Betrachtungen zur amerikanischen Notstandsgesetzgebung | APuZ 3/1968 | bpb.de

Terminologische Unklarheiten

angesichts der parlamentarischen und auch ußerparlamentarischen Auseinandersetzunen über den Entwurf der Koalitionsregierung om 6. April 1967 für ein „Gesetz zur Eränzung des Grundgesetzes" (Notstandsgeetzgebung) erscheint eine Kurzanalyse der i den USA anzutreffenden wichtigsten Nottandsregelungen und -praktiken, ihrer rechtchen Grundlage sowie ihrer politischen Werang besonders zweckmäßig, handelt es sich ier doch um ein Regierungssystem, das trotz nterschiedlicher Grundstruktur in vielen spekten für die Überlegungen der Grundgeetzväter seinerzeit von Bedeutung gewesen st.

Zunächst ist, wenn wir die Notstandstheorie nd -praxis in den USA im Licht der bisherien Notstandsdiskussionen in der Bundesremblik Deutschland betrachten, schon die Fest-teilung interessant, daß die in den einschlägien amerikanischen Texten (der Verfassung, inzelner Gesetze, von Urteilen des Obersten undesgerichtes oder präsidentiellen Proklaationen) vor allem in den letzten 30 Jahren erwandten Begriffe außerordentlich dehnbar ind und daher immer wieder unterschiedlich usgelegt wurden. Abgesehen von dem relativ dar umrissenen Tatbestand einer „Naturkatatrophe" — für gewöhnlich noch genauer filiert etwa durch Begriffe wie „Dürre" oder Überschwemmung" — erscheint lediglich der eider in der Bundesrepublik Deutschland nun-1 mehr wieder aufgegebene Terminus des „Kriegszustandes" (nach dem bisherigen GG Art. 59 a: Eintreten des Verteidigungsfalles) in den amerikanischen Texten klar und und deutlich: „In time of war". Ähnlich wie in dem neuen Entwurf der Bundesregierung finden wir aber auch verschiedene Begriffe für mögliche Vorstufen dieses Zustandes, so vor allem: „When war is imminent" (wenn ein Angriff bevorsteht) oder „Is in danger of invasion" (ist die USA der unmittelbaren Gefahr einer Aggression ausgesetzt) neben extensiv zu interpretierenden und in früheren Regierungsentwürfen der Bundesrepublik angedeuteten Definitionen, wie „In time of public peril or disaster" (in Zeiten der öffentlichen Gefahr oder Katastrophe), „When the security of the United States is threated" (wenn die Sicherheit der USA bedroht ist) oder — für deutsche Ohren besonders unbefriedigend, weil ebenso pauschal wie ideologieverdächtig — „In the national interest" (im nationalen Interesse) und last not least natürlich den am häufigsten wiederholten und von Franklin Delano Roosevelt in mehr als 30 öffentlichen Verlautbarungen verwandten Oberbegriff: „In times of national emergency" (in Fällen des nationalen Notstandes). Im Gegensatz zur Bundesrepublik Deutschland haben interessanterweise bislang in den Vereinigten Staaten solche und andere teminologische Unklarheiten nicht schon an sich zu ernsthaften Kontroversen geführt.

