Rechtliche Möglichkeiten und politische Probleme des Umweltschutzes | APuZ 38/1971 | bpb.de

I. Zur gegenwärtigen Situation

In der Hektik des Wiederaufbaus und der wirtschaftlichen Expansion in den ersten beiden Jahrzehnten der Bundesrepublik bestand wenig Bereitschaft, sich die notwendigen Gedanken über die Luft-und Wasserverschmutzung, die Vergiftung des Bodens, die Zersiedlung der Landschaft, das Anwachsen der Abfallberge und die Lärmüberflutung zu machen. Wirtschaftliches Wachstum und materieller Wohlstand waren die von allen politischen Lagern propagierten, das öffentliche wie das private Handeln nahezu ausschließlich beherrschenden Ziele

Das ist anders geworden. Meldungen und Berichte aus den Vereinigten Staaten alarmierten auch die europäische Öffentlichkeit und öffneten den nordamerikanische Prosperität anstrebenden Westeuropäern die Augen über den Zustand ihres Kontinents. In der Regierungserklärung von Bundeskanzler Brandt vom 28. 10. 1969 wurden der Umweltschutz als vorrangige öffentliche Aufgabe herausgestellt und konkrete Schutzmaßnahmen angekündigt Der Europarat erklärte das Jahr 1970 zum Europäischen Naturschutzjahr und veranstaltete im Februar 1970 in Straßburg eine Europäische Naturschutzkonferenz. Der Begriff „Naturschutz" war hierbei allerdings zumindest für deutsche Verhältnisse nicht gut gewählt; denn beim Umweltschutz geht es nicht um die Erhaltung von Pflanzen, Tieren und Landschaftsteilen im Urzustand, sondern um die Frage, bis zu welchen Grenzen der Mensch in den Haushalt der Natur eingreifen kann, ohne das ökologische Gleichgewicht erheblich zu stören, welche Maßnahmen zum Schutz der für das menschliche Leben unentbehrlichen natürlichen Ressourcen (Luft und Wasser als Grundnahrungsmittel, Land und Meer als Lebensmittelquellen) notwendig sind und wie die bereits gestörte Regenerationsfähigkeit des ökologischen Prozesses wiederhergestellt werden kann. Auch die Bundesregierung bestellte — ein wenig spektakulär und ohne praktische Auswirkungen — einen Beauftragten für Naturschutz und legte, was wichtiger ist, im Herbst 1970 ein Sofortprogramm für den Umweltschutz vor, dem bis zum April 1971 ein umfassendes Umweltprogramm folgen sollte, „das die wirtschafts-und gesellschaftspolitischen wie auch die verfassungsrechtlichen Seiten des Umweltschutzes einbezieht“ dieses Programm wird jetzt für den Spätherbst erwartet. Im Bundesministerium des Innern wurde eine Abteilung für Umweltschutz, in Bayern und Hessen wurden entsprechende Ministerien eingerichtet. Bundestag und Landtage beschäftigen sich in zunehmendem Maße mit Umweltproblemen. Neben einer Fülle von Anfragen und Anträgen sind vor allem die öffentlichen Informationssitzungen des Innenausschusses und des Ausschusses für Jugend, Familie und Gesundheit des Bundestages mit Anhörungen (Hearings) zum „Wasserhaushalt", zur „Reinhaltung der Hohen See und der Küstengewässer“ und zur „Luftreinhaltung" zu nennen die eine Fülle von Tatsachen und noch mehr Fragen ans Licht gebracht haben. Auch die Massenmedien widmen dem Umweltschutz immer breiteren Raum. Es ist kaum noch möglich, die Flut der Veröffentlichungen über Umweltgefahren und Umweltschutz zu übersehen; sie hat ein Ausmaß erreicht, das sich mit den Abwasser-, Abgas-und Abfallmengen, die ihren Gegenstand bilden, durchaus vergleichen läßt.

Man kann sich jedoch des Eindrucks nicht erwehren, daß die politischen und publizistischen Aktivitäten vielfach nur Alibifunktionen erfüllen und von der wahren Situation und der Notwendigkeit zu handeln ablenken. Man nennt die Dinge „in aller Offenheit" beim Namen und läßt im wesentlichen alles beim alten. Die Diskussion ist überdies unübersichtlich geworden. Soweit sie ernst zu nehmen ist, findet sie unter Spezialisten, in Fachzeitschriften und in Fachgesprächen, statt. Die „breite Masse“, auf die es entscheidend ankommt, wird mit mehr oder weniger sensationell aufgemachten Geschichten abgefunden, die das öffentliche Bewußtsein ebensowenig beeinflussen wie die Berichte über Unfall-und Hungerkatastrophen oder Erdbeben. Wirkliche Informations-und Aufklärungsarbeit fe*hlt Andererseits sind erste Erfolge zu verzeichnen: das Verbot von DDT im Bereich des Pflanzenschutzes der Erlaß des in der letzten Legislaturperiode gescheiterten Gesetzes zum Schutz gegen Fluglärm und des in dem Sofortprogramm der Bundesregierung angekündigten Gesetzes zur Verminderung von Luftverunreinigungen durch Bleiverbindungen in Ottokraftstoffen für Kraftfahrzeugmotore (Benzinbleigesetz) auch wenn die „Umweltfreundlichkeit“ dieses Gesetzes seine Industriefreundlichkeit allenfalls geringfügig übersteigen dürfte die Einbringung des Entwurfs eines Abfallbeseitigungsgesetzes durch die Bundesregierung der Erlaß von Abfallbeseitigungsgesetzen in Hamburg und Hessen der verstärkte Bau von Müllverbrennungs-und Kläranlagen, Nachtflugverbote in Hamburg und München gerichtliche Urteile, die den Erfordernissen des Umweltschutzes gegenüber gewerblichen Interessen den Vorrang einräumen

Diesen positiven Ansätzen stehen allerdings zahlreiche neue Hiobsbotschaften gegenüber So hat die Studie des Münchener Stadtrats über kommunalpolitische Aspekte des Umweltschutzes deutlich gemacht, in welch erschreckendem Ausmaß die Gesundheit der Menschen in Deutschlands beliebtester Großstadt durch die Luftverschmutzung gefährdet ist. Der gegenwärtige Durchschnittswert der Luftverschmutzung durch Kohlenmonoxyd, einem schweren Atemgift, dem auch krebserregende Wirkung nachgesagt wird, beträgt 20 ppm dazu kommen gefährliche Bleiverbindungen und Nitrogase. An einigen Verkehrsknotenpunkten und bei Inversionswetterlage steigt die Verschmutzung auf 50 ppm und mehr. 50 ppm gelten in der Bundesrepublik als Toleranzgrenze für die Luftverunreinigung durch Kohlenmonoxyd, wobei zu bemerken ist, daß andere Länder weniger großzügig sind. Die Hochrechnung der gegenwärtigen Luftverschmutzung entsprechend der Zunahme des Kraftfahrzeugverkehrs bis 1985 hat einen Durchschnittswert von 67 ppm ergeben und zeitweilige Konzentrationen bis zu 150 ppm. München wird danach 1985 nicht mehr auf herkömmliche Weise bewohnbar sein, falls nicht doch noch Abhilfe geschaffen werden kann. Das Beispiel München gilt für die meisten deutschen Großstädte, auch wenn dort noch nicht gemessen worden ist oder die Ergebnisse ein wenig günstiger ausfallen sollten. Ähnlich beunruhigend ist der erste Bericht über den Stand des Umweltschutzes und der Umweltpflege in Niedersachsen, den die Niedersächsische Landesregierung Anfang Juli ihrem Landtag erstattet hat Er läßt erkennen, daß die natürlichen Lebensgrundlagen selbst in dem relativ industriearmen Niedersachsen in stärkstem Maße bedroht sind-Auch hier ist das Oberflächenwasser weitgehend verschmutzt, das Grundwasser gefährdet, die Luft nicht mehr sauber, der Boden vergiftet, ist der Haushalt der Natur aus dem Gleichgewicht gebracht, wofür die drohende Ausrottung vieler Tier-und Pflanzenarten den traurigen Indikator bildet.

