Föderalismus Die historischen und philosophischen Grundlagen des föderativen Prinzips | APuZ 1/1968 | bpb.de

Föderalismus — verkannt oder unbekannt?

„Hat der Föderalismus versagt?" — „Nationalismus und Föderalismus/Strukturprinzipien des alten und des neuen Europa" — „Besatzungs-Föderalismus auf Hochglanz?" — „Föderalismus im Fernseh-Test" — „Deutsche Wirklichkeit gegen Kanzlei-Föderalismus" — „Vom kranken zu einem gesunden Föderalismus" — „Föderalismus: Schablone von gestern oder Revolution von morgen?" — „Der Kanzlei-Föderalismus drängt vor: Neue Gefahren für den Bund" — „Unbeirrbarer Föderalismus unter der Lupe" — „Der Föderalismus im technischen Zeitalter" — „Reform überfällig: Krise und Bewährung des Föderalismus" — „Wir suchen einen neuen Föderalismus" — „Unbehagen am Föderalismus?" — „Vom Geist und Ungeist des Föderalismus" — „Renaissance des Föderalismus?" — „Föderalismus im Kulturellen" — „, Große Gesellschaft'— Plan eines . schöpferischen Föderalismus'" — „Der Föderalismus vor der Zukunft" — „Auf dem Weg zum kooperativen Föderalismus?" — „Vom Gesetzgebungs-zum Verwaltungsföderalismus" — „Subventionen — eine Gefährdung des Föderalismus?" — „Föderalismus — Hemmnis oder Antrieb?" — „Fassadenföderalismus" — „Bundesrepublik krankt an zuviel Föderalismus".

Diese Überschriften von Artikeln, Aufsätzen und Zuschriften deutschsprachiger Zeitungen und Zeitschriften, die beliebig vermehrt werden können, sprechen feststellend, fragend, zweifelnd und warnend einen Begriff des politischen, wirtschaftlichen, sozialen und gesellschaftlichen Lebens, der seit über 150 Jahren die Entwicklung in Deutschland begleitet, an — den Begriff Föderalismus. Dieser teilt das Schicksal zahlreicher politischer Begrilfe, die in aller Munde sind: Je mehr über sie geredet wird, um so weniger werden sie verstanden.

Obwohl der Begriff Föderalismus in politischen Reden und Aufsätzen, in den Schlagzeilen der Presse und in den Meldungen und Kommentaren der Massenmedien gängig ist, gibt es keine allgemein anerkannte und ver-bindliche Deutung und Bestimmung. Dieser Umstand ist Grund dafür, daß unter dem Dach des Begriffes Föderalismus verschiedenartige, ja gegensätzliche Auffassungen und Vorstellungen Unterschlupf suchen und finden. Föderalismus ist heute weithin ein politisches Schlagwort, das nach Standort und Einstellung des Betrachters und Beobachters schillert. Die dadurch veranlaßte Unsicherheit trägt entscheidend zum Mißverständnis, zur Verdächtigung und vor allem auch zur Ideologisierung des Begriffes Föderalismus bei. Dessen Fehlbeurteilung wird gefördert sowohl durch Vertreter politischer Auffassungen, die sich zu Unrecht auf das föderative Prinzip beziehen, indem sie es zu einem politischen Glaubensbekenntnis machen, als auch durch Gegner des Föderalismus, die daran interessiert sind, diesen vorsätzlich oder fahrlässig in Mißkredit zu bringen. Die polemische Auseinandersetzung mit dem Begriff Föderalismus entspringt der Unkenntnis über dessen Entstehung, Umfang und Bedeutung. Dazu kommt ein innerdeutsches Gefälle in der Beurteilung des Föderalismus und in der Einstellung zum föderativen Prinzip — ein Umstand, über den Gerhard Schulz bemerkt:

„Es wäre ein kaum entschuldbarer Fehler, vom deutschen Föderalismus im allgemeinen zu sprechen. Noch heute hat, wenn im Osten oder im Norden Deutschlands vom Föderalismus gesprochen wird, das Wort einen anderen Klang als in Süddeutschland, etwa in Bayern, wo es in Kreisen, deren repräsentativer Rang außer Zweifel steht, ein nicht fortzudenkender Bestandteil des politischen Denkens und Forderns geworden ist und in weiten Teilen der Bevölkerung fast tagtäglich in Zeugnissen und Ansprachen eine überaus lebendige Existenz nachweist."