Gesetzliche Regelungen in den USA

Die Verfasser der Begründung zu dem neuesten Entwurf der Bundesregierung machen es sich ein wenig zu leicht, wenn sie die verfassungsrechtliche Ausgangslage in den Vereinigten Staaten in bezug auf die gesamte Notstandsproblematik mit dem einen Satz abtun: . enthält keine ausdrückliche Regelung des Notstandsrechtes". An dieser Stelle wären — sofern man überhaupt auf ausländische Beispiele zurückgreifen wollte — doch einige genauere Hinweise von Nutzen gewesen. Einmal läßt sich aus dem Abschnitt I, 8 der US-Verfassung eine „Beteiligung" des Kongresses an der Organisation, ja theoretisch sogar an dem Einsatz der Miliz ableiten. Diese Miliz (oder Nationalgarde) hat bekanntlich „den Gesetzen der Union Geltung zu verschaffen, Aufstände zu unterdrücken und Invasionen der USA abzuwehren". Als regionales Instrument untersteht sie dem jeweiligen Gouverneur der Einzelstaaten; nach der Verfassung kann aber auch die Bundesexekutive, das heißt der Präsident, sie ihrem Oberbefehl unterstellen Der Verfassungsabschnitt I, 8 enthält ferner die berühmte „necessary-andproper" -Klausel, wonach der Kongreß für den Erlaß von Gesetzen zuständig ist, die ihm zur Ausübung aller der Regierung der Vereinigten Staaten übertragenen Befugnisse und Rechte notwendig erscheinen. Diese Klausel wird bei einer Diskussion über Notstands-kompetenzen häufig zitiert, weil aus ihr gefolgert werden kann, daß die Exekutive ohne legislative Ermächtigung keine Notstandsverordnungen erlassen kann. Was mögliche, durch die Verfassung verbriefte Notstandskompetenzen des Präsidenten betrifft, so ist in diesem Zusammenhang vor allem der Abschnitt II, 3 zu erwähnen, aus dem amerikanische Chief Executives eine Generalvollmacht für jeden denkbaren Fall eines Notstandes immer wieder abgeleitet haben, weil sie danach verpflichtet sind, für die „gewissenhafte Ausführung und Anwendung der Gesetze Sorge zu tragen". Vor allem aber darf bei einem Hinweis auf die verfassungsrechtliche Ausgangslage in den Vereinigten Staaten die Tatsache nicht außer acht gelassen werden, daß die Mitwirkung der Legislative am ius belli, das heißt einer Kriegserklärung der USA, in dem Verfassungsdokument fixiert wurde, abgesehen davon schließlich, daß die Verfassung auch eine Bestimmung über die Zulässigkeit einer Einschränkung des Habeas-corpus-Grundrechtes enthält

Diskussionen über die Kompetenzen im Notstandsfall

Im einzelnen wäre nun zu den verschiedenen Notstandsaspekten unter dem Gesichtspunkt der Theorie und Praxis in den Vereinigten Staaten folgendes zu sagen: In bezug auf einen „äußeren Notstand" haben sich in der amerikanischen Regierungspraxis immer wieder Kontroversen an der Tatsache entzündet, daß einerseits amerikanische Präsidenten nur mit Zustimmung des Kongresses einen „Krieg" erklären dürfen, sie andererseits aber aus ihrer Stellung als Oberbefehlshaber aller US-Streitkräfte in Krieg und Frieden weiterreichende Generalvollmachten abzuleiten versucht haben. So haben sie wiederholt -— etwa im Opiumkrieg gegen China — unter Berufung auf ihre Oberbefehlshaberstellung sowie auf eine ihnen auferlegte doppelte Verpflichtung zum Schutz von amerikanischem Leben und Eigentum im Ausland und zur Erfüllung völkerrechtlicher Verträge durch die USA ohne ausdrückliche Zustimmung des Kongresses amerikanische Truppen außerhalb des Staats-gebietes eingesetzt.

Eine solche präsidentielle Usurpation äußerer Notstandskompetenzen führte schon bei Ausbruch des Koreakrieges 1950, vor allem dann aber 1951 zu scharfen Auseinandersetzungen zwischen Vertretern und Anhängern der damals demokratischen Administration und Teilen der republikanischen Opposition. Die verfassungsrechtliche Interpretation der Exekutive kam sehr klar in einer Expertise des State Department Anfang Juli 1950 mit dem Titel „On the authority of the President to repel attacks ..." zum Ausdruck Hier sollte der historische Beweis geführt werden, daß dem amerikanischen Präsidenten gewissermaßen schon aus gewohnheitsrechtlichen Erwägungen heraus die alleinige Zuständigkeit zum Einsatz von amerikanischen Truppen zugesprochen werden müsse. Tatsächlich hatte die Exekutive bei Ausbruch des Koreakrieges, rechtlich gesehen, auf eine Zustimmung des Kongresses verzichtet, wenngleich sie in diesem Zusammenhang wichtige Führer beider großer Parteien, zumindest unmittelbar nach ihren jeweiligen strategisch-politischen Grundsatzentscheidungen, konsultierte.

