Die Vereinbarungen der Europäischen Beratenden Kommission über Deutschland von 1944/45 | APuZ 46/1970 | bpb.de

I. Die Tätigkeit der Europäischen Beratenden Kommission

Der Potsdamer Gipfelkonferenz vom Juli/August 1945 sind die Moskauer Außenmini-, sterkonferenz vom Oktober 1943 und die Gipfelkonferenzen von Teheran vom November/Dezember 1943 und von Jalta vom Februar 1945 vorausgegangen. Die Beschlüsse dieser Konferenzen sind nicht nur für die Vorgeschichte des Potsdamer Abkommens wichtig. Teilweise haben sie den Anstoß zu Vereinbarungen gegeben, die als internationale Instrumente dem Potsdamer Abkommen zugrunde liegen und es ergänzen. Dies gilt vor allem für jene Vereinbarungen, die von der „Europäischen Beratenden Kommission" („European Advisory Commission" = EAC) getroffen wurden und denen auch Frankreich, das an allen obengenannten Kriegskonferenzen nicht teilgenommen hat, vorbehaltlos beigetreten ist.

Der Moskauer Außenministerkonferenz (19. bis 30. Oktober 1943) wurde vom amerikanischen Außenminister Hull ein Vorschlag über die Behandlung Deutschlands unterbreitet der von britischer und sowjetischer Seite als Verhandlungsgrundlage akzeptiert wurde. Er beruhte hauptsächlich . auf der Empfehlung „The Political Reorganization of Germany" die vom Unterausschuß für Deutschland des „Advisory Comittee on Post War Foreign Policy" im September 1943 abgefaßt worden war, und berücksichtigte außerdem die Niederschrift einer Unterhaltung mit Präsident Roosevelt vom Oktober 1943 5), die der Vorbereitung der Moskauer Außenministerkonferenz diente.

Der amerikanische Entwurf sah eine gemeinsame Besetzung und Kontrolle Deutschlands durch die drei Großmächte vor. Die gemeinsame alliierte Deutschlandpolitik sollte auf den Grundsätzen der Entmilitarisierung und Entnazifizierung sowie der Demokratisierung und der wirtschaftlichen Einheit beruhen. Letztere sollte die Wiedergutmachung der von deut-scher Seite während des Krieges verursachten Schäden in Form von Reparationen gewährleisten. Die Frage der politischen Einheit war im Ent-

wurf offengelassen. Eine Dezentralisierung und Föderalisierung der politischen Struktur und eine Schwächung der hegemonischen Stellung Preußens im Reich wurden angeregt. Sobald es die demokratische Entwicklung zulassen sollte, war die Bildung einer deutschen Zentralregierung aufgrund freier Wahlen vorgesehen. Während der Waffenstillstandsperiode war die Durchführung aller Deutschland aufgrund der bedingungslosen Kapitulation auferlegten politischen Bestimmungen durch einen Alliierten Kontrollrat zu überwachen. Die Bedingungslose Kapitulation sollte in einer Kapitulationsurkunde verankert werden, die von Vertretern der politischen und militärischen Führung Deutschlands unterzeichnet werden sollte.

Die Festsetzung der endgültigen Grenzen war einer allgemeinen Regelung der Deutschland-frage vorbehalten.

Eine Entscheidung über den amerikanischen Plan wurde auf der Moskauer Außenministerkonferenz nicht getroffen, sondern zum weiteren Studium der Europäischen Beratenden Kommission in London überwiesen. Diese wurde von der Moskauer Außenministerkonferenz auf Vorschlag des britischen Außenministers Eden vom 24. Oktober 1943 zur Bearbeitung der europäischen Nachkriegsprobleme errichtet Sie bestand anfangs aus den Vertretern der drei Großmächte. Diese waren der amerikanische Botschafter in London, John G. Winant, für die Vereinigten Staaten, Sir William Strang (später Sir R. I. Campbell) für Großbritannien und der sowjetische Botschafter in London, Fedor Gusev (später G. Soksin), für die UdSSR. Frankreich ist der EAC aufgrund der Einladung der Drei Mächte vom 11. November 1944 beigetreten. Es wurde durch den Botschafter in London, Rene Mas-sigli, seit dem 27. November 1944 in der Kommission vertreten.

Dem amerikanischen Botschafter Winant, der den Vorsitz führte, stand in Prof. Philip Mosely, der George Kennan ablöste, einer der besten amerikanischen Ostexperten zur Seite. Ihm verdanken wir den ersten Einblick in die Tätigkeit der EAC über die jetzt eine umfangreiche amerikanische Dokumentation vorliegt

Die EAC trat am 14. Januar 1944 im Lancaster House in London zu ihrer konstituierenden Sitzung zusammen. Insgesamt hat sie 20 formelle und 97 informelle Sitzungen abgehalten. Auf der Potsdamer Konferenz wurde ihre Auflösung in die Wege geleitet. Ihre Befugnisse, soweit sie Deutschland betrafen, gingen auf den Alliierten Kontrollrat über.

Die EAC beschäftigte sich vor allem mit deutschen und österreichischen Fragen. Sie bildete die einzige Institution zur Vorbereitung und Festlegung der alliierten Nachkriegspolitik in Deutschland. Ihre Tätigkeit vollzog sich dabei aufgrund der Weisungen der beteiligten Regierungen. Sie erarbeitete zwölf formelle Vereinbarungen (Agreements), deren endgültiger Text von den Vertretern der Vier Mächte unterzeichnet und dann den Regierungen zur Entscheidung zugeleitet wurde. Durch die Notifizierung der Zustimmung der beteiligten Regierungen erlangten die EAC-Vereinbarungen völkerrechtliche Verbindlichkeit als Regierungsabkommen.

