Zur Transparenz der politischen Ordnung der Bundesrepublik | APuZ 40/1968 | bpb.de

I. Transparenzprinzip und Parlament

Die demokratisch-rechtsstaatlichen politischen Ordnungen der Gegenwart garantieren ihren Staatsbürgern die Möglichkeit der Einflußnahme auf politische Entwicklungen. Hält man an dem Grundsatz fest, daß Entscheidungen im politischen Bereich eher rationale Erwägungen als emotionale Regungen zugrunde liegen sollten, wird ein Mindestmaß an Überschaubarkeit der politischen Aktionen und Konzeptionen zu einer der wichtigsten Voraussetzungen für eine sinnvolle Mitwirkung der Staatsbürger. Das Grundgesetz der Bundesrepublik Deutschland bekennt sich in mehreren Artikeln ausdrücklich zu diesem Transparenzprinzip Ob und inwieweit es verwirklicht wurde, ist Gegenstand der folgenden Erörterungen.

Auf der parlamentarischen Ebene kommt das Transparenzprinzip am eindeutigsten in den Bestimmungen des Grundgesetzes und der Länderverfassungen zum Ausdruck, die den Volksvertretungen vorschreiben, öffentlich zu verhandeln, sofern diese nicht ausdrücklich anders beschließen. Das gilt jedoch nur für die Plenarsitzungen. Nach den Geschäftsordnungen des Bundestages und der Länderparlamente sind die Ausschußsitzungen dagegen in der Regel nicht öffentlich. Eine Ausnahme bildet nur der bayerische Landtag. Zu den Beratungen seiner Ausschüsse sind normalerweise „Publikum und Presse" zugelassen. 1. Argumente für die Öffentlichkeit von Ausschußsitzungen a) Teilnahmemöglichkeit aller am Entscheidungsprozeß In der Diskussion über eine Reform des Bundestages sind die Anhänger wie die Gegner von öffentlichen Ausschußssitzungen bisher eine ausführliche Begründung ihres Standpunktes schuldig geblieben. Ausgangspunkt unserer Betrachtungen ist die These, daß dem Bundestag, der zugleich ein Diskussions-und Arbeitsparlament, eine „Mischform" zwischen dem englischen und amerikanischen Modell ist und bleiben muß ein größeres Maß an Transparenz nicht abträglich wäre.

Ein erster Schritt in dieser Richtung war zweifellos die Änderung der Geschäftsordnung des Bundestages am Dezember 1951, in der die Möglichkeit eingeräumt wurde, nichtöffentlichen Sitzungen öffentliche Informationssitzungen vorausgehen zu lassen. Davon hat der Bundestag, wie viele mit Recht bedauern 6), in den ersten vier Wahlperioden nur in sieben Fällen Gebrauch gemacht; doch ist hier in der fünften Legislaturperiode, in der bisher allein 44 Anhörungen stattfanden, ein deutlicher Wandel eingetreten, öffentliche Anhörverfahren machen nicht nur das legitime Wirken der Verbände durchsichtig sondern geben darüber hinaus dem Staatsbürger Gelegenheit, die einzelnen Stadien der Meinungsund Willensbildung im Parlament zu verfolgen. Damit sind wir zugleich beim ersten Argument für die öffentliche Beratung der Ausschüsse. Wenn in diesen Gremien Korrekturen an Gesetzentwürfen vorgenommen werden, dann erfährt zwar der Bundestag und damit die Öffentlichkeit vom Berichterstatter des Anschusses, wie die Verhandlungen in großen Zügen verlaufen und zu welchem Ergebnis sie gelangt sind, aber welcher Abgeordnete mit welchen Argumenten zum Zuge kam und welcher als Experte eingeladene Verbandsvertreter am eindrucksvollsten seine Interessen vertrat, bleibt offiziell unbekannt, sickert bestenfalls inoffiziell durch. Dem Außenstehenden ist es verwehrt, den Entscheidungsprozeß in einer wichtigen Phase mit-und nachzuvollziehen; er ist auf die Rechtfertigungsreden im Plenum angewiesen. In diesem Zusammenhang ist es von zweitrangiger Bedeutung, ob überhaupt viele die Ausschußbesprechungen so genau verfolgen möchten oder ob nicht sogar das Interesse der Engagierten angesichts der Behandlung so zahlreicher trockener Sachverhalte schnell in Desinteresse umschlagen würde, über die Nutzung von Chancen kann erst geurteilt werden, wenn sie geboten worden sind.