In den berühmt gewordenen Hearings der gemeinsamen Senatsausschüsse für Auswärtige Angelegenheiten und Verteidigung vom Frühsommer 1951 faßte dann der damalige demokratische Außenminister Acheson unter Berufung sowohl auf die Erfordernisse einer möglicherweise in Sekunden zu treffenden militär-technologischen Kriegsentscheidung wie auf die von den USA in Bündnissen oder sonstigen Kollektiv-Verträgen übernommenen Verpflichtungen (im Rahmen der NATO oder der UN-Charta) die Auffassung der Administration schließlich dahin gehend zusammen, daß „der Kongreß nicht das einzige Verfassungsorgan ist, welches Kämpfe einleiten kann. Ein Krieg wird erklärt, wenn man von irgend jemandem angegriffen wird, was auch immer sich im einzelnen dann abspielen mag. Was die Verfassung hingegen festgelegt hat, ist eine Kriegserklärung. Diese führt zu einer ganzen Reihe von rechtlichen und anderen Konsequenzen" Insbesondere die republikanische Opposition lehnte diese Auffassung ebenso scharf wie lautstark ab. Nicht zuletzt diese Auseinandersetzungen dürften die Administration Johnson dazu bewogen haben, sich durch eine „Blankoermächtigung" des Kongresses in Gestalt der sogenannten Tongking-Resolution hinsichtlich ihrer Vietnampolitik abzudecken Die trotz oder gerade wegen dieser Resolution heute, im Jahre 1968, verfassungsrechtlich als unklar empfundene und daher umstrittene präsidentielle Kriegsführung in Vietnam dient nunmehr vielen Experten und Politikern in den USA zum Anlaß, eine endgültige Klärung der exekutiv-legislativen Kompetenzaufteilung in bezug auf das ius belli zu fordern.

Schon vor dem Koreakrieg hatte Präsident F. D. Roosevelt auf dem Gebiet des äußeren Notstandes Kompetenzen für die Exekutive in Anspruch genommen, die durch den Wortlaut der Verfassung nicht gedeckt waren. Einmal, indem er ohne besondere Ermächtigung des Kongresses durch die Erteilung des berühmten „sink on sight" -Befehls an die US-Marine — gedacht war hier besonders an eine Abwehr deutscher Seekriegsmaßnahmen in den Gewässern um Island — im Juli 1941 so etwas wie einen „Krieg vor dem Krieg" führte, und zum anderen, indem er dann nach Eintritt der USA in den Zweiten Weltkrieg eine große Anzahl neuer Exekutivbehörden ohne Mitwirkung der Legislative ins Leben rief. Die Errichtung zum Beispiel des sehr wichtigen „Warproduction-board", der in größtem Umfange Dienstverpflichtungen amerikanischer Bürger vornahm, erfolgte zunächst durch „executive order" (präsidentielle Verordnung) und wurde erst nachträglich durch ein act of congress legalisiert Ganz zweifellos hat sich jeden-falls in der Geschichte der USA bis in das 20. Jahrhundert hinein immer wieder gezeigt, daß die Bestimmungen der amerikanischen Verfassung eine Mitwirkung der Legislative an verschiedenen Maßnahmen in einem äußeren Notstand nicht in dem Maße sichergestellt haben, wie dies durch den neuen Entwurf der Bundesregierung in den geplanten Grundgesetz-Ergänzungsartikeln 115 a — 115 1 der Fall ist. Abhilfen könnten auch in den USA nur durch eine Verfassungsergänzung oder aber durch einen verfassungsrechtlich nur sehr schwer herbeizuführenden Urteilsspruch des Supreme Court geschaffen werden. (Bekanntlich kennt der Zuständigkeitskatalog des Supreme Court in den USA im Gegensatz zum Bundesverfassungsgericht nicht die Organ-klage.)

Rechtliche Probleme des Belagerungszustandes

Interessanterweise visiert, um hier gleich anzuknüpfen, der Entwurf der Bundesregierung die Möglichkeiten einer Einengung der Habeascorpus-Rechte nur im Rahmen dieser Ergänzungen zum Art. 115 GG, das heißt im Rahmen eines äußeren Notstandes, an (in Gestalt einer Verlängerung der Frist zwischen einer Verhaftung und einer Vorführung vor dem Richter auf höchstens 4 Tage). In der Geschichte der USA hingegen hat dieses Problem häufig im Zustand sowohl des äußeren wie auch des inneren Notstandes eine Rolle gespielt, und zwar vor allem im Zusammenhang mit einer — ebenfalls weder im GG noch in dem neuen Entwurf der Bundesregierung vorgesehenen — Verkündung des Belagerungszustandes (martial law). Nach traditionellen angelsächsischen Vorstellungen handelt es sich bei letzterem um die Möglichkeit des in den USA speziell von der Bundesexekutive angeordneten Einsatzes regulärer nationaler Truppen zur Bekämpfung innerer Unruhen und damit um die Frage, ob in solchen Fällen eine militärische an die Stelle der zivilen Verwaltung, vor allem aber eine militärische an die Stelle der zivilen Gerichtsbarkeit treten kann. Bislang haben sich in der Praxis der USA alle Fälle der Verkündung und Anwendung eines in der Verfassung verankerten martial law immer nur auf Teilgebiete des Landes, niemals jedoch auf die gesamte Union erstreckt. Diese Fälle sind schon deshalb als besondere Marksteine in die Geschichte eingegangen, weil sie zu einer Reihe von wichtigen Grundsatzurteilen der Gerichte oder acts of congress führten. Erinnert sei hier nur an der Aussetzung der Habeas-corpus-Rechte im amerikanischen Bürgerkrieg durch Lincoln, die das Grundsatzurteil „ex parte Milligan" hervorrief In einem Krieg der USA mit ausländischen Mächten schuf dann F. D. Roosevelt in diesem weiteren Zusammenhang der Aufhebung von Bürgerrechten durch militärische Dienststellen einen besonders schwerwiegenden und oft diskutierten Präzedenzfall mit seiner erst nachträglich, wenn auch sehr schnell vom Kongreß autorisierten und schließlich sogar vom Supreme Court gutgeheißenen Weisung an den Verteidigungsminister, amerikanische Bürger japanischer Abstammung aus Gebieten an der Westküste auszuweisen und vorübergehend im Inneren des Landes anzusiedeln