Von der EAC sind vor der Jalta-Konferenz im Februar 1945 folgende Vereinbarungen, die sich auf Deutschland bezogen, getroffen worden: 1. Urkundenentwurf „Die bedingungslose Kapitulation Deutschlands" vom 25. Juli 1944; 2. Protokoll über die Besatzungszonen Deutschlands und die Verwaltung Groß-Berlins vom 12. September 1944; ergänzt durch das Zusatzabkommen vom 14. November 1944 und die Erklärung der britischen Militärkommission in Washington über die Bremer Enklave vom 20. Januar 1945; 3. Abkommen über die Kontrolleinrichtungen in Deutschland vom 14. November 1944.

Nach der Jalta-Konferenz ist hinzugetreten: 4. Deklarationsentwurf „in Anbetracht der Niederlage Deutschlands und der Übernahme der Obersten Gewalt hinsichtlich Deutschlands" vom 12. Mai 1945. Auf der Grundlage der „Bedingungslosen Kapitulation" („Unconditional Surrender") sollten von der EAC die Kapitulationsbedingungen und die Besatzungsrichtlinien für Deutschland festgelegt werden. Den Ausgangspunkt für die Diskussion bildete das Memorandum der britischen Delegation vom 15. Januar 1944, dem als Anlage die Kurzfassung und ein längerer Entwurf (70 Artikel) eines Waffenstillstandsabkommens („Draft German Armistice") als Anlagen beigefügt waren Von der Delegation der Vereinigten Staaten wurden zwei Dokumente vorgelegt. Die Denkschrift vom 25. Januar 1944 enthielt 27 Bedingungen, die Deutschland auferleg Januar 1944, dem als Anlage die Kurzfassung und ein längerer Entwurf (70 Artikel) eines Waffenstillstandsabkommens („Draft German Armistice") als Anlagen beigefügt waren 12). Von der Delegation der Vereinigten Staaten wurden zwei Dokumente vorgelegt. Die Denkschrift vom 25. Januar 1944 13) enthielt 27 Bedingungen, die Deutschland auferlegt werden sollten. Der Entwurf der Kapitulationsurkunde („Draft Instrument and Acknowledgment of Unconditional Surrender") vom 6. März 1944 14) umfaßte 13 Artikel. Der Entwurf der sowjetischen Delegation vom 18. Februar 1944 über die Kapitulationsbedingungen (Draft Terms of Surrender) 15) war mit 20 Artikeln etwas länger und beschränkte sich auf die militärische Seite.

Nach einer ausführlichen Diskussion der einzelnen Vorschläge beschloß die EAC eine kurze Kapitulationsurkunde zu verfas Februar 1944 über die Kapitulationsbedingungen (Draft Terms of Surrender) 15) war mit 20 Artikeln etwas länger und beschränkte sich auf die militärische Seite.

Nac Artikeln etwas länger und beschränkte sich auf die militärische Seite.

Nach einer ausführlichen Diskussion der einzelnen Vorschläge beschloß die EAC eine kurze Kapitulationsurkunde zu verfassen, die einen rein militärischen Charakter aufwies. Die Vereinbarung über den Entwurf des Kapitulationsvertrages („Unconditional Surrender of Germany") 16), der 14 Artikel umfaßte, wurde von den Vertretern der Drei Mächte am 25. Juli 1944 unterzeichnet. Die Regierung der Vereinigten Staaten erteilte am 9. August, Großbritannien am September und die Sowjetunion am 14. Dezember 1944 ihre Zustimmung.

Frankreich trat am 1. Mai 1945 dem Abkommen bei 17).

Bereits auf der Moskauer Außenministerkonferenz waren sich die drei Mächte darüber einig, daß Österreich und die Tschechoslowakei als selbständige Staaten in ihren alten Grenzen wiederhergestellt werden sollten. In einer entsprechenden Erklärung über Österreich 18) wurde festgestellt, daß die Österreich am 15. März 1938 von Deutschland aufgezwungene Annexion als null und nichtig anzusehen sei. Die Möglichkeit, nicht nur Danzig und Oberschlesien, sondern auch Ostpreußen an Polen zu übertragen, wurde erwogen 19).

Auf den Gipfelkonferenzen in Teheran und Jalta sind verschiedene Pläne zur Aufteilung Deutschlands diskutiert worden 20), über die zwischen den Drei Mächten keine Einigung erzielt werden konnte. Unter ihnen hatte der Plan einer Teilung Deutschlands entlang der Main-Linie bei einer gleichzeitigen Verbindung Süddeutschlands mit einer Donauföderation, der vor allem von britischer Seite befürwortet wurde, am meisten Aussicht, in einem regional begrenzteren Umfange verwirklicht zu werden. Nachdem Churchill bei den Verhandlungen in Moskau im Oktober 1944 einer für die Sowjetunion günstigen Abgrenzung der Interessensphären auf dem Balkan zugestimmt und den Gedanken einer Donauföderation fallengelassen hatte, war Stalin durchaus bereit, die Möglichkeit eines um Österreich vergrößerten süddeutschen Staates mit der Hauptstadt Wien zu erwägen.

Die weitere Behandlung der Zerstückelung Deutschlands wurde in Jalta auf sowjetischen Wunsch einem besonderen Ausschuß für Teilungsfragen („Dismemberment Committee") und nicht der Europäischen Beratenden Kommission übertragen 21). Ihm gehörten Winant, Eden und Gusev, nicht aber ein französischer Vertreter an.

