Die Bürger sollen es richten | Demokratie und Beteiligung | bpb.de

Einleitung

Unsere Zeit ist schnelllebig - unsere Zeitdiagnosen nicht minder. Vor nur wenigen Jahren wurde von Colin Crouch die Postdemokratie ausgerufen und auch in Deutschland viel diskutiert. Zwar seien die formalen Strukturen der parlamentarischen Demokratie äußerlich intakt - Grundrechte, Wahlen, Parteien, Gewaltenteilung -, aber unter der Oberfläche habe sich die Politik kommerzialisiert, privatisiert und sei durch die Hegemonie der Wirtschaft korrumpiert. Das Motto "Privat vor Staat" prangte in diesem Sinne beispielsweise noch auf der Regierungserklärung der christlich-liberalen Landesregierung von Nordrhein-Westfalen nach der gewonnenen Wahl von 2005. Doch diese Devise habe, so Crouch, die demokratische Politik unterminiert. Die Partizipation der Bürger sei ausgehöhlt. Die sich engagierende Aktivbürgerschaft betreibe nur noch das eigene Geschäft, das der gut situierten Mittelschichten.

Das Platzen der IT-Blase um das Jahr 2000 hatte der allgemeinen Euphorie um Deregulierung und Privatisierung noch nicht viel anhaben können. Aber die Immobilien-, Banken- und schließlich Währungskrisen der vergangenen drei Jahre scheinen einem deutlichen Bewusstseinswandel Vorschub zu leisten. Mit der Devise "Privat vor Staat" kann heute keine Partei mehr Wahlen gewinnen, jedenfalls nicht in Deutschland. In den USA mag das auf der rechten Seite des politischen Spektrums, insbesondere bei der Tea-Party-Bewegung, ganz anders aussehen - wie weit dies mehrheitsfähig ist, bleibt abzuwarten. In Europa ist Deregulierung out; Regulierung ist wieder gefragt, ob im Energiesektor oder bei den Finanzmärkten. Ob es gelingen wird, die Finanzmärkte tatsächlich rationalen und gemeinwohlorientierten Regeln zu unterwerfen?

In dieser unsicheren Lage ist es reizvoll, einen Blick auf das Verhältnis von Bürgern und Politikern zu werfen. Was denken Politiker über den Wandel in diesen volatilen Zeiten? Wo setzen sie Präferenzen für die Veränderung unserer Gesellschaft - denn Politik meint ja immer, in irgendeiner Weise den Status quo zu verändern? Jede Veränderung aber steht auf einem Wertefundament. Wie sieht dieses bei Bürgern und bei Politikern aus - und wo unterscheiden sie sich?

Um diese Leitfragen zu beantworten, greifen wir auf umfangreiches Material zurück, das wir in zwei jüngeren Studien, an deren Erstellung und Auswertung wir in unterschiedlicher Zusammensetzung mitgewirkt haben, erhoben haben. Es handelt sich zum einen um die Deutsche Parlamentarierstudie (DEUPAS): Dafür wurden im Sommer 2010 zunächst alle 2439 Abgeordneten der 16 Landtage und des Deutschen Bundestags befragt - teils per Post, teils über einen Online-Fragebogen. Die Parteizugehörigkeit der knapp 900 Teilnehmenden (das entspricht einer Quote von über 35%) spiegelt fast exakt die reale Verteilung in den Parlamenten wider, so dass die Befragung als politisch repräsentativ gelten kann. Dazu wurden zusätzlich die Stadträte der 80 größten deutschen Städte befragt, so dass mit knapp 2000 Teilnehmenden insgesamt auch im internationalen Kontext eine der größten Abgeordnetenstudien vorliegt. Im Mittelpunkt der Befragung stand die Frage nach den politisch-gesellschaftlichen Veränderungspräferenzen der Abgeordneten - strukturell angelehnt vor allem an die Schwerpunkte der "Europa 2020-Strategie" der EU.

