Der neu gewählte Deutsche Bundestag | bpb.de

Deutschland ist eine repräsentative Demokratie, in der Bürgerinnen und Bürger ihre Entscheidungsgewalt über politische Belange an gewählte Repräsentantinnen und Repräsentanten delegieren, die dann stellvertretend für sie Entscheidungen treffen. Die Abgeordneten im Bundestag regieren somit im Namen des Volkes. Um beurteilen zu können, wie gut die deutsche Demokratie in der Praxis funktioniert, ist es folglich notwendig zu bewerten, inwiefern der Bundestag ein "repräsentatives" Parlament ist.

Aber was macht gute Repräsentation aus? In der politikwissenschaftlichen Forschung werden zur Beantwortung dieser Frage zwei Aspekte in den Blick genommen: Erstens, wer sind die Repräsentierenden? Und zweitens, für welche Politik setzen sie sich ein? Der vorliegende Beitrag befasst sich mit dem ersten Aspekt, der impliziert, dass Abgeordnete in einer repräsentativen Demokratie die Charakteristika der Wählerschaft so gut wie möglich abbilden sollten. Indem die Vielfalt der Bevölkerung im Parlament deutlich wird, steigt auch die Chance, dass die Vielfalt ihrer Interessen bei der politischen Entscheidungsfindung Gehör findet. Denn Interessen resultieren nicht nur aus der Zugehörigkeit zu einer bestimmten Region oder aus unterschiedlichen Präferenzen, die letztlich zur Wahl einer bestimmten Partei führen, sondern auch aus individuellen Merkmalen der Bürgerinnen und Bürger wie beispielsweise Alter, Geschlecht oder soziale Herkunft. Diese Idee, dass Parlamente ein Spiegelbild der Bevölkerung sein sollten, wird auch als "deskriptive Repräsentation" bezeichnet.

Wenn deskriptive Repräsentation als Standard angelegt wird, ist die Frage elementar, ob alle relevanten gesellschaftlichen Gruppen ihrem Bevölkerungsanteil entsprechend im Bundestag repräsentiert sind. Nur wer anwesend ist, kann auch politisch mitgestalten. Zudem hängt auch die Wahrnehmung der Demokratie durch die Bevölkerung davon ab, ob die Bürgerinnen und Bürger in den Repräsentierenden ein adäquates Abbild der Gesellschaft sehen. Deskriptive Repräsentation ist somit für die Legitimität eines politischen Systems insgesamt von besonderer Bedeutung. In der politikwissenschaftlichen Forschung hat das Phänomen entsprechend viel Aufmerksamkeit erfahren und zur Untersuchung der numerischen Stärke unterschiedlicher Gruppen in Parlamenten weltweit geführt, etwa von Frauen, Bürgerinnen und Bürgern mit Migrationshintergrund und unterschiedlicher Religionszugehörigkeit, jungen und einkommensschwachen Bevölkerungsgruppen, LGBTQ-Menschen und Personen mit Behinderung. Der vorliegende Beitrag greift dieses wichtige Thema auf und geht der Frage nach, inwiefern die Zusammensetzung des neu gewählten Bundestags einen Trend zu höherer Repräsentativität erkennen lässt.

Positive Effekte deskriptiver Repräsentation

Die Bevölkerungen moderner Gesellschaften sind hochgradig heterogen. Sie unterscheiden sich unter anderem nach Geschlecht, Alter, Abstammung, sozioökonomischem Hintergrund, Bildungsgrad, Migrationshintergrund und Religionszugehörigkeit. Es gibt vielerlei Gründe, warum Abgeordnete ihrer Wählerschaft ähneln und insbesondere marginalisierte und historisch benachteiligte Gruppen dabei berücksichtigt werden sollten.