Die Grundlage der Verhandlungen in London bildete ein von Sir William Strang ausgearbeitetes Memorandum, das am 9. März 1945 den anderen Komiteemitgliedern zugestellt wurde Aus ihm ging deutlich die Absicht hervor, die Aufteilung Deutschlands nur als Eventualfall zu behandeln. In einem an Eden gerichteten Schreiben vom 26. März 1945 machte sich Gusev die britische Auffassung zu eigen Er erklärte, die Sowjetregierung verstehe die in Jalta getroffene Abmachung über die Zerstückelung Deutschlands nicht als obligatorischen Plan für eine Teilung, sondern nur als eine Möglichkeit, Deutschland unter Druck März 1945 machte sich Gusev die britische Auffassung zu eigen 23). Er erklärte, die Sowjetregierung verstehe die in Jalta getroffene Abmachung über die Zerstückelung Deutschlands nicht als obligatorischen Plan für eine Teilung, sondern nur als eine Möglichkeit, Deutschland unter Druck zu setzen, um es unschädlich zu machen, falls andere Mittel versagen sollten. Zweifellos hätte der Gedanke einer Aufteilung Deutschlands neuen Auftrieb bekommen, wenn ein Vertreter Frankreichs in den Ausschuß für Teilungsfragen ausgenommen worden wäre. Auf der Sitzung vom 11. April 1945 plädierte Winant nachdrücklich für den Beitritt Frankreichs, da ohne einen solchen die Annahme der in Jalta revidierten Kapitulationsurkunde mit dem Hinweis auf die „Zerstückelung" nicht zu erreichen war. Eden und Gusev versprachen, mit ihren Regierungen Rücksprache zu nehmen. Da von der Sowjetregierung auf die Anfrage keine Antwort eintraf, unterblieb der Beitritt Frankreichs zur revidierten Kapitulationsurkunde. Beim Zusammenbruch Deutschlands lagen somit zwei Entwürfe der Kapitulationsurkunde vor: 1. die ursprüngliche Fassung vom 25. Juli 1944, der Frankreich am 1. Mai 1945 beigetreten war und 2. die revidierte Fassung von Jalta 24), welche die Zerstückelungsformel enthielt, die für Frankreich, das dem Teilungsausschuß fernbleiben mußte, nicht verbindlich war.

Die Unklarheit über den Inhalt der Kapitulationsurkunde hat dazu geführt, daß von der Verwendung der beiden Entwürfe abgesehen wurde. An ihre Stelle trat eine kurzgefaßte „Militärische Kapitulationsurkunde" 25) und die Berliner Deklaration der vier Siegermächte vom 5. Juni 1945, auf die anschließend näher einzugehen sein wird. Die Absicht, einen gleichzeitigen Akt der politischen und militärischen Unterwerfung durchzuführen, ist damit aufgegeben worden. Abgeschlossen wurde nur der militärische Kapitulationsvertrag. Die Kapitulation der Deutschen Wehrmacht wurde zweimal vollzogen, am 7. Mai 1945 in Reims und am 8. Mai 1945 in Berlin-Karlshorst. Bei der militärischen Kapitulationsurkunde handelte es sich um ein Dokument, das von General Bedell Smith, dem Stabschef General Eisenhowers, und seinen Mitarbeitern in aller Eile entworfen worden war 26). In sie wurde auf Veranlassung Winants in letzter Minute ein Art. 4 ausgenommen Dieser war als allgemeine Ermächtigungsklausel formuliert, die den Siegermächten die Möglichkeit einräumte, Deutschland zusätzliche militärische und politische Auflagen zu machen.

III. Die politische Viermächtedeklaration

Von der EAC ist aufgrund der militärischen Entwicklung nach der Jalta-Konferenz mit der Möglichkeit gerechnet worden, daß nach der Niederlage Deutschlands keine Zentralregierung vorhanden sein würde, die als Unterzeichner der Kapitulationsurkunde in Frage käme. Sie war daher bestrebt, den politischen Kapitulationsakt durch eine Deklaration der vier Siegermächte unter Berücksichtigung des Urkundenentwurfs „Die Bedingungslose Kapitulation Deutschlands" zu ersetzen. Unter Zugrundelegung eines Vorschlags der britischen Delegation vom 30. März 1945 wurde der Entwurf einer „Deklaration in Anbetracht der Niederlage Deutschlands und der Übernahme der Obersten Gewalt hinsichtlich Deutschlands" am 12. Mai 1945 in der EAC unterzeichnet und am 21. Mai 1945 von den Regierungen der Vier Mächte gebilligt Nach der vollzogenen militärischen Kapitulation war der ursprüngliche Entwurf der Deklaration unter Berücksichtigung des Artikels 4 der Kapitulationsurkunde revidiert worden. Dabei wurde von einer Aufnahme der Zerstückelungsformel abgesehen, nachdem die Amerikaner feststel-Sowjets in der Ansicht übereinstimmten, daß das Wort „Zerstückelung" in der Erklärung nicht erscheinen solle In diesem Sinne verstanden sie vor allem die Ansprache Stalins vom 9. Mai 1945, in welcher der sowjetische Staatschef ausdrücklich erklärte, daß die UdSSR nicht beabsichtige, „Deutschland zu zerstük-keln oder zu vernichten" Diese Erklärung Stalins erfolgte, nachdem es ihm gelungen war, durch vollendeter Tatsachen Schaffung in den deutschen Ostgebieten faktisch die erste Teilung Deutschlands zu vollziehen. Von amerikanischer Seite sind die Pläne, Deutschland zu teilen, erst auf der Potsdamer Konferenz aufgegeben worden. Von französischer Seite sind sie auch nach dem mit Vorbehalten erfolgten Beitritt zum Potsdamer Abkommen weiter verfolgt und erst mit der Rückgliederung des Saarlandes an die Bundesrepublik Deutschland endgültig aufgegeben worden.

Auf Empfehlung der EAC wurde die Deklaration in ihrer neuen Fassung am 5. Juni 1945 mit den Unterschriften der vier Oberbefehlshaber in Berlin veröffentlicht „Supreme Authority" wurde dabei in der amtlichen deutschen Übersetzung mit „Oberster Regierungsgewalt" und nicht „Oberster Gewalt" wiedergegeben. Die Berliner Deklaration konnte den politischen Kapitulationsvertrag nicht ersetzen. Sie konnte daher auch nicht die besetzungsrechtlichen Bestimmungen der Haager Landkriegsordnung außer Kraft setzen. Sie stellte nur die deklaratorische Feststellung der Kompetenz dar, die im Kriegsvölkerrecht einer Besatzungsmacht zusteht.