Diese nur skizzierten Hindernisse für das Verständnis des Begriffes Föderalismus schlagen in den eingangs zitierten Überschriften von Leitartikeln, Aufsätzen und Diskussionsbeiträgen und in den Ergebnissen demoskopischer Befragungen über föderative Strukturen und Einrichtungen und über den Begriff Föderalismus durch.

Das Institut für Demoskopie Allensbach legte zwischen 1951 und 1962 einem repräsentativen Querschnitt der Bevölkerung der Bundesrepu-Diegleiche Einrichtung, das Institut für Demoskopie Allensbach, stellte im Juni 1952 und im Januar 1960 einem repräsentativen Querschnitt der Bevölkerung die Frage: „Was würden Sie dazu sagen, wenn alle Länderregierungen — also auch die Regierung in (Name der jeweiligen Landeshauptstadt) — aufgelöst würden und es gäbe nur noch die Bundesregierung in Bonn? Wie gefällt Ihnen dieser Vorschlag?" Die Frage wurde folgendermaßen beantwortet:

Bei einer Ende 1965 durchgeführten Umfrage der „Wickert Institute Tübingen für Markt-und Meinungsforschung im In-und Ausland" wußten nur 11 Prozent der Männer und 3 Prozent der Frauen richtig anzugeben, was Föderalismus ist. In Niedersachsen wußten die meisten Bescheid, nämlich 14 Prozent, in Baden-Württemberg die wenigsten, nämlich 5 Prozent der Befragten. Eine Aufschlüsselung nach Berufen ergab, daß 14 Prozent der Angestellten, 6 Prozent der Selbständigen und Problik Deutschland und West-Berlins folgende Frage vor: „In Bonn gibt es außer dem Bundestag noch einen Bundesrat. Können Sie mir sagen, wozu der Bundesrat da ist?" Diese Frage, die Aufschluß über die Kenntnis der föderativen Struktur der Bundesrepublik Deutschland begehrte, wurde wie folgt beantwortet: zent der Arbeiter in der Lage waren, eine richtige Antwort auf die Frage nach dem Föderalismus zu geben. Den Befragten wurde anschließend von den Befragern erklärt, was Föderalismus ist. Daraufhin wurde ihnen die Frage vorgelegt, ob sie sich für oder gegen den Föderalismus aussprechen. 77 Prozent der Männer und 92 Prozent der Frauen entschieden sich nach der Unterrichtung für den Föderalismus.

Diese Ergebnisse beweisen eine bemerkenswerte Unkenntnis über ein Strukturprinzip des Grundgesetzes für die Bundesrepublik Deutschland. Zwar wird über den Föderalismus gesprochen und geschrieben, er ist jedoch unbekannt. Er gerät dadurch zwangsläufig in das Zwielicht politischer Gesinnungen oder administrativer Deutungen und gilt als Teil propagandistischer Vorstellungen oder politischer Haltungen — als Relikt der auf Umerziehung besessenen Besatzungsmächte, als Tarnung des gesamtstaatsfeindlichen bayerischen Partikularismus, als Vorwand katholischer Absonderlichkeiten und Eigenarten, als Erklärung hanseatischer Distanziertheit oder als Instrument antiquierter Bürokratie. Wenn der Föderalismus, wie Carlo Schmid am 2. Dezember 1966 vor dem Bundesrat ausführte, „eine gute, gerade im Massenzeitalter notwendige Sache" 2) ist, dürfen weder seine Eigenschaften noch seine Entwicklungen im Dunkeln bleiben.

Herkunft und Inhalt der Begriffe „Foedus", „Federalisme" und „Föderalismus"

Das lateinische Wort „foedus", Genetiv „foederis", meint u. a. „Bund“ und „Bündnis". Der römische Dichter Publius Ovidius Naso spricht z. B. vom „foedus sociale", womit er die Gesellschaft, vor allem die Gesellschaftsstruktur meint.