Die beiden Berichte signalisieren unmißverständlich, daß im Kampf gegen die Umweltverschmutzung Eile geboten ist, nicht nur in den großen Städten und Ballungsgebieten, sondern auch auf dem flachen Land, daß auf breiter Front und ohne Verzug tatkräftig gehandelt und nicht nur lautstark geredet werden muß, wenn die Bundesrepublik bewohnbar bleiben soll,

II. Überlegungen für ein Aktionsprogramm

Es geht allerdings längst nicht mehr nur um die Bewohnbarkeit der Bundesrepublik oder Westeuropas, sondern um die Bewohnbarkeit der Erde. Das Problem der Umweltverseuchung hat nationale und kontinentale Grenzen gesprengt und globale Dimensionen angenommen. Bereits hinreichend oft ist auf den banalen Sachverhalt hingewiesen worden, daß Luftströmungen und Wasserläufe nicht an staatlichen Grenzen halt machen, daß abgas-oder radioaktiv verseuchte Luft um die Erde wandert, daß alle Flüsse ihre Abwasserfracht einschließlich der besonders gefährlichen Reste von Bioziden aus der Land-und Forstwirtschaft in die Weltmeere entladen, die zusätzlich von der internationalen Seeschiffahrt mit dl verpestet und von den Industriestaaten als scheinbar billiger Abfallkübel mißbraucht werden, daß Düsenflugzeuge jeder Nationalität die oberen Luftschichten in besonders bedenklicher Weise verunreinigen usw. Umweltschutz gehört deswegen — wie die Sicherung von Weltfrieden und Welternährung — zu den wichtigsten Aufgaben der Völkerrechtsgemeinschaft, für deren erfolgreiche Lösung eine Reihe weitreichender internationaler Konventionen und ein wirkungsvolles Kontrollsystem notwendig wäre. Die UNO hat diese Aufgabe offensichtlich erkannt. Generalsekretär U Thant hat bereits im Mai 1970 eine Weltbehörde für Umweltschutz verlangt. Sie müßte mit weitreichenden Kontrollbefugnissen und effektiven Kontrollorganen ausgestattet sein und nicht nur statistische Daten liefern, sondern zunächst in internationalen Gewässern und im freien Luftraum, später auch auf dem Hoheitsgebiet der Staaten umweltpolizeiliche Aufgaben mit Zwangs-und Bußgeldmaßnahmen ausüben.

Das alles mag utopisch klingen, aber eine Weltpolizei für Umweltschutz würde sicher geringere Schwierigkeiten bereiten als eine allgemeine UN-Friedenstruppe. Andererseits können schnelle Lösungen nicht erwartet werden. Die für 1972 in Stockholm vorgesehene Weltkonferenz über Umweltschutz wird vermutlich nicht wesentlich mehr als einen allgemeinen Problemkatalog und Good-will-Erklärungen bringen. Die Staaten sind noch zu sehr mit den Problemen von gestern beschäftigt. Sie werden aus Gründen des politischen, militärischen und wirtschaftlichen Wettbewerbs immer wieder geneigt sein, die Erfordernisse des Umweltschutzes zu vernachlässigen oder Schlimmeres zu tun und Umweltbelastungen auf andere abzuwälzen suchen. Einer muß jedoch den ersten Schritt tun. Er stünde den westlichen Industriestaaten gut an. Sie sind nicht nur die reichsten Staaten dieser Welt, denen Wettbewerbsnachteile nicht allzuviel ausmachen würden. Sie sollten sich auch aus vorangegangenem Tun verantwortlich fühlen; denn die wissenschaftlich-technische und die politisch-wirtschaftliche Entwicklung, die zu den heutigen Problemen — und Chancen — geführt hat, geht im wesentlichen auf die politische Liberalisierung und die Industrialisierung in Westeuropa und Nordamerika seit dem Ende des 18. Jahrhunderts zurück,

Die Bundesrepublik sollte damit beginnen, ihr Haus in Ordnung zu bringen. Sie würde damit ein gutes Beispiel geben und ihre moralische Position bei Verhandlungen mit ihren Nachbarstaaten und im internationalen Ge-spräch über Fragen des Umweltschutzes verstärken. Kurzfristig könnten sich Wettbewerbsnachteile ergeben; sie sollten in Kauf genommen werden, wobei zu bedenken ist, daß viele Maßnahmen des Umweltschutzes trotz der globalen Interdependenzen des Gesamt-problems demjenigen, der sie ergreift, unmittelbare Vorteile bringen, auch wenn diese nicht immer quantifizierbar sein werden. Es ist zu hoffen, daß sich das von der Bundesregierung vorbereitete umfassende Umweltprogramm als ausreichendes Handlungskonzept erweist, das bald vorgelegt und tatkräftig realisiert wird. Uber den Inhalt eines solchen Programms soll hier nicht spekuliert werden; es übersteigt ohnehin die Möglichkeiten eines einzelnen, fundiert zu der komplexen Problematik eines Gesamtprogramms für den Umweltschutz Stellung zu nehmen.

Im folgenden sollen einige rechtliche und politische Aspekte erörtert werden, die sich bei jeder Maßnahme des Umweltschutzes ergeben können; ferner wird untersucht, auf welche Weise die Durchsetzung von Schutzmaßnahmen erleichtert werden kann. 1. Rechtliche Voraussetzungen und Grenzen Die Gefährdung und Zerstörung des ökologischen Gleichgewichts und damit der natürlichen Grundlagen des menschlichen Lebens ist das Ergebnis menschlichen Verhaltens. Umweltschutz setzt demgemäß eine Veränderung der Verhaltensweisen des Menschen voraus. Dies kann durch einen Lem-und Erziehungsprozeß bewirkt werden, der zu umweltbewußtem und -verantwortlichem Verhalten des einzelnen, der gesellschaftlichen Gruppen, der Kommunen und der Behörden und Beamten führt. Die für den Schutz der Umwelt nötigen Verhaltensweisen können aber auch gesetzlich vorgeschrieben und verwaltungsmäßig durchgesetzt werden. Einer aufgeklärten und demokratischen Gesellschaft wäre der erste Weg angemessen. Aber abgesehen von Zweifeln an der demokratischen Reife des sogenannten Durchschnittsbürgers zwingen die Größe der Probleme und die Notwendigkeit, schnell zu handeln, zu einer ebenso strikten wie umfassenden Umweltschutzgesetzgebung. Sie wird zahlreiche Verbote und Strafandrohungen enthalten müssen, die sowohl den Bereich der privaten und wirtschaftlichen Freiheit als auch die Selbstverwaltung der Gemeinden und Gemeindeverbände einschränken werden.

Zwischen den Erfordernissen des Umweltschutzes und der privaten, wirtschaftlichen und kommunalen Handlungsfreiheit besteht ein zwangsläufiges Spannungsverhältnis, bei dessen Lösung der verfassungsrechtliche Schutz dieser Freiheiten durch die Art. 2, 12, 19 und 28 GG beachtet werden muß. Sie gewährleisten persönliche Handlungsfreiheit, F und 28 GG beachtet werden muß. Sie gewährleisten persönliche Handlungsfreiheit, Freiheit wirtschaftlicher Betätigung, Gewerbefreiheit, Wettbewerbsfreiheit, Freiheit der Berufswahl und der Berufsausübung, Freiheit der Gemeinden, die Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft eigenverantwortlich zu regeln, wozu auch ihre wirtschaftliche Entwicklung gehört. Es wird nicht an Versuchen fehlen, Maßnahmen des Umweltschutzes unter Berufung auf die genannten Freiheiten zu blockieren. Sie werden jedoch — vernünftige und angemessene Maßnahmen des Gesetzgebers und der Verwaltung vorausgesetzt — keine Aussicht auf Erfolg haben, und die betroffenen Unternehmen täten gut daran, ihr Potential an Ingenieuren statt die Rechtsabteilungen zu verstärken. Zwar haben die klassischen liberalen Freiheiten im Grundrechtskatalog des Grundgesetzes eine kräftige Renaissance gefeiert. Das Grundgesetz stellt den einzelnen Menschen in den Mittelpunkt und weist der staatlichen Gemeinschaft die Aufgabe zu der persönlichen Freiheit und der Entwicklung des einzelnen zu dienen. Aber der einzelne kann nur innerhalb und mit Hilfe der staatlichen Gemeinschaft leben, was nichts deutlicher beweist als die gegenwärtige Gefährdung der natürlichen Grundlagen des menschlichen Lebens durch eine Vielzahl von Handlungen der einzelnen Menschen. Das Grundgesetz — hier wie in anderen Punkten moderner als die Mehrzahl derjenigen, die es bisher angewendet haben — trägt diesem Sachverhalt dadurch Rechnung, daß es in die liberalen und rechts, staatlichen Grundrechte wichtige Schranken Gemeinschaftsvorbehalte, Sozialklauseln eingebaut hat.

