der Geburt der Europäischen Union kaum viel günstiger sein wird, als sie es jeweils bei der Entstehung der drei europäischen Organisationen — Europarat, WEU und EG — war. Mitspracherecht und verantwortliche Mitwirkung der Parlamentarier — in Form der Mitentscheidung oder in einer anderen Weise — werden aber auch nach 1980 unentbehrlich sein, wenn die europäische Demokratie nicht auf ihre Glaubwürdigkeit verzichten will. Professor Ulrich Scheuner erklärte auf dem Luxemburger Symposium