Spätestens 1955 wurde auf dem Gebiet der militärischen Notstandsplanungen unter dem Gesichtspunkt einer atomaren Kriegführung anläßlich einer Art „Superfallexübung" deutlich, daß die exekutive Gewalt in den USA damit rechnete, im Falle eines „natio-nalen" äußeren Notstandes im gesamten Bundesgebiet den Belagerungszustand ausrufen und u. a. das Habeas-corpus-Recht außer Kraft setzen zu können Erst diese Notstandsübung rief die zweite der beiden „gleichgestellten Regierungsgewalten" der USA, das heißt den Kongreß, ebenso wie die amerikanische Öffentlichkeit auf den Plan. Nach eingehenden Ausschuß-Sitzungen im Kongreß mit teilweise öffentlichen Hearings und nach Vorlage eines entsprechenden Berichtes wurde ein Gesetz eingebracht, das eine Mitwirkung ziviler Behörden im Falle eines Belagerungszustandes sicherstellen sollte. Dieses Gesetz konnte aber nicht verabschiedet werden. So bleiben in dem weiten Bereich der „zivilen Verteidigung" nach wie vor die beiden wichtigsten (in der Terminologie der Bundesrepublik) „einfachen Notstandsgesetze", der „Defence-Production-Act" und der „Federal Civil Defence-Act" von 1950 (ergänzt bzw. verlängert, da jeweils auf einige Jahre begrenzt: 1956, 1958 und 1961), nach wie vor bestimmend.

Diese Gesetze sehen — ähnlich wie die entsprechenden der Bundesrepublik — eine große Anzahl von Maßnahmen zum Schutze der Zivilbevölkerung, zur Sicherstellung der Versorgung, des Transportes usw. im Falle eines tatsächlichen oder eines „antizipierten" Notstandes oder der „Gefährdung der Sicherheit" der USA vor. Vorbildlich im Vergleich zu den bereits gegebenen oder noch geplanten Notstandsbestimmungen in der Bundesrepublik Deutschland ist im „Federal Civil Defence-Act" vor allem die Einrichtung eines „Beratungsausschusses für die zivile Verteidigung", dem neben den Vertretern von Unionsregierung und Landesregierungen unter anderem auch Mitglieder aus dem großen Bereich der intermediären Gruppen auf einer ausdrücklich stipulierten „bipartisan" -Grundlage angehören.

Im Rahmen dieser Gesetzgebung erarbeitet die Exekutive regelmäßig Pläne zur Bekämpfung eines äußeren Notstandes. Veröffentlicht wurde ein solcher sogenannter „nationaler Plan" z. B. im Oktober 1958. Er wurde dem Kongreß seinerzeit zur Begutachtung vorgelegt. Hierin hieß es ausdrücklich, daß der Belagerungszustand nicht ausgerufen werden würde, es sei denn, die Zivilbehörden würden „paralysiert, beseitigt oder überrannt werden und nicht mehr in der Lage sein, ausreichend zu operieren und zu funktionieren" Auf der Grundlage dieses Federal Civil Defence-Act wurde als weitere organisatorische Neuerung 1961 durch executive order ein neues Office of Emergency Planning geschaffen das nunmehr im direkten Auftrage des Präsidenten die beiden obengenannten Gesetze anzuwenden und durchzuführen haben würde.