Zentrale Bedeutung hat der in Art. 2 Abs. 1 GG gegenüber dem Grundrecht auf freie Entfaltung der Persönlichkeit gemachte Vorbehalt der „verfassungsmäßigen Ordnung", worunter nach einer vielumstrittenen, aber billigenswer. ten Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts 18) die Gesamtheit der formell und materiell verfassungsmäßigen Rechtsnormen zu verstehen ist. Damit ist dem Gesetzgeber die 'Möglichkeit gegeben, das Verhältnis des ein-I zelnen zur staatlichen Gemeinschaft im Rahmen der Verfassung und der ungeschriebenen Verfassungsgrundsätze zu gestalten und auch Handlungsfreiheit des einzelnen im wirt i schaftlichen Bereich zu begrenzen, soweit dafür ein berechtigter Anlaß besteht. Gesetzliche Freiheitsbeschränkungen zur Erhaltung und Wiederherstellung der natürlichen Grundlagen des menschlichen Lebens sind danach prinzipiell zulässig, solange sie sich auf das zur Gefahrenabwehr Notwendige beschränken, den Gleichheitsgrundsatz und den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit beachten. Solche Regelungen würden auch nicht in den gemäß Art. 19 Abs. 2 GG unantastbaren Wesensgehalt des Freiheitsgrundrechts eingreifen. Nach Auffassung des Bundesverfassungsgerichts schützt Art. 19 Abs. 2 GG einen Bereich, der wegen der Unantastbarkeit der Würde des Menschen der Einwirkung der gesamten öffentlichen Gewalt entzogen bleiben muß 19). Maßnahmen des Umweltschutzes, die zum überleben aller Menschen notwendig sind, können aber vernünftigerweise die Würde eines einzelnen Menschen nicht verletzen.

Auch das Grundrecht der Berufsfreiheit gemäß Art. 12 GG — eine besondere Ausgestaltung des Grundrechts auf freie Entfaltung der Persönlichkeit — steht unter dem Vorbehalt gesetzlicher Regelung zum Schutz der Gemein schaftsinteressen. Nach dem Wortlaut der Verfassung gilt der Regelungsvorbehalt zwar nur für die Freiheit der Berufsausübung; das Bundesverfassungsgericht hat ihn jedoch auf die Freiheit der Berufswahl ausgedehnt Im Bereich der Berufsausübung hält das Gericht jede Regelung für zulässig, die aus vernünftigen Erwägungen des Gemeinwohls zweckmäßig ist; im Bereich der Berufswahl läßt es solche Eingriffe zu, die zum Schutz besonders wichtiger Gemeinschaftsgüter zwingend erforderlich sind Als ein derartiges Gut hat das Bundesverfassungsgericht in seiner bisherigen Rechtsprechung auch die Volksgesundheit bezeichnet Es kann deswegen nicht zweifelhaft sein, daß auch die Erhaltung und Wiederherstellung der natürlichen Grundlagen des menschlichen Lebens zu den überragend wichtigen Gemeinschaftsgütern gehören und selbst Berufsverbote rechtfertigen können und daß Maßnahmen, die den strengen Anforderungen des Art. 12 GG genügen, auch zur „verfassungsmäßigen Ordnung" im Sinne von Art. 2 Abs. 1 GG gehören

Die bisher erlassenen Vorschriften des Umweltschutzes halten sich unzweifelhaft in dem durch die Art. 2, 12 und 19 GG gezogenen Rahmen. Das gilt für das überaus zurückhaltende Benzinbleigesetz und für das Verbot von DDT im Bereich des Pflanzenschutzes ebenso wie es für das Verbot des Phosphatzusatzes in Waschmitteln von Einwegflaschen oder von schwer abbaubaren Kunststoffen gelten würde. In einzelnen Fällen könnten derartige Regelungen auf das Verbot bestimmter Arten von Gewerbebetrieben oder Berufen hinauslaufen. Verfassungsrechtliche Bedenken dagegen bestünden nicht; denn niemand kann für sich in Anspruch nehmen, gemeingefährliche, gesundheitsschädliche Tätigkeiten auszuüben. Für die sogenannte Ökonomisierung des Umweltschutzes, d. h. die Beschränkung auf solche Schutzmaßnahmen, die wirtschaftlich zumutbar sind besteht keine verfassungsrechtliche Verpflichtung. Es könnte sich allenfalls die Frage der Entschädigung stellen, die jedoch nicht in erster Linie als rechtliches, sondern als soziales und wirtschaftliches Problem gesehen werden sollte. Die richtige Lösung könnte darin bestehen, daß dem von einem Berufs-oder Betriebsverbot Betroffenen öffentliche Hilfen zum Zwecke der Umstellung gewährt werden, falls dazu die eigenen — durch umweltschädliche Produktion erworbenen — Mittel nicht ausreichen sollten.

Rechtsvorschriften zum Schutz gegen umweltschädliche Produktionsverfahren und Produkte müssen aus Gründen der Wettbewerbs-gleichheit, aber auch deswegen, weil sich die Folgen umweltschädigender Produktion in den wenigsten Fällen lokalisieren oder regionalisieren lassen, bundeseinheitlich ergehen. Erforderlich sind danach entweder gleichlautende Landesgesetze oder Bundesgesetze. Letztere setzen eine ausdrückliche verfassungsrechtliche Ermächtigung des Bundesgesetzgebers voraus, weil nach der Kompetenzverteilung des Grundgesetzes die staatlichen Aufgaben grundsätzlich Sache der Länder sind, soweit das Grundgesetz keine andere Regelung trifft oder zuläßt Eine Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes für den Umweltschutz fehlt bisher. Es wäre jedoch eine zu einfache Erklärung, dies als Ursache für die Umweltmisere in der Bundesrepublik zu bezeichnen und wieder einmal der bundesstaatlichen Struktur des Grundgesetzes, dem Föderalismus, die Schuld zuzuschreiben. Die wichtigsten Maßnahmen zur Erhaltung und Wiederherstellung der natürlichen Lebensgrundlagen können nämlich unter dem Gesichtspunkt der Gefahrenabwehr auch nach der gegenwärtigen Kompetenzverteilung bundesrechtlich angeordnet werden. So hätte das Benzinbleigesetz bereits vor 20 Jahren auf Grund von Art. 74 Nr. 11 (Recht der Wirtschaft) und Nr. 22 GG (Straßenverkehr, Kraftfahrwesen) erlassen werden können. Grundlagen für Regelungen des Umweltschutzes enthalten ferner Art. 73 Nr. 6 (Bundeseisenbahnen und Luftverkehr), Art. 74 Nr. 1 (Strafrecht), Nr. Ila (Erzeugung und Nutzung der Kernenergie zu friedlichen Zwecken), Nr. 20 (Lebensmittel-und Pflanzenschutzrecht), Nr. 21 (Hochsee-, Küsten-und Binnenschiffahrt), Art. 75 Nr. 4 GG (Raumordnung, Wasserhaushalt). Sie reichen aus, um Rechtsvorschriften gegen die weitaus meisten Umweltgefahren zu erlassen. Die bundesstaatliche Struktur sollte deswegen nicht als Alibi für die bisherigen Versäumnisse dienen. Den Ländern muß im Gegenteil zugebilligt werden, daß ihre Gesetzgebung im Bereich des Immissionsschutzes und der Abfallbeseitigung wertvolle Schrittmacherdienste geleistet hat.

Gleichwohl ist es vernünftig, daß die Bundesregierung eine Konzentration der Gesetzgebung über den Umweltschutz beim Bund anstrebt und für den Bund umfassende konkurrierende Kompetenzen für die Luftreinhaltung und die Lärmbekämpfung sowie die Umwandlung der gegenwärtigen Rahmenkompetenzen für Naturschutz, Landschaftspflege und Wasserhaushalt in konkurrierende Gesetzgebungszuständigkeiten beantragt hat Der Bundesrat hält die Umwandlung der Rahmenkompetenzen nicht für erforderlich andererseits hat er die Begründung einer konkurrierenden Bundeskompetenz für die Abfallbeseitigung empfohlen Es bleibt zu hoffen, daß der Bundestag die den Umweltschutz betreffenden Verfassungsänderungen alsbald verabschiedet und nicht bis zur Vorlage eines Gesamtkonzepts zur Änderung des Grundgesetzes durch die Enquetekommission zur Verfassungsreform zurückstellt. Zwar ist es durchaus billigenswert, daß endlich mit dem bisherigen Verfahren punktueller Grundgesetzänderungen gebrochen werden soll. Aber das Exempel sollte nicht ausgerechnet am Umweltschutz statuiert werden, da zumindest hinsichtlich der konkurrierenden Gesetzgebung für Luftreinhaltung, Lärmbekämpfung, Wasserhaushalt und Abfall-beseitigung feststeht, daß der Bund diese Kompetenzen bei jeder zur Zeit vorstellbaren verfassungspolitischen Entwicklung erhalten muß. Bei der Beratung des Benzinbleigesetzes hat sich die Frage ergeben, ob bundesrechtliche Vorschriften über die Beschaffenheit von Benzin mit dem EWG-Vertrag vereinbar sind. Die Kommission der EWG hat gegen das Gesetz Bedenken mit der Begründung erhoben, der Alleingang der Bundesrepublik schaffe sowohl bei Treibstoff als auch bei Kraftfahrzeugmotoren neue Handelshemmnisse, und der Bundesregierung nahegelegt, das Gesetz bis zu einer EWG-einheitlichen Regelung zurückzustellen.

Die EWG-Kommission hat sich bei ihrer rechtlichen Argumentation auf Art 30 EWG-Vertrag gestützt, der mengenmäßige Einfuhrbeschränkungen sowie alle Maßnahmen gleicher Wirkung zwischen den Mitgliedstaaten verbietet.