Die Idee deskriptiver Repräsentation wird vor allem damit gerechtfertigt, dass sie zu einem gewissen Maß an substanzieller Repräsentation führen sollte. Abgeordnete, die die sozialen Merkmale ihrer Wählerinnen und Wähler teilen, sollten eher für deren Interessen eintreten. Damit vernachlässigten Präferenzen im politischen Prozess Gehör verschafft wird, braucht es Repräsentierende, die bestimmte Eigenschaften mit unterrepräsentierten Gruppen gemein haben. Die angemessene Berücksichtigung der Interessen von Frauen beispielsweise sollte in der Regel dann sichergestellt sein, wenn der Anteil von Frauen in gesetzgebenden Organen dem Anteil von Frauen in der Gesamtbevölkerung nahekommt. Diese Verbindung zwischen deskriptiver und substanzieller Repräsentation basiert auf der These, dass Repräsentierende sich besonders für die Bedürfnisse derjenigen engagieren, mit denen sie bestimmte Merkmale teilen, weil sie den gleichen Erfahrungshorizont besitzen. Dieser Logik folgend ist "Anwesenheit" im Gesetzgebungsprozess vor allem dann von Bedeutung – beziehungsweise "Abwesenheit" dann besonders kritisch –, wenn sich die Erfahrungen bestimmter Gruppen systematisch von denen der übrigen Bevölkerung unterscheiden.

Entsprechend dieser Logik zeigt die empirische Forschung, dass in der Praxis eine Frau, eine Person mit Migrationshintergrund, mit LGBTQ-Identität oder mit Behinderung im Parlament mit höherer Wahrscheinlichkeit die Interessen der jeweiligen Gruppe vertritt. Das sollte jedoch nicht zu voreiligen Schlussfolgerungen führen: Zunächst ist die Annahme, dass alle Parlamentsmitglieder, die sich einer bestimmten Gruppe zuordnen lassen, bei allen politischen Themen die gleichen Positionen einnehmen, empirisch nicht haltbar. Zudem können grundsätzlich alle Abgeordneten, unabhängig von ihrer Gruppenzugehörigkeit, für Themen eintreten, die für unterrepräsentierte Gruppen wichtig sind. Und schließlich kann nicht davon ausgegangen werden, dass eine größere Anzahl von Abgeordneten, die eine bestimmte Eigenschaft teilt, automatisch dazu führt, dass die Qualität substanzieller Repräsentation linear ansteigt.

Deskriptive Repräsentation kann zudem symbolische Effekte auf Einstellungen und Wahrnehmungen von Gruppenmitgliedern entfalten, insbesondere auf die gefühlte politische Teilhabe, das Wissen über und das Vertrauen in die Politik sowie auf die Zufriedenheit mit dem Funktionieren der Demokratie. Wo gesellschaftliche Gruppen über einen längeren Zeitraum benachteiligt und systematisch ausgegrenzt oder bevormundet wurden, schafft ihre Anwesenheit in Parlamenten einen symbolischen Wert für diejenigen, die diese Geschichte von Ausgrenzung und Diskriminierung teilen. Weiterhin entfaltet ein gesundes Maß an Gruppenrepräsentation auch eine Vorbildwirkung. So können zum Beispiel die Erfahrungen von Frauen in der Politik andere Frauen dazu inspirieren, ebenfalls für ein Amt zu kandidieren. Die symbolischen Folgen der deskriptiven Repräsentation führen also zu einem Mehr an "De-facto-Legitimität" eines politischen Systems.

Deskriptive Repräsentation birgt zudem das Potenzial, die Einstellungen der breiteren Öffentlichkeit gegenüber der Repräsentation traditionell benachteiligter Gruppen zu verändern. Ein höherer Frauenanteil in der Politik erhöht beispielsweise nachweislich die Akzeptanz der Bevölkerung für Frauen in politischen Führungspositionen. Sobald eine marginalisierte Gruppe im öffentlichen Raum sichtbarer wird, wandeln sich auch Überzeugungen in der Gesellschaft darüber, inwiefern die Mitglieder dieser Gruppe eine politische Rolle erfolgreich ausüben können.

Den Anteil jeder gesellschaftlichen Gruppe in Parlamenten optimal abzubilden, ist jedoch weder realisierbar noch unbedingt wünschenswert. Das realistischere Ziel besteht darin, der Unterrepräsentation oder gar dem Ausschluss bestimmter Gruppen aus dem politischen Prozess entgegenzuwirken. Die Steigerung der deskriptiven Repräsentation ist folglich am dringendsten für Gruppen, die lange Zeit bevormundet und diskriminiert wurden und deren geteilte Erfahrung die Art und Weise prägt, in der Gruppenmitglieder über Politik denken.