Zum anderen handelt es sich um Ergebnisse einer groß angelegten Wertestudie vom Frühjahr 2011, die vom Kölner Marktforschungsinstitut YouGov Deutschland in Zusammenarbeit mit der von Joachim Klewes gegründeten Change Centre Foundation, einer unabhängigen Wissenschaftsstiftung mit Sitz in Meerbusch bei Düsseldorf, durchgeführt wurde. Hierfür wurden 549 Abgeordnete aus Kommunal- und Landesparlamenten und dem Bundestag sowie 3174 Bundesbürger ab 16 Jahren bevölkerungsrepräsentativ befragt.

Konsonante Werte?

Über Wertewandel wird seit der bahnbrechenden Arbeit von Ronald Inglehart intensiv diskutiert. Die internationale Sozialwissenschaft hat diese Debatte zu einem groß angelegten World Values Survey weiterentwickelt. Angesichts dieser weit verästelten und ausladenden Großdebatte beschränken wir uns hier auf ein kleines Schlaglicht auf die Wertpräferenzen deutscher Politiker und Bürger im Jahre 2011. Die Stärke dieser Befragung ist in der Gegenüberstellung der Antworten von Regierenden und Regierten zu sehen, die mithilfe eines identischen Fragenkatalogs konfrontiert wurden. Methodisch erlaubt diese Vorgehensweise einen Wertevergleich, der speziell nach Parteizugehörigkeiten auf Seiten der Politiker und Wahlpräferenzen auf Seiten der Bürger differenzieren kann.

Die herausragende Erkenntnis scheint uns zu sein, dass Bürger und Politiker in völlig unterschiedlichen Wertewelten leben. Die Ergebnisse im Einzelnen sind den beigefügten Tabellen zu den Werten der Parlamentarier, der Bevölkerung sowie der Differenz in Prozentpunkten zwischen diesen beiden Gruppen zu entnehmen (siehe Tabellen 1, 2, 3 der PDF-Version). Als zentrales Ergebnis ragt heraus, dass die Volksvertreter weniger die klassischen, alltäglichen Tugenden präferieren als ihre jeweiligen Wähler, wenn sie nach ihren "fünf wichtigsten Werten" gefragt werden. Auf Seiten der Wähler werden Werte wie Treue, Pünktlichkeit, Freundschaft und Loyalität in den Vordergrund gestellt, die von den Politikern deutlich weniger stark präferiert werden. Dafür betonen Abgeordnete aller Parteien politisch-ideologisch besetzte Begriffe wie Toleranz oder Gerechtigkeit viel stärker, als es dem Bedeutungsempfinden ihrer Wähler entspricht. Die Politiker lieben es offenbar "abstrakt", die Bürger denken in Kategorien von Nähe und Pragmatismus.

Bei der subjektiven Wichtigkeit des Wertes Toleranz sind die größten Differenzen zwischen den Parteipolitikern und ihren Wählern zu sehen, und zwar überraschenderweise über alle Parteien hinweg nach demselben Muster: Es sind jeweils die Parlamentarier, die Toleranz als weitaus wichtiger einschätzen als ihre Wähler. Am deutlichsten sind die Unterschiede bei Politikern der Partei Die Linke. 85% der linken Abgeordneten stufen Toleranz als bedeutsamen Wert ein, während es unter den Wählern nur knapp die Hälfte, 45%, sind. Auch bei SPD, FDP und Grünen besteht noch eine deutliche Differenz von jeweils über 20 Prozentpunkten. Denkbar ist, dass es sich hier um ein Phänomen der politischen Klasse handelt: Parteipolitiker präferieren in ihrer Rolle konventionelle Werte, von denen sie glauben, dass sie in der öffentlichen Wertschätzung hoch angesehen werden. Bürger und Wähler dagegen präferieren eher Alltagswerte, die das unmittelbare menschliche Zusammenleben prägen und bestimmen.