Die Publizitätsscheu der Ausschüsse ist noch unter einem anderen Gesichtspunkt zu bedauern. Gerade in ihren Beratungen wird ein Kernstück der politischen Alltagsarbeit in der Demokratie sichtbar: das Aushandeln von Kompromissen. Um dem Kompromiß den ihm völlig zu Unrecht anhaftenden Beigeschmack des Faulen zu nehmen, ist Einblicknahme in die Prozedur des Nehmens und Gebens notwendig. Das wird allerdings nicht immer möglich sein, da sich häufig von Fall zu Fall Gruppen innerhalb der Ausschüsse außerhalb in wichtigen Fragen einigen b) Politische Bedeutung der Ausschußberatungen Der Bundestag überweist die meisten Gesetz-entwürfe in der ersten Lesung ohne Aussprache an die Ausschüsse. Das Plenum verzichtet darauf, die politischen Linien vorzuzeichnen, an denen sich die Beratungen zu orientieren hätten Die parlamentarische erst Ausschüs Diskussion beginnt also in den -sen — ein Grund mehr, sie der Öffentlichkeit zugänglich Der Einwand, zu machen. das Plenum könne bei der zweiten oder dritten Lesung zu den Ergebnissen der Ausschußbera-tungen Stellung nehmen und jetzt seinen politischen Willen kundtun, ist theoretisch richtig, geht aber an der parlamentarischen Praxis vorbei. In der vierten Legislaturperiode des Bundestages wurden zum Beispiel 260 von insgesamt 429 Gesetzen ohne jede Debatte verabschiedet Wer daraus die Forderung ableitet, das Plenum müsse mehr diskutieren, hat abzuwägen, ob es sinnvoll ist, dem ohnehin oft unter Zeitdruck operierenden Parlament eine zusätzliche Pflichtübung aufzuerlegen, die unter Umständen zu einer Vernachlässigung der Diskussion über jene Fragen führen könnte, die im Mittelpunkt des Interesses stehen. Denn daß die erwähnten 260 Gesetze in der überwiegenden Mehrheit keine hochpolitischen kontroversen Probleme behandelten, darf unterstellt werden, da sich sonst mindestens die Opposition zu Wort gemeldet hätte. Immerhin verzeichnet der stenographische Bericht bei einer nicht geringen Zahl dieser Gesetze Gegenstimmen oder Enthaltungen Das Verlangen nach einer Begründung dieses Abstimmungsverhaltens im Plenum läuft wiederum auf eine Belastung des gesamten Parlaments hinaus; öffentliche Ausschußsitzungen würden genügen, um Abstimmungen im Bundestag transparenter zu machen. Hierbei wird allerdings von der nicht immer zutreffenden Voraussetzung ausgegangen, daß sich die unterschiedlichen politischen Auffassungen in den Ausschüssen im Plenum widerspiegeln. c) Bewährungschance für stille Arbeiter Die Plenardebatten zeigen nach den Auszählungen von Wilhelm Hennis eine „Oligarchisierung der Redechancen" In der vierten Legislaturperiode des Bundestages hielten acht Prozent der CDU-Abgeordneten 34 0/0 der Reden der Fraktion, bei der SPD elf Prozent sogar 52 % und bei der FDP 16% der Abgeordneten 50 % der Reden. Daran wird schwerlich etwas zu ändern sein. In der richtigen Erkenntnis, daß heute in den Plenardebatten vor der Öffentlichkeit um Wähler geworben werden muß, schicken die Fraktionen bei Fragen von allgemeiner politischer Bedeutung ihre Star-redner und bei Spezialfragen ihre Spezialisten immer wieder auf die Tribüne. Die anderen dürfen sich höchstens in den Fragestunden hervortun; sonst haben sie wenig Gelegenheit, ihre Qualitäten im Parlament öffentlich zu beweisen. Eine Revision der Form der Ausschußberatungen böte ihnen eine zusätzliche Bewährungschance. Die wertvolle Arbeit, die sie jetzt möglicherweise ninter verschlossenen Türen leisten, könnte dann öffentlich honoriert werden. d) Korrektur des Klischeebildes vom Bundestag Verhandlungen der Ausschüsse in Anwesenheit von Publikum, Presse, Rundfunk und Fernsehen erscheinen ferner als ein geeignetes Mittel zur Korrektur des vornehmlich durch die Plenarsitzungen geprägten Klischeebildes vom Bundestag, in dem vermeintlich sehr wenige Abgeordnete sehr viel und sehr viele sehr wenig arbeiten. Auch die Vorstellung von 60 °/o der Bevölkerung, die Tätigkeit der Abgeordneten erschöpfe sich im Anhören von Vorträgen und in Abstimmungen könnte so revidiert werden. Einige Ausschüsse, denen vorgeworfen wird, sie vertrieben sich die Zeit wären durch die Öffentlichkeit der Ausschußsitzungen in der Lage, diese Behauptung zu widerlegen.

e) Verstärkung der Machtkontrolle Schwerer wiegt das Problem der Verschleppungstaktik. Sie zielt darauf ab, Gesetzentwürfe im Ausschuß — zuweilen im Einverständnis aller Mitglieder,, wie beispielsweise beim Parteiengesetzentwurf — so zögernd zu behandeln, daß sie bis zum Ende der Legislaturperiode nicht wieder ins Plenum gelangen Um diesen Begräbnissen erster Klasse vorzubeugen, hat Friedrich Schäfer vorgeschlagen, eine Berichterstattungspflicht der Ausschüsse sechs Monate nach Überweisung einer Vorlage einzuführen Die berechtigte Frage nach dem Schuldigen bliebe allerdings auch bei Realisierung dieses Reformansatzes offen.

