Publizistik und Wissenschaft bestätigen den Parlamenten in der Bundesrepublik einhellig, daß sie in der Vergangenheit nur wenig Interesse zeigten, einen möglichst großen Teil ihrer Arbeit öffentlicher Kritik zugänglich zu machen. Die Kritiker bestätigen aber umgekehrt auch das mangelnde Interesse der Öffentlichkeit, an dieser Arbeit teilzunehmen. Die Kommunikation zwischen Parlament und Wählern scheint so gestört, daß eher eine Kluft zwischen beiden zu beklagen ist.
Das entscheidende Merkmal des Parlaments ist sein funktionierendes Verhältnis zur Öffentlichkeit, ein Kontakt, der in der modernen technologischen Gesellschaft schwieriger herzustellen ist als je zuvor, der aber auch in Deutschland aufgrund tief verwurzelter parlamentsfeindlicher Traditionen mehr gefährdet erscheint als in anderen Ländern. Dabei ist dieser Kontakt von entscheidender Bedeutung für die ständige Legitimierung des parlamentarischen Systems und für seine Überlebenschance. Die Gleichgültigkeit gegenüber der Arbeit des Parlaments wurde denn auch mit wachsender Sorge beobachtet, die sich zu dem Entschluß artikulierte, die Öffentlichkeitsarbeit erheblich zu verstärken. Im Bundestag entstand 1969 ein
Presse-und Informationszentrum und noch in diesem Jahr wird eine „Parlamentskorrespondenz''erscheinen, die größere Transparenz des parlamentarischen Willensbildungsprozesses ermöglichen soll. In manchem Länderparlament zeichnen sich ähnliche Tendenzen ab. Allerdings bleibt der Zweifel, ob geplante Öffentlichkeitsarbeit mehr als ein Ersatz für echte Kontakte zwischen Parlament und Wählern sein kann, die es erleichtern, sich mit dem politischen System zu identifizieren, und die dann am ehesten zu gewinnen sind, wenn der konkrete Entscheidungsprozeß mehr als bisher transparent gestaltet und nicht nur durch zahlreiche Hilfskonstruktionen eine gefilterte Transparenz hergestellt wird.
Die Probleme der Parlamente in Bund und Ländern sind nur eingeschränkt vergleichbar, und Lösungen, die in Bayern gültig sind, müssen nicht unbedingt auf die anderen Parlamente übertragbar sein. Sie können jedoch zumindest Anregungen vermitteln. Daher empfiehlt sich ein Blick auf den Bayerischen Landtag, in dem institutionell die publizitätsfreundlichsten Regelungen von allen deutschen Parlamenten bestehen und in dem nicht nur das Plenum, sondern auch die Ausschüsse öffentlich tagen.
Vorbemerkung: Zum Begriff der Öffentlichkeit
Abbildung 1
Abbildung 1
Auf die Vielfalt konkurrierender Bedeutungen des Begriffes „Öffentlichkeit" braucht hier nicht eigens eingegangen zu werden. Jedoch erscheint es notwendig, darauf hinzuweisen, wie ihn diese Arbeit im Zusammenhang mit dem Bayerischen Landtag versteht: Sie begreift Öffentlichkeit zunächst als die Evidenz eines Sachverhaltes, wie sie in unserem Falle durch die Zugänglichkeit der Parlamentsverhandlungen erzeugt wird, meint darüber hinaus aber auch den Kommunikationsbereich, innerhalb dessen diese Sachverhalte Evidenz für die Allgemeinheit erlangen können.
Das hat zur Folge, daß zumindest in groben Zügen auf möglichst viele Institutionen einzugehen ist, die an der Kommunikation zur Landespolitik gestaltend beteiligt sind, zumal sich gerade im demokratischen parlamentarischen Regierungssystem keine Grenzlinien um das Parlament ziehen lassen. Den demokratischen Prozeß kennzeichnet das Gespräch in zahlreichen Diskussionsbereichen, das allerdings in den Verhandlungen des Parlaments kulminieren sollte, dort aber zumindest seinen formellen Abschluß findet, sobald es sich um Fragen politischer Relevanz handelt. Da hier Einblicke in Praxis und Funktionieren dieser Kommunikation vermittelt werden sollen, mußte der Rahmen zwangsläufig weiter gesteckt werden, um neben dem Gespräch im Parlament auch jenes über und für das Parlament einzufangen. Dem entsprechen auch der Aufbau und die gewählten gliedernden Begriffe.
Aktuelle Öffentlichkeit meint die Evidenz der Parlamentsverhandlungen an sich und die Möglichkeit für den einzelnen, sich an Ort und Stelle, in actu, über die landespolitischen Vorgänge zu orientieren, soweit sie im Landtag zur Sprache kommen. Diese aktuelle Öffentlichkeit liegt naturgemäß jedem kompetenten Gespräch zur Landespolitik und jeder Mitbeteiligung an ihr zugrunde. Daher gilt es hier, diejenigen institutioneilen Regelungen der bayerischen Verfassung und der Geschäftsordnung des Bayerischen Landtages sowie ihre Bewährung in der Praxis zu untersuchen, deren Gegenstand die Öffentlichkeit des parlamentarischen Entscheidungsprozesses ist.
Betrachtet man den Landtag als das Zentrum der Kommunikation zur Landespolitik, so werden zwei Fragen relevant: Wie erlangt die parlamentarische Diskussion allgemeine Evidenz und wie gelangen Informationen ins Parlament hinein und schlagen sich in seiner Arbeit nieder? Vermittelte Öffentlichkeit meint also die Evidenz der Parlamentsarbeit und Parlamentsdebatten, die dadurch erreicht wird, daß Fakten und Positionen der politischen Diskussion von den Massenmedien oder mit ihrer Hilfe an das Publikum insgesamt vermittelt werden, um es in diese Diskussion mit-einzubeziehen, da es ja in seiner Gesamtheit nicht in der Lage ist, die aktuelle Öffentlichkeit wahrzunehmen. In diesem Zusammenhang sind die Parlamentsberichterstattung der Presse, die Pressearbeit der Fraktionen, der Regierung und des Landtages als Institution zu behandeln.
Unter mittelbarer Öffentlichkeit ist schließlich die Offenheit des Parlaments für Informationen und Impulse von außen zu verstehen. Mittelbar deshalb, weil es das Prinzip der Repräsentation ausschließt, daß solche Impulse an den Abgeordneten vorbei direkt im Parlament wirksam werden und sich ohne ihre Einflußnahme umsetzen können. Die zentrale Stellung des Abgeordneten läßt es gerechtfertigt erscheinen, sich hier vor allem auf seine außerparlamentarische Information zu konzentrieren, um nicht ins uferlose ausholen zu müsen.
Alle drei Begriffe dienen nicht der theoretischen Erfassung vorgefundener Realitäten, sondern ausschließlich als ordnende und gliedernde Arbeitsformeln. Die vorliegende Arbeit gewinnt ihre Ergebnisse vor allem aus der Untersuchung der Verhandlungen des Bayerischen Landtages und seiner Ausschüsse
A. Parlament und Öffentlichkeit
Zwischen der politischen Potenz eines Volkes und der Transparenz der politischen Ordnung, der Öffentlichkeit gouvernementaler Vorgänge, bestehen enge Zusammenhänge. Historisch gesehen ist der Prozeß der Beteiligung aller Bürger an der Staatsgewalt zunächst einmal ein Prozeß der Öffnung des öffentlichen Raumes für das politische Räsonnement, das den Untertan aus der Passivität entläßt und die Bildung einer kontrollierenden Öffentlichkeit ermöglicht. Die Freiheit politischen Handelns setzt die Freiheit der Kommunikation voraus; denn wer auf rationaler Basis wählen und (mit) entscheiden will, ist auf eine Vielfalt von Informationen angewiesen. Exklusivität politisch relevanten Wissens bedeutet Exklusivität der Herrschaft. So kam es dem absolutistisch regierenden Fürsten auf die Abschirmung der Sphäre der Politik gegenüber einer sich bildenden politischen Öffentlichkeit an, die sich über das Räsonnement den Zutritt zu den „arcana imperii" erzwingen wollte.
Dieser enge Zusammenhang erklärt im Liberalismus des Vormärz die Gemeinsamkeit, fast Austauschbarkeit der Forderungen nach Pressefreiheit und Ständevertretungen. Die Äußerungen von Görres über die Aufgaben politischer Zeitungen und von Feuerbach über die Funktionen ständischer Vertretungen stimmen fast wörtlich überein. Die Idee der Repräsentation band sich an die politische Periodica, solange es den Bürgern noch verwehrt blieb, sich andere Repräsentationsorgane zu schaffen
Lange zuvor hatte sich in England gezeigt, wie sich die Ständeversammlung in dem Maße zu einem modernen Parlament wandelte, in dem es möglich war, sich zur Legitimierung politischer Ansprüche an das Forum der Öffentlichkeit zu wenden
Kritik der staatlichen Gewalt, die damit in doppeltem Sinne „öffentlich" wird. Aber gerade in England dauerte der Kampf gegen das Publikationsverbot der Parlamentsverhandlungen (breach of privilege) über eineinhalb Jahrhunderte; erst 1834 wurden dort Berichterstattertribünen eingerichtet. Ähnlich, wenn auch erheblich später und komprimierter, verlief die Entwicklung in Deutsch-land. Die Rückzugsgefechte des Absolutismus verdeutlichen auch hier die Bedeutung einer mitreflektierenden politischen Öffentlichkeit für den modernen Parlamentarismus, der den demokratischen Gedanken der Volkssouveränität mit der Repräsentationsidee verbindet. Solange der absolute Herrscher von vornherein die Volkssouveränität nicht anerkennen konnte, solange stellten sich auch der Publizität der Parlamente partiell Hindernisse in den Weg
So nimmt es nicht wunder, daß gerade in England noch im 19. Jahrhundert das Verhältnis von Parlament und Öffentlichkeit am schärfsten durchdacht wurde. Jeremy Bentham vertraute für die Kontrolle der Staatsgewalt ausschließlich auf das Tribunal der öffentlichen Meinung. Für ihn sichert die Öffentlichkeit der Parlamentsverhandlungen die Oberaufsicht der Staatsbürger: „Ohne Öffentlichkeit sind alle anderen Kontrollen bedeutungslos, im Vergleich zur Öffentlichkeit sind sie belanglos."