In der Präambel der Deklaration wird betont, daß die Übernahme der obersten Regierungsgewalt durch die Regierungen der Vier Mächte keine Annektierung Deutschlands bewirke. Der Fortbestand des deutschen Gesamtstaats (in den Grenzen vom 31. Dezember 1937) wurde somit von den siegreichen Großmächten nicht in Frage gestellt. Sie behielten sich in Übereinstimmung mit Artikel 4 der „militäri„die Grenzen Deutschlands oder irgend eines Teiles Deutschlands und die rechtliche Stellung Deutschlands oder irgendeines Gebietes, das gegenwärtig einen Teil deutschen Gebietes bildet," später gemeinsam festzulegen.

Die Berliner Deklaration enthielt eine Reihe von Forderungen, denen Deutschland aufgrund der bedingungslosen Kapitulation nachkommen sollte. In Art. 13 Abs. a wurde erklärt, daß die vier alliierten Regierungen diejenigen Maßnahmen treffen werden, „die sie zum künftigen Frieden und zur künftigen Sicherheit für erforderlich halten, darunter auch die vollständige Abrüstung und Entmilitarisierung Deutschlands". Außerdem wurden in Art. 13 Abs. b zusätzliche politische, verwaltungsmäßige, wirtschaftliche, finanzielle, militärische und sonstige Forderungen, die sich aus der vollständigen Niederlage Deutschlands ergeben, angekündigt. Am 25. Juli 1945, noch während der Potsdamer Konferenz, wurde von der EAC ein „Abkommen über die zusätzlichen an Deutschland gestellten Forderungen" vereinbart Infolge der Auflösung der EAC, die auf der Potsdamer Konferenz am 18. Juli 1945 beschlossen wurde erfolgte die Veröffentlichung dieser Forderungen durch den Alliierten Kontrollrat in seiner Proklamation Nr. 2 vom 20. September 1945

Die Bedeutung der Berliner Deklaration vom 5. Juni 1945 ist vor allem darin zu sehen, daß sie die gemeinsame Verantwortung der vier Siegermächte für Deutschland völkerrechtlich fixierte. Mit ihr waren drei Feststellungen verbunden, die sich auf das Kontrollverfahren und die Besatzungszonen in Deutschland sowie auf die Beratung mit den Regierungen anderer Vereinten Nationen bezogen. Diesen „Statements" lagen die entsprechenden Vereinbarungen der EAC zugrunde.

IV. Das Abkommen über die Zoneneinteilung und die Verwaltung Berlins

Wesentlichen Einfluß auf die Verhandlungen über die Besatzungszonen im Rahmen der EAC sollte ein Plan ausüben, der im Frühjahr 1943 von einer Kommission der britischen Regierung unter Vorsitz des stellvertretenden Premierministers Attlee ausgearbeitet worden war Er sah die Aufteilung Deutschlands in drei Besatzungszonen und eine gemeinsame Verwaltung Berlins vor. Die Besatzungsgebiete sollten von gemischten Truppenverbänden besetzt werden, wobei die. dominierende Rolle der jeweils zuständigen Besatzungsmacht zufallen sollte. Für die Sowjetunion war eine umfangreiche Zone, die Mittel-und Ostdeutschland umfaßte, vorgesehen. Bei diesem Vorschlag ging die Kommission von militärischen Erwägungen und der Überlegung aus, daß ein Teil der deutschen Ostgebiete an Polen abgetreten werden würde. Nordwestdeutschland sollte Großbritannien und Süddeutschland den Vereinigten Staaten als Besatzungszone zugewiesen werden.

Mit dieser Zoneneinteilung war der amerikanische Präsident Roosevelt, dem der „Attlee-Plan“ am 19. November 1943 als militärisches Dokument vorgelegt wurde, nicht einverstanden Er beanspruchte für die Vereinigten Staaten eine umfangreiche Zone im Norden und Westen Deutschlands, während Großbritannien Süddeutschland als Zone zufallen sollte. Die Sowjetunion sollte eine wesentlich kleinere Zone erhalten, wobei sich Berlin an der Trennungslinie zwischen dem amerikanischen und dem sowjetischen Besatzungsgebiet befinden sollte

Den Ausgangspunkt für die Verhandlungen in der EAC bildete das Memorandum der britischen Delegation vom 15. Januar 1944 das weitgehend mit dem „Attlee-Plan" übereinstimmte. Der britische Vorschlag wurde sofort von der sowjetischen Delegation aufgegriffen, deren Memorandum über die Kapitulationsbedingungen für Deutschland vom 18. Februar 1944 in Artikel 15 eine den britischen Vor

Stellungen entsprechende Beschreibung der Besatzungszonen enthielt Die westliche Begrenzung der sowjetischen Besatzungszone, die Ostpreußen, das Großbritannien von vornherein Polen übertragen wollte einschloß, entsprach dem gegenwärtigen Zonengrenzverlauf. Der sowjetischen Besatzungsmacht sollte danach ein Raum zugeteilt werden, der 40 v. H.des deutschen Staatsgebietes, 36 v. H.der deutschen Wirtschaftskapazität umfaßte

Im Unterschied zu Großbritannien trat die Sowjetunion dafür ein, daß die jeweilige Besatzungszone nur durch die Truppen der zuständigen Besatzungsmacht besetzt werden sollte. Es gelang der sowjetischen Delegation im Verlauf der Verhandlungen, diese Vorstellung von geschlossenen Zonen durchzusetzen, welche die spätere Sowjetisierung Mitteldeutschlands wesentlich erleichtern sollte. Der Gedanke einer gemeinsamen Verwaltung Berlins wurde von der Sowjetunion widerspruchslos übernommen. Der amerikanische Gegenvorschlag vom Februar 1944, der von der Zoneneinteilung ausging, die Roosevelt auf einer Karte Deutschlands skizziert hatte wollte der Sowjetunion nur ungefähr 22 v. H.des Staats-gebiets, der Bevölkerung und der Produktionskapazität zubilligen. Er wurde von der amerikanischen Delegation nicht mit genügendem Nachdruck vertreten, um ihn bei der ablehnenden Haltung Großbritanniens wenigstens teilweise durchsetzen zu können.