Hierher gehört die Forderung, die Machtkontrolle zu verstärken öffentliche Ausschußsitzungen könnten klarstellen, ob und wann Vertreter der Ministerialbürokratie und der Verbände die Abgeordneten auf Grund ihres überlegenen Fachwissens „überfahren". Und wie ergeht es den Minderheiten in den Ausschüssen? Werden sie niedergestimmt, bevor ihre Argumente der Mehrheit ausreichend zu Gehör kamen? Die Ausschußberichte geben nur ein undeutliches Bild. Schließlich werden auch die gerade gegen Ende der Legislaturperiode zum schnellen Durchpeitschen von Gesetzesvorlagen tendierenden Regierungsparteien, die sich mit Hinweisen auf die ausführliche Erörterung des Für und Wider in den Ausschüssen zu rechtfertigen suchen, der Kritik an diesem Verhalten nur dann die Spitze nehmen können, wenn zu erfahren ist, wie die Ausschußmitglieder diskutiert haben. 2. Die „geschlossenen Ausschüsse" Die Geschäftsordnungen des Bundestages und — mit Ausnahme Bayerns — aller Parlamente der Länder haben natürlich nicht ganz unmotiviert die Nichtöffentlichkeit der Ausschuß23 Sitzungen zur Regel gemacht. Voraus zu schikken ist, daß die sogenannten „geschlossenen Ausschüsse", für deren Sitzungen im Gegensatz zu den anderen selbst für Abgeordnete ein beschränktes Zutrittsrecht besteht, eine Ausnahmestellung einnehmen. Nach einem Beschluß des Bundestages in der zweiten Legislaturperiode, nach dem auch heute noch unwidersprochen verfahren wird, gehören zu dieser Kategorie der Auswärtige Ausschuß, der Verteidigungsausschuß, der Ausschuß für gesamtdeutsche und Berliner Fragen und der Innenausschuß, soweit er die Befugnisse des früheren Ausschusses zum Schutze der Verfassung übernommen hat Die Öffentlichkeit und ein großer Teil der Abgeordneten sind von den Beratungen dieser Ausschüsse letztlich aus Gründen der nationalen Sicherheit ausgeschlossen. Nun wird allerdings im Atomzeitalter eine Politik, die den Gegner unter anderem davon überzeugen will, daß er nicht erfolgreich angreifen kann, und die gleichzeitig Abrüstungspolitik zu sein beansprucht, davon auszugehen haben, daß es nicht nur nicht schädlich, sondern sogar nützlich sein kann, wenn der angenommene Gegner über einen bestimmten Datenkranz verfügt Überlegungen in dieser Richtung würden zugegebenermaßen nur gelegentlich die Zulassung der Öffentlichkeit zu den Verhandlungen der „geschlossenen Ausschüsse", die von den weiteren Überlegungen ausgeklammert bleiben, rechtfertigen. 3. Argumente gegen die Öffentlichkeit von Ausschußsitzungen Drei Argumente werden hauptsächlich für die Nichtöffentlichkeit aller Ausschußsitzungen ins Feld geführt: 1. Es müsse einen Ort geben, der eine freie und sachliche Diskussion gewährleiste; 2. sobald man diesen Diskretionsraum öffne, werde sich die Debatte in andere Zirkel verlagern 3. öffentliche Ausschußberatungen entmachteten das Parlament a) Beschränkung der ireien Aussprache Sicherlich bedarf freie Aussprache der Abgeschlossenheit. Wer diese Voraussetzung jedoch bei nichtöffentlichen Ausschußsitzungen als gegeben betrachtet verkennt Grundstrukturen parlamentarischer Praxis in der Parteiendemokratie. Da in den Arbeitskreisen und Vorständen der Fraktionen die Grundlinien politisch wichtiger Gesetzentwürfe für die Ausschußberatungen vorgezeichnet werden, kann das einzelne Ausschußmitglied nur bedingt frei diskutieren. In der „Arbeitsordnung der CDU/CSU-Bundestagsfraktion" heißt es ausdrücklich: „Die Mitglieder eines Ausschusses werden gebeten, daran zu denken, daß sie nicht nur ad personam dem Ausschuß angehören, sondern als Vertreter der Gesamtfraktion im Bundestag und in der Öffentlichkeit gesehen werden." Wenngleich die SPD-und die FDP-Fraktion derartige Regelungen nicht in ihren Geschäftsordnungen ausgenommen haben, so gehen doch auch sie von ähnlichen Erwartungen aus. Ausschußmitglieder sind Delegierte der Fraktionen Diese Bindung an die Fraktionen, vor allem an die Meinung in deren Arbeitskreisen, bleibt für die Ausschußmitglieder für die Dauer der Beratungen bestehen. Deshalb findet die Bereitschaft des einzelnen Abgeordneten, im Ausschuß Kompromisse zu schließen, von vornherein dort eine klare Grenze, wo keine Aussicht mehr besteht, sie nachträglich vor der Fraktion verteidigen zu können. Normalerweise akzeptieren die Fraktionen zwar die Empfehlungen ihrer Ausschußmitglieder aber das läßt sowohl den Schluß auf eine relative Unabhängigkeit der Abgeordneten als auch auf eine vorherige richtige Einschätzung ihrer Möglichkeiten zu. Trotzdem hätten öffentliche Ausschußsitzungen sicherlich eine weitere Einengung des Bewegungsspielraumes zur Folge — ein Nachteil, der nur dann nicht mehr als solcher gewertet werden könnte, wenn die Fraktionen es für ratsamer hielten, die öffentliche Demonstration der Meinungsbreite über die „Fiktion der Meinungskonformität" in den eigenen Reihen zu stellen. b) Gefährdung der Sachlichkeit der Beratungen Verschlossene Türen, so heißt es weiter, kämen der Sachlichkeit der Beratungen zugute Damit ist nicht nur der Stil der Verhandlungen, sondern auch ihr Inhalt gemeint. Die generelle Annahme, Sachfragen könnten am besten unter Ausschluß der Öffentlichkeit sachlich gelöst werden — eine Annahme, die im übrigen an die These von der Notwendigkeit „überparteilicher" Institutionen in der Parteiendemokratie erinnert —, bedarf allerdings einer Differenzierung. Sofern nämlich Sachfragen von untergeordneter Bedeutung anstehen, vertragen sie ohne Schaden die öffentliche Behandlung. In diesem Fall erledigt sich der Hinweis auf die ungünstigen Einwirkungen von außen von selbst, da kein Interesse an der Beeinflussung des Ausschusses besteht. Sind aber Sachprobleme mit weitreichenden Konsequenzen zu lösen so verlangen sie letztlich eine politische Entscheidung, die ohnehin der Öffentlichkeit erläutert werden müßte, deshalb also auch bereits an dem Ort begründet werden könnte, wo sie getroffen wird: im Ausschuß. c) Verlagerung in andere Gremien Wenden wir uns nun der Behauptung zu, bei Öffnung der Ausschußtüren verlagerten sich die Beratungen zwangsläufig in andere Gremien. Bruno Dechamps hat schon vor 15 Jahren festgestellt, die Entwicklung der Ausschüsse des Bundestages zu entscheidenden Institutionen und das wachsende Interesse der Öffentlichkeit an ihrer Arbeit habe den Verhandlungen weitgehend den unverbindlichen Charakter genommen und „... eine immer größere, immer nuanciertere Anzahl von halboffizielten quasiformellen und teilweise öffentlichen Verhandlungsgremien.. entstehen lassen. Gerhard Loewenberg gelangt in seiner kürzlich erschienenen Studie zu ähnlichen Ergebnissen so daß sich in der Tat die Frage aufdrängt, ob sich die Öffentlichkeit der Beratungen überhaupt auf ihren Inhalt auswirken könnte. Denn auch heute sind die Ausschüsse ohnehin ...... nur sehr bedingt der Ort agonaler oder gar symbuleutischer Entscheidungsdiskussion über wesentliche politische Probleme."