Parlament und Öffentlichkeit befinden sich in der parlamentarischen Demokratie in einem gegenseitigen Abhängigkeitsverhältnis, das nur durch ständige wechselseitige Information in Balance bleibt. Als Bentham bereits die Öffentlichkeit der Verhandlungen des Parlaments nur als Teil der öffentlichen politischen Diskussion insgesamt begriff, hat er vorformuliert, was später lediglich präziser gefaßt wurde: Ernest Barker kommt bei der Analyse der demokratischen politischen Diskussion zu dem Ergebnis
Diese Interdependenz bleibt z. B.dem realitätsfernen Urteil des Bundesverfassungsgerichts zur Parteienfinanzierung verborgen, das eine unzumutbare Trennung von „Volk" und „Staat" vornimmt, den Prozeß der politischen Willensbildung einseitig in einer staatsfreien Sphäre ansiedelt und ihn sich in einer Einbahnstraße „vom Volk zu den Staatsorganen, nicht umgekehrt"
Vielmehr ist die Repräsentation, die sie ausüben, abgeleitet und zeitlich und funktional begrenzt; sie ist auf Konsensus angewiesen und wird kontrolliert. „Das zentrale demokratische Ordnungsproblem ist das des ständigen politischen Prozesses zwischen den Bürgern als den ursprünglichen Repräsentanten und den Repräsentativ-Institutionen. Dieser Prozeß erschöpft sich nicht in der Bestellung der Amtsinhaber, das heißt in der parlamentarischen Demokratie in der Parlamentswahl. Es ist ein Prozeß der ständigen Kommunikation . .
Bei dieser Aufgabe der Artikulation, Willensbildung und Willensmobilisierung sieht sich das Parlament gegenwärtig besonderen Schwierigkeiten gegenüber. Zwar ist es institutionell der wichtigste, aber nicht unbedingt immer der interessanteste Ort politischer Diskussion; insbesondere die Massenmedien bieten vielfältige Konkurrenz. Dabei darf man die Abwanderung in „unzuständige" Gremien oder in eine „falsche Öffentlichkeit"
Im Gegensatz dazu darf neben der Flucht der Diskussion in die Exklusivität intimer Zirkel die Gefahr nicht unterschätzt werden, daß das Parlament und seine Mitglieder sich durch nachlässige Diskussionsbereitschaft intra et extra muros nur einen ungenügenden Anteil an der interdependenten Kooperation der genannten Diskussionsbereiche sichern; denn ein diskussionsmüdes Parlament bleibt immer evidenzarm und ist mithin nicht in der Lage, seine Aufgabe als öffentliches Forum zu erfüllen. Die Anhänger einer Parlamentsreform setzen überwiegend hier den Hebel ihrer Kritik an
So wie das Parlament seinen Funktionen nachkommen muß, muß es auch die Kommunikationsmedien institutionell in die Lage versetzen, ihre Funktion der Information, die Kritik und Kontrolle einschließt, zu erfüllen, um endlich dem einzelnen die Möglichkeit zu geben, sich aktiv und passiv einzuschalten. Die vermittelte Öffentlichkeit gouvernementaler Vorgänge, ihre möglichst weitgehende Durchschaubarkeit, ist die Voraussetzung einer demokratischen Massengesellschaft. Inwieweit sie erfüllt wird, liegt weitgehend in der Hand der Parlamente. Bemühungen, die Demokratie zu stärken, zielen daher meist darauf ab, ihnen mehr Öffentlichkeit abzuringen
Insgesamt ist jedoch von institutioneilen Regelungen nicht zu viel zu erwarten. Vor allem darf man das Parlament nicht durch den Versuch überfordern, ihm von außen her geschlossene Konzeptionen aufzupfropfen, die sich in einer anderen politischen Kultur bewährt haben mögen. Nicht von ungefähr haben sich in der konkreten Wirklichkeit verschiedener Regierungssysteme unterschiedliche Parlamentstypen entwickelt, die gemeinhin stark verkürzend als Rede-und Arbeitsparlament bezeichnet werden, während sich für die vor allem in Deutschland herausprägende Mischform noch keine allgemein anerkannte Bezeichnung durchsetzen konnte. Die schlagwortartigen Begriffe verdeutlichen die von einem Parlament schwergewichtig wahrgenommenen Funktionen. Es ist leicht einzusehen, daß sich das Problem von Publizität und Transparenz jeweils grundlegend anders stellt, wobei die Orientierungspunkte für eine ausgewogene Mischform bislang weder theoretisch noch praktisch beispielhaft fixiert sind. In dem hier interssierenden Zusammenhang sind sie weder ausschließlich beim Redeparlament — sprich englisches Unterhaus
Demgegenüber hat das Parlament heute mehr und wichtigere Aufgaben bei der konkreten Gestaltung der Sozialordnung, die angesichts der Ausdehnung und zunehmenden Komplexität der gesetzlich zu regelnden Materien und der entsprechend wachsenden Kompliziertheit der Gesetzgebungstechnik Spezialisierung und fachliche Expertise erfordern und das Gewicht des Geschäftsganges vom Plenum auf die Ausschüsse verlagern. Dies gilt erst recht für die Länderparlamente, in denen sich nur wenig hochpolitischer Zündstoff ansammelt. Um mit dieser Situation fertig zu werden, mußte das Parlament zwangsläufig seinen Stil entsprechend modifizieren, was ihm unter der Fiktion, ein überkommenes Erbe zu wahren, weitgehend gelang. Daher ist es heute nicht notwendig, das Parlament im Hinblick auf dieses Erbe zu verändern, sondern es kommt darauf an, das noch immer vorherrschende antiquierte Parlamentsverständnis auf den modernen Stand zu bringen.
Dennoch kann man den Wunsch, das Parlament volksnäher und publikumswirksamer zu gestalten, der hinter dem Verlangen nach mehr und attraktiveren Debatten steht, nicht dahin gehend umdeuten, es gehe eben darum, „das Volk einer arbeitsteiligen Gesellschaft über das Arbeitsorgan Parlament und seine arbeitsteilige Arbeitsweise in den Ausschüssen aufzuklären"
Damit Evidenz und Effizienz nicht zugleich verlorengehen, gilt es, einen zielorientierten Reformansatz zu finden, der beide optimal verbindet und die starke Gefährdung des kommunikativen Kontaktes zur legitimierenden Öffentlichkeit aufhebt. Denn die beiden Faktoren Parlament und Öffentlichkeit sind in der parlamentarischen repräsentativen Demokratie untrennbar miteinander verbunden: die Valenz des einen bestimmt die des anderen. In dieser Hinsicht ist es besonders interessant, die Verhältnisse in Bayern zu untersuchen, da sich dort die publizitätsfreundlichsten institutioneilen Regelungen finden.
B. Aktuelle Öffentlichkeit
I. Artikel 22 der Verfassung des Freistaates Bayern Nach 1945 gab es im Grunde keine Alternative zur demokratischen Verfassung, die dem Staatsbürger die Möglichkeit zur Einflußnahme auf politische Entwicklungen einräumte. Daraus erklären sich auch die besonderen plebiszitären Elemente der ihrerseits durch Plebiszit legitimierten bayerischen Verfassung. Da die verfassungsmäßige Festlegung der Öffentlichkeit der Landtagsverhandlungen der Tradition entsprach, gab es darüber 1946 keinen Streit. Dennoch ist es interessant, den Weg des Artikels 22 vom Entwurf bis zur endgültigen Fassung zu verfolgen, da er im Detail nur durch entscheidende Markierungshilfen seitens der amerikanischen Militärregierung zu einem positiven Ziel führte.
Der ursprüngliche Entwurf lautete: „(1) Der Landtag verhandelt öffentlich. Auf Antrag von 50 Mitgliedern kann mit Zweidrittelmehrheit der anwesenden Mitglieder die Öffentlichkeit ausgeschlossen werden. Auf Verlangen der Staatsregierung muß die Öffentlichkeit ausgeschlossen werden.
(2) Wahrheitsgemäße Berichte über die Verhandlungen in den öffentlichen Sitzungen des Landtags oder seiner Ausschüsse bleiben von jeder Verantwortlichkeit frei. Ehrverletzungen genießen diesen Schutz nicht."