Im Einzelnen sind bei der Wertschätzung der Familie die zweitgrößten Differenzen zwischen Parteipolitikern und deren Wählern zu sehen. Und das über alle Parteien hinweg, nur mit unterschiedlichen Vorzeichen: Bei CDU/CSU-Parlamentariern wird der Wert Familie um 18 Prozentpunkte höher eingeschätzt als bei CDU/CSU-Wählern. Das heißt, dass lediglich 45% der repräsentativ Befragten, die angeben, bei der Bundestagswahl 2009 der CDU/CSU ihre Stimme gegeben zu haben, den Wert der Familie besonders hoch schätzen. Von den Unionsabgeordneten hingegen schätzen 63% diesen Wert hoch ein. Möglich ist auch hier, dass diese Abgeordneten eher in politischen Stereotypen denken, also meinen, den Wert Familie als Konservative deutlich sichtbar vertreten zu müssen.

Bei den Linken und den Grünen ist die Situation umgekehrt. Hier sind es die Wähler, die einen deutlich höheren Wert auf Familie legen als ihre entsprechenden Interessenvertreter. Grüne Abgeordnete scheinen dieses doch eher konservative Wertverständnis ihrer eventuell neuen, bürgerlichen Wählerschichten selbst noch nicht internalisiert zu haben, finden wir doch hier eine Wertedifferenz von knapp 20 Prozentpunkten. Bei den Linken ist diese Diskrepanz mit 23 Prozentpunkten sogar noch deutlicher. Insgesamt aber finden sich Bürger, die Familie als einen der wichtigsten Werte empfinden, immer noch am besten in der Wählerschaft der CDU/CSU wieder.

Auch dem politisch oftmals stark betonten Wert der Gerechtigkeit scheinen die Wähler erheblich weniger persönliche Bedeutung zuzuschreiben als ihre Abgeordneten. Überraschenderweise fällt diese Diskrepanz bei den Parteien und Wählern des linken Spektrums deutlicher aus. Während 96% der Linken-Parlamentarier Gerechtigkeit zu den fünf wichtigsten Werten zählen, folgen dem nur 61% ihrer Wähler. Bei der SPD schätzen diesen Wert nur knapp 54% der sozialdemokratischen Wählerschaft als so bedeutsam ein, gegenüber 78% bei den SPD-Abgeordneten. Auch bei den Grünen beträgt die Differenz knapp 18 Prozentpunkte. Die Gerechtigkeit, der Markenkern aller drei linken Parteien, scheint damit im alltäglichen Leben außerhalb von Wahlkämpfen bei ihrer Klientel weniger relevant zu sein.

Ist diese Wertedifferenz ein Grund für die vielbeschworene Politik- und Politikerverdrossenheit der Bürger? Zwei Erklärungsansätze kommen in Frage. Wenn die Werte von Politikern und Bürgern so stark differieren, so leben sie offensichtlich in unterschiedlichen Bezugssystemen. Mit dem Einstieg in den Politikerberuf entfernt sich die Lebenswirklichkeit vieler Abgeordneter gegenüber den Bürgern so stark, dass sie, jeder für sich, unterschiedliche Wertehierarchien reklamieren.

Ebenso wahrscheinlich wie eine Entfremdung des homo parlamentarius ist die Ursache in der Heterogenisierung der modernen Gesellschaft zu suchen. Soziopolitische Ansätze wie die These vom dealignment weisen auf einen Verlust der sozialen Bindekraft bei Parteien, aber auch Verbänden und anderen zivilgesellschaftlich organisierten Institutionen wie den Gewerkschaften hin. Die Nivellierung gesellschaftlicher Milieus und der Bedeutungsverlust früherer cleavages sind parallele Trends, die eine gemeinsame Wertebasis nicht nur in der Gesamtbürgerschaft, sondern gerade auch in den einzelnen Gesellschaftsgruppen erschweren. Werden die jeweiligen Parteiwählerschaften heterogener, so vergrößern sich die Wertedifferenzen auch gegenüber den sie vertretenden Parlamentariern.