Diese Vorschrift ist jedoch nicht verletzt, weil von den ausländischen Benzinproduzenten nicht mehr verlangt wird als von den inländischen und Benzin geringeren Bleigehalts audh in den anderen Mitgliedstaaten der EWG hergestellt werden kann. Die Gebrauchsfähigkeit der Kraftfahrzeuge wird überhaupt nicht beeinträchtigt, weil herkömmliche Kraftfahrzeugmotore auch bei einem Bleigehalt von 04 Gramm pro Liter funktionieren und es technisch möglich ist, zum Ausgleich der ab 1976 vorgesehenen Herabsetzung des Bleigehalts auf 0, 15 Gramm pro Liter andere Antiklopfmittel zu entwickeln. Im übrigen könnte sich die Bundesrepublik auch auf Art. 36 EWG-Vertrag berufen. Er besagt, daß die Bestimmungen der Artikel 30 bis solchen Verboten und Beschränkungen nicht entgegenstehen, die zum Schutz der Gesundheit und des Lebens von Menschen, Tieren oder Pflanzen gerechtfertigt sind.

Schwieriger ist die Rechtslage, wenn die Bundesrepublik die Vorschriften über die Zulassung von Kraftfahrzeugen mit dem Ziel ändern wollte, nur noch Fahrzeuge mit solchen Motoren oder Abgasentgiftungseinrichtungen zuzulassen, deren Abgasausstoß geringer ist als der der heute zugelassenen Bauarten. Um Hindernisse für den Handel mit Kraftfahrzeugen in der EWG zu beseitigen, hat der Rat der EWG auf Vorschlag der Kommission gemäß Art. 100 EWG-Vertrag eine Reihe von Richtlinien erlassen, die Mindeststandards an Konstruktion, Fahrsicherheit usw. festlegen. Die Mitgliedstaaten sind verpflichtet, Fahrzeuge, die diesen Standards entsprechen, zum Verkehr zuzulassen. Demgemäß sind auch die Vorschriften der Straßenverkehrszulassungsordnung über den höchstzulässigen Ausstoß von Kohlenmonoxyd in Autoabgasen an das EWG-Redit angepaßt worden 34). Die EWG-Standards tragen den Erfordernissen des Gesundheitsschutzes nicht immer in technisch möglicher Weise Rechnung; oftmals sind sie der kleinste gemeinsame Nenner. Die Bundesregierung könnte versuchen, die Mindeststandards in Verhandlungen mit den anderen Mitgliedstaaten anzuheben. Dazu ist aber wie beim Erlaß der Richtlinien gemäß Art. 100 EWG-Vertrag Einstimmigkeit erforderlich. Immerhin ist nicht auszuschließen, daß die Regierungen einiger nodi stärker Wachstums-und deswegen exportorientierten Mitgliedstaaten ihre Zustimmung zu einer derartigen Änderung versagen würden. Damit könnte sich die Frage eines Alleingangs der Bundesrepublik ergeben. Er sollte eine offene Verletzung von EWG-Recht ver-meiden und könnte etwa in einem Fahrverbot in Ballungsgebieten für alle Kraftfahrzeuge bestehen, die einen, gemessen an der Verkehrsdichte, zu hohen Abgasausstoß haben Im Konfliktsfall, der nach der Münchener Studie möglicherweise nicht mehr fern ist gebührt der Gesundheit der Menschen zweifelsfrei der Vorrang.

Als Fazit der vorstehenden Ausführungen ist festzuhalten, daß es für die notwendigen gesetzlichen Regelungen des Umweltschutzes keine ernsthaften rechtlichen Hindernisse gibt. Umweltschutz ist deswegen keine Frage des rechtlichen Könnens, sondern des politischen Wollens. 2. Wissenschaftliche Grundlagen Voraussetzung für politische Entscheidungen zur Erhaltung und Wiederherstellung der natürlichen Lebensgrundlagen ist die Kenntnis der Gefahren und der Abwehrmöglichkeiten. Der unzureichende Entwicklungsstand des Umweltschutzes in der Bundesrepublik hat seine Hauptursache darin, daß es bei den politisch Veranwortlichen in Bund, Ländern und Gemeinden lange Zeit an dem notwendigen Problembewußtsein gefehlt hat. Es muß jetzt beschleunigt durch wissenschaftlich fundierte Kenntnisse über die komplexen und komplizierten ökologischen Zusammenhänge ergänzt werden. Wie groß die bestehenden Lücken sind, zeigt der im Sofortprogramm der Bundesregierung enthaltene Katalog von Maßnahmen, die zur Vorbereitung eines ausreichenden Immissionsschutzes notwendig sind. Er nennt u. a. die Feststellung von Art und Ausmaß der Emissionen bei den über 150 Arten industrieller und gewerblicher Anlagen, die schon heute der Genehmigungspflicht unterliegen, die Überwachung der Immissionsbelastung im Bundesgebiet, die Erforschung der Wirkungsweise von Immissionen auf Menschen, Tiere, Pflanzen und Sachgüter, die Entwicklung von Meßverfahren und neuer „umweltfreundlicher" Verfahren und Einrichtungen zur Verminderung schädlicher Immissionen Ähnlich sieht es in anderen Bereichen des Umweltschutzes aus.

Erforderlich sind danach großzügige und breit angelegte Programme:

1.der Sammlung von Daten über die Umweltbelastung einschließlich der erforderlichen Entwicklung von Meßverfahren, 2.der Grundlagenforschung, 3.der angewandten Forschung zwecks Entwicklung von Abwehrmaßnahmen und „umweltfreundlichen" Technologien.

Derartige Programme, deren Ergebnisse der Öffentlichkeit in allgemeinverständlicher, aber nicht frisierter Form zugänglich gemacht werden müßten, können nicht von einigen Bundes-anstalten durchgeführt werden. Es wird vielmehr einer „konzertierten Aktion" unter Einsatz der gesamen Forschungskapazität bedürfen. Das Umweltforschungsprogramm der Deutschen Forschungsgemeinschaft ist ein guter Anfang die Hochschulen beginnen mit der Errichtung von Sonderforschungsbereichen und Lehrstühlen für Umweltschutz. Gemessen an der Größe des Problems nehmen sich die Haushaltsansätze des Bundes für die Forschung und Entwicklung auf dem Gebiete des Umweltschutzes von 55 Mio DM im Jahre 1971 recht bescheiden aus. Vergleicht man sie mit den Ansätzen für die Weltraum-und Luftfahrtforschung in Höhe von 507 Mio DM so ergeben sich zumindest Zweifel, ob die Prioritäten stimmen.

Umweltgefahren und ihre Bekämpfung sollten auch der primäre Gegenstand der Forschungsund Technologiepolitik in der EWG sein, der es bisher an einer überzeugenden Zielsetzung fehlt. Nationale Egoismen, die einer wirkungsvollen Zusammenarbeit auf den für die künftige wirtschaftliche Entwicklung interessanten Gebieten entgegenstehen, können hier zurückgestellt werden, da die Umweltgefahren alle in gleicher Weise bedrohen. 3. Interessenkonflikte, gesamtwirtschaftliche Auswirkungen, Prioritäten Jede Maßnahme des Umweltschutzes gerät nahezu zwangsläufig mit wirtschaftlichen oder anderen Interessen in Widerspruch. Niemand kann erwarten, daß die Betroffenen solche Maßnahmen kampflos hinnehmen oder gar freiwillig das Notwendige tun. Man wird vielmehr den Umfang des Widerstandes der Betroffenen als Gradmesser für die Wirksamkeit einer Regelung annehmen können (woraus sich für das Benzinbleigesetz kein positives Urteil ergäbe). Der Widerstand der Betroffenen wird verschiedene Wege gehen: Gegen-werbung in den Massenmedien, Gegengutachten in Fachzeitschriften, unmittelbare Einflußnahme auf die politische Willensbildung in den klassischen Formen der Lobby, Mobilisierung der „eigenen" Abgeordneten. Die Wechselwirkungen zwischen politischer und wirtschaftlicher Macht sind bekanntlich vielfältig. Die Offenlegungsvorschriften des Parteiengesetzes haben sich als ein zu grobes Netz und als politisch wirkungslos erwiesen. Vorschriften, die den Einfluß mächtiger Interessenten auf den Inhalt von Zeitungen und Zeitschriften sichtbar machen könnten, fehlen völlig. Politische und publizistische Moral lassen sich wohl auch nicht institutionell schützen; man wird aber auch sagen können, daß diese Kategorien in der Bundesrepublik durchaus vorhanden sind. Andererseits sind wirtschaftliche Interessen nicht per se illegitim und Industrie und Wirtschaft nicht böse an sich Wesentlich ist, daß der Konflikt zwischen den Interessen des Umweltschutzes und denen der Wirtschaft oder anderer Betroffener mit größtmöglicher Transparenz, Objektivität und Rationalität ausgetragen wird. Deswegen sollten alle Eingaben, Stellungnahmen, Gutachten usw., die sich auf Maßnahmen des Umweltschutzes beziehen und sich an Parlament und Regierung richten, veröffentlicht werden. Das Parlament sollte mehr als bisher öffentliche Anhörungen zu Fragen des Umweltschutzes veranstalten, die im Rundfunk und im Fernsehen übertragen werden müßten. Auch das bisher noch wenig erprobte Instrument der Enquäte-Kommissionen, in denen Abgeordnete, Wissenschaftler und Regierungsvertreter Zusammenwirken, könnte sich als wichtiges Hilfsmittel der politischen Willensbildung in Fragen des Umweltschutzes erweisen.