Im Imperium Romanum hießen die bündnis-fähig erkannten Stammeseinheiten „foederati". Sie befanden sich zum „Hegemon, dem römischen Reich, in einer Art vasallitischer Abhängigkeit. Dieses foedus blieb auch nach der Landnahme der Germanen auf römischem Boden und der Gründung selbständiger Reiche formell anerkannt" Durch die Tat Chlodwigs wurde das foedus, das einzelne Franken-fürsten mit Rom verbunden hatte, beseitigt.

Im Mittelalter waren die Bezeichnungen „foedus" und „confoederatio" im Sinne von „Bund" und „Bündnis" in Verträgen gebräuchlich. Die bekannteste Verwendung des weiterentwickelten Wortes „confoederatio" erfolgte bei der „Confoederatio cum principibus ecclesiasticis" des Kaisers Friedrich II. von 1220. Es handelte sich dabei um ein Abkommen zwischen gleichberechtigten Partnern.

Die Föderaltheologie des 16. und 17. Jahrhunderts trug entscheidend zur Verbreitung des Begriffes „foedus" bei. Sie vertrat die Ansicht, der biblische Hauptbegriff des „Bundes" sei Schlüsselbegriff für die Bestimmung des Verhältnisses von Gott und Mensch und die Darstellung von Kontinuität und Diskontinuität der Heilsgeschichte im Alten und Neuen Testament. Huldrich Zwinglis Schüler Heinrich Bullinger gab einer 1534 veröffentlichten Schrift den bezeichnenden Titel „De foedere et testamento Dei unico et aeterno".

Die Ansichten der Föderaltheologie beeinflußten die politischen und staatsrechtlichen Auffassungen vornehmlich des 16. und 17. Jahrhunderts. Johann Althusius verwendete zwar in seiner erstmals 1603 erschienenen „Politica methodice digesta" den Begriff „fedus", ersetzte ihn jedoch weitgehend durch die Bezeichnung „consociatio". Hugo Grotius erörterte in seinem Werk „De jure belli ac pacis"

(1625) „foedera äqualia und inäqualia". Die erste Vereinigung der Neuenglandstaaten 1634 bezeichnete sich als „conferation". Samuel Freiherr von Pufendorff erklärte in sei-3 ner 1667 unter dem Pseudonym „Severinus de Monzambano" veröffentlichten Schrift „De statu imperii Germanici", „ad. foederatorum aliquod systema ultro vergit" — „ohne ein föderatives System geht das Reich zu Ende". Montesquieu sprach in Buch IX seines „Esprit des Lois" (1748) von einer föderativen Republik. Dem Philosophen Immanuel Kant war der Begriff „Föderalismus" in seiner heutigen Schreibweise bekannt. In den französischen Staatsschriften des 18. Jahrhunderts wurde das Heilige Römische Reich deutscher Nation stets als „Le Corps Germanique" oder „La foederation Germanique” bezeichnet.

Endgültig setzte sich der Begriff „Föderalismus" in den Auseinandersetzungen über die Verfassungsstruktur der Vereinigten Staaten von Amerika durch. Die „Föderalist Papers", Empfehlungen und Vorschläge zur Lösung der zunächst unüberwindbar scheinenden Schwierigkeiten bei der staatlichen Gestaltung der nordamerikanischen Kolonien, erbrachten die Ausprägung und den Durchbruch des Begriffes.