Im April stimmte Präsident Roosevelt der sowjetischen Besatzungszone in dem ursprünglich vorgesehenen Umfange zu war aber zunächst aus militärischen und wirtschaftlichen Erwägungen nicht bereit, Nordwestdeutschland Großbritannien als Besatzungsgebiet zu überlassen. Die Einigung, die nach einigem Hin und Her in der EAC aufgrund eines amerikanischen Vorschlags vom 12. Juni 1944 erzielt wurde, berücksichtigte diesen Einwand. Das Protokoll über die Besatzungszonen in Deutschland und die Verwaltung Groß-Berlins vom 12. beptember 1944 sah daher nur eine endgültige Festlegung der sowjetischen Besatzungszone vor, die im Abkommen als „Ostzone" bezeichnet wurde. Innerhalb Groß-Berlins, das von den Drei Mächten gemeinsam verwaltet werden sollte, wurde der „nordöstliche Teil" als Sektor der Sowjetunion zugewiesen. Von einer Verfügung über die „Nordwestzone" und „Südwestzone" sowie den nordwestlichen und südlichen Teil Berlins sah man zunächst ab. Erst auf der Zweiten Quebecer Konferenz im September 1944, auf der der Morgenthauplan angenommen wurde, erklärte sich Roosevelt bereit, Süddeutschland ohne Österreich als amerikanische Besatzungszone zu akzeptieren Von britischer Seite wurde Bremen als amerikanische Enklave zugestanden Die endgültige Abgrenzung der drei Besatzungszonen erfolgte in dem am 14. November 1944 unterzeichneten Abkommen zur Ergänzung des Zonenprotokolls vom 12. September 1944. Die Unterzeichnung des Abkommens erfolgte in aller Eile vor dem für den 27. November 1944 vorgesehen Beitritt Frankreichs zur Europäischen Beratenden Kommission, der von Churchill in Moskau mit Stalin vereinbart worden war. Nicht zu Unrecht befürchtete man in der EAC, daß infolge des französischen Beitritts die endgültige Regelung der Zoneneinteilung und der gemeinsamen Besatzungsverwaltung noch weiter hinausgezögert werden würde.

Das Zonenprotokoll mit dem Zusatzabkommen ist am 5. Dezember 1944 durch die britische, am 2. Februar 1945 durch die amerikanische und am 6. Februar 1945 durch die sowjetische Regierung gebilligt worden Eine Erklärung der britischen Militärkommission in Washington über die Bremer Enklave erfolgte am 20. Januar 1945

Auf der Jalta-Konferenz stimmte Stalin widerstrebend der Bildung einer französischen Besatzungszone zu die eine Neuaufteilung der Besatzungszonen Großbritanniens und der Vereinigten Staaten notwendig machte. Die endgültige Festlegung der Grenzen der französischen Besatzungszone erfolgte im Zusatzabkommen vom 26. Juli 1945 Die Zustimmung zu diesem Abkommen wurde von der amerikanischen Regierung am 29. Juli, von der britischen Regierung am 2. August, von der französischen am 7. August und der sowjetischen am 13. August 1945 erteilt Der französische Sektor in Berlin wurde durch Entschließung des Alliierten Kontrollrates vom 30. Juni 1945 festgelegt

Die Feststellung „über die Besatzungszonen in Deutschland" vom 5. Juni 1945 enthielt eine Zusammenfassung der Dreimächte-Abkommen vom 12. September und 14. November 1944, wobei man von einer Beteiligung Frankreichs an der Besetzung Deutschlands und Berlins ausging, die erst später vertraglich geregelt worden ist.

In seiner endgültigen Fassung ging das Zonen-abkommen von einer Einteilung des deutschen Staatsgebiets in den Grenzen vom 31. Dezember 1937 in vier Besatzungszonen und das Sondergebiet Berlin aus. In Artikel 1 heißt es: „Deutschland wird innerhalb seiner Grenzen, wie sie am 31. Dezember 1937 bestanden, für Besatzungszwecke in vier Zonen eingeteilt, von denen je eine jeder der vier Mächte zugeteilt wird und in ein besonderes Gebiet Berlin, das gemeinsam von den vier Mächten besetzt wird." — Die von den Besatzungszonen abweichende Stellung Berlins ist außerdem aus der Umschreibung der Grenzen der sowjetischen Besatzungszone in Artikel 2 und der beigefügten Karte (Map D), die einen integralen Bestandteil des Abkommens bildet, zu ersehen.

Zur „Ostzone" wird erklärt: „Das Gebiet Deutschlands" — es folgt die Beschreibung der äußeren Grenzen der sowjetischen Besatzungszone — „wird von den Streitkräften der UdSSR besetzt, mit Ausnahme des Gebietes Berlin, wofür nachstehend ein besonderes Besetzungssystem festgesetzt wird." Auf der Karte D ist Berlin ebenso wie die Besatzungszonen mit einer roten Markierung umrandet und damit klar von der es umgebenden Sowjetzone abgegrenzt.

Die Sonderstellung Berlins geht auch daraus hervor, daß für Berlin in Artikel 5 eine gemeinsame Besatzungsverwaltung vorgesehen ist, während die Besatzungstruppen in den einzelnen Zonen dem jeweiligen Oberbefehlshaber unterstehen. Artikel 5 lautet: „Eine interalliierte Behörde (Komendatura), gebildet aus vier von den entsprechenden Oberbefehlshabern ernannten Kommandanten, wird zur gemeinsamen Verwaltung des Gebietes Groß-Berlin errichtet."