Eine objektivierte Auseinandersetzung mit den wirtschaftlichen Interessen derjenigen, gegen die sich eine konkrete Maßnahme des Umweltschutzes richtet, wird sehr schnell zu der Erkenntnis führen, daß Umweltschutz und wirtschaftliches Wachstum in einem Spannungsverhältnis stehen. Diese Erkenntnis ist der Schlüssel zur Lösung der Umweltprobleme. In aller Regel werden „umweltfreundliche", d. h. die natürlichen Lebensgrundlagen weniger gefährdende Produktionsverfahren und Produkte Mehrkosten mit sich bringen. Die HerStellung bleiarmen Benzins oder abgasarmer Motoren geht nicht ohne zusätzliche finanzielle Aufwendungen ab. Die Mehrkosten der notwendigen Schutzmaßnahmen können zu einer Verringerung der Unternehmergewinne, zu einer Verringerung der Löhne und Gehälter oder zu einer Erhöhung der Verbraucherpreise führen; je nach Marktlage wird das eine oder das andere oder eine Mischung der Konse. quenzen in Betracht kommen. In jedem Falle werden sich Auswirkungen für die gesamte Volkswirtschaft und für die Allgemeinheit ergeben. Verringern sich die Untemehmergewinne, so wird der Anteil der Unternehmer am Brutto. Sozialprodukt geringer. Das mag gesellschafts. politisch erwünscht sein, obwohl eine solche Verringerung für die Arbeitnehmer keinen realen, sondern nur einen relativen Zuwadis bedeuten würde. Die Verringerung dei Unter-hätte aber jedenfalls auch eine Verringerung der Steuereinnahmen der öffentlichen Hand zur Folge mit der Konsequenz, daß für die Erfüllung der staatlichen Aufgaben, z. B.der sozialen Sicherung, der inneren und äußeren Sicherheit, des Gesundheits-und Bildungswesens, des Straßenbaus, weniger Mittel zur Verfügung stehen.

Führen die — nicht abwälzbaren — Mehrkosten aus Gründen des Umweltschutzes zu einer so starken Herabsetzung der Unternehmergewinne, daß die Investitions-und Innovationsbereitschaft der Unternehmer nachläßt oder ganz aufhört, so kann dies zu Nachteilen im internationalen Wettbewerb, zu Produktionseinschränkungen oder Betriebsstillegungen, I gesamtwirtschaftlich zu einer Verminderung des Wachstums oder zu einem Rückgang der Wirtschaftskraft führen. Der Staat kann dieser Entwicklung durch direkte oder indirekte Subventionen (Steuererleichterungen) entgegenwirken. Auch hierdurch verringern sich die für die Erfüllung anderer öffentlicher Aufgaben zur Verfügung stehenden Mittel. Es ist deswegen keine pure Rücksichtnahme auf Wirtschaft-I liehe Interessen, wenn das geltende Recht von den Unternehmern vielfach nur solche Maßnahmen des Umweltschutzes verlangt, die wirtschaftlich vertretbar sind und dem Stand der Technik entsprechen Die Ökonomisierung des Umweltschutzes ist zugleich auch immer eine Fiskalisierung.

Werden zum Ausgleich umweltschutzbedingter Mehrkosten geringere Löhne und Gehälter gezahlt, so tragen die Arbeitnehmer die Umweltlasten, aber auch nicht sie allein; denn die Lohnsteuer ist eine der Haupteinnahmequellen des Staates, ebenso wie mit den Ersparnissen der breiten Masse öffentliche und private Investitionen bezahlt werden. Führen die Mehrkosten zu höheren Preisen, so werden die Verbraucher mit den Kosten des Umweltschutzes belastet. Sie können darauf mit einer Einschränkung des Konsums (des betreffenden oder anderer Produkte) reagieren, was eine Verringerung des Lebensstandards bedeutet,'oder mit einer Verringerung der Spartätigkeit mit den bereits genannten Konsequenzen. Jede Maßnahme des Umweltschutzes hat danach Auswirkungen auf die gesamte Volkswirtschaft und die öffentlichen Haushalte. Die durchaus vernünftige Einführung des Verursacherprinzips, nach dem jeder die Kosten derjenigen Maßnahmen zu tragen hat, die in seinem Bereich zum Schutz der Umwelt nötig sind, schafft diese Kosten und ihre gesamtwirtschaftlichen Auswirkungen nicht aus der Welt. Es bedeutet deswegen eine erhebliche Verharmlosung des Problems, mit dem Verursacherprinzip gegen die Profite der großen Wirtschaftsunternehmen zu Felde zu ziehen und die Auffassung zu verbreiten, das Verursacher-prinzip könne die Probleme lösen. Die Frage einer gerechten Verteilung des Einkommens und des Vermögens muß auch im Bereich des Umweltschutzes beachtet werden. Sie führt aber nicht zum Kem des Problems, weil sich die Lasten des Umweltschutzes nicht auf eine gesellschaftliche Gruppe abwälzen lassen. Es ist deswegen kein Zufall, daß die in Fragen einer gerechteren Vermögensverteilung so überaus aktiven deutschen Gewerkschaften in der Diskussion über den Umweltschutz so auffällige Zurückhaltung üben.

Maßnahmen zum Schutz der Umwelt greifen also nicht nur in die private, wirtschaftliche oder kommunale Handlungsfreiheit und in private und kommunale Rechte und Interessen ein, sondern sind zugleich für die Allgemeinheit relevante Prioritätsentscheidungen. Die Erhaltung und Wiederherstellung der natürlichen Lebensgrundlagen ist — bis zur Entwicklung sauberer und billiger Technologien — nur um den Preis geringeren Wirtschaftswachstums, von Konsumverzicht, geringeren Steuereinnahmen und der Zurückhaltung des Staates in anderen Bereichen öffentlicher Aufgaben zu haben. Letzteres wird besonders deutlich, wenn die öffentliche Hand selbst Maßnahmen des Umweltschutzes ergreifen muß, z. B. durch Bau von Kläranlagen, Kanalisationen, Einrichtungen zur schadlosen Besei-tigung von Abfällen. Um die Reinhaltung der Gewässer in den nächsten 12 bis 15 Jahren zu erreichen, müssen die Gemeinden jährlich 600 Mio DM für Kläranlagen und 1500 Mio DM für Kanalisationen investieren Das sind mehr als 50 % der jährlich für den Ausbau der Hochschulen benötigten öffentlichen Mittel. Nur ein Teil dieser Mittel läßt sich über Gebührenerhöhungen beschaffen (die natürlich auch nicht ohne Auswirkungen auf Preise, Konsum-und Sparverhalten bleiben würden). Die Gemeinden müssen deswegen sparen und andere Aufgaben zurückstellen. Sie werden zusätzlich auf Finanzhilfen des Bundes und der Länder angewiesen sein, die deren finanziellen Handlungsspielraum einschränken und möglicherweise zur Notwendigkeit beitragen, Steuern zu erhöhen.

Der Umweltschutz hat danach einen hohen Preis, der letzten Endes von allen bezahlt werden muß. Der Stand der Umweltzerstörung läßt eine Beschränkung auf Maßnahmen, die wirtschaftlich vertretbar sind und dem Stand der Technik entsprechen, nicht zu. Diese Formel war solange ausreichend und angemessen, wie die noch auf dem Wege zur Industrialisierung befindliche, nach heutigen Begriffen arme Volkswirtschaft auf scheinbar unbegrenzte natürliche Ressourcen zurückgreifen konnte. Sie ist unbrauchbar und verhängnisvoll für eine Gesellschaft des materiellen Überflusses, die ihre natürlichen Ressourcen nahezu verbraucht hat. Umweltschutz hat nunmehr die höchste Priorität. Es kann allerdings nicht Aufgabe des Umweltschutzes sein, in der Bundesrepublik den Zustand vor Beginn der Industrialisierung wiederherzustellen und das Land in einen Naturpark zu verwandeln. Umweltschutz darf nicht ökonomisiert, aber auch nicht idealisiert und romantisch verklärt werden.