Dieser Entwurf Überstand die beiden Lesungen im Verfassungsausschuß, der den Verfassungstext für die Verfassunggebende Landesversammlung vorbereitete, praktisch ohne Korrekturen
Obgleich sich Vertreter so unterschiedlicher politischer Richtungen wie Thomas Dehler (FDP) und der Abgeordnete Schirmer (KPD) zu einer Koalition gegen die Ehrenschutzbestimmung zusammengefunden hatten, kam es hier lediglich zu einer geringfügigen, rein sprachlichen Korrektur. Die Mehrheit hielt daran fest, daß der „Verkehrston" im Landtag auf ein höheres Niveau gebracht werden müsse als in der Weimarer Republik, damit das Parlament im Volk Ansehen gewinnen könnte
Nach dem Entwurf sollte der Staatsregierung das praktisch unbegrenzte Recht zufallen, den Ausschluß der Öffentlichkeit durchzusetzen. Sie hätte dazu weder eine Mehrheit im Parlament noch überhaupt eine besondere Begründung gebraucht. Der Abgeordnete Schirmer (KPD) erblickte darin „eine Beschneidung der Rechte der Volksvertretung"
Die Militärregierung verlangte daher zu Recht den Abbau der Sonderstellung der Exekutive und die Beschneidung ihres Sonderrechts. Sie forderte zwei zusätzliche Sicherungen: die Festlegung einer qualifizierten Mehrheit und eine genaue Definition des Beratungsgegenstandes, über den nichtöffentlich verfahren werden soll. Der gleiche Ausschuß, der sich noch drei Monate vorher einmütig über die Bedenken Schirmers hinweggesetzt hatte, akzeptierte nun ebenso einmütig die Bedenken der Amerikaner und beschloß folgende Fassung des Artikels 22, 1, die dann auch das Plenum in der Schlußabstimmung am 20. Oktober 1946 billigte:
„Der Landtag verhandelt öffentlich. Auf Antrag von 50 Mitgliedern oder der Staatsregierung kann mit Zweidrittelmehrheit der anwesenden Mitglieder die Öffentlichkeit für die Behandlung eines bestimmten Gegenstandes ausgeschlossen werden. Sie muß ausgeschlossen werden, wenn und solange es die Staatsregierung zur Begründung ihres Antrages auf Ausschluß der Öffentlichkeit verlangt. Der Landtag entscheidet darüber, ob und in welcher Weise die Öffentlichkeit über solche Verhandlungen unterrichtet werden soll."
Diese Fassung stellt wohl die optimale Sicherung aller Interessen dar: Zum einen bleibt der Landtag sein eigener Souverän, da die Regierung nur Antragsrecht besitzt, zum anderen kann die Regierung ihre Gründe für den Ausschlußantrag den Abgeordneten in Exklusivität darlegen. Und der Öffentlichkeit selbst wird schließlich das prinzipielle Recht auf Information auch dann nicht bestritten, wenn ihr der aktuelle Zutritt verwehrt bleiben sollte.
II. Die Bestimmungen der Geschäftsordnung des Bayerischen Landtages Die Geschäftsordnungsautonomie
Festzuhalten bleibt jedoch, daß § 96, bzw.seit 1968 § 99 GO, de jure eine erhebliche Einschränkung der vermittelten Öffentlichkeit des Landtages nach sich zieht und daß mit seiner Hilfe das Informationsrecht des Staatsbürgers beschnitten werden kann. Es ist fraglich, ob die in Art. 111 der Bayerischen Verfassung definierte Aufgabe der Presse an das gedruckte Wort gebunden und ob Medien, die sich zur Vermittlung von Informationen anderer Techniken bedienen, die Wahrnehmung dieser Aufgabe erschwert werden darf. 2. Die Öffentlichkeit der Ausschüsse Als einziges deutsches Parlament tagt der Bayerische Landtag nicht nur bei Plenar-, sondern auch bei seinen Ausschußsitzungen öffentlich. In den Ausschüssen spielt sich heute der größte und wichtigste Teil des parlamentarischen Entscheidungsprozesses ab, während das Plenum oft nur noch notarielle Funktionen wahrnimmt. Daher gewährt diese Regelung der Landtagsarbeit in Bayern ein weitaus höheres Maß an Transparenz. Die generelle Öffentlichkeit der Ausschüsse verdankt ihren Ursprung jedoch keineswegs bayerischer Originalität. Sie formte sich vielmehr im Konflikt zwischen der traditionell in Deutschland vorherrschenden Ansicht, Arbeitsklima und Arbeitsproduktivität gestalteten sich am günstigsten, wenn die Öffentlichkeit ferngehalten bliebe, und der stark emotional bestimmten Einstellung der Vertreter der Besatzungsmacht in dieser Frage. 1947 sah der dem Ausschuß für Geschäftsordnung vorgelegte und von ihm akzeptierte Entwurf noch eindeutig vor: „Die Sitzungen der Ausschüsse sind nicht öffentlich."
Obgleich dies über die traditionelle Übung hinausging, zeigte sich die Besatzungsmacht nicht ganz zufrieden. Bei einer Besprechung mit dem Geschäftsordnungsausschuß präsentierte sie vier Anregungen, die naturgemäß von den eigenen parlamentarischen Gepflogenheiten (Hearings) stark geprägt waren, darunter „die Idee der Öffentlichkeit der Ausschüsse"
Aber gerade in der damaligen Situation des Übergangs von der Diktatur zur demokratischen Ordnung konnte der politisch-pädagogische Ansatz faszinieren, denn die Transparenz des komplizierten und gar nicht reibungslosen Entscheidungsprozesses konnte diesen Über-gang nur fördern. Außerdem mußte die intensive und sachliche Arbeit in den Ausschüssen letztlich doch werbend für das wenige Jahre zuvor noch als „Schwatzbude" diffamierte Parlament wirken! Ähnliche Überlegungen ließen den Abgeordneten Haußleiter den Antrag formulieren: „Die Sitzungen der Ausschüsse sind öffentlich. Der Landtag oder der Ausschuß kann in besonderen Fällen anders beschließen."
Dies stellte eine Umkehrung der Teillösung zugunsten des Offentlichkeitsprinzips dar. Haußleiter hatte damit die Anregungen der Vertreter der Militärregierung auf realere Fundamente gestellt, war aber zugleich weit über sie hinausgegangen, indem er die prinzipielle Öffentlichkeit postulierte. Nachdem sich unter heftigem Widerstand einer Minorität gegen diese radikale Neuerung
Er legte damit Artikel 22 der Verfassung so extensiv wie möglich aus. Die Ausschüsse als Hilfsorgane des Parlaments sind ein Teil des öffentlich verhandelnden Landtages, der sich nach außen nicht mehr ausschließlich in seinem Plenum darstellt, Als erstes und bisher einziges Landesparlament in der Bundesrepublik Deutschland hat der Bayerische Landtag somit die volle Öffentlichkeit seiner Beratungen hergestellt
Die anhand anderer Protokolle
1. Sie führe zur Beeinflussung der Abgeordneten durch die Presse, die Vertreter organisierter Interessen und auch durch die Besucher selbst.
2. Die Öffentlichkeit führe zum Produktivitätsverlust der Ausschußarbeit. Sie verleite dazu, zum Fenster hinaus zu reden oder Plenardebatten vorwegzunehmen. Darunter litten Arbeitsstil und Arbeitstempo.
Diese Argumente und ernsthafte Bestrebungen, Konsequenzen aus ihnen zu ziehen, konnten sich jedoch nie durchsetzen. Bei der Revision der Geschäftsordnung 1953/54 wurde am Prinzip der Öffentlichkeit nicht gerüttelt, einerseits aus pädagogischen Motiven, „um die Demokratie zu fördern", andererseits rein notgedrungen, da man die Schwierigkeit erkannte, die Öffentlichkeit aus Bastionen, die sie sich einmal erkämpft hat, wieder hinauszudrängen
Rationalisierung des Parlamentsbetriebes Die Öffentlichkeit der Ausschußsitzungen befreit den Landtag von der Notwendigkeit, die anstehenden Probleme in aller Ausführlichkeit doppelt zu diskutieren. Dem Interesse der Parteien, ihren Standpunkt publik zu machen, wird schon in den Ausschüssen Rechnung getragen. Die Parlamentsarbeit wird dadurch so rationalisiert, daß das Plenum ungewöhnlich umfangreiche Tagesordnungen erledigen kann.