Nicht sehr überzeugend klingt schließlich auch der Hinweis auf eine Entmachtung des Parlaments — korrekt müßte es heißen: des Plenums — durch öffentliche Diskussionen in den Ausschüssen Hierbei wird übersehen, daß es das Plenum durchaus in der Hand hat, die Aufmerksamkeit der Öffentlichkeit von den Verhandlungen in den Ausschüssen auf die eigenen Beratungen zu lenken, indem es beispielsweise die politischen Akzente für die bedeutsamen Gesetzesvorlagen setzt. Auch die zweite und dritte Lesung müssen kein Aufguß der Ausschußdebatten sein, da sich das Plenum im Gegensatz zu den Ausschüssen weniger um die Details kümmert und mehr auf die Einordnung der Vorlagen in größere politische Zusammenhänge konzentriert.

Die für die Öffentlichkeit der Ausschußsitzungen angeführten Argumente — Transparenz des Prozesses der Meinungs-und Willensbildung, Aufwertung des Kompromisses, Entlastung des Plenums, Aufhebung der Oligarchisierung der Redechancen, Korrektur des Klischeebildes vom Bundestag, Verbesserung der Machtkontrolle — und die Widerlegung der gegen die Öffentlichkeit von Ausschußberatungen vorgebrachten Einwände behalten auch bei einer Reform des Parlaments im Sinne der Vorschläge von Thomas Ellwein und seinen Mitarbeitern zum größten Teil ihre Gültigkeit ja, sie gewinnen streckenweise noch an Gewicht. Wenn zum Beispiel der in Aussicht genommene Hauptausschuß die politisch als „unwichtig" eingestuften Gesetzesvorlagen unter Ausschaltung des Plenums verabschieden darf, ist der Zutritt der Öffentlichkeit zu seinen Beratungen systemnotwendig.

Im übrigen bestätigt ein — wenn auch keineswegs repräsentativer — Vergleich von öffentlichen mit nichtöffentlichen Ausschußberatungen tendenziell die Richtigkeit unserer Argu-mentation. So behandelten beispielsweise die Ausschüsse des Landtags von Nordrhein-Westfalen Presse-und Rundfunkgesetze hinter verschlossenen und die Ausschüsse des bayerischen Landtags die entsprechenden Gesetze bei geöffneten Türen, ohne daß sich Unterschiede hinsichtlich der Form und des Inhalts der Beratungen ergaben.