Eine naturbelassene Umwelt reicht für ein menschenwürdiges Leben unter den heutigen demographischen, politischen und wirtschaftlich-technischen Bedingungen ebensowenig aus, wie ein solches Leben ohne Rücksichtnahme auf die natürliche Umwelt möglich ist. Anzustreben ist danach „lediglich" ein Zustand des Gleichgewichts, in dem die natürlichen Ressourcen nur insoweit für die Zwecke des Menschen in Anspruch genommen werden, wie dies ohne Zerstörung ihrer Substanz und Regenerationsfähigkeit möglich ist. Vorschriften über das Verbot umweltschädlicher und die Einführung „umweltfreundlicher" Produktionsverfahren und Produkte werden die marktwirtschaftliche Ordnung als solche trotz ihrer gesamtwirtschaftlichen Auswirkungen unberührt lassen. Es könnte sich al-lerdings ergeben, daß die „umweltfreundliche" Produktion in bestimmten Bereichen so verteuert wird, daß sie nach marktwirtschaftlichen Grundsätzen nicht mehr vorgenommen werden kann. Handelt es sich um lebensnotwendige Güter, deren Produktion aufrechterhalten werden muß, stellt sich die Alternative, entweder die bisherige umweltschädliche Produktion auf privatwirtschaftlicher Basis weiter zuzulassen oder die privatwirtschaftlich unrentable „umweltfreundliche" Produktion zu subventionieren oder in öffentliche Regie zu übernehmen, d. h. die Erfüllung dieser Aufgabe zu verstaatlichen. Verfassungsrechtliche Bedenken gegen eine derartige Lösung bestünden nicht, weil die marktwirtschaftliche Ordnung als solche nicht verfassungsrechtlich geschützt ist Der Staat erfüllt schon heute zahlreiche Versorgungsfunktionen, für die sich die privatwirtschaftliche Erfüllung als ungeeignet oder auch nur als unzweckmäßig erwiesen hat, z. B. im Post-und Fernmeldewesen, beim Straßen-, Wasserstraßen-und Flughafenbau, beim Schienen-und Luftverkehr, bei der Versorgung mit Wasser und Energie. Es wäre kein Bruch im System, wenn der Staat im Einzelfall weitere Versorgungsfunktionen übernähme. Eine erhebliche Einschränkung des Bereiches der marktwirtschaftlichen Ordnung, insbesondere bei der Güterproduktion, würde allerdings erheblichen politischen Bedenken begegnen. Denn die Erfahrung lehrt, daß die soziale Marktwirtschaft den Zweck allen Wirtschaftens, die Menschen mit lebensnotwendigen und anderen Gütern zu versorgen, wesentlich besser erfüllt als die staatlich gelenkte Wirtschaft in allen ihren Erscheinungsformen. Sie sichert dem einzelnen überdies — einen funktionierenden Wettbewerb und eine vernünftige Streuung des Produktivvermögens vorausgesetzt — einen größeren Freiheitsraum. Die Banknote und der Preis sind letzten Endes gerechter und menschenwürdiger als der Bezugsschein, der von einer allmächtigen Wirtschaftsbürokratie nach schwer kontrollierbarem Ermessen verteilt wird. Wenn es sich aus Gründen des Umweltschutzes allerdings nicht vermeiden läßt, die Versorgungsfunktionen des Staates zu vergrößern, so muß dieser Schritt getan werden, da auch die Marktwirtschaft nicht Selbstzweck ist. Fälle dieser Art sollten jedoch Notlösungen bleiben. 4. Wirkungsvoller Gesetzesvollzug Die besten Gesetze zum Schutz der Umwelt bleiben wirkungslos, wenn sie nicht vollzogen werden. Das setzt eine qualifizierte, d. h. personell gut ausgestattete, gut ausgebildete und verantwortungsfreudige Verwaltung voraus. Beim Vollzug der Gesetze zum Schutz de Umwelt muß noch einmal gegen mannigfache Interessen angekämpft werdem der Widerstand gegen die konkrete Realisierung eines Verbots wird noch härter sein als der gegen seine abstrakte Formulierung. Manche Maßnahme des Umweltschutzes wird für sich ge. nommen übertrieben hart erscheinen und ist nur aus einer übergeordneten Perspektive zu verstehen und zu rechtfertigen. Es verlangt deswegen ein stoisches Durchhaltevermögen, etwa das Verbot der Einleitung unzureichend gereinigter, giftiger Abwasser einer chemischen Fabrik in einen Fluß auch dann aufrechtzuerhalten, wenn das Unternehmen seinen Betrieb einstellen muß, einige Tausend Arbeiter ihren Arbeitsplatz verlieren und die von der Gemeinde schon längst eingeplanten Gewerbe-steuereinnahmen ausbleiben. Für die von der dadurch ausgelösten lokalen Notsituation Betroffenen ist die überregionale Notwendigkeit ein schwacher Trost. Sie werden sich von der Schließung der Fabrik stärker bedroht fühlen als von der Verunreinigung des Flusses. Ein klassisches Beispiel für das, was sich ereignet, wenn auf lokaler Ebene mit den Erfordernissen des Umweltschutzes Ernst gemacht wird und Vorschriften des Umweltschutzes durchgesetzt werden, sind die Vorgänge um die Errichtung eines Glasproduktionsbetriebes im einzigen Erholungsgebiet von Gelsenkirchen. Gegen das vom Verwaltungsgericht auf Antrag von einigen Anliegern auf Grund von § 1 Bundesbaugesetz verhängte Errichtungsverbot erhob sich ein Proteststurm, in dem weder die betroffenen Arbeitnehmer noch die Stadtverwaltung von Gelsenkirchen noch der DGB-Landesbezirk oder die nordrhein-westfälische Landesregierung fehlten

Dieses und andere Beispiele lassen es als sehr zweifelhaft erscheinen, ob die in allen Bereichen politisch verantwortliche und damit vom Parlament abhängige Verwaltung imstande ist, den sachgerechten Vollzug der Gesetze zur Erhaltung und Wiederherstellung der natürlichen Lebensgrundlagen in jedem Falle zu gewährleisten. Es gehört zu den an sich sympathischen Schwächen des parlamentarischen Regierungssystems, daß es schwer fällt, unpopuläre Entscheidungen zu treffen, und daß Regierung und Parlament zuerst an die nächsten Wahlen und erst in zweiter Linie an die immer noch abstrakt erscheinende Möglichkeit einer Umweltkatastrophe im Jahre 1980 oder 2000 denken.

In diesem Zusammenhang ist auch die der modernen Verwaltung immanente Schwäche bei belastenden Maßnahmen zu erwähnen; es fällt ihr schwer, privaten und kommunalen Interessen und Wünschen nachdrücklich entgegenzutreten. Seit Jahren wird die Leistungsverwaltung als Prototyp moderner und demokratischer Verwaltung propagiert und favorisiert, wobei offensichtlich eine wertneutrale verwaltungsrechtliche Kategorie mit dem Leistungsprinzip und der Leistungsgesellschaft in Verbindung gebracht wird, die im Werturteil des größten Teiles der Bevölkerung nach wie vor einen hohen Rang haben. Die Eingriffsverwaltung rangiert demgegenüber am unteren Ende der Wertskala, was zum Teil als fortwirkende Überkompensation exzessiver Ausübung von Staatsgewalt im Dritten Reich zu verstehen ist, zum Teil den ständig fortschreitenden Verfall staatlicher Autorität im Zeichen einer auf materielle Ziele fixierten Überflußgesellschaft ohne politische und soziale Moral widerspiegelt. Umweltschutz ist aber ohne sinnvoll geplante und tatkräftig durchgesetzte Eingriffe in private und kommunale Rechte und Interessen nicht denkbar.

Zu erwägen ist deswegen, ob an der im Bereich des Umweltschutzes notwendigen Daseinsvorsorge durch Eingriffsverwaltung nicht unabhängige Stellen beteiligt werden sollten, d. h. Stellen, die aus der Verwaltung ausgegliedert sind und nur einer beschränkten parlamentarischen Kontrolle unterliegen. So könnte z. B. bei jedem Träger der Regionalplanung eine unabhängige Kommission für Umweltschutz eingerichtet werden. Diesen Kommissionen wäre einerseits das Recht einzuräumen, von den zuständigen Behörden innerhalb angemessener Frist die Vornahme der für den Vollzug der Umweltschutzgesetze notwendigen Verwaltungsakte zu verlangen und ggf. vor den Verwaltungsgerichten Verpflichtungsklage („Untätigkeitsklage") zu erheben. Andererseits wäre den Kommissionen ein Widerspruchsrecht gegen alle staatlichen, kommunalen und privaten Vorhaben, Pläne und Maßnahmen einzuräumen, die eine Gefährdung oder Beeinträchtigung der natürlichen Lebensgrundlagen zur Folge haben können. Der Widerspruch müßte aufschiebende Wirkung haben. Gegen den Widerspruch sollte nur die Klage vor den Verwaltungsgerichten zugelassen werden, die auf die Prüfung der Frage zu beschränken wäre, ob sich die Kommission in den Grenzen ihres pflichtmäßigen Ermessens gehalten hat. Die Einrichtung der Kommissionen würde die staatliche und kommunale Verwaltungsorganisation unberührt lassen. Jedoch wären die Behörden zu verpflichten, die Kommissionen von allen Maßnahmen, die das ökologische Gleichgewicht berühren und den Landschaftshaushalt belasten können, rechtzeitig zu unterrichten. Den Kommissionen wären sämtliche Planungen vorzulegen und umfassende Auskunftsrechte einzuräumen. Die Kommissionen wären der natürliche Verbündete der Bürger, die sich gegen umweltgefährdende Maßnahmen zur Wehr setzen wollen. Sie müßten Bürgerinitiativen und Bürgerforen beraten und ihnen auch sonst Hilfestellung leisten.