Eine Aufteilung der im Zonenabkommen vorgesehenen „Ostzone", die der Sowjetunion zugeteilt worden war, ist durch die Beschlüsse der Potsdamer Konferenz erfolgt. Durch sie wurden die Oder-Neiße-Gebiete an Polen zur zeitweiligen Verwaltung übertragen, während die Stadt Königsberg und das umliegende Gebiet auf der gleichen rechtlichen Grundlage unter die unmittelbare Verwaltung der Sowjetunion gestellt wurde Die endgültige Entscheidung über die deutschen Ostgebiete blieb ausdrücklich einer künftigen Friedensregelung mit Deutschland vorbehalten.

Die Berliner Blockade im Sommer 1948 hat zu einer faktischen Teilung des Sondergebiets Berlin geführt, durch die der Viermächtestatus Berlins nicht berührt wurde. Die Zusammenfassung der drei Westzonen zur Bundesrepublik Deutschland, die Umwandlung der Sowjetzone zur DDR im Herbst 1949 und die damit verbundene faktische Teilung Deutschlands haben ebenfalls die Verantwortung der Vier Mächte für ganz Deutschland nicht beseitigt.

Auf die Frage der Zugangswege von und nach Berlin wird in dem Abkommen über die Besatzungszonen in Deutschland und die Verwaltung Groß-Berlins nicht eingegangen. Ein umfassendes Abkommen über die Zugangswege ist auch nach der Potsdamer Konferenz nicht abgeschlossen worden, jedoch wurden Sondervereinbarungen über den Straßen-, Eisenbahn-, Wasser-und Luftverkehr getroffen Daß den drei Westmächten und mittelbar auch der deutschen Zivilbevölkerung das Recht auf Zugang nach Berlin auf allen Verbindungswegen zusteht, geht aus dem New Yorker Abkommen vom 4. Mai 1949 über die Aufhebung der Berliner Blockade und aus dem Kommunique über die sechste Tagung des Außenministerrates vom 20. Juni 1949 hervor. Das amerikanische Memorandum vom 20. Dezember 1958 über die Rechtslage Berlins bezeichnet das Recht der drei Westmächte auf freien Zugang nach Berlin als unerläßliches Korrelat ihrer Besetzungsrechte Die im EAC-Abkommen festgelegten Sektoren in Berlin sind von den Westmächten unter Voraussetzung des Bestehens dieses Zugangsrechts übernommen worden.

V. Das Abkommen über die Kontrolleinrichtungen

Seit dem Februar 1944 sind zur Frage interalliierter Einrichtungen, die eine effektive Kontrolle Deutschlands ermöglichen sollten, zahlreiche Vorschläge im Rahmen der EAC in Umlauf gesetzt worden. Sie haben in dem Abkommen vom 14. November 1944 ihren Niederschlag gefunden, in dem der Aufbau und das Verfahren der alliierten Kontrolle nach der bedingungslosen Kapitulation Deutschlands festgelegt wurde. Ein Ergänzungsabkommen vom 1. Mai 1945 sah eine Beteiligung Frankreichs am Kontrollsystem vor, zu der Stalin auf der Jaltakonferenz nur ungern seine Zustimmung gegeben hatte. Die Feststellung „über das Kontrollverfahren in Deutschland" vom 5. Juni 1945 die eine Zusammenfassung des Abkommens über die Kontrolleinrichtungen darstellte, berücksichtigte bereits die endgültige Fassung.

Als interalliierte Kontrollorgane sah das Abkommen über die Kontrolleinrichtungen den Kontrollrat, den Koordinierungsausschuß, den Kontrollstab und die Berliner Kommandantur vor Der Alliierte Kontrollrat als das „höchste Kontrollorgan" setzte sich gemäß Artikel 3 aus den vier Zonenbefehlshabern zusammen. Die Oberbefehlshaber der Besatzungsstreitkräfte der Vier Mächte übten gemäß Artikel 1 die „Oberste Gewalt" in Deutschland aus, und zwar je einzeln im Bereich der eigenen Besatzungszone und gemeinsam auf der Grundlage des Einstimmigkeitsprinzips in allen Deutschland als Ganzes betreffenden Angelegenheiten. Das wichtigste Hilfsorgan des Alliierten Kontrollrats bildete der Koordinierungsausschuß, der sich bei der Durchführung der Kontrollratsbeschlüsse des Kontrollstabes bediente.

Eine Sonderstellung fiel gemäß Artikel 7 der „interalliierten Regierungsbehörde" zu, die gemeinsam die Verwaltung von Groß-Berlin zu leiten hatte und der ein „technischer Stab" zur Seite stand. Die Regierungsbehörde für Berlin setzte sich aus den vier von ihren jeweiligen Oberbefehlshabern ernannten Kommandanten zusammen. Sie arbeitete unter der allgemeinen Leitung des Kontrollrats, wies aber im Verhältnis zu den Zonenbefehlshabern einen autonomen Charakter auf.

Der Auszug des sowjetischen Vertreters aus dem Alliierten Kontrollrat am 20. März 1948 hatte seine de facto-Auflösung zur Folge. Am 16. Juni 1948 ist der sowjetische Vertreter auch aus der Alliierten Kommandantur ausgeschieden, die jedoch trotz der faktischen Reduzierung auf eine Dreimächte-Verwaltung ihre Tätigkeit fortsetzte. Sie betrachtet sich nach wie vor als ein Organ, das zur Leitung der Verwaltung von ganz Berlin berechtigt ist, obwohl ihre Beschlüsse in Ost-Berlin nicht durchgesetzt werden können.

VI. Die völkerrechtliche Bedeutung der EAC-Abkommen

Maßgebend für die völkerrechtliche Beurteilung der interalliierten Vereinbarungen über die Zoneneinteilung und die, Kontrolleinrichtungen in Deutschland sind nicht die Feststellungen, die mit der Berliner Deklaration vom 5. Juni 1945 verbunden waren, sondern die größtenteils früher getroffenen EAC-Abkom-men.