Größeres Prestige des Landtages Die Plenarsitzungen allein bieten keinen genügenden Einblick in die nüchterne und verantwortungsvolle, bis ins Detail gehende Parlamentsarbeit. Die Fixierung auf das Plenum verfälscht eher das Bild des Parlamentes in der Öffentlichkeit und führt zur Erhaltung alter Klischees (z. B. die ständige Klage über das leere Plenum, die sich größtenteils aus der Ansicht nährt, die Tätigkeit des Abgeordneten erschöpfe sich im Anhören von Reden und in der Teilnahme an Abstimmungen
Demokratisierung der politischen Ordnung Das entscheidende Argument gegen die Forderung des Gutachtens ist der Zwang zur Publizität, der jeder demokratischen Ordnung inne-wohnt und der die Handlungen aller am politischen Prozeß Beteiligten öffentlicher Kritik und Kontrolle aussetzt. Der Bereich der Diskretion, den auch die Demokratie kennt, ist auf das tatsächlich unumgängliche Minimum zu begrenzen. In diese Richtung zielten Abgeordnete, die das Recht auf Information und die Erziehung der Staatsbürger zur Teilnahme am politischen Leben anführten. Wenn „die Öffentlichkeit der Verhandlungsführung . . . ein sicherer Maßstab für den Umfang der politischen Freiheit des Staatsbürgers"
Neben der Transparenz des Entscheidungsprozesses, der Referenz vor der politischen Bedeutung der Ausschußarbeit und der Korrektur vorherrschender Parlamentsklischees ist noch ein wichtiger innerparlamentarischer Aspekt hervorzuheben, der allerdings in der Diskussion nicht genannt wurde: Die Öffentlichkeit der Ausschüsse läßt auch den vielen Abgeordneten Gerechtigkeit widerfahren, die sich im Plenum angesichts der dort herrschenden „Oligarchisierung der Redechancen"
Im Bayerischen Landtag hat sich jedenfalls die positive Einstellung zur Öffentlichkeit der Ausschüsse bisher behauptet und offensichtlich endgültig durchgesetzt, denn auch bei der zweiten Überarbeitung der Geschäftsordnung 1968 wurde an den einschlägigen Bestimmungen nicht gerührt
Zum einen ist das Verhältnis von Plenum und Ausschüssen nicht hinlänglich geklärt. Rechtlich gelten Ausschüsse lediglich als Hilfsorgane des Plenums, und die Diskussion in ihnen scheint von daher der Vorbereitung nicht nur der Entscheidung, sondern auch der Plenardebatte über diese Entscheidung zu dienen. Wer das Plenum immer noch als die Inkarnation „des Parlaments" begreift, muß es zwangsläufig beklagen, wenn die Ausschlußdiskussion jene im Plenum mehr und mehr verdrängt und ersetzt. Politisch ist dieser Standpunkt jedoch längst überholt, denn durch den Zwang zur Arbeitsteilung und Spezialisierung ist das Plenum weitgehend Vollzugsorgan eines in Fraktionsarbeitskreisen und Parlamentsausschüssen vollzogenen Willensbildungsprozesses, dessen in der Regel von den Experten als Kompromiß gefundenes Ergebnis nicht mehr in Frage gestellt wird. Solange aber die Ausschüsse nicht auch entsprechende Entscheidungskompetenzen bekommen, die in ihrer Ausgestaltung die Mitwirkungsrechte jedes Abgeordneten prinzipiell nicht zu beschneiden brauchen, wird es hinsichtlich der Diskussion immer Spannungen zwischen Plenum und Ausschüssen geben. Natürlich darf das Plenum nicht zum Ort leerer Proklamationen und auch nicht zu einer die politischen Standpunkte nicht mehr artikulierenden Dezisionsmaschine degenerieren, aber es muß auch nicht unterschieds-los mit jeder Materie belastet werden. Vielmehr sollte es sich konzentrieren. Gerade bei öffentlichem Ausschußverfahren erscheint dies realisierbar. Wenn der gesamte Entscheidungsprozeß transparent ist, läßt sich eigentlich die Ansicht nicht mehr rational begründen, „daß das Plenum des Landtags die Stelle ist, die das Volk hört und sieht und die den Wählern gegenüber verantwortlich in Erscheinung tritt, nicht die Ausschüsse"
Die idealisierende Sicht des Plenums muß durch eine funktionale Betrachtungsweise ersetzt werden
Zum anderen wäre es falsch, gegenüber der Verwirklichung eines erstrebenswerten Zieles die Schwierigkeiten, die darin eingeschlossen sind, zu bagatellisieren. Die im demokratischen Prozeß zu treffenden Entscheidungen verlangen von allen beteiligten Gruppen den Ausgleich ihrer Interessen in Sachlichkeit und Kompromißbereitschaft. Es wäre illusionär, dabei die Offenlegung aller Überlegungen und Motive vorauszusetzen. Die völlige Öffentlichkeit der Verhandlungen birgt die Gefahr, daß sich die Schwelle der Mitteilungsbereitschaft noch erhöht und daß das eigentliche Dezisionsgespräch schließlich nur noch wenige führende Parlamentarier voll einbezieht. Gelegentliche Unzufriedenheiten seitens der Abgeordneten sind auch darauf zurückzuführen, daß sie sich von der Bestandsaufnahme der tatsächlichen Alternativen nicht ausgeschlossen sehen möchten. Dieses Problem stellt sich aber offensichtlich nicht nur unter den speziellen bayerischen Regelungen.
Deren Bewährung in der Vergangenheit steht außer Zweifel. Der Bayerische Landtag hat mit der Öffentlichkeit seiner Ausschußberatungen wenigstens genau so gut und genau so effizient gearbeitet wie die anderen deutschen Länderparlamente ohne diese Öffentlichkeit. Damit hat er in über zwanzigjähriger Praxis das Argument der Produktivitätsminderung entkräftet. Auch von übergroßem und unsachgemäßem Einfluß der Lobby ist nichts zu spüren. Die . offenen Türen'bedingen keine Unter-schiede in Form und Inhalt der Beratungen
III. Die Praxis des Landtages 1. Geheime und nichtöffentliche Ausschußsitzungen Natürlich interessiert über den Wortlaut der Geschäftsordnungsparagraphen hinaus vor allem ihre Handhabung. Denn es wäre denkbar, daß Öffentlichkeit so weitgehend wie beschrieben zwar kodifiziert ist, faktisch aber nicht praktiziert wird, zumal die Ausschüsse Ausnahmen beschließen können. In der Tat gibt es wie in jedem Parlament auch im Bayerischen Landtag Möglichkeiten, bestimmte Dinge weitgehend intern auszumachen, ohne daß dabei erst unter großem Aufsehen die Geschäftsordnung strapaziert werden muß. So ist es z. B. alter parlamentarischer Brauch, sich bei diffizilen Fragen in interfraktionellen Kontakten abzustimmen.
Ungewöhnlicher ist es schon, wenn der Ältestenrat nicht nur, seiner Aufgabe entsprechend, verfahrensmäßige, sondern auch politische Koordinationsfunktionen übernimmt, wie es im Maximilianeum manchmal der Fall zu sein scheint. Aber in diesem schwierigsten Bereich parlamentarischer Verfahrensregelung sind die Grenzen auch in anderen Parlamenten fließend
Im Falle der Geheimhaltung muß „vom Zeitpunkt der Antragstellung auf Geheimhaltung bis zum Beschluß ihrer Beendigung .. . die Besetzung des Ausschusses so beibehalten werden, wie sie im Augenblick der Beschlußfassung über die Geheimhaltung bestand"
Uber nichtöffentliche Sitzungen sind hingegen in beschränktem Umfang öffentliche Mitteilungen erlaubt. Jedes Mitglied des Landtags hat Zutritt, ob es dem Ausschuß angehört oder nicht. Auch ins Protokoll hat jeder Abgeordnete Einsicht. Ausgeschlossen bleiben bei Nichtöffentlichkeit theoretisch Presse und privates Publikum. Durch ein besonderes Vertrauensverhältnis gefördert, entwickelte sich jedoch in der Praxis der Brauch, auch in solchen Fällen den Landtagskorrespondenten die Verfolgung der Verhandlungen zu gestatten, natürlich mit der Auflage eingeschränkter Berichterstattung. Schon daraus ist ersichtlich, daß der Landtag in Bayern es gelernt hat, mit der Öffentlichkeit zu arbeiten und sich mit ihr zu arrangieren.
Prinzipiell geheim tagten seit jeher lediglich der Ausschuß für Sicherheitsfragen und der Ausschuß zur Information über Bundesangelegenheiten. Darin erschöpfen sich die „allgemeinen Ausnahmen", die die Geschäftsordnung seit 1954 zugesteht
Außer diesen allgemeinen Fällen lassen sich aus den Akten des Bayerischen Landtagsamtes für die letzte Legislaturperiode (1962 bis 1966) lediglich drei AusschußSitzungen nachweisen, in denen über je einen Tagesordnungspunkt nichtöffentlich verhandelt wurde. Dabei gaben der Schutz betroffener Bürger in persönlichen und geschäftlichen Angelegenheiten sowie da Interesse des Landes, die Zuteilung von EWG-Mitteln für das Zonenrandgebiet nicht zu gefährden, den Anlaß
Aus der Parlamentspraxis ergibt sich eindeutig, daß der Landtag von seinen Möglichkeiten, die Öffentlichkeit auszuschließen, äußerst sparsamen und stets gerechtfertigten Gebrauch macht. Es bestehen nicht die geringsten Tendenzen, die zulässige Ausnahme zur Regel zu erheben und das Prinzip der Öffentlichkeit zu durchlöchern. 2. Ausschüsse und Fernsehen Kritischer ist dagegen die Haltung der Parlamentarier zu Fernsehübertragungen von Ausschußsitzungen, die ja stets der Genehmigung bedürfen, zu würdigen. Ein Teil der Abgeordneten stand der Potenzierung aktueller Öffentlichkeit durch dieses Medium zunächst mit größter Reserve gegenüber, und nicht von ungefähr richteten sich gegen Fernsehübertragungen die gleichen Argumente wie Jahre zuvor gegen die Öffentlichkeit überhaupt
Sehr deutlich artikulierte sich aber auch der Standpunkt, das Fernsehen stelle nur einen Teil der Unterrichtung der Öffentlichkeit dar und die Öffentlichkeit der Ausschüsse sei erst dann verwirklicht, wenn sie auch dem Bürger in der Provinz über den Bildschirm vermittelt werde
Jedenfalls konnte noch zu Beginn der sechziger Jahre ein Kamerateam nicht unbedingt mit einer Aufnahmegenehmigung rechnen, wobei es unwägbar blieb, ob sich innerhalb weniger Monate einmal das ablehnende
Inzwischen hat sich der Landtag der modernen technischen Entwicklung besser angepaßt und das Verhältnis zum Fernsehen hat sich geregelt
IV. Fazit Der Bayerische Landtag hat hinsichtlich seiner aktuellen Öffentlichkeit einen interessanten Prozeß durchlaufen. Die ursprünglichen Entwürfe für Verfassung und Geschäftsordnung legten der Diskussion ausgesprochen restriktive, wenn nicht sogar publizitätsfeindliche Tendenzen zugrunde. Daß ihre Überwindung gelang, war ein Geschenk des Augenblicks, das sich aus einer günstigen Konstellation ergab. Die traditionsbestimmte, eher einem „Geheimhaltungskrampf" verfallene Orientierung traf auf das Korrektiv der Ideen der Besat-zungsmacht und auf die Bereitschaft einiger Abgeordneter, im Neubeginn auch unkonventionelle Verfahrensweisen zu erproben. Daraus entstand eine fortschrittliche und zugleich praktikable Regelung, die — da sie sich im zuständigen Ausschuß durchgesetzt hatte — zwar akzeptiert, aber nicht unbedingt vorbehaltlos begrüßt wurde. Unter Auseinandersetzung mit den überkommenen Vorurteilen vollzog sich dann eine fortschreitende Anpassung an die neue Situation. Obgleich Gegenargumente bestehen blieben, die sich jedoch zumeist empirisch nicht erhärteten, wird heute die Öffentlichkeit der Ausschüsse nicht mehr in Frage gestellt. Sie ist im Gegenteil prägender Bestandteil des parlamentarischen Verfahrens und begünstigt Arbeitsteilung wie Konzentration der Landtagsarbeit. Nicht zuletzt wird sie inzwischen als gewichtiger Beitrag zur Lösung des Problems der Kommunikation zwischen Parlament und Öffentlichkeit verteidigt.