Die Kommissionsmitglieder müßten von den Landesregierungen für eine angemessene Amtszeit, etwa für sechs Jahre, bestellt werden, ihr Amt hauptberuflich und in richterlicher Unabhängigkeit ausüben und eine den Spitzenpositionen in der Verwaltung entsprechende Vergütung erhalten. Wiederberufung nach Ablauf der Amtszeit sollte nicht zulässig sein. Durch gesetzliche Vorschrift müßte sichergestellt sein, daß der vor der Berufung erreichte soziale, wirtschaftliche oder öffentlich-rechtliche Besitzstand auch nach Ablauf der Amtszeit gewährleistet ist.

Die Kommissionen wären sicherlich nicht billig. Aber der finanzielle Aufwand würde in keinem Verhältnis zur Höhe des Schadens stehen, den die Kommissionen von der Allgemeinheit abwenden, wenn sie der weiteren Zerstörung der natürlichen Lebensgrundlagen Einhalt gebieten. Die Kommissionen für Umweltschutz könnten durch Landes-und Bundesbeauftragte für Umweltschutz mit entsprechenden Befugnissen ergänzt werden. Darüber hinaus wäre an die Einrichtung ständiger Parlamentsausschüsse zur Kontrolle von Regierung und Verwaltung in Angelegenheiten des Umweltschutzes zu denken. Solche Ausschüsse könnten, personell gut zusammengesetzt und mit den Rechten von Untersuchungsausschüssen ausgestattet das für eine wirksame Kontrolle notwendige Eigengewicht entwikkeln. 5. Umweltbewußte Planung Erlaß und Vollzug der Gesetze zum Schutz der Umwelt müssen durch eine umweltbewußte Planung bei der räumlichen Entwicklung der Gemeinden, der Länder und des Bundesgebietes ergänzt werden. Die hervorragende Bedeutung der Raumordnung und der Landesent-Wicklungsplanung für die Erhaltung und Wiederherstellung der natürlichen Lebensgrundlagen liegt auf der Hand, auch wenn man den Umweltschutz nicht lediglich als Funktion der Raumordnung ansehen kann. Die Raumordnung darf allerdings nicht auf die Formulierung abstrakter Grundsätze beschränkt bleiben. Die unter Berücksichtigung der Erfordernisse des Umweltschutzes aufgestellten konkreten Programme müssen auch für die Gemeinden verbindlich sein. Unter der Alleinherrschaft des Bundesbaugesetzes vom 23. 6. 1960, das die Bauleitplanung zur Selbstverwaltungsangelegenheit der Gemeinden erklärt hat und dem erst 1965 das Bundesraumordnungsgesetz und noch wesentlich später wirksame Landesplanungsgesetze und überregionale Planungen folgten, hat die Landzerstörung in der Bundesrepublik beängstigende Formen angenommen Die Zersiedlung der Landschaft ist immer gleichbedeutend mit einer Störung des ökologischen Gleichgewichts, mit einer Verringerung der natürlichen Ressourcen. Die Entwicklung wurde durch das nahezu unbeschränkte private Verfügungsrecht über Grund und Boden auch in den Ballungsgebieten potenziert. Es bleibt zu hoffen, daß die Länder endlich von ihrer Planungshoheit nachhaltig Gebrauch machen und daß den Gemeinden mit dem Städtebauförderungsgesetz vom 27. 7. 1971 ein ausreichendes Instrumentarium für eine „umweltfreundliche" Stadtentwicklung in die Hand gegeben ist.

Der Bund kann vor allem durch seine Fach-planungen im Bereich des Verkehrs sowie durch sein Mitplanungsrecht bei den Gemeinschaftsaufgaben nach Art. 91a und Art. 104a GG eine aktive Politik des Umweltschutzes betreiben. Im Rahmen der Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der Agrarstruktur" könnte er darauf hinwirken, daß die Bedeutung von Land-und Forstwirtschaft nicht nur an einer oftmals mit schweren Umweltschädigungen erkauften Produktivität gemessen, sondern daß endlich die Funktion anerkannt wird, die der Land-und Forstwirtschaft bei der Erhaltung der natürlichen Ressourcen, insbesondere der Produktion der Grundnahrungsmittel Luft und Wasser zukommt. Das Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz gibt dem Bund die Möglichkeit, auf die Errichtung „umweltfreundlicher" Nahverkehrssysteme hinzuwirken. Die Verantwortung für den Bundesfernstraßenbau legt es in die Hand des Bundes, ob bevorzugt Ortsumgehungen oder Bundesfernstraßen gebaut werden sollen oder ob nicht überhaupt der Fernstraßenbau zugunsten des „umweltfreundlichen", leider aber nicht mehr ganz sicheren und technisch rückständigen Schienenverkehrs zurückgestellt werden soll. Das langfristige Umweltschutz. Programm der Bundesregierung wird deswegen auch die Planungskompetenzen des Bundes in die „konzertierte Aktion" zur Erhaltung und Wiederherstellung der natürlichen Lebensgrundlagen einbeziehen und „umweltfreundliche" Planungsziele festlegen müssen. 6. Mobilisierung der betroffenen Bürger Vor den politisch Verantwortlichen liegt eine Fülle schwieriger Entscheidungen. Es wird eine Herkulesarbeit sein, den Augiasstall der Überflußgesellschaft zu reinigen. Sie kann nur geleistet werden, wenn ein allgemeiner Konsens über die Notwendigkeit dieser Arbeit besteht. Die öffentliche Diskussion über den Umweltschutz hat deswegen eine entscheidende Funktion. Sie sollte nicht auf die Massenmedien beschränkt bleiben, sondern auch an Ort und Stelle stattfinden und in Aktionen der betroffenen Bürger zum Ausdruck kommen. Zwar sieht das Regierungssystem der parlamentarischen Demokratie keine unmittelbare Einflußnahme der Bürger auf die politischen Entscheidungen vor. Die Grundrechte der Meinungs-, Versammlungs-und Vereinigungsfreiheit sowie das Petitionsrecht geben ihm jedoch hinreichende Möglichkeiten, seine politischen Auffassungen zu einzelnen Fragen deutlich zu artikulieren. Die Wirkung von Unterschriftenaktionen, Protestversammlungen, Demonstrationen, Schutz-und Interessengemeinschaften sollte nicht zu gering veranschlagt werden. So war z. B.der Widerstand der Bevölkerung des Landkreises Groß-Gerau gegen die Errichtung einer weiteren Ölraffinerie ebenso erfolgreich wie der Widerstand der Einwohner einer kleinen Ortschaft bei Bonn gegen nächtlichen Lastwagenverkehr von und zu einer Großbaustelle. Schließlich wollen Stadtverordnete, Kreistags-, Landtags-und Bundestagsabgeordnete wiedergewählt werden; die Vertreter der Opposition sind möglicherweise „umweltfreundlicher“ eingestellt. Es wäre kein Unglück, wenn gelegentlich auch einmal für reine Luft, reines Wasser und für Ruhe, d. h. für die Befriedigung lebensnotwendiger Grundbedürfnisse, mit ebenso harten Banda-gen gestritten würde, wie es bei der Durchsetzung wirtschaftlicher Interessen nicht selten der Fall ist.