Aber auch eine dritte Interpretation ist möglich: Parlamentarier artikulieren sich zu Werten deutlicher unter dem Aspekt der (vermuteten bzw. in den jeweiligen politischen Milieus erwarteten) sozialen Erwünschtheit. Muss man das negativ sehen? Nicht unbedingt, wenn damit eine bewusste Entscheidung für eine Programmatik verbunden wäre, die den Wählern angeboten wird. In jedem Fall bleibt aber die Feststellung einer deutlichen Entfernung - einer Diskrepanz in den Werten, die nur durch gezielte Kommunikation über das, was als richtig oder falsch gelten soll, zu überbrücken ist. Dass diese Kommunikation von "der" Politik, von jedem einzelnen Politiker, ausgehen muss, steht außer Zweifel.

Wie sehen die Abgeordneten den politischen Wandel?

Nachdem wir einen Blick auf einen möglichen Wertewandel von Parlamentariern und ihren Wählern in Deutschland geworfen haben, wenden wir uns nun dem politischen Wandel zu. Wo sehen die von uns befragten Parlamentarier der Landtage und des Deutschen Bundestags den größten Veränderungsbedarf? Wen sehen sie als erstes in der Pflicht, um Wandel zu befördern? In einem demokratisch verfassten Staat müsste man in erster Linie an den Gesetzgeber, die Parlamente selbst, denken. Wie sehen also die Parlamentarier ihre eigene Rolle? Begreifen sie sich als treibenden Motor und Agenten des Wandels?

Auch über das Rollenbild von Politikern gibt es eine lange und breite internationale Diskussion. Sie reicht vom Klassiker der Abgeordnetensoziologie, von Heinz Eulau und John C. Wahlke, über Guy Kirsch/Klaus Mackscheidt bis zu Werner J. Patzelt. Die deutschen Parlamentarier tendieren am ehesten zur nüchternen Rolle des Amtsinhabers, weit entfernt von der des extremen Demagogen oder des Staatsmanns. Sie scheinen ein eher eingeschränktes Amtsverständnis zu haben, denn sie sehen ihre Rolle weniger offensiv und aktiv, sondern eher reaktiv. Die Deutsche Parlamentarierstudie 2011 zeigt: Sie verstecken sich fast vor den Bürgern. Nach der "Zuständigkeit" für gesellschaftliche Veränderungen gefragt, sieht fast die Hälfte der befragten Abgeordneten (46%) den einzelnen Bürger und nicht etwa sich selbst in der Verantwortung. Die Bürger sollen es richten, die Politiker sehen sich eher weniger in der Verantwortung: Ein "Change-Konzept", das Wirtschaft oder Staat als Motor für Veränderung begreift, wird deutlich seltener vertreten. Interessanterweise sind es gerade die Bundes- und Landtagsabgeordneten aus den jeweiligen Regierungsparteien, die trotz ihrer Gestaltungsmöglichkeiten die Zuständigkeit für gesellschaftlichen Wandel den Bürgern selbst zuweisen.

Allerdings stehen die Bürger aus Sicht der Abgeordneten nicht über alle Politikfelder hinweg gleichermaßen in der Pflicht, ihr Denken und Verhalten zu ändern. Vor allem im Bereich Umwelt- und Klimaschutz liegt es nach Einschätzung von fast drei Vierteln der Abgeordneten an jedem Einzelnen, gesellschaftliche Veränderungen in Gang zu setzen - Stichwort grüner Konsum. Auch in der Gesundheitsversorgung und Prävention plädieren sechs von zehn Abgeordneten für individuellen Verhaltenswandel. Dagegen meint beispielsweise in den Bereichen "Arbeitsmarkt und Beschäftigung" sowie "Armut und soziale Benachteiligung" nur knapp mehr als ein Drittel der politischen Elite, dass hier neues Denken und Verhalten der Bürger gefordert sei. Augenscheinlich sind sich die Abgeordneten in diesen wirtschaftlich-sozialen Feldern eher der staatlichen und politischen Verantwortung bewusst.