Bei den Hearings aus Anlaß der Verabschiedung des letzten Ergänzungsgesetzes zum Civil Defence-Act wurde 1961 im Kongreß bemerkt, daß im Falle eines Angriffes auf die Vereinigten Staaten „die Vollmachten der Exekutive beinahe unbegrenzt seien" und die Beauftragten des Präsidenten zu einem „vollkommenen Diktator werden könnten" Weitere gesetzgeberische Folgerungen in Richtung auf zusätzliche Sicherungen gegenüber einer exekutiven Notstandsdiktatur sind jedoch auch aus solchen Überlegungen bis heute nicht gezogen worden.

Ermächtigungen der Exekutive „durch die Hintertür"

Damit sind wir bei einem für die Analyse der Intentionen der deutschen Koalitionsregierung in bezug auf die geplante Notstands-verfassung sehr wichtigen Aspekt, der bislang in der Bundesrepublik bei vergleichenden Hin-weisen auf die Vereinigten Staaten so gut wie völlig übersehen worden zu sein scheint. Die Exekutive in den Vereinigten Staaten ist nämlich, ganz unabhängig von diesen speziellen Gesetzen, durch einzelne Bestimmungen in großen Gesetzgebungswerken auf den verschiedensten Gebieten — etwa der Landwirtschaftspolitik — in den letzten etwa 30 Jahren vom Kongreß sozusagen durch die Hintertür und mehr oder weniger unbemerkt im voraus dazu ermächtigt worden, jederzeit nach eigenem Ermessen einschneidende Notstandskompetenzen wahrzunehmen. Eine Mitwirkung der Legislative wurde hier jedenfalls nicht annähernd in dem Umfange anvisiert, geschweige denn sichergestellt, wie es in dem neuesten Regierungsentwurf in der Bundesrepublik der Fall ist.

Hinsichtlich solcher bis heute in Kraft gebliebener Vorab-Ermächtigungen aller Art haben selbst die zuständigen Organe des Kongresses offensichtlich die Übersicht verloren. Sie veranlaßten daher ausführliche Recherchen über den Umfang der exekutiven Notstandskompetenzen, die sich auf diese Weise gewissermaßen angesammelt haben Im einzelnen kann der Präsident auf Grund solcher Ermächtigungen zu exekutivem Handeln im Falle eines Notstandes oder anderer, in unserer einleitenden terminologischen Betrachtung erwähnten Eventualfälle zum Beispiel Zölle für die Ein-oder Ausfuhr von Rindern oder Schlachthofbestimmungen aufheben, Privatboote von Bürgern beschlagnahmen und zum Transport einsetzen, die Arbeitszeitregelung im öffentlichen Dienst außer Kraft setzen, die Herstellung von bestimmten Produkten in privaten Fabriken anordnen, Vorschriften zum Betrieb von Radiogesellschaften aufheben oder schließlich Sanktionen gegen Unternehmer in einem Krieg ergreifen, die sich Anordnungen widersetzen oder Kriegsmaterial zerstören etc. In manchen Einzelheiten gehen diese Ermächtigungen noch eindeutig über diejenigen in den bundesrepublikanischen einfachen Notstandsgesetzen hinaus.

Funktionsaufteilung zwischen Legislative und Exekutive

Kurz zusammengefaßt ergibt sich an dieser Stelle das Bild folgender Funktionsaufteilung zwischen Legislative und Exekutive in den Vereinigten Staaten auf dem Gebiet des Notstandswesens: In der Mehrzahl aller vorgesehenen Notstandsfälle würde der amerikanische Präsident als Chief Executive ganz allein eine Richtlinienfunktion ausüben das heißt den Eintritt „eines" Notstandes verbindlich festzustellen haben. Nur in den wenigsten Bestimmungen wurde — so aber zum Beispiel bei dem bereits genannten wichtigen Federal Civil Defence-Act 1950 — die Alternative gesetzlich festgelegt, daß ein „nationaler Notstand" sowohl „vom Präsidenten wie vom Kongreß" ausgerufen werden kann Eine laufende Unterrichtung oder Konsultation der Legislative oder eines Teiles derselben durch die Exekutive über geplante Notstandsmaßnahmen im Sinne des neuen Art. 53 a GG ist nur in dem Federal Civil Defence-Act, nicht jedoch im Rahmen der vielen gesetzlichen Einzelermächtigungen vorgesehen. Auch eine gesetzliche Vorkehrung für die Wahrnehmung einer legislativen Terminierungsfunktion — entsprechend den Bestimmungen der deutschen einfachen Notstandsgesetze und des Art. 115e der vorgesehenen Grundgesetzänderung — gibt es im Rahmen des Federal Civil Defence-Act. Nach diesem Gesetz können Proklamationen des Notstandes und Notstandsmaßnahmen sowohl durch den Präsidenten wie durch den Kongreß wieder aufgehoben werden. Keine der amerikanischen Gesetzesmaterien nthält die in einem Regierungsentwurf aus lern Jahre 1967 vorgesehenen Garantien gejen eine Aufhebung der Verfassungsgerichtsarkeit, gegen eine — im amerikanischen Reyierungssystem allerdings ohnehin unmögiche — Auflösung der Legislative durch die Exekutive oder gegen eine Änderung bzw. Außerkraftsetzung der Verfassung selber.