Darüber hinaus wäre zu prüfen, ob die Bewohner eines Gemeindebezirks oder einer Gemeinde, die von einer umweltschädlichen Maßnahme der öffentlichen Hand oder einer öffentlich genehmigten Maßnahme Privater betroffen werden, das Recht erhalten sollten, gegen die Maßnahme Einspruch zu erheben. Über diesen Einspruch müßte das zuständige Parlament entscheiden und ihn verwerfen, falls die Maßnahme gegen den Willen der unmittelbar Betroffenen durchgeführt werden soll. Ein derartiges Einspruchsrecht wäre als Weiterentwicklung des Petitionsrechts zu verstehen, das in seiner heutigen Form keinen Einfluß auf die beanstandete Maßnahme der öffentlichen Gewalt hat, sondern nur Anspruch auf einen Bescheid gibt, der die Art der Erledigung erkennen läßt Das qualifizierte Petitionsrecht könnte von einem Quorum von 25— 50 0/0 der wahlberechtigten Bürger abhängig gemacht werden; eine bestimmte Zahl von Unterschriften — etwa 5000 — sollte in jedem Falle ausreichend sein. Die Gemeinden wären zu verpflichten, den Bürgern die technische Hilfe ihrer Wahlämter zur Verfügung zu stellen. Auf die mögliche Beratung der Bürger durch die Kommissionen für Umweltschutz wurde schon hingewiesen

Das qualifizierte Petitionsrecht würde die Rechtsstellung der Bürger beim Schutz ihrer lokalen Umwelt wesentlich stärken und zugleich dazu beitragen, daß die Mediatisierung des Bürgers in der repräsentativen Demokratie aufgelockert wird. Die Parlamente würden veranlaßt, sich mit den konkreten Wünschen und Sorgen der Bürger auseinanderzusetzen. Dabei wären die Interessen der Allgemeinheit an der Durchführung der Maßnahme gegen die der unmittelbar Betroffenen abzuwägen. Der Vorrang der von allen gewählten Volksvertreter bliebe gewahrt.

Neben dem qualifizierten Petitionsrecht müßten die verwaltungsgerichtlichen Möglichkeiten der einzelnen Bürger, sich gegen eine Verletzung ihrer Rechte durch die öffentliche Gewalt zur Wehr zu setzen, erhalten bleiben und möglichst noch verbessert werden. 7. Wandlung des gesellschaftlichen Bewußtseins Die öffentliche Diskussion über den Umweltschutz und die Forderung der Bürger an die politisch Verantwortlichen, für die Erhaltung und Wiederherstellung der natürlichen Lebensgrundlagen einzutreten, müßte von einem Prozeß der Selbsterziehung zu umweltbewußtem und „umweltfreundlichem“ Verhalten begleitet sein. Hier anregend und leitend zu wirken, wäre eine Aufgabe der großen gesellschaftlichen Organisationen wie der Kirchen und der Gewerkschaften, der Schulen und anderer Einrichtungen des Bildungswesens. Aus dem Zustand öffentlicher Parks, Schwimmbäder und stadtnaher Erholungs-und Ausflugsgebiete kann heute unmittelbar auf den Zustand der Landschaft, der Flüsse und Seen und der Atmosphäre geschlossen werden. Der Unrat, den die Menschen in ihrer Freizeit ohne Not aus purer Disziplinlosigkeit hinterlassen, korrespondiert mit dem Dreck und der Zerstörung, die zur traurigen Begleiterscheinung des wirtschaftlichen Wachstums geworden sind.

Der einzelne hat viele Möglichkeiten, einen Beitrag zur Lösung der Umweltprobleme zu leisten. Er kann z. B.den Vergaser seines Wagens freiwillig so einstellen lassen, daß der Kohlenmonoxydausstoß möglichst gering ist; er kann den Motor seines Wagens bei längeren Stauungen abstellen; er kann nachts leise durch ein Wohngebiet fahren. Er kann auch sein Konsumverhalten ändern. Niemand ist verpflichtet, Bier in Einwegflaschen zu kaufen oder überdimensionales Verpackungsmaterial entgegenzunehmen. Ein allgemeiner Boykott von Einwegflaschen würde den Rationalisierungsmaßnahmen einzelner Unternehmer auf Kosten der Allgemeinheit schnell ein Ende bereiten. Der Konsum müßte auch nicht immer gesteigert, er könnte auch eingeschränkt werden, z. B. dadurch, daß ein noch sicheres, aber nicht mehr so schönes Auto zwei Jahre länger gefahren wird. Die Produktion zum baldigen Verbrauch, die Ex-und Hopp-Mentalität, ist eine der wesentlichen Ursachen dafür, daß sich unser Land allmählich in eine gigantische Müllkippe verwandelt, die nur noch von Kloaken und Plätzen besonderer Luftverpestung und Lärmüberflutung, den Städten, unterbrochen wird. Allgemein dürfte die These gelten, daß die Probleme des Umweltschutzes in dem Maße geringer werden, in dem sich die Menschen von dem heutigen Hauptlebensinhalt freimachen, immer größeren materiellen Wohlstand zu erwerben. In einer Gesellschaft mit anderen Standards, z. B. einer Gesellschaft, in der wissenschaftliche, künstlerische und sportliche Betätigung ohne materielle Belohnung den höchsten Rang hät56 ten, würde es vermutlich weniger Umweltprobleme geben. Es erscheint allerdings fraglich, ob sich derartige Veränderungen noch im Rahmen des gegenwärtigen Wirtschaftssystems halten oder dessen grundlegende Umgestaltung zur Voraussetzung oder zur Folge haben würden.

Die skizizerte Gesellschaft trägt die Züge der nachindustriellen Gesellschaft, auf die sich die westlichen Industriestaaten nach dem von Futurologen angenommenen langfristigen Entwidclungstrend hinbewegen und die Ende dieses Jahrhunderts erreicht werden soll. Diese Gesellschaft wird nicht mehr vom Massenkonsum bestimmt. Bei hohem Pro-Kopf-Einkommen werden viele Tätigkeiten freiwillig ausgeübt, ohne daß die finanzielle Entschädigung den treibenden Faktor bildet. Die freie Marktwirtschaft spielt eine untergeordnete Rolle verglichen mit der öffentlichen Hand und der sozialen Gesamtplanung. Das Leistungsprinzip dominiert nicht mehr. Die arbeits-, leistungs-und aufstiegsorientierten Einstellungen in der Mittelklasse werden langsam abgebaut, ebenso die „nationalen Interessen" Auf diesem Hintergrund wird die 1967 auf dem Kongreß über die nahe Zukunft der Menschheit in Oslo erarbeitete Prognose verständlich, daß 1995 die Luft-und Wasserverunreinigung kontrolliert und auf den Stand von 1940 zurückgeführt sein wird Um das Goldene Zeitalter der nachindustriellen Gesellschaft zu erreichen, wird aber schnell gehandelt werden müssen. Damit sind wir wieder bei den bedrängenden Realitäten der Gegenwart, allerdings nicht ohne jede Hoffnung.

III. Ausblick: Gefahren und Hoffnungen

Ein wirkungsvoller Kampf um die Erhaltung und Wiederherstellung der natürlichen Grundlagen des menschlichen Lebens wird ein großes Maß staatlicher Intervention und Reglementierung verlangen. Die Macht des Staates, der Behörden und Beamten wird auf Kosten der persönlichen Freiheit wachsen, aber dieser Preis wird um des überlebens willen gezahlt werden müssen. Aus Schutzfunktionen können allerdings Herrschaftspositionen werden. Es ist deswegen darauf zu achten, daß der Schutz der Umwelt des Menschen nicht mit dem Verlust seiner Freiheit erkauft werden muß. Der Umweltschutz darf nicht zum Vehikel für autoritäre und freiheitsfeindliche Ideologien werden. Zwar lassen sich in den Staaten der westlichen Welt viele Erscheinungsformen der Umweltzerstörung auf liberalistische und kapitalistische Verhaltensweisen der Wirtschaft, der einzelnen Menschen und der Staaten selbst zurückführen. Aber die Verhältnisse in den Ostblockstaaten und in den Entwicklungsländem zeigen, daß die Umweltzerstörung auch im Zeichen marxistisch-leninistischer oder anderer kommunistischer Ideologien vor sich geht. Es macht keinen Unterschied, ob die Abwässer einer west-oder einer mitteldeutschen Großstadt ungereinigt in einen Fluß geleitet werden, und der Verschmutzungseffekt giftiger Abgase einer chemischen Fabrik hängt nicht davon ab, ob die Produktion auch privatem Gewinnstreben oder nur der Planerfüllung dient.

Umweltschutz ist eine zu ernste Sache, als daß man ihn Ideologen und anderen Weltverbesserern überlassen könnte. In allen Staaten der Welt ist die Einsicht nötig, daß die natürlichen Ressourcen für das Leben von bald 6 Milliarden Menschen nicht unerschöpflich sind und nur in begrenztem Ausmaß den Eingriffen von Zivilisation und Technik ausgesetzt werden dürfen, daß die Folgen übermäßiger Eingriffe nicht lokalisiert, regionale siert oder nationalisiert werden können und sich letzten Endes zum Nachteil aller Menschen auswirken. Die Sorge um die Bewohnbarkeit der Erde geht alle an. Die gegenseitige Abhängigkeit müßte zu gegenseitiger Rücksichtnahme und zur politischen, administrativen und technologischen Zusammenarbeit bei der Entwicklung von Abwehrmaßnahmen führen. Vielleicht erzeugt die Gemeinsamkeit der Gefahr und der Herausforderung, ihr zu begegnen, im nationalen wie im internationalen Bereich jene menschliche Solidarität, die auch für ein friedliches Zusammenleben der Menschen erforderlich ist.