Eines ist unter den Parlamentariern aber unstrittig: Vier von fünf sehen Veränderungen als Chance und nicht als Risiko - insbesondere, wenn es um private Entscheidungen geht. In ihrer politischen Arbeit bevorzugen immerhin noch 52% der Parlamentarier in Bund und Ländern "neue Ideen und Konzepte". Allerdings werden die mit der ganzen Autorität ihrer Wahl durch das Volk ausgestatteten Abgeordneten merkwürdig kleinmütig, wenn sie nach ihrem eigenen Einfluss nach Veränderung gefragt werden: Genau diesen bezweifeln nämlich zwischen 65 und 88% der Volksvertreter, je nach Politikfeld (siehe Grafik 1 der PDF-Version). Dies mag den vielfältigen Zwängen von Fraktionen und Parteiapparaten geschuldet sein oder auch der Arbeitsteilung im Parlament. Dennoch bleibt unser Befund aus demokratietheoretischer Perspektive bedenklich.

Politik heißt, Prioritäten zu setzen. Wo sehen die Parlamentarier aktuell den größten Änderungsbedarf? Unsere Studie zeigt: Das Schlagwort von der Bildungsrepublik Deutschland hat seine Berechtigung. Aus Sicht der Volksvertreter ist es bis dahin jedoch noch ein langer Weg. So fordern mehr als acht von zehn Abgeordneten Fortschritte bei Erziehung und (Aus-)Bildung sowie in Wissenschaft und Technik. Auch in den Politikfeldern Umwelt und Klimaschutz sowie bei Infrastruktur und Energieversorgung wird ein hoher Änderungsbedarf gesehen (siehe Grafik 2 der PDF-Version). Am Ende der Agenda für politischen Wandel steht das Thema "Kulturelle und religiöse Vielfalt" - überraschenderweise das einzige Politikfeld, in dem nur eine Minderheit der Abgeordneten Wandel überhaupt für geboten hält. Welch ein Widerspruch zum Tenor der Mediendebatte um Thilo Sarrazin, in der gerade das kulturelle Zusammenleben als Kernaufgabe zukünftiger Politik betont wurde!

Das Parteiensystem hat sich pluralisiert. Fünf Parteien (mit der CSU sechs) haben sich im Deutschen Bundestag recht stabil etabliert, auch wenn in jüngerer Zeit die FDP bei Landtagswahlen und bundesweiten Umfragen häufig unter der Fünfprozenthürde bleibt. Haben sich auch die beiden politischen Lager - auf der einen Seite CDU/CSU und FDP als sogenanntes bürgerliches Lager, auf der anderen Seite SPD, Grüne und Linke als eher linkes Lager - pluralisiert? Nein, nach unserer Studie des Bewusstseins vom Wandel lassen sich die Parteien weiterhin dem klassischen Links-Rechts-Schema zuordnen, und zwar weiterhin in den angegebenen beiden Blöcken. Zwei Beispiele: Das bürgerliche Lager votiert nahezu geschlossen, mit bis zu 80% Zustimmung, für eine Flexibilisierung des Kündigungsschutzes. Im linken Lager stößt dies auf überdeutliche Ablehnung. Ein zweites Beispiel ist der Umwelt- und Klimaschutz: Der vom damaligen Bundespräsident Horst Köhler artikulierte Ansatz, die Mineralölsteuer zugunsten des öffentlichen Nahverkehrs zu erhöhen, spaltet die politischen Lager in umgekehrter Richtung. Fast neun von zehn Grünen-Abgeordneten würden das begrüßen, bei Linken und SPD immerhin noch drei Fünftel. Ganz anders das bürgerliche Lager: Lediglich 13% der CDU-Befragten halten diesen Weg für sinnvoll, bei CSU und FDP wird der Vorschlag fast durchgehend abgelehnt.

Abgesehen von der nach wie vor starken Blockbildung bei politischen Streitfragen scheinen sich die Grünen insgesamt mehr und mehr in Richtung der politischen Mitte zu bewegen. Am deutlichsten wird diese Entwicklung bei der Analyse, wer für Veränderungen in unserem Land zuständig sei. Hier präferieren die Grünen gemeinsam mit CDU, CSU und FDP die Haltung, vor allem der Einzelne sei für gesellschaftliche Veränderungen zuständig. Jeweils knapp die Hälfte der Parlamentarier der genannten vier Parteien bevorzugt dieses Konzept, während es bei den Linken und der SPD jeweils nur ein Drittel ist (35 bzw. 28%, siehe Grafik 3 der PDF-Version).