Die Problematik des Notstandes ist in den USA pisher niemals im Gesamtzusammenhang berachtet, geschweige denn ihre Regelung anvisiert worden. Dieser Tatbestand ist allerdings in den letzten Jahren immer häufiger als völlig unbefriedigend kritisiert worden. Eine der interessantesten Reformvorschläge zielt auch in den USA auf eine Verfassungsergänzung ab, derzufolge der Präsident den Notstand zwar zunächst allein zu proklamieren hätte, diese Proklamation aber im Kongreß innerhalb von 24 Stunden (oder wenn die Legislative nicht tagt, innerhalb von 120 Stunden) zur Diskussion gestellt werden müßte und schließlich durch eine Resolution beider Häuser jederzeit wieder rückgängig gemacht werden könnte

Notstand und Autonomie der Tarifpartner

Neben diesen — aus den Notstandsdebatten der Bundesrepublik besonders bekannten — Aspekten verdienen noch zwei Komplexe sozusagen im Grenzbereich eines Notstandes sine besondere Erwähnung, weil hier amerikanische Präsidenten wiederholt in der zweiten Hälfte des Jahrhunderts exekutive Kompetenzen besonders umfassend beansprucht bzw. extensiv ausgelegt haben. Es handelt sich einmal um einen Bereich, der in der Bundesrepublik von jeher und mit Recht als ein nervus rerum galt, das heißt die Möglichkeiten eines Eingreifens der Regierungsgewalten in einen Arbeitskampf. Die Klarstellung in der geplanten Neufassung des Art. 91 Abs. 4 GG (wenngleich manchen Kritikern immer noch zu interpretationsfähig), daß Notstandsbestimmungen nicht aut einen Arbeitskampf Anwendung finden dürfen, bedeutet zweifellos einen wichtigen Fortschritt gegenüber früheren Unklarheiten. Auf jeden Fall aber stellt sie vorn Gesichtspunkt einer in allen nur denkbaren Umständen garantierten Autonomie der Tarifpartner einen sehr wesentlichen Pluspunkt im Vergleich zu den USA, im übrigen auch zu Großbritannien dar. In Großbritannien lieferte bekanntlich Premierminister Harold Wilson ein bemerkenswertes Beispiel angelsächsischer Unbekümmertheit in diesen Fragen, als er sich vom Unterhaus dazu autorisieren ließ, einen britischen Hafenarbeiterstreik notfalls durch den Einsatz von Militär zu brechen.

Amerikanische Präsidenten sind von jeher auf diesem Gebiet noch sehr viel weitergegangen, und zwar ohne jegliche legislative „Absicherung", geschweige denn Ermächtigung, und wiederholt sogar mit nachträglicher Billigung des Supreme Court. Einen der bekanntesten Fälle stellte der Einsatz von nationalen Streitkräften zur Niederwerfung des sogenannten Pullman-Streikes in Chicago im Jahre 1864 dar 20). F. D. Roosevelt konnte dann im 20. Jahrhundert, sechs Monate vor Eintritt der USA in den Zweiten Weltkrieg, unangefochten die durch einen Streik lahmgelegten North-American Aviation Factory in Inglewood, California, beschlagnahmen und damit zwangsweise wieder in Betrieb nehmen lassen. Zur Begründung genügte ihm die „in der Verfassung niedergelegte und aus ihr abzuleitende Verpflichtung des Präsidenten, seine zivile, militärische und moralische (!) Autorität einzusetzen, damit die Verteidigungsanstrengungen der USA voll aufrechterhalten . . und „Materialien beschafft werden können, für die der Kongreß Mittel bereitgestellt hat" Diese Maßnahme blieb gerichtlich ebensowenig angefochten wie — zumindest in erster Instanz — seine spätere Beschlagnahme eines der größten amerikanischen Versandhäuser, Montgomery Ward, unter Berufung auf seine Stellung als Oberbefehlshaber der amerikanischen Streitkräfte. Im letzteren Falle war der Zusammenhang zwischen Kriegswirtschaft und betroffener Industrieanlage keineswegs eindeutig. Zu Berufungsverhandlungen — und möglicherweise einer gegenteiligen gerichtlichen Entscheidung der nächsten Instanz — kam es nicht, weil ein Vergleich abgeschlossen werden konnte