Die politisch-staatsrechtliche Publizistik in Europa übernahm zunächst die englische Schreibweise des Begriffes „Föderalismus", nämlich „federalisme". In zahlreichen deutschen Veröffentlichungen der ersten Hälfte des 19. Jahrhunderts ist entweder die Schreibweise „Föderalismus" oder „Federalisme" oder beide Schreibweisen nebeneinander festzustellen. Schließlich setzte sich in Deutschland die Schreibweise „Föderalismus" durch. Zahlreiche politische und verfassungsrechtliche Autoren verwandten anstelle des Begriffes „Föderalismus" und „föderativ" die Bezeichnungen „Bundesstaat" und „bundesstaatlich". Dieser Umstand erklärte die Tatsache, daß zahlreiche staatsrechtliche Nachschlagewerke und Untersuchungen des 19. Jahrhunderts den Begriff „Föderalismus" nicht ausweisen. Seine Stelle nimmt die Bezeichnung Bundesstaat ein. Die Gleichsetzung Föderalismus = Bundesstaat führte zwangsläufig dazu, daß föderative Vorstellungen, die über das Staatsrecht hinausgingen, lange nicht verständlich waren. Diese Feststellung gilt für Pierre-Joseph Proudhon, Karl Georg Winkelblech, Constantin Frantz und Julius Fröbel. Während die Politiker und Staatsrechtslehrer der zweiten Hälfte des 19. Jahrhunderts den Begriff Bundesstaat der Bezeichnung Föderalismus vorzogen, entwikkelten Proudhon, Winkelblech, Fröbel und Frantz eine weitergehende Vorstellung des Begriffes Föderalismus.

Der Föderalismus ist zunächst ein staatsrechtlicher Begriff im Sinne des Verfassungsrechts. Diese Deutung macht jedoch nur einen Teil seiner Aussage aus. Der Föderalismus ist aber auch ein philosophischer und soziologischer Begriff. Hans Nawiasky verwies in seinen 1948 veröffentlichten „Notes sur le concept , federalisme'" auf Notwendigkeit und Begründung dieser Unterscheidung:

„Historisch gesehen, sind die föderalistischen Institutionen vom Staatenbund zum Bundesstaat entwickelt worden. Wenn es sich darum handelt, diese Tatsache im öffentlichen Recht zu definieren, ist der Begriff des . Föderalismus'in seinem eigentlichen Sinne verwendet. Man benutzt ihn aber auch im Gebiet des sozialen, ökonomischen und kulturellen Lebens, wo er dazu dient, die Organisationen zu charakterisieren, die auf dem Prinzip der Erhaltung autonomer Gruppen aufbauen, jedoch unter Einsicht in die Notwendigkeit höherer Verbindungen. Die beiden Grenzbegriffe des Föderalismus wären der Föderalismus als Begriff des öffentlichen Rechts und der Föderalismus als philosophischer und soziologischer Begriff. Im ersten Falle denkt man an den Bundesstaat, im zweiten an eine menschliche Gemeinschaft mit hierarchischem Aufbau, begründet auf dem Subsidiaritätsprinzip."

Die Unterscheidung zwischen einem 1. verfassungsrechtlichen Föderalismus und einem 2. philosophischen und soziologischen, einem allgemeinen Föderalismus bietet sich nicht nur auf Grund der geschichtlichen Entwicklung, sondern auch auf Grund der dazu vorgetragenen Auffassungen und Vorstellungen an.

Wie das hier nur skizzierte Hervortreten des Begriffes Föderalismus ausweist, wurde dieser erst im ausgehenden 18. Jahrhundert allgemein bekannt, und zwar in den Vereinigten Staaten von Amerika. Seine Verbreitung in Europa erfolgte durch die Schilderung der amerikanischen Verfassungsverhältnisse durch Alexis de Tocqueville. Seine Erörterung war begleitet von dem Bestreben, die davon angesprochenen Erscheinungen des gesellschaftlichen und staatlichen Lebens auch in der Vergangenheit nachzuweisen. Diese Begriffsbildung vollzog sich im Rahmen der Entstehung des modernen historischen Bewußtseins; sie blieb vornehmlich in bezug auf die von ihr beanspruchten früheren Vorgänge nicht unwidersprochen. Für das geschichtliche Verständnis des Begriffes Föderalismus ist deshalb zu unterscheiden zwischen a) politischen und gesellschaftlichen Ordnungen und Gesellungen, die föderative Elemente und Formen entwickelten und zeigten, und b) zeitgenössischen Ansichten und Ideen, die diese Erscheinungen erklärten oder ihre Bildung forderten.

Föderative Vorstellungen und föderative Ordnungen beeinflußten sich gegenseitig; beide hinterließen in der europäischen Geschichte eine tiefe Spur. Deren Entstehung und Verlauf sind bisher unzureichend ermittelt.