II. Transparenzprinzip, Parteien und Verbände

1. Der Sinn der Rechenschaftslegung über die Herkunft der Mittel Angesichts der ausführlichen wissenschaftlichen Diskussion über die Praktizierung des Transparenzprinzips auf der Ebene der Parteien und Interessenverbände können wir uns hier auf einige Anmerkungen beschränken. Es verdient hervorgehoben zu werden, daß die Fraktionen des Bundestages 18 Jahre zur Verabschiedung jenes Gesetzes benötigten, das die Parteien unter anderem zur Rechenschaftslegung über die Herkunft ihrer Mittel zwingt. Nach dem Parteienfinanzierungs-Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 19. Juli 1967 trieben allerdings selbst jetzt noch ganz andere Motive als der Wille zur Realisierung des in Art. 21 Abs. I Satz 4 ausdrücklich verankerten Transparenzprinzips die Beratungen über den Parteiengesetzentwurf voran. Die Tragweite dieses Grundsatzes, die unterschätzt wird, wenn man die Rechenschaftslegung vorrangig als Instrument zur Ausschaltung „undemokratischer Einflüsse" interpretiert ist vom Bundesverfassungsgericht mit Rückgriff auf Gedankengänge im Bericht der Parteienrechtskommission im Urteil zur Parteienfinanzierung klar herausgearbeitet worden. „Das Verfassungsgebot zielt darauf ab", so heißt es im Urteil, „den Prozeß der politischen Willensbildung für den Wähler durchschaubar zu machen und ihm zu offenbaren, welche Gruppen, Verbände oder Privatpersonen im Sinne ihrer Interessen durch Geldzuwendungen auf die Parteien politisch einzuwirken suchen. Es will Zuwendungen, mit deren Hilfe finanzkräftige Geldgeber die Werbemöglichkeiten einer Partei erhöhen und damit ihren eigenen politischen Einfluß verstärken, durch Offenlegung unter die Kontrolle der Öffentlichkeit stellen. Damit soll zugleich die Chancengleichheit der Parteien gesichert werden." 2. Das Parteiengesetz Das Parteiengesetz wird diesen Anforderungen nur in begrenztem Umfang gerecht, da es zum Beispiel in § 25 vorschreibt, daß die Namen von Spendern nur dann angegeben werden müssen, wenn der Spendenbetrag bei natürlichen Personen 20 000 DM und bei juristischen Personen 200 000 DM im Jahr übersteigt — Summen also, die voraussichtlich weder bei natürlichen noch bei juristischen Personen ein einzelner im Hinblick auf das Risiko, öffentlich genannt zu werden, spenden wird

Immerhin kommt § 24, der unter anderem die gesonderte Ausweisung von Einnahmen aus Vermögen, Veranstaltungen, Beiträgen und Spenden im Rechenschaftsbericht zur Pflicht macht, der bescheidenen Erwartung Ulrich Dübbers, daß mit einem Parteiengesetz „. . . die bisherige Finsternis wenigstens durch ein Halbdunkel ersetzt ..." werden könnte, ein wenig näher.

Mehr Licht in die Lobby Dem Transparenzprinzip im Bereich der Interessenverbände Geltung zu verschaffen ist auch das Ziel der im Mai 1968 von den Fraktionen der CDU/CSU und SPD im Bundestag einge-brachten Anträge zur Ergänzung bzw. Änderung der Geschäftsordnung des Bundestages und der Gemeinsamen Geschäftsordnung der Bundesministerien Die für Interessenvertreter vorgesehene Registrierungspflicht, die an entsprechende, wenn auch in bezug auf die Verpflichtung zur Rechnungsführung über Einnahmen und Ausgaben jedes Lobbyisten ungleich schärfere Regelungen in den USA erinnert und die auf Ideen von Wilhelm Hennis zurückgehende Bestimmung wonach die Bundesregierung bei der Begründung von Gesetzentwürfen die Stellungnahmen der heran-gezogenen Interessenverbände darlegen soll, sind erste Schritte, um mehr Licht in die Lobby zu bringen. Gleichwohl kann nicht übersehen werden, daß auf diese Weise nur ein Teil des Drucks der Verbandsvertreter auf Regierung und Parlament von „außen", nicht aber jener noch schwerer kontrollierbare Einfluß von „innen" erfaßt wird, der sich nach Herausbildung fester Kontakte aufgrund ideologischer Affinitäten und interessegebundenen Sachverstandes mit der Zeit zwischen den staatlichen Institutionen, den Parteien und Verbänden ergeben hat