Roosevelts Nachfolger Truman konnte sich zunächst sogar in Friedenszeiten durchsetzen, als er im Mai 1946 die unter Anführung des berühmten Gewerkschaftsführers J. L. Lewis bestreikten Kohlenbergwerke (soft coal-mines) im Namen des Bundes beschlagnahmte, und zwar mit der Begründung, daß das reibungslose Funktionieren dieses Industriezweiges „für die gesamte Volkswirtschaft im Übergang vom Kriegs-zum Friedenszustand" unerläßlich sei, und unter Berufung auf seine „nach der Verfassung und den Gesetzen" gegebenen Vollmachten als „Präsident der USA und Ober-befehlshaber der Land-und Seestreitkräfte"

des Landes Erst als Truman im Koreakrieg die Taft-Hartley-Gesetze völlig ignorierte und die meisten der unmittelbar von einem Streik bedrohten amerikanischen Stahlwerke dem Bunde unterstellte, verwies der Supreme Court den Chief Executive in die nach Auffassung der Dritten Gewalt durchaus bestehenden Schranken. In der Begründung zu dem unter verfassungsrechtlichen Aspekten besonders wichtigen Grundsatzurteil wurde festgestellt, daß der Präsident mit seiner Maßnahme „legislative Kompetenzen" usurpiert habe und nur der Kongreß der USA eine Beschlagnahmung hätte anordnen bzw. autorisieren dürfen Inwieweit dieses Urteil eine Klärung der Kompetenzlage in Fällen von Arbeitskämpfen herbeigeführt hat, ist bis heute zumindest umstritten, zumal es seinerzeit — wie so häufig bei Urteilen des Supreme Court — Mehrheits-und Minderheitsgutachten gab. Endgültig wäre eine Klärung wohl erst im Rahmen eines besonderen Gesetzes, möglilicherweise auch als eine Ergänzung zum Taft-Hartley-Gesetz denkbar.

Bundesexekutive bei Verletzung der „Bundestreue'

Der zweite Grenzbereich berührt in der Terminologie der Bundesrepublik Probleme der „Bundestreue" und des Versagens einzelner Gliedstaaten in einer gegebenen Krisen-lage und damit auch das Verhältnis von Bund und Ländern in einem inneren Notstand im Sinne des Art. 91 GG bzw.der beabsichtigten Neufassung.

Der amerikanische Präsident hat häufig eine letztinstanzliche Kompetenz in bezug auf die Anwendung und Durchsetzung amerikanischer Bundesgesetze und Gerichtsurteile in allen Gebieten des Bundesstaates für sich beansprucht. Die bereits erwähnte verfassungsrechtliche Verpflichtung zur Überwachung der Gesetzestreue in den USA diente gerade nach dem Zweiten Weltkrieg der Bundesexekutive im Zusammenhang mit der Durchsetzung der Rassenintegration zur Begründung und Rechtfertigung dafür, daß in einzelnen Staaten Bundestruppen eingesetzt und die dortige Miliz dem präsidentiellen Oberbefehl unterstellt wurde.

Nadi der 14. Verfassungsergänzung kann die amerikanische Bundesregierung in den einzelnen Gliedstaaten Maßnahmen zum Schutz von Bürgerrechten ergreifen, wenn diese Staaten selber solche Rechte verletzt haben Neu und rechtlich umstritten war aber, daß etwa in der Krise von Little Rock die Bundes-exekutive unter Präsident Eisenhower ein-schritt einmal gegen einzelne Staatsbürger und zum anderen zur Durchsetzung nicht so sehr eines Bundesgesetzes, als vielmehr eines höchst-richterlichen Urteiles (nämlich des „Rassen" -Urteiles des Supreme Court) Die Berechtigung zu einem solchen bundesexekutiven Verhalten ist letztlich bis heute ebenso ungeklärt wie die Frage, ob die Bundesexekutive etwa zur Wahrung einer Art „Bundesfrieden" (peace of the United States) ) verpflichtet sei. John F. Kennedys Administration sah sich dann angesichts derselben Problematik der Rassenintegration gleich mehrere Male zum bundesexekutiven Handeln gezwungen, und zwar 1961 in Alabama zunächst nur zur Entsendung von US-Marshalls auf Anordnung des Justizministers Robert Kennedy und 1962 schließlich zum Einsatz von US-Truppen durch präsidentielle Proklamation im Staate Mississippi. In dieser letzteren Proklamation traf der Präsident die für das derzeitige Selbstverständnis der Exekutive hinsichtlich ihrer generellen Notstandskompetenzen interessante Feststellung, daß „angesichts der ungesetzlichen Zusammenkünfte . . . und Verschwörungen" ein Notstand in Mississippi existiere und die Durchsetzung bundesrichterlicher Anordnungen „auf dem normalen Gerichtswege" nicht mehr möglich sei. Deshalb wurde durch eine gleichzeitige präsidentielle Verordnung der Verteidigungsminister autorisiert, „bewaffnete Streitkräfte der Vereinigten Staaten in dem von ihm für notwendig gehaltenen Ausmaß einzusetzen" und die Mississippi-Miliz zum Dienst im Namen der Vereinigten Staaten einzuberufen