Fazit

Ein zentraler Befund der DEUPAS lautet: Deutsche Parlamentarier, vor allem die Mandatsträger von CDU, CSU, FDP und Grünen, verorten die Zuständigkeit für gesellschaftliche Veränderung und Innovation klar bei den Bürgern, nicht bei der Politik oder der Wirtschaft. "Veränderungen der Gesellschaft kommen nicht von oben verordnet zustande, sondern nur durch Veränderungen in Einstellungen und Verhalten der Bürger", fasst ein Teilnehmer der Studie diese Haltung prägnant zusammen. Allerdings verlangt dies den aufgeklärten und gut informierten Bürger, der mit Veränderungen Schritt halten und sie aktiv gestalten kann. Genau hier regt sich das schlechte Gewissen der Parlamentarier. Kaum jeder Fünfte meint nämlich, in Sachen Bürgerinformation werde genug getan. Natürlich werden je nach Parteizugehörigkeit ganz unterschiedliche öffentliche Informationsprogramme mit dem Fokus auf "Change" gefordert - im Durchschnitt aber am häufigsten in den drei Politikfeldern Bildung, Einwanderung und Demografie sowie Innovationen und Wissenschaft.

In der Tat wäre die Forderung nach mehr Bürgerinformation nur konsequent, wenn man genau hier die Verantwortung für einen erst durch die Bürger lebenden Wandel ansiedelt. Nun haben Informationsprogramme in der Regel in Ministerien und nachgeordneten Behörden, nicht in den Parlamenten ihren Ursprung. Aber eine klare Unterstützung (und Kontrolle!) solcher Kampagnen aus den Volksvertretungen heraus könnte helfen, wenn in wichtigen Politikbereichen Veränderungen tatsächlich gewollt sind. Abgeordnete in Bund und Ländern werden sich daran messen lassen müssen.

Kommen wir schließlich zurück auf Colin Crouch und seine Diagnose von der Postdemokratie. In vielem hat er Unrecht - oder hatte nur eine Zeitlang Recht. Die "Privat-vor-Staat-Ideologie" ist auf dem Rückzug. Aber ein wichtiges Kapitel seines Büchleins trägt den Titel "Regierungen ohne Selbstvertrauen". Vielleicht ist er zu stark auf Regierungen fixiert, statt auf Parlamente zu achten - auch dies ist interessant im Mutterland des Parlamentarismus -, aber die These steht im Raum. Und sie hat etwas für sich: Unsere Ergebnisse zeigen, dass Parlamentarier ohne Selbstvertrauen in den Parlamenten die Verantwortung für die Gestaltung des politischen Wandels am liebsten den Bürgerinnen und Bürgern zuschieben wollen. Die Ursachen hierfür sehen wir in der "Kompartmentalisierung" der Politik: Politiker begreifen sich ganz offensichtlich immer mehr als Experten für bestimmte Politiksegmente, nicht mehr als Fachleute für unsere Gesellschaft insgesamt, für "das große Ganze". Sie trauen sich - vielleicht - in ihren Spezialgebieten und den Ausschüssen Veränderungskompetenz und Einfluss zu. Ein Gestaltungswille, der einzelne Spezialbereiche zu "einem großen Wurf" verknüpft, scheint indes selten geworden zu sein. Das mag man bedauern, wenn man an die Berechtigung und Wirkung übergeordneter gesellschaftlicher Konzepte glaubt. Man mag denselben Befund aber deutlich entspannter sehen, wenn man im Sinne von Karl Popper ein piecemeal social engineering bevorzugt.

Ganz neu ist unsere Beobachtung von den eher zaghaften Abgeordneten nicht. Wenn man etwa in einem Buch mit dem Titel "Der Bundestag von innen gesehen" blättert, so fallen einem Überschriften von Einzelbeiträgen ins Auge wie "Parlament ohne Selbstverständnis", "Gutwillig, aber überfordert", "Herrschaft im Dunkel", "Kontrolle ohne Kontrolleure". Das Buch stammt aus dem Jahr 1969.