Die Vereinbarungen, welche das Bestehen der Besetzungsrechte aufgrund der occupatio bellica voraussetzen, begründen ein Rechtsverhältnis der Besatzungsmächte unter sich Die EAC-Abkommen bilden nicht die Quelle der Besetzungsrechte. Durch sie werden nur die Modalitäten und die Ausübung der Besetzungsrechte festgelegt, aus denen sich bestimmte gegenseitige Rechte und Pflichten der Besetzungsmächte ergeben. Dagegen kommt den Feststellungen vom 5. Juni 1945, die eine unvollständige Zusammenfassung der EAC-Abkommen darstellen, für das Verhältnis der Besatzungsmächte keine selbständige Bedeutung zu. Bei den Vereinbarungen handelt es sich um „executive agreements“, d. h. um völkerrechtliche Verträge, die von Exekutivorganen, im vorliegenden Fall von den Regierungen der Vier Mächte ohne Beteiligung der gesetzgebenden Körperschaften abgeschlossen worden sind. Ihnen kommt der gleiche Rang zu wie denjenigen Beschlüssen der Potsdamer Konferenz, die einen Vertragscharakter besitzen. Ihre besondere Bedeutung geht daraus hervor, daß sie im Unterschied zum „Potsdamer Abkommen" in die Vertragssammlung der Vereinten Nationen ausgenommen worden sind, obgleich sie vor dem Inkrafttreten der UN-Satzung nicht der Registrierungspflicht unterlagen.

Die EAC-Abkommen unterscheiden sich nicht nur nach dem Vertragsgegenstand, sondern auch nach dem zeitlichen Geltungsbereich. Das Abkommen über die Kontrolleinrichtungen ist ebenso wie der Teil des „Potsdamer Abkommens", der sich auf die Besatzungsziele bezieht, nur für die Anfangsperiode der Besetzung Deutschlands vorgesehen. Das im Artikel 11 im Sinne eines Vorvertrages (pactum de contrahendo) vorgesehene Abkommen über die Besatzungsorgane der späteren Phase der Besetzung ist infolge des Ost-West-Konflikts nicht zustande gekommen. Dagegen weist das Abkommen über die Besatzungszonen in Deutschland und die Verwaltung von Groß-Berlin keine zeitliche Begrenzung auf. Es ist für die ganze Zeit der Besetzung, d. h. bis zum Abschluß eines Friedensvertrages mit Deutschland gültig. Dies ist vor allem für die Rechtsstellung Berlins und der deutschen Ostgebiete von Bedeutung.

Der Viermächtestatus Berlins beruht einerseits auf der occupatio bellica des allgemeinen Völkerrechts, andererseits auf den Viermächtevereinbarungen, die einen partikulär-völkerrechtlichen Charakter besitzen. Auch wenn man davon ausgeht, daß das Abkommen über die Kontrolleinrichtungen nach dem Abschluß der Anfangsperiode der Besetzung und nicht nur wegen der Ereignisse, die mit der Berliner Blockade verbunden waren, größtenteils hinfällig geworden ist, besteht bezüglich der weiteren Geltung des Abkommens über die Besatzungszonen in Deutschland und die Verwaltung Groß-Berlins kein Zweifel. Da in diesem Abkommen die Errichtung einer interalliierten Regierungsbehörde für Berlin während der ganzen Dauer der Besetzung vorgesehen ist, kann davon ausgegangen werden, daß auch der Teil des Abkommens über die Kontrolleinrichtungen weiter Gültigkeit besitzt, der sich auf die Kommandantur bezieht.

Durch die politischen, rechtlichen, wirtschaftlichen und finanziellen Bindungen West-Berlins an die Bundesrepublik Deutschland und Ost-Berlins an die DDR wird der Viermächtestatus Berlins als Ganzes nicht berührt. Solange der Besatzungszustand weiter besteht, ist der Viermächtestatus, der — wie festgestellt — auf zwei verschiedene völkerrechtliche Quellen zurückgeht, der staatsrechtlichen Stellung der beiden Teile Berlins übergeordnet. West-Berlin bildet so einen Teil der Bundesrepublik, der sich unter der Besatzungsgewalt der drei Westmächte befindet, die im Rahmen des Viermächtestatus ausgeübt wird

Für die Rechtsstellung der deutschen Ostgebiete ist von Bedeutung, daß das Zonenabkommen von dem Tatbestand des deutschen Gesamtstaates in den Grenzen vom 31. Dezember 1937 ausgeht. Durch die zeitweilige Übertragung der Verwaltung der Oder-Neiße-Ge-biete an Polen und des nördlichen Ostpreußens an die Sowjetunion aufgrund des „Potsdamer Abkommens" ist lediglich eine Sonderregelung für einen Teil der „Ostzone", die vertraglich der sowjetischen Besatzungsmacht zugewiesen worden ist, getroffen worden. Die endgültige Festlegung der Ostgrenze Deutschlands setzt einen Friedensvertrag voraus, der im Einklang mit dem „Potsdamer Abkommen" nur mit einer gesamtdeutschen Regierung abgeschlossen werden kann.

VII. Die Sowjetunion und die EAC-Abkommen

Bis zum Berlin-Ultimatum Chruschtschows vom 10. November 1958 ist die Gültigkeit der Vereinbarungen von 1944/45 seitens der Sowjetunion nicht bestritten worden. Eine Änderung dieses Rechtsstandpunkts trat mit der an die Westmächte gerichteten Note vom 27. November 1958 ein, in der die Sowjetregierung erklärte, daß sie das Abkommen über die Besatzungszonen in Deutschland und die Verwaltung von Groß-Berlin sowie das Abkommen über die Kontrolleinrichtungen „als nicht mehr in Kraft befindlich" betrachte. Mit dieser Feststellung war die Forderung nach einer Umwandlung West-Berlins in eine „Freie Stadt" bei gleichzeitiger Aufhebung der Besetzung durch die Westmächte verbunden. Im Falle einer Weigerung der Westmächte, auf diese Forderung einzugehen, wurde von der Sowjetunion angedroht, ihre mit dem Viermächtestatus Berlins verbundenen Befugnisse auf die DDR zu übertragen.