III. Transparenzprinzip und Massenmedien

1. Mißachtung des Transparenzgebots durch die Rundfunkräte Ohne Frage hängt die Transparenz der politischen Ordnung der Bundesrepublik entscheidend von den Massenmedien ab, deren politische Funktion in der Demokratie ja gerade in der Herstellung bestmöglicher Überschaubarkeit besteht Wie unvollkommen sie dieser Funktion aus strukturellen und anderen Gründen gerecht werden können, soll hier nicht erörtert werden. Auffällig ist jedoch, daß sich Presse, Rundfunk und Fernsehen, die in ihrer Arbeit auf die Beachtung des Transparenzgebots durch andere angewiesen sind, im eigenen Bereich sehr wenig um die Verwirklichung dieses Prinzips kümmern. So tagen zum Beispiel die Rundfunkräte, die obersten, als Vertretung der Öffentlichkeit im Rundfunk konzipierten Anstaltsorgane weitgehend hinter verschlossenen Türen. Ausnahmen sind die Rundfunkräte des Bayerischen und des Süddeutschen Rundfunks, die normalerweise öffentlich beraten. Der Rundfunkrat des Hessischen Rundfunks hält nur die Hauptversammlung öffentlich ab. Die Stellung der Mitglieder dieser Gremien, der unabhängigen Repräsentanten der Allgemeinheit, die keinen Aufträgen oder Weisungen Dritter unterliegen, wenngleich ihre persönliche Unabhängigkeit bei einigen Anstalten durch unterschiedlich ausgestaltete Rückrufrechte der Auswahl-berechtigten eingeschränkt wird, weist „...deutliche Parallelen zu der des Abgeordneten auf, der sich ebenfalls nach bestem Wissen und Gewissen für das Gemeinwohl einzusetzen hat."

Auch die — im einzelnen allerdings recht unterschiedlich geregelten — Kompetenzen der Rundfunkräte (Wahl des Intendanten, Überwachung der Einhaltung der gesetzlichen Programmgrundsätze und Genehmigung des Haushaltsplanes) erinnern durchaus an Befugnisse des Parlaments. Darum ist es besonders erstaunlich, daß die meisten Rundfunkräte, die eine Vertretung der Interessen der Hörer und Zuschauer sein wollen, in einem zentralen Punkt ihre parlamentsähnliche Struktur verleugnen, indem sie das Transparenzprinzip mißachten und die Öffentlichkeit von ihren Sitzungen ausschließen. Das Argument, die Sachlichkeit der Beratungen leide, wenn sie öffentlich seien, hält einer näheren Nachprüfung nicht stand. Bei ausgesprochenen unpolitischen Debatten im Rundfunkrat, beispielsweise über die Häufigkeit moderner Musik-sendungen oder den Ausbau der technischen Sendeleistungen, liegt kein Grund vor, in einer öffentlichen Sitzung anders zu argumentieren als in einer nichtöffentlichen. Sobald es aber um hochpolitische Fragen wie die Ansichten eines Kommentators oder Moderators geht, die möglicherweise sogar dessen Abberufung zur Folge haben können, ist es eine Fiktion zu glauben, der Vertreter einer Partei oder eines Interessenverbandes nähme hinter verschlossenen Türen eine „unabhängigere" Stellung ein als bei geöffneten. In jedem Fall wird das einzelne Mitglied im Rundfunkrat nur solche Positionen beziehen können, die nachträglich vor der entsendenden Instanz zu rechtfertigen sind.

Wenn es schließlich noch eines schlagenden Beweises für die Richtigkeit unserer Annahme bedurft hätte, so sind es die Protokolle der Verhandlungen der Rundfunkräte des Bayerischen und Süddeutschen Rundfunks. Wer diese Niederschriften mit den entsprechenden über die nichtöffentlichen Sitzungen der Rundfunk-räte anderer Anstalten vergleicht, wird im Hinblick auf die Sachlichkeit, aber auch die Härte der politischen Auseinandersetzungen so gut wie keine Unterschiede antreffen Die Zulassung der Öffentlichkeit zu den Beratungen aller Rundfunkräte ist eine Konsequenz, die aufgrund der quasi-parlamentarischen Stellung dieser Gremien gezogen werden muß. Sie erscheint darüber hinaus als ein geeignetes Mittel, daß Versuche zu systemwidrigen Kompetenzausweitungen der Rundfunkräte, Bemühungen einzelner Gremienmitglieder, unbequeme journalistische Mahner zum Schweigen zu bringen, und Tendenzen von Landesregierungen, Rundfunkräte unter Druck zu setzen, zum Teil bereits im Ansatz aufgedeckt werden könnten oder aus Scheu vor dem Licht der Öffentlichkeit ganz unterblieben. 2. Fehlende Strukturöffentlichkeit in der Presse Auf dem Pressesektor ist die Forderung nach mehr Transparenz in letzter Zeit wiederholt in der Diskussion über die Konzentrationstendenzen in der deutschen Presse erhoben worden. Jeder Zeitungs-und Zeitschriftenverlag sollte nach Meinung von Helmut Arndt verpflichtet werden, „die Beteiligungen bekanntzugeben, aus denen eine Beeinflussung der redaktionellen Richtung und der wirtschaftlichen Beziehungen einer Zeitung resultieren könnte." Derartige Vorschriften über die Offenlegung der Inhaber-und Beteiligungsverhältnisse enthalten heute nur noch das bayerische und hessische Landespressegesetz In allen anderen Bundesländern wurden die zum Teil bestehenden ähnlichen Regelungen bei der Verabschiedung neuer Landespressegesetze 1964 bis 1966 außer Kraft gesetzt