Als eines der aus dem Blickwinkel der bundes-republikanischen Kontroversen erstaunlichsten und bis heute auch in den USA umstrittensten Beispiele präsidentieller Inanspruchnahme ungeklärter Notstandskompetenzen dürfte — das sei hier noch angemerkt — das Verhalten F. D. Roosevelts gegenüber dem Kongreß 1942 im Zusammenhang mit der Preisgesetzgebung gelten können. War schon seine damals in einer öffentlichen Botschaft an den Kongreß ausgesprochene Drohung höchst ungewöhnlich, daß „er selber (vermutlich auf dem Verordnungswege) handeln werde", falls der Kongreß bis zu einem bestimmten Zeitpunkt ein entsprechendes und, wie er ausdrücklich feststellte, „ädäquates“ Gesetz nicht verabschieden sollte, so warf die Begründung für die angedrohte Eigeninitiative ein bezeichnendes Licht auf Roosevelts Auffassung vom Amte des Präsidenten und seiner Stellung zum Kongreß im amerikanischen Regierungssystem überhaupt: „Nach der siegreichen Beendigung des Krieges", so erklärte er weiter, „werden die Vollmachten, auf Grund derer ich zu handeln beabsichtige, automatisch wieder an das Volk (d. h. nicht an den Kongreß!) übergehen", da „sie letzterem zustehen" (whom they belong).

Wertung des Entwurfs der Bundesregierung

An dieser Episode ließ sich besonders gut darlegen wie wenig Regierungen, Oppositionsparteien, Presse und öffentliche Meinung in den USA bisher von der Vorstellung erschreckt worden sind, daß in ihren Regierungssystemen im Rahmen interpretationsfähiger Verfassungsbestimmungen und sehr weitreichender gesetzlicher Blankovollmachten eines Tages auf legalem Wege eine „Notstands-Diktatur" errichtet werden könnte. Gerade im Vergleich zu einer relativ gelassenen, vielfach von einem berechtigtem demokratischen Selbstvertrauen gestärkten „Unbekümmertheit" angelsächsischer Theoretiker und Praktiker der Politik gegenüber dem Phäno-men eines nationalen Notstandes mutet den deutschen Betrachter — diese These kann und soll in unserer Kurzanalyse nicht mehr im einzelnen begründet werden — mancher Kassandraruf gegenüber der angeblichen General-tendenz auch des letzten Regierungsentwurfes — nicht natürlich die sachliche Kritik an einzelnen Bestimmungen — als primär trauma-tisch bedingt oder aber als ebenso perfektionistisch an wie die unseres Erachtens diesem letzten Entwurf selber zugrunde liegende Grundkonzeption. Es dürfte letzten Endes doch mehr als fraglich sein, ob es im Falle eines „äußersten" Notstandes überhaupt möglich wäre, die im Regierungsentwurf vorgesehenen Sicherungen hinsichtlich eines Minimums an legislativer Funktionstüchtigkeit und Mitwirkung am politischen Prozeß bis hin zur Vornahme einer „ordnungsgemäßen" Wahl eines möglicherweise neu zu wählenden Bundeskanzlers wirksam werden zu lassen. Dennoch scheint, alles in allem, der ernsthafte Versuch, für alle Notstands-Eventualfälle ein detailliertes System rechtlich gesicherter „Krisenbeherrschung" zu ersinnen, zumindest vom Gesichtspunkt des politikwissenschaftlichen Theoretikers begrüßenswert und insoweit auch in anderen Ländern nachahmenswert zu sein.