Bei ihrem Vorgehen berief sich die Sowjetregierung sinngemäß auf drei völkerrechtlich beachtliche Beendigungsgründe: Zeitablauf, Rücktritt wegen Vertragsverletzung und Rücktritt wegen wesentlicher Veränderung der Umstände („clausula rebus sic stantibus") Zur Begründung wurde von ihr angeführt: 1. die Wirksamkeit der EAC-Abkommen sei zeitlich begrenzt gewesen; 2. die Westmächte hätten durch die Verletzung des „Potsdamer Abkommens" ihre Besetzungsrechte verwirkt; 3. die Westmächte hätten das Zustandekommen eines Friedensvertrages verhindert und damit der weiteren Aufrechterhaltung des Besatzungsregimes in Berlin den Boden entzogen.

Aus der Note ging hervor, daß von der Sowjetregierung die Auffassung vertreten wurde, daß sich die Besetzungsrechte aus den Viermächtevereinbarungen, und zwar „in erster Linie" aus dem Potsdamer Abkommen ergeben würden. Die sowjetische These wurde von den Westmächten in ihren Antwortnoten vom 31. Dezember 1958 entschieden zurückgewiesen und die sowjetische „Aufkündigung" der EAC-Abkommen als völkerrechtswidrig bezeichnet. Die Westmächte vertraten in dieser Note und anderen Dokumenten den Standpunkt, daß sich die Besetzungsrechte aus der totalen Niederlage und der Kapitulation Deutschlands ergeben hätten und daher unabhängig von den Viermächtevereinbarungen bestehen würden. Von den EAC-Abkommen, die keine Kündigungsklausel enthielten, wäre das Abkommenn über die Besatzungszonen in Deutschland und der Verwaltung Groß-Berlins in seiner Wirksamkeit unbefristet. Der Viermächtestatus Berlins würde auf den weiter gültigen Bestimmungen der EAC-Abkommen beruhen, die nicht vom „Potsdamer Abkommen", das ständig von der Sowjetunion selbst verletzt worden sei, abhängen würden. Wenn bisher keine Friedensregelung mit Deutschland zustande gekommen sei, so trage die Sowjetunion die Schuld. Da die von der Sowjetunion genannten Beendigungsgründe nicht zutreffen würden, könne sich diese nicht einseitig von ihren Vertragsverpflichtungen lösen.

Die Sowjetunion trug den Argumenten der Westmächte Rechnung, indem sie in zwei Etappen von ihrer ultimativen Haltung in der Berlinfrage abrückte und dabei ihren Rechtsstandpunkt revidierte. Chruschtschow erklärte auf einer Pressekonferenz am 19. März 1959 daß die Westmächte „legitime Rechte" hätten, sich in Berlin aufzuhalten, die in der Tatsache der Kapitulation Deutschlands im Ergebnis des gemeinsamen Krieges gegen Hitler-Deutschland begründet seien. Er forderte zugleich im Einklang mit der Note der Sowjetregierung vom 10. Januar 1959 eine Friedensregelung mit dem geteilten Deutschland und drohte bei einer Ablehnung, einen separaten Friedensvertrag mit der DDR abzuschließen, der zum Erlöschen der Besetzungsrechte in Berlin führen würde. Die Westmächte wiesen auch diese These zurück und erklärten, daß ein separater Friedensvertrag mit der DDR rechtlich „völlig wirkungslos" sei und ihre Besetzungsrechte in Berlin nicht aufheben könne. Nach der Errichtung der Mauer in Berlin ist die Drohung mit dem separaten Friedensvertrag, die wohl niemals besonders ernst gemeint gewesen war, von Chruschtschow fallen-gelassen worden. In dem Bündnisvertrag zwischen der Sowjetunion und der DDR vom 12. Juni 1964 wurde West-Berlin in Artikel 6 als eine „selbständige politische Einheit" bezeichnet, zugleich aber in Artikel 9 mittelbar die weitere Geltung der Viermächteverein-barungen anerkannt. Der Artikel 9 lautete: „Dieser Vertrag berührt nicht Rechte und Pflichten der beiden Seiten aus geltenden zweiseitigen und anderen internationalen Abkommen einschließlich des Potsdamer Abkommens." Auf eine Sinnesänderung deutet auch die Betonung der Viermächteverantwortung durch die Sowjetunion in jüngster Zeit hin. Aus der sowjetischen Initiative zu den Viermächteverhandlungen über die Berlin-Frage läßt sich allerdings nicht der Schluß ziehen, daß die Sowjetunion ihr Ziel, West-Berlin in politischer Hinsicht von der Bundesrepublik zu trennen und in einen selbständigen Stadtstaat umzuwandeln, aufgegeben hat

Andererseits dürfte der Sowjetregierung bewußt sein, daß die Ratifizierung des Moskauer Vertrages vom 12. August 1970 durch den Deutschen Bundestag eine befriedigende Berlinregelung voraussetzt, die folgende vier Grundelemente umfaßt:

1. die Gewährleistung der Besetzungsrechte der drei Westmächte in West-Berlin;

2, die Anerkennung der gewachsenen Bindungen West-Berlins an die Bundesrepublik Deutschland — einschließlich der politischen Bindungen und damit der außenpolitischen Vertretung West-Berlins durch den Bund; 3. die Sicherung der Freiheit der Zugangswege von und nach West-Berlin;

4. die Beseitigung der im Widerspruch zum Viermächtestatus von ganz Berlin stehenden Diskriminierung der Westberliner durch die DDR.