Die Länderparlamente entschieden sich 1949 für die Strukturöffentlichkeit der Presse, weil für sie „. . . die Sichtbarmachung anonymen Kapitals in der Presse eine Grundvoraussetzung der Pressefreiheit .. war. Sie sahen in der Offenlegung einen „. . . Schritt zur Aufhellung der wirtschaftlichen und politischen Hintergründe eines Verlagsunternehmens ..." und hofften dadurch, „. . . ungesunde Konzernbildungen zur Generalanzeigerpresse mit einem Hugenberg an der Spitze als Pressediktator zu vermeiden" Mit anderen Worten: Transparenz der Besitzverhältnisse in der Presse als Anti-Konzentrationsinstrument. Von vornherein bestanden allerdings bei einigen Beteiligten Zweifel, ob die Bestimmungen ihren Zweck erfüllen würden Als sich der Beratende Ausschuß für das Pressewesen der Hansestadt Hamburg 1950 in anderen Bundesländern nach den Erfahrungen mit den Publizitätsvorschriften erkundigte, zeigte sich, wie berechtigt die früher geäußerte Skepsis war. In der Antwort des Hessischen Ministers des Innern auf die Anfrage des Beratenden Ausschusses für das Pressewesen heißt es: „Zusammenfassend wird man sagen dürfen, daß die Bestimmung des § 5 des Pressegesetzes (betr. Offenlegung der Beteiligungsverhältnisse) nur recht platonische Bedeutung hat." Das Presse-und Informationsamt der Bayerischen Staatskanzlei berichtete dem Ausschuß: „Die in Ihrem Schreiben geäußerte Mutmaßung, daß die Tarnungsmöglichkeiten bei der Bekanntgabe der Eigentumsverhältnisse bei Zeitungsverlagen gewisse Schwierigkeiten bieten könnten, trifft allerdings zu.“

In den parlamentarischen Debatten über die neuen Pressegesetze, die in den Jahren von 1964 bis 1966 in insgesamt neun Landtagen stattfanden — nur Hessen und Bayern blieben bei den alten Regelungen —, ist bezeichnenderweise lediglich in Hamburg und Berlin die Frage der Offenlegung von Besitz-und Beteiligungsverhältnissen angesprochen worden Die anderen Landtage gaben sich mit folgender Erklärung zufrieden, die von der jeweiligen Landesregierung in übereinstimmendem Wortlaut als Begründung für den Verzicht auf die Aufnahme von Publizitätsvorschriften im neuen Pressegesetzentwurf abgegeben wurde: „Die Bestimmungen über die Offenlegung der Eigentums-und Finanzierungsverhältnisse entspringen dem im Prinzip billigenswerten Grundsatz, dem Wirken verfassungsschädlicher Kräfte unter dem Deckmantel der Anonymität entgegenzutreten. Es hat sich jedoch erwiesen, daß die hierüber ergangenen Vorschriften nicht praktikabel waren. Auf der einen Seite waren sie nicht präzise genug, um aus der Fülle der durchaus positiv zu bewertenden Presseorgane An-haltspunkte für das Wirken . verfassungsschädlicher Organe'zu gewinnen. Andererseits waren sie jedoch so weit gezogen, daß dadurch ein unangemessener Verwaltungsaufwand notwendig wurde, der in keinem vertretbaren Verhältnis zu dem erreichten Zweck steht. Aber auch ein besserer Ausbau dieser Vorschriften würde letzten Endes nicht zu dem Erfolg führen, weil mit Rücksicht auf die privat-rechtlichen Gestaltungsmöglichkeiten eine Umgehung nicht verhindert werden kann. Im übrigen haben die Maßnahmen bei der Durchführung des Verbots verfassungswidriger Parteien gezeigt, daß auf diesem Wege in der Regel auch ihren Presseorganen Einhalt geboten werden kann."

In der Begründung wird also der Zweck der Offenlegung — ähnlich wie zeitweilig in der Diskussion über die Rechenschaftslegung der Parteien über die Herkunft ihrer Mittel — auf die Abwehr „verfassungsschädlicher Kräfte" eingeengt. Diese Verkennung, um nicht zu sagen Verdrehung viel weitergehender Intentionen des früheren Gesetzgebers ist insofern besonders unverständlich, als sich 1964 die Konzentrationstendenzen in der deutschen Presse erheblich verschärft hatten Dem Transparenzprinzip wäre allerdings nicht schon Rechnung getragen, wenn die Landespressegesetze durch Publizitätsvorschriften ergänzt würden, um die Konzentration aufzuhalten sondern erst dann, wenn dieser Novellierung die Absicht zugrunde läge, die politische Ordnung im Interesse einer freien Meinungs-und Willensbildung des einzelnen so überschaubar wie möglich zu gestalten.