Deskriptive Repräsentation im Bundestag

Inwiefern spiegelt nun der Deutsche Bundestag gegenwärtig unterschiedliche gesellschaftliche Gruppen angemessen wider? Die Diversität im Bundestag hat in den letzten Jahrzehnten zweifelsohne zugenommen, das Erscheinungsbild des aktuellen Parlaments wird allerdings nach wie vor von den dominanten gesellschaftlichen Gruppen geprägt. Die Entwicklung der deskriptiven Repräsentation unterscheidet sich stark von Gruppe zu Gruppe. Um einige Gruppenunterschiede exemplarisch zu veranschaulichen, zeigt Abbildung 1 den Anteil der Frauen an den Abgeordneten, den Anteil der Abgeordneten mit Migrationshintergrund sowie den Anteil der unter 30-jährigen Abgeordneten im Zeitverlauf.

Während der ersten vier Jahrzehnte nach Gründung der Bundesrepublik waren Frauen in der deutschen Politik nahezu unsichtbar. Nicht einmal zehn Prozent der Bundestagssitze in der frühen Nachkriegszeit gingen an Mandatsträgerinnen. Ab den späten 1980er Jahren stieg der Frauenanteil binnen zwanzig Jahren auf 30 Prozent an; ein Wandel, der mit der Einführung von Frauenquoten in Parteien und dem Eintritt der Grünen in die deutsche politische Landschaft zusammenhing. Allerdings beobachten wir keinen Anstieg hin zur Parität. So stagniert der Frauenanteil bei etwa einem Drittel und verzeichnete vereinzelt sogar Einbrüche, wie etwa 2017, als er von 36,5 auf 30,7 Prozent sank und damit auf den niedrigsten Wert seit 20 Jahren fiel. Der neu gewählte 20. Bundestag wird mit einem Frauenanteil von 34,8 Prozent seine Amtsgeschäfte aufnehmen – 257 Frauen unter 736 Abgeordneten. Die jüngsten Wahlen haben also erneut ein weitgehend von Männern dominiertes Gesetzgebungsorgan hervorgebracht und keine Trendwende herbeigeführt.

Ganz ähnlich wie bei den Frauen gab es bei den bisherigen Wahlen auch hinsichtlich der parlamentarischen Repräsentation von Abgeordneten unter 30 Jahren kaum systematische Veränderungen. Im Verlauf der letzten drei Jahrzehnte besetzten junge Abgeordnete zwischen 1,5 und 3,8 Prozent der Sitze – und dies, obwohl der Anteil der 18- bis 30-Jährigen in der Bevölkerung 1990 bei 19 Prozent und 2017 bei 14 Prozent lag. Bei der Bundestagswahl 2021 stieg der Anteil der unter 30-jährigen Parlamentsabgeordneten jedoch sprunghaft an und beläuft sich nun immerhin auf 6,4 Prozent. Die überwiegende Mehrheit dieser jungen Abgeordneten gehört den Fraktionen der Grünen beziehungsweise der SPD an, bei denen 21,2 beziehungsweise 12,6 Prozent aller Fraktionsmitglieder 1991 oder später geboren wurden. Künftige Wahlen werden zeigen, ob dies der Beginn eines Trends ist, der zu einem besseren parlamentarischen Abbild der Altersstruktur der Bevölkerung führt, oder doch nur ein Einmaleffekt.

Der Anteil der Abgeordneten mit Migrationshintergrund zeigt dagegen in den vergangenen Wahlen einen stabilen positiven Trend. Seit Mitte der 1990er Jahre die ersten türkischstämmigen Politikerinnen und Politiker in die sozialdemokratische und die grüne Fraktion gewählt wurden, sind Menschen, die selbst oder deren Eltern im Ausland geboren wurden, in der Politik zunehmend sichtbarer. Seit 2009 stehen verlässliche Daten über die zahlenmäßige Stärke dieser Gruppe im Bundestag zur Verfügung. Zu beobachten ist ein fortwährender Anstieg der Mandatszahlen. Nach der Bundestagswahl 2021 haben 11,3 Prozent aller Abgeordneten einen Migrationshintergrund. Während dieser Anteil auf den ersten Blick vielleicht als hoch erscheint, entspricht er gleichwohl nur etwa der Hälfte dessen, was proportionaler Repräsentation entsprechen würde, da der Bevölkerungsanteil von Personen mit Migrationshintergrund derzeit auf etwa 24,3