C. Vermittelte Öffentlichkeit
Vermittelter Öffentlichkeit liegt naturgemäß die aktuelle zugrunde: vor allem dem Vermittler Zugängliches kann verbürgt vermittelt werden. Institutioneile Gegebenheiten des Parlaments wirken sich also auf Information und Kontrolle der Kommunikationsmedien aus: Je mehr aktuelle Öffentlichkeit, um so kürzer wird der Weg vom Ereignis zum Rezipienten und um so geringer die Bedeutung letztlich nicht kontrollierbarer Zwischenstationen. Institutioneile Gegebenheiten sind aber nicht allein entscheidend; vielmehr gilt es, sie ständig zu nutzen, um den Bürgern ein möglichst zutreffendes Bild von Aufgaben, Arbeitsweise und Arbeitsergebnissen des Parlaments anzubieten.
I. Parlamentsberichterstattung Die Bedeutung der Parlamentsberichterstattung findet in verfassungsrechtlichen Normierungen Anerkennung. Grundgesetz und Bayerische Verfassung garantieren über Meinungsund Berichterstattungsfreiheit hinaus die Verantwortungsfreiheit wahrheitsgemäßer Unterrichtung über die Sitzungen des Parlaments und seiner Ausschüsse. Damit erstreckt sich die parlamentarische Indemnität praktisch auch auf den Parlamentsbericht. Unter diesen Voraussetzungen erfüllt er seine politische Funktion als Vollstrecker des Prinzips der Öffentlichkeit wie des Prinzips demokratischer Kontrolle der Exekutive und des Parlaments und als Integrationsfaktor der industriellen Massengesellschaft
Sein Vorbild hat der BLD besonders im Nachrichtenbüro des Vereins deutscher Zeitungsverleger (Vdz), das in ähnlicher Weise aus dem Reichstag der Weimarer Republik berichtete und dort wichtige Privilegien bis zur Teilnahme an den Ausschußsitzungen besaß
Das Amt des Parlamentsberichterstatters verlangt der Vielfalt der Themen entsprechende Kenntnisse und ist gewiß nicht die leichteste journalistische Aufgabe. „Sicherlich hat der Landtagsjournalist der Öffentlichkeit gegenüber eine besondere Verantwortung. Er hat wesentlich die Berufung, der Parlamentsarbeit Resonanz zu verschaffen, sei es auch durch kritische Berichte, denn sie bringen am leichtesten Diskussionen in Gang, um damit der Demokratie durch Information Autorität zu verschaffen."
Die Landtagskorrespondenten berichten in der Regel über die Fragen der Landespolitik insgesamt, wobei der einzelne im allgemeinen die von ihm Vertretenen Zeitungen mit gleichlautenden Berichten bedient. Im besonderen nehmen sie jedoch auch Rücksicht auf regionale und lokale Belange und auf die Aktivitäten der Abgeordneten aus dem Verbreitungsgebiet ihrer Blätter. Aber auch die umgekehrte Kombination kommt vor: Die Zeitung verläßt sich in der allgemeinen Berichterstattung auf die Nachrichtenagenturen und die Hauptaufgabe Beobach des Münchener Mitarbeiters ist die -tung der Landespolitik unter dem Aspekt ihrer Auswirkung auf den regionalen Bereich einerseits und des Beitrages der Region zur Land-tagsarbeit andererseits. Damit geht massive publizistische Unterstützung regionaler Interessen Hand in Hand
BLD.
Diese Materialien verdeutlichen nicht immer auch die Hintergründe politischer Vorgänge, die zu recherchieren dem Geschick der Landtagskorrespondenten vorbehalten bleibt. Ihr Erfolg dabei gründet sich vor allem auf gute Beziehungen zu den Fraktionen und zu einzelnen Abgeordneten. Der Zugang zu solchen Hintergrundinformationen, die neben politischen Motiven auch sachliche und personelle Interna offenbaren, setzt erprobte „Partnerschaft zwischen Parlament und Presse"
Ein presseinternes und vielschichtiges Problem ist das Verhältnis der Redaktionen zur Parlamentsberichterstattung, das natürlich auch unter der Eigengesetzlichkeit der Zeitung als kommerziellem Unternehmen steht, das sich gezwungen sieht, redaktionellen und werbungtragenden Raum zu verkaufen. Daher muß es auch beim Parlamentsbericht in Aufmachung, Plazierung, Stil und Umfang auf Leser-geschmack und Leserbedürfnis Rücksicht nehmen. Man kann dies zugeben, ohne zugleich Zweifeln ihre Berechtigung abzusprechen, ob die Rücksichtnahme nicht in allzu großem Ausmaß geschieht
Zum einen geschehen aus mangelnder Vertrautheit mit dem parlamentarischen Prozeß unsachliche Kürzungen, die zu einseitigen Gewichtsverschiebungen führen
b) Die Berichterstattung Der Vollzug aktueller Öffentlichkeit entscheidet sich an der Vollständigkeit und Qualität der von der Presse vermittelten Information über die Landtagsarbeit. Der harte Vorwurf, „das dem Leser gebotene Material" sei „für seine Orientierung über das parlamentarische Geschehen in vielen Fällen unzureichend"
Die dazu durchgeführten Analysen können hier nicht im einzelnen ausgebreitet werden. So muß es genügen, einige augenfällige Beobachtungen vorzutragen, ohne die vorhandenen Belege mitzuliefern. Schon die sehr pauschale Frage, ob der Leser in einer Tagungswoche überhaupt von den Sitzungen des Plenums und der Ausschüsse und wenigstens in groben Zügen von ihren Tagesordnungen erfährt, findet keine uneingeschränkt befriedigende Antwort, obgleich sie in fünf Zeitungen lediglich nach quantitativen Merkmalen untersucht wurde und die Qualität der Berichte dabei außer acht blieb. Im Gegenteil, die Materien wurden in einem Punktsystem nach ihrem Aktualitätsgrad unterschiedlich bewertet — ein Verfahren, das der Presse entgegenkommt. Reichte die Skala von 0 bis 18 Punkten, so war der höchste Ausschlag bei 14 (SZ) und der geringste bei 8 (TA) zu messen
Keinerlei Erwähnung fanden der zusammen mit dem kulturpolitischen Ausschuß am häufigsten tagende Petitionsausschuß sowie der Haushaltsausschuß, von dessen Tagesordnung einige Punkte nicht uninteressant für die Offentlichkeit waren. Selbst eine Sitzung des kulturpolitischen Ausschusses, in der letztmals vor Eintritt in die Einzelberatungen eine allgemeine Aussprache über den umstrittenen Volksschulgesetzentwurf stattfand, blieb bei vier der fünf Zeitungen ohne Resonanz, über das Plenum und die Erörterungen im Verfassungs-und Rechtsausschuß zum Landeswahlgesetz wurde dagegen ausnahmslos berichtet.
Eine zweite Analyse geht der Qualität der Berichterstattung nach. Sie erstreckt sich auf 17 redaktionelle Einheiten und damit auf fast alle Zeitungen in Schwaben, Oberbayern, Niederbayern, Oberpfalz und Mittelfranken
Ein sachlicher, in jeder Hinsicht genügend informierender Bericht mußte korrekte Hinweise auf die Fragestellung des Interpellanten und die Stellungnahmen des Kultusministers zu drei besonders angesprochenen Themen enthalten: Einführung des 9. Schuljahres, Land-schulreform, Reform des gesamten Bildungswesens. In groben Zügen ergibt sich folgendes Bild:
Auffallend viele Journalisten und Redaktionen sind sich der Bedeutung des parlamentarischen Interpellationsrechtes als schärfster Waffe der publizistisch ohnehin benachteiligten Opposition nicht bewußt und vernachlässigen den Interpellanten. Fast die Hälfte der redaktionellen Einheiten informiert hier ungenügend, berücksichtigt den parlamentarischen Prozeß nicht und verteilt die Gewichte damit von vornherein zugunsten der Regie-rung. Von der Leserseite betrachtet, ist die Verzerrung noch stärker: Nur 40 % der Abonnenten werden adäquat informiert, 60 % erfahren nicht oder nur mangelhaft, wer Initiator der Ministerrede war und was er zu sagen — und an der Regierung zu rügen — hatte. Interessanterweise haben die auflagenstärkeren und renommierten Blätter diese Fehlleistung zu verantworten. Entschuldigend mag angeführt werden, daß der Kultusminister kurz nach seiner Ernennung erstmals Gelegenheit hatte, seine Konzeption zu entwickeln, die auch von der Opposition als ungewöhnlich progressiv empfunden wurde.
Konsequenterweise entspricht die Wiedergabe der Ministerrede in weit höherem Umfang den Erwartungen und Forderungen. Sieben Zeitungen wußten korrekt und zwei eingeschränkt korrekt zu berichten. Auf die Auflage umgerechnet heißt das, daß immerhin 55 % der Abonnenten eine gültige Vorstellung von der kulturpolitischen Konzeption Hubers vermittelt bekamen.
Es stellte sich ferner heraus, daß der Bericht der dpa hohen Informationswert besaß. Redaktionen, die ihn möglichst unverändert übernahmen, orientierten ihre Leser vollständig. So hatten die 9 500 Bezieher des Reichenhaller Tagblattes den 197 300 Abonnenten (und Käufern) der Nürnberger Nachrichten das Privileg der Unterrichtung über die Konzeption des Kultusministers in allen ihren Themenkreisen voraus. Andererseits erliegen aber Redaktionen, die auf Agenturberichte angewiesen sind, aus der Distanz leicht der Gefahr willkürlicher Kürzungen, die aus Bequemlichkeit einfach am Ende des Artikels vorgenommen werden. Hier liegt die Hauptursache für die Fehlerquote bei der Wiedergabe der Rede des Kultusministers, da der abschließende Teil über eine Vielzahl von Reformen im gesamten Bildungswesen starken redaktionellen Eingriffen ausgesetzt war und zum Teil ganz dem Rotstift zum Opfer fiel.
Insgesamt waren nur fünf von 17 Redaktionen in der Lage, korrekt oder wenigstens relativ korrekt zu referieren. Nur 16% der erfaßten Auflage boten ein in allen Zügen richtiges und ausgewogenes Bild von Interpellation und Beantwortung. Sie erreichten ausschließlich Leser mittlerer und kleiner Blätter
Dieses Ergebnis bestätigt zwar die Kritik Hanauers, darf aber keineswegs zu einer qualitativen Klassifizierung der untersuchten Zeitungen verallgemeinert werden. Ebensowenig bietet es Anlaß, über den Landtagskorrespondenten den Stab zu brechen. Solch ein horizontaler Schnitt durch die Berichterstattung charakterisiert gewiß eine bestimmte Situation treffend, reicht jedoch nicht als Qualifikationsgrundlage insgesamt aus. Dazu bedürfte es erheblich verfeinerter und auf breiterer Basis ruhender Untersuchungen und der Abwägung vielfältiger Imponderabilien. Vor allem fehlt auch jeder Vergleich zur Berichterstattung aus anderen Parlamenten, und insbesondere wäre ein Blick auf die Kontinuität der Berichterstattung und die kommentierende Begleitung der Parlamentsarbeit zu werfen.
Hierher gehören z. B. die von mehreren Zeitungen allwöchentlich veröffentlichten Kolumnen zur Landes-und Landtagspolitik, die die aktuelle Berichterstattung ergänzen und von den Korrespondenten nicht als ihre geringste Aufgabe angesehen werden. Mit der Kolumne versucht der Journalist, selbst in die Politik einzugreifen, indem er nicht als Mittler, sondern als politischer Publizist tätig wird und sich im schmalen Bereich zwischen Wahrheit, Halbwahrheit und Spekulation bewegt. Die Kolumne lebt von den Intentionen des Verfassers und seiner Informanten. Außerdem ist es ihre Absicht, dem Leser einen „Blick hinter die Kulissen"
Die Pressereferenten wirken jedoch nicht nur extern, sondern vor allem auch intern. Denn genauso, wie sie versuchen, der Öffentlichkeit den Standpunkt ihrer Fraktionen zu verdeutlichen, unterrichten sie die Fraktion insgesamt sowie besonders einzelne Abgeordnete unter regionalen oder fachspezifischen Aspekten über bedeutsame Vorgänge im Lande, im Stimmkreis oder auf einem Fachgebiet, damit sie Informationen möglichst aktuell in parlamentarische Aktivität umsetzen können. Obgleich für diesen umfassenden Aufgabenbereich allen Fraktionen die gleichen Mittel und Methoden zur Verfügung stehen, konkretisieren sie sich durchaus unterschiedlich, wodurch sich Akzentverschiebungen in den Schwerpunkten, aber auch in der Wirksamkeit ihrer Pressearbeit ergeben.
Minimale Effizienz besitzt die Pressearbeit der NPD. Dies liegt nur zum Teil an der geringen Durchschlagskraft der Parlamentsarbeit dieser Fraktion. Die tiefere Ursache ist die mangelnde Anpassungsbereitschaft an die Eigengesetzlichkeit der Kommunikationsmedien, die den ernsthaften Versuch nicht aufkommen läßt, mit journalistischen Methoden einen Sektor im Bereich pluraler Meinungsäußerungen zu erwerben. Die NPD erwartet zu sehr, daß die Presse auf sie zukommt, statt sie für sich zu interessieren. Hinter der Resignation vor der vorgefundenen, der Partei gegenüber auch nicht vorurteilslosen Realität scheint die Unzufriedenheit mit dem von ihr oft so diffamierten „System der Lizenzpresse" durch. Da also das Verhältnis beiderseits nicht ressentiment-frei ist, nimmt der Pressereferent der NPD nur den internen Aspekt seiner Aufgabe ungeteilt wahr.
Obgleich es nicht gering wiegende organisatorische und auch parteiinterne Hindernisse gibt, verhindern auch bei der CSU prinzipiellere Gründe eine ergiebigere Pressearbeit
Nach innen wirkt die Pressestelle durch die Information des Landes-und Fraktionsvorsitzenden über wichtige aktuelle Ereignisse mit Hilfe der einlaufenden Agenturmeldungen. Dabei kommt ihr bereits die Funktion der Vorprüfung und Selektion zu. Außerdem bemüht sie sich stets, einzelne Abgeordnete gezielt auf regionale oder fachliche Vorgänge hinzuweisen, um nötige Klärungen durch parlamentarische Initiativen zu beschleunigen oder überhaupt erst herbeizuführen und eventuelle Mißstände öffentlicher Kritik und Kontrolle zu unterziehen. In vielen Fällen ist es letztlich dem Pressereferenten zu danken, daß dies vor dem Tribunal des Parlaments geschieht
Nach außen betreibt die SPD auch allgemeine Öffentlichkeitsarbeit, bei der sie sich mit Hilfe von Publikationen zu bestimmten Themen an bestimmte Personengruppen wendet. Dies geschieht nach Bedarf, der sich aus der politisehen Situation ergibt. Kontinuierlich dagegen ist die Pressearbeit, verstanden als allgemeine Unterrichtung der Öffentlichkeit durch die Massenmedien.
Wichtigstes Mittel dazu ist der Pressedienst Sozialdemokratische Pressekorrespondenz" (spk), der zweimal wöchentlich erscheint. Die spk beinhaltet Anträge, Anfragen, Beschlüsse und Erklärungen der Fraktion, sie kommentiert und erläutert politische Vorgänge innerhalb und außerhalb des Parlaments. Sie steht auch im Dienste der polemischen Auseinandersetzung mit Regierung und Regierungspartei und ist betont im Hinblick auf die Kontrollfunktion konzipiert
Die sofortige Stellungnahme legt bei wichtigen aktuellen Ereignissen die Haltung der Partei dar. Sie verfolgt das Ziel, den Leser gleichzeitig mit den Fakten und der Meinung der SPD zu ihnen zu konfrontieren. Der Pressereferent hat bei einer Agenturmeldung nur wenig Zeit, um sich über Ausmaß und politische Bedeutung klarzuwerden, zu bemerken, wo der Hebel der Kritik anzusetzen ist und eine möglichst fundierte, sowie vor dem Hintergrund der bisherigen Auseinandersetzungen um das Problem detaillierte und sachgerechte Stellungnahme abzugeben, die obendrein präzise und wirkungsvoll formuliert sein muß, um die Öffentlichkeit zum Bundesgenossen zu gewinnen. Solche Stellungnahmen finden wegen ihrer Aktualität das Interesse der Redaktionen und werden in der Regel publiziert
Um die aktuelle Unterrichtung über Fraktionsbeschlüsse auch zwischen den Erscheinungsterminen der spk zu gewährleisten, erscheinen nach Bedarf Pressemitteilungen, deren Vorteil in der Präzision liegt, mit der sie einen Sachverhalt umreißen, und in der Kürze, die ihre wörtliche Übernahme durch die Zeitungen aufdrängt und damit die Gefahr von Fehldarstellungen ausschließt. Die Pressemitteilung ist ein vorzügliches Mittel, um möglichst jedermann knapp, aber vollständig und sachgerecht über eine Aktion zu informieren
Dieses Ziel wird mit Pressekonferenzen gemeinhin nicht erreicht. Sie finden nur bei besonderen Anlässen statt und dienen der umfassenden Erörterung größerer Komplexe. Sie bieten dem Journalisten die Chance individueller Selektion, die keineswegs den Intentionen der veranstaltenden Partei zu entsprechen braucht. Die Pressekonferenz wird immer Resonanz in der gesamten Presse finden, das Echo ist jedoch vielfältiger, als wenn die Gelegenheit zu subjektiver Selektion weitgehend ausgeschaltet wird. Als die SPD kurz vor Schluß der letzten Wahlperiode zu einer Pressekonferenz einlud, wollte sie über ihre Meinung zum Volksschulgesetz und die Aufstellung junger Kandidaten informieren, jedoch weitete sich das Gespräch wegen des gerade aktuellen Wahlergebnisses von Nordrhein-Westfalen auf ihre eigenen Wahlaussichten aus. Die Presseberichte weisen eine sehr unterschiedlich akzentuierte Informationsgebung auf, die sich überwiegend an den Spekulationen zum Wahlausgang und nur sekundär an der Haltung zum Volksschulgesetz orientierte. Das Ziel der SPD, die Werbe-kraft junger Kandidaten für sich zu mobilisieren, wurde kaum erreicht
Pressedienst, sofortige Stellungnahme, Pressemitteilung und Pressekonferenz sind Techniken, den eigenen Beitrag in den Prozeß politischer Meinungs-und Willensbildung einfließen zu lassen, die eine klug arbeitende Pressestelle stets unter Rücksichtnahme auf die Arbeitsweise der Journalisten und Redaktionen gebrauchen wird. Diese Rücksichtnahme, die sich zumeist zu regelrechten Hilfen für die Berichterstattung ausweitet
Allerdings gibt es Schwierigkeiten genug für einen Pressereferenten, die Presse für seine Intentionen zu gewinnen. Themen von eminenter Bedeutung für das Gemeinwohl erzielen oft trotz stetiger und intensiver Bemühungen keine Resonanz — allein deswegen, weil sie außerhalb der Aktualität des Tages liegen, oder besser, weil sie eigentlich tagtäglich aktuell sind und ihnen daher der Nimbus des Ungewöhnlichen und Spektakulären fehlt. So scheiterte ein über Monate hinweg unternommener Versuch, durch ständige Artikel in der spk die Öffentlichkeit für Probleme des Mutterschutzes zu gewinnen, am Desinteresse der Redaktionen. Das Thema konnte keine Resonanz finden, weil ihm nicht über die Schwelle der Publizität geholfen wurde.
Dies erklärt einerseits, wie sehr die Chancen der Pressearbeit einer Fraktion in der unmittelbaren Stellungnahme zu aktuellen Vorgängen liegen; es beweist andererseits auch die Unmöglichkeit, das Ohr der Presse zu finden, wenn sie nicht hören will. Gerade dadurch wird es dem Parlament und insbesondere der Opposition sehr erschwert, in Konkurrenz mit der Regierung zu treten, deren Tätigkeit sich unmittelbarer auf den einzelnen Bürger auswirkt und von ihm in größerer Dramatik erfahren wird. Demgegenüber tritt die Opposition als nicht unmittelbar handelnde, sondern mahnende und kritisierende Alternative zurück. Es scheint, als ob ihr Erfolg eher dann beschieden ist, wenn sie sich bestimmten Trends anschließt oder sie fördert, als wenn sie von sich aus versucht, in Detailfragen Entwicklungen in Gang zu bringen. Wenigstens auf diesem Sektor ist ihre Rolle als der „andere Beweger der Politik" (Carlo Schmid) eingeengt. Ihre Pressearbeit gedeiht am besten in der Anpassung an den Partner und unter mannigfacher Benutzung seiner eigenen Methoden. Darin genießt sie andererseits größere Freiheit als die Regierungsfraktion, die noch weit weniger leicht aus dem Schatten der Regierung heraustreten kann (und will). III. Die Pressearbeit der Regierung Im parlamentarischen Regierungssystem läßt sich keine scharfe Grenze zwischen Regierung und Parlament ziehen. Vielmehr ist die Mehrheitsfraktion eng mit der Regierung verschmolzen. Die Pressestellen der Staats-kanzlei und der Ministerien gestalten die Kommunikation zur Landespolitik wesentlich mit. In der aktuellen Situation haben sie bei weitem größere Relevanz als die vergleichbare Institution bei der die Regierung bildenden und tragenden Landtagsfraktion.
Die weitergehenden Aufgaben fallen der Pressestelle der Staatskanzlei zu, die für den Ministerpräsidenten und die Staatsregierung insgesamt arbeitet, während die Pressereferenten der Ministerien nur für einen Ausschnitt der Regierungstätigkeit zuständig sind. Dennoch ist sie keineswegs „Propagandazentrale" — daran hindert sie schon ihre bescheidene finanzielle und personelle Ausstattung. Ihr Aufgabengebiet umfaßt das Sammeln von Informationen von außen und das Verbreiten von Informationen nach außen, wozu auch die Konzipierung der Reden des Ministerpräsidenten in der Öffentlichkeit zählt. Gisela Sänger hat dafür allgemein die äußerst plastische Unterteilung in „Hörrohr-" und „Sprachrohrfunktion"
Zur Informationssammlung gehören: a) die Auswertung von Zeitungen, Zeitschriften, Nachrichten-und Informationsdiensten, Pressekorrespondenzen, die Auswertung und Aufzeichnung landespolitisch relevanter Hör-und Sehfunksendungen sowie die Archivierung wichtigen Materials von Presse und Funk;
b) die tägliche Zusammenstellung des hektographierten Pressespiegels „Was heute in den Zeitungen steht", der sich nach den Sachgebieten Bayern, Deutschland, Ausland und Kommentare gliedert;
c) die tägliche Information des Ministerpräsidenten und der Staatskanzlei mit Hilfe des gewonnenen Materials.
Die Informationsgebung dient der möglichst kontinuierlichen Darstellung der Regierungstätigkeit.Sie geschieht vor allem durch die allwöchentliche Landespressekonferenz im Anschluß an die Sitzung des Ministerrates. Im Gegensatz zur Bundespressekonferenz in Bonn, deren Gestaltung in Händen der Journalisten liegt, bleibt in München die Verantwortung bei der Staatskanzlei, die organisiert und einlädt. Dieser Darstellung dienen auch die regelmäßige Herausgabe schriftlicher Mitteilungen aus dem Bereich der Regierung („Die Bayerische Staatskanzlei teilt mit") an Presse, Rundfunk und Fernsehen sowie die Verteilung der Texte von wichtigen Reden des Ministerpräsidenten im Wortlaut an die Journalisten zur Unterstützung ihrer Berichterstattung.
Die gelegentliche Herausgabe besonderer Publikationen, die entweder an einen begrenzten Personenkreis versandt
Insgesamt gesehen fehlen der Arbeit der Pressestelle der Staatskanzlei spektakuläre Akzente. Ihr Leiter tritt nur selten als Sprecher der Regierung in Erscheinung — ganz im Gegensatz zum Chef der vergleichbaren Bonner Institution. Ebensowenig ist sie Ausgangspunkt großangelegter Aufklärungs-und Propagandafeldzüge. Ohne dies alles gänzlich zu lassen, ist sie vor allem eine nach zwei Seiten Informationen vermittelnde Kontaktstelle und ein bedeutsamer Kreuzungspunkt der Kommunikation zur Landespolitik. IV. Der Pressereferent des Landtages Der Landtag als Institution versucht dagegen, jenseits aktueller Fragestellungen unter politisch-pädagogischen Gesichtspunkten dem Bürger präzisere Vorstellungen von seinen Funktionen und seiner Arbeit zu vermitteln. Diese Aufgabe wird vom Pressereferenten des Bayerischen Landtages
Zweifellos liegt der Schwerpunkt des „Pressereferates" im Besucherdienst, der sich bemüht, möglichst vielen Bürgern, besonders Besuchergruppen aus der Provinz, durch eigene Anschauung Einblick in Aufgaben, Organisation und Arbeitsweise des Landtags zu gewähren, wobei sich erneut die Öffentlichkeit der Ausschüsse bewährt. Die Besucherzahl stieg auch seit Bestehen des Pressereferats (1964) kontinuierlich an. Erstrebt wird stets enges Zusammenwirken mit dem örtlichen Abgeordneten, der „seine" Besucher führen und mit ihnen diskutieren soll.
Auf repräsentativer Ebene arbeitet der Landtag an seiner Selbstdarstellung, indem er sich bestimmte Gruppen der Gesellschaft — „Multiplikatoren" zumeist — zu Gast lädt. Im Dienste der Distanzverminderung zwischen Wählern und Gewählten stehen auch die jährlich in einen anderen Regierungsbezirk führenden Informationsfahrten des Parlaments.
Mit diesen Maßnahmen wirbt der Landtag für sich in der Öffentlichkeit. Der Mangel an parlamentarischer Tradition in Deutschland und längst nicht überwundene antiparlamentarische Ressentiments lassen ihm das genauso geboten erscheinen wie das Bewußtsein, daß das Parlament Kontakt und Gespräch suchen muß, „um lebendig und wirksam sein zu können"
D. Die mittelbare Öffentlichkeit
Die mittelbare Öffentlichkeit — besonders hier ist der Hinweis angebracht, daß der Begriff lediglich als Arbeitsformel zu verstehen ist — meint die Offenheit des Landtages für Informationen, Initiativen und Petitionen, die von außen an ihn herankommen. Obgleich viele dieser Informationen, auf welche Weise auch immer, direkt im Parlament wirksam werden können, muß doch an der Bezeichnung „mittelbar" festgehalten werden, da als Folge des repräsentativen Systems niemand seine Sache selbst im Parlament vertreten kann; sie ist in der Regel darauf angewiesen, daß sich Abgeordnete ihrer annehmen. Eine Ausnahme bildet lediglich das in Bayern für Gesetzesvorlagen mögliche Plebiszit. Aber selbst hier bleiben dem Parlament nach einem Volksbegehren so viele Einwirkungsmöglichkeiten
Zurück zum Normalfall, bei dem das Verhältnis erneut reziprok ist: So wie eine Anregung oder Eingabe den Abgeordneten braucht, um wirksam werden zu können, so braucht der Abgeordnete Anregungen und Informationen, um sein Mandat sinnvoll ausüben zu können. Das Spektrum parlamentarischer Arbeit wird wesentlich von den Elementen mitbestimmt, die der einzelne Abgeordnete auf Grund seiner Informationen einbringt. Er ist der Transformator, der informatorische Impulse in parlamentarische Aktion umsetzt.
I. Das Petitionsrecht Die wichtigste Möglichkeit des Staatsbürgers, ein Anliegen vor das Parlament zu bringen, ergibt sich aus dem jedermann zustehenden Recht auf Eingaben und Beschwerden an die Volksvertretung
Nach den Erfahrungen des Landtagsamtes initiiert zum Teil die Propaganda von Mund zu Mund den nicht abreißenden Strom von Petitionen. Aber auch Behörden, gegen deren Entscheidungen sich Eingaben und Beschwerden ja zum größten Teil richten, verweisen Bürger auf den Petitionsweg, wenn sie keinen Ermessensspielraum mehr sehen. Es gibt kaum ein Thema, das nicht auf dem Wege der Petition Eingang in die Beratungen des Landtags zu finden vermöchte. Rund 18 v. H.der Eingabenführen zu vollem oder teilweisem Erfolg, weitere 38 v. H. sind wenigstens insoweit relevant, als sie Erkenntnisse für künftige Gesetzesvorlagen erbringen. Ein Teil erledigt sich durch Stellungnahme der Staatsregierung oder durch einen entsprechenden Landtagsbeschluß, während der Rest, z. B. wegen sinnwidrigen oder querulatorischen Inhalts, für unzulässig erklärt und nicht weiter verfolgt wird.
Das Petitionsrecht dient dem einzelnen als Ventil, wenn er sich benachteiligt fühlt oder auf Mißstände gestoßen zu sein glaubt. Es eröffnet ihm aber auch die Möglichkeit, Anregungen zu äußern. Nicht zuletzt ist es eine Erkenntnisquelle für den Gesetzgeber. Das Petitionsrecht ist potentiell eine der stärksten Klammern zwischen Parlament und Öffentlichkeit. Leider erfuhr es in der Vergangenheit nicht immer die entsprechende Wertschätzung. In jüngster Zeit mehren sich jedoch in zahlreichen Länderparlamenten und auch im Bundestag die Versuche, es zu reformieren und die Befugnisse der Petitionsausschüsse ausweiten.
II. Die außerparlamentarische Information des Abgeordneten Im folgenden soll wenigstens fragmentarisch dargestellt werden, wie der einzelne Abgeordnete die Grundlagen für seine Arbeit gewinnt, wie er Information in Aktion übersetzt. Grundsätzlich empfiehlt es sich, hier zwischen solchen Informationen zu unterscheiden, die ihm kraft seines Amtes zugetragen werden und solchen, die er sich selbst beschafft, um nach eigenem Ermessen seinem Mandat gerecht werden zu können
AIs Abgeordneten des Stimmkreises sprechen ihn Vereine, Institutionen und Einzelpersonen an, aber auch die Kommunen bitten um Einsatz für ihre Pläne, wobei sie sich an alle Bundes-und Landtagsabgeordneten der Region ohne Unterschied der Parteizugehörigkeit wenden. Diese Wünsche laufen letztlich stets auf die Beschaffung finanzieller Mittel hinaus. In der Regel erfordern sie keine parlamentarische Initiative, sondern den Gang in die Ministerien zu zuständigen Referenten oder zum Minister selbst, wobei es darauf ankommt, zumindest einen guten Kompromiß auszuhandeln. Selbst wenn ein Haushaltstitel schon erschöpft sein sollte, ist das kein Hindernis für einen geschickten Interessenvertreter seines Wahlkreises. Er wird sich bemühen, den Referenten zu bewegen, von mehreren ähnlichen Projekten nachträglich kleine und kleinste Kontingente abzuzweigen, damit auch die Wünsche seines Wahlkreises sich erfüllen können.
Pro Legislaturperiode wenden sich „einige tausend" Bürger hilfesuchend an den Abgeordneten, zum Teil schriftlich, zum Teil in regelmäßig abgehaltenen allgemeinen Sprechstunden, deren Effizienz allerdings umstritten ist. Dabei kommen alle erdenklichen Fragen des persönlichen Lebens (besonders Renten-, Wohnungsund Versicherungsangelegenheiten) zur Sprache. Fälle, die zu parlamentarischen Initiativen anregen, befinden sich selten darunter
Interessenverbände setzen sich dagegen stets gezielter ein. Sie wenden sich bei der Beratung einschlägiger Gesetze an den Abgeordneten als Fachmann und Ausschußmitglied. Für ihn kommt es dabei darauf an, zu hören und zu fragen, sein Wissen zu vermehren und nicht zu diskutieren.
Die Informationen der Verbände beziehen sich auf konkrete Vorgänge und sind häufig für die Parlamentsarbeit verwendbar. Der Abgeordnete sieht in ihnen oft Entscheidungshilfen. Natürlich weiß er, daß die Lobby — wie übrigens jeder Wähler, der sich an ihn wendet — hauptsächlich ihre Interessen durchsetzen will, aber er teilt das undifferenzierte Vorurteil der Öffentlichkeit ihr gegenüber nicht. Vielmehr glaubt er, kritisch prüfen und berechtigte Forderungen, denen unbedingt nachgekommen werden sollte, von solchen unterscheiden zu können, die innerhalb des politischen Gesamtrahmens nicht erfüllbar oder die überspitzt und unberechtigt sind. Der Abgeordnete sucht im Gegenteil das Gespräch mit den Betroffenen, um nicht in seinen Überlegungen und den daraus resultierenden legislatorischen Konsequen-zen an sachfremden und unrealistischen Vorstellungen zu scheitern
Neben den Informationen, die Wähler und Verbände geben, bleibt es für den Abgeordneten unerläßlich, sich laufend über alle politisch relevanten Vorgänge selbst zu orientieren. Dabei gelten die Kommunikationsmedien zusammen mit BLD und Landtags-drucksachen als „Handwerkszeug". Sie werden ergänzt durch eigene Recherchen in Fragen, die unter Umständen selbst die lokale Presse negiert, die aber dem Abgeordneten für die Zukunft bedeutsam erscheinen. In zäher Kleinarbeit gilt es oft, die Interessen des Stimmkreises zu eruieren und zu prüfen, was tatsächlich dringend und nötig ist.
Parlamentarische Initiativen ergreift der Abgeordnete erst, wenn alle anderen Möglichkeiten sich erschöpft haben. Wie kann er überhaupt Informationen, die er bekommen oder die er sich beschafft hat, ins Parlament bringen? Zunächst kann er natürlich Einzelpersonen auf den Petitionsweg verweisen und dann im Ausschuß die Petition selbst vertreten. Vor allem kann er aber im Landtag durch Anträge und Anfragen aktiv werden. Anträge können ein Votum des Lantags in seinem Sinne herbeiführen, während schriftliche und mündliche Anfragen die Regierung zwingen, ihm kurzfristig Auskunft zu erteilen
Der Abgeordnete ist Bindeglied zwischen Parlament und Öffentlichkeit. Will er für diese etwas erreichen, so bedarf er zuerst der Unterstützung seiner Fraktion. Will die Fraktion der Regierung etwas abgewinnen oder gegen den politischen Gegner Erfolge erzielen, so bedarf sie wiederum der Unterstützung der Öffentlichkeit. Um in politischen, lokale Belange überschreitenden Fragen Erfolg zu erzielen, ist der einzelne Abgeordnete zu schwach. Er muß sich zum Teil auch außerparlamentarischer Unterstützung — speziell der Massenmedien — versichern, um Mehrheiten auf allen Stufen des parlamentarischen Willensbildungsprozesses zu erringen. Durch seine vielseitige Tätigkeit, seinen Einsatz für Anliegen, die von ihm als berechtigt und unterstützenswert angesehen werden, durch Parteiarbeit, politisch-bildende Vorträge und durch Zeitungsartikel zur Landes-politik wirkt er aber auch in die Öffentlichkeit hinein. Viele im Lande machen sich am einzelnen Abgeordneten ihr Bild vom Landes-parlament schlechthin; er ist also umgekehrt auch Repräsentant des Parlaments in der Öffentlichkeit.
Schlußbemerkung Die Diskussionsbereiche von Parlament, Regierung, Kommunikationsmedien und Öffentlichkeit in ihren mannigfachen Aufgliederungen stehen zueinander im Verhältnis der Interdependenz. Gerade die Untersuchung eines einzelnen Bereiches zeigt, wie sehr sie alle der Zuordnung bedürfen, ja, wie abhängig sie voneinander sind. Den Anteil des Parlaments an der politischen Diskussion bestimmt zunächst die aktuelle Öffentlichkeit seiner Verhandlungen. Sie ist Voraussetzung für die Vermittlung ihres Inhaltes an die Bürger. Die Parlaments-verhandlungen beruhen wiederum nicht zuletzt auf den Informationen, die von draußen in sie eingebracht werden. Erst das Zusammenspiel von Verhandlung, Vermittlung und Information unter Einbeziehung zahlreicher Zwischenstationen, Impulsgeber und Transformatoren vollzieht die Öffentlichkeit des Landesparlaments in Bayern.
Sie stellt sich dar als ein nie abgeschlossener Kommunikationsprozeß, dessen Fluß sich wohl aufgliedern, kaum aber systematisieren oder in vorgegebene Formen pressen läßt. Alle Beteiligten halten zugleich die Positionen des Kommunikators und des Rezipienten und sind stets in der Lage, sich in die Diskussion einzuschalten oder sie sogar auszulösen. Jede Information, die sie geben, übt Einfluß auf die Partner aus. Fraglos sind die günstigen institutionellen Bedingungen des Bayerischen Landesparlaments ein gewichtiger Beitrag zum relativ erfolgreichen Gelingen dieses Kommunikationsprozesses, da sie die Chancen des Bürgers zur kompetenten Teilnahme vermehren.