In der oben zitierten Begründung für den Verzicht der Landesregierungen auf Regelungen bezüglich der Strukturöffentlichkeit der Presse wird mit Recht auf die Schwierigkeiten hingewiesen, Bestimmungen über die Offenlegung von Besitz-und Beteiligungsverhältnissen zu formulieren, die tatsächlich praktikabel sind Trotz schlechter Erfahrungen wäre allerdings die Übernahme der entsprechenden Vorschriften aus dem bayerischen oder hessischen Pressegesetz in die Pressegesetze der anderen Länder besser als der gegenwärtige Zustand. Hier bietet sich zudem die Mitarbeit des Deutschen Presserates an, der in seiner Geschäftsordnung ausdrücklich die Zuständigkeit für die Beobachtung struktureller Entwicklungen der deutschen Presse und die Abwehr freiheitsgefährdender Konzern-und Monopolbildungen hervorhebt Der Presserat könnte zum Beispiel in seinen Tätigkeitsberichten jene Verlage, die sich nicht an die Publizitätsvorschriften halten, namentlich aufführen. Die Ent-und Aufdeckung der bei den Beteiligungen an Verlagen vorgeschobenen „Strohmänner" ist dagegen wohl eher von einzelnen publizistischen Organen als vom Presserat zu erwarten. Die auch dann noch bestehenden Umgehungsmöglichkeiten dürfen jedenfalls nicht als Alibi für die Aufgabe eines Prinzips dienen.

Ein anderer Anlauf, dem Transparenzgebot in der Presse Geltung zu verschaffen, hat u. a. in Baden-Württemberg zum Erfolg geführt. In Stuttgart orientierte sich der Gesetzgeber in diesem Fall im großen und ganzen an dem von der Ständigen Konferenz der Innenminister am 1. Februar 1963 verabschiedeten Modellentwurf für ein Landespressegesetz und bestimmte in § 8 Abs. 3: „Zeitungen und Anschlußzeitungen, die regelmäßig ganze Seiten des redaktionellen Teils fertig übernehmen, haben im Impressum auch den für den übernommenen Teil verantwortlichen Redakteur und den Verleger zu benennen. Kopfzeitungen müssen im Impressum auch den Titel der Hauptzeitung angeben." Gerade angesichts des verbreiteten Systems von Kopfblättern, Redaktions-und Verlagsgemeinschaften käme es der Transparenz des Pressewesens in der Bundesrepublik sehr zugute, wenn nicht nur das Impressum, sondern auch die Titelseite der betroffenen Zeitungen einen Vermerk trügen, der die zentrale Redaktion bzw.den Eigentümer erkennen ließe

Erstaunlicherweise begnügte sich die von der Bundesregierung eingesetzte Pressekommission in diesem Punkt mit der Empfehlung, die Landespressegesetze sollten analog den Bestimmungen des § 8 Abs. 3 des Hamburgischen Pressegesetzes ergänzt werden obwohl darin — abweichend von der baden-württembergischen Lösung — nicht einmal die Nennung der Flauptzeitung im Impressum gefordert wird. Im übrigen ist diese Empfehlung offenbar schon ohnehin vor Jahren in den meisten Landespressegesetzen berücksichtigt worden. Außer Bayern, Hessen und Schleswig-Holstein kann sich kein weiteres Bundesland angesprochen fühlen.

Bei der Untersuchung der Frage, inwieweit das Transparenzprinzip des Grundgesetzes in der politischen Ordnung der Bundesrepublik verwirklicht ist, haben sich drei formal voneinander abweichende Intentionen dieses Prinzips herausgeschält: 1. Transparenz als Mittel zur Einsichtnahme in den Prozeß der politischen Meinungsbildung innerhalb von Gremien (Parlamentsausschüsse, Rundfunkräte); 2. Transparenz als Mittel zur Einsichtnahme in Versuche, von außerhalb auf den Prozeß der politischen Meinungsbildung einzuwirken (Interessenverbände); 3. Transparenz als Mittel zur Aufdekkung ökonomischer Strukturen (Parteien, Presse). Diese unterschiedlichen Ausprägungen des Transparenzprinzips treffen sich jedoch schließlich in dem gemeinsamen Ziel, jedem die Chance zu geben, ausgerüstet mit einem Maximum an Information an der politischen Meinungs-und Willensbildung mitzuwirken — ein Ziel, von dem die politische Ordnung in der Bundesrepublik noch ein beträchtliches Stück entfernt ist.

Berichtigung Der „Deutsch-Amerikanische National-Kongreß"

(DANK) verwahrt sich in einem an „Das Parlament" gerichteten Schreiben vom 16. Mai 1968 gegen die Erwähnung im Bericht über den Rechtsradikalismus in der Bundesrepublik im Jahre 1967 (Seite 33), der in der Beilage B 15/68 vom 10. April 1968 abgedruckt war; er legt Wert darauf, festzustellen, daß a) der DANK eine amerikanische, überkonfessionelle, überparteiliche, kulturell und politisch interessierte, von den amerikanischen Länder-und Staatsregierungen anerkannte, „nationwide" (über alle 50 Staaten verbreitete) Organisation ist;

b) Professor Austin J. App, Ph. D., nicht Schriftführer, sondern Ehrenmitglied des DANK ist;

c) es die Privatsache von Dr. App sei, was und für wen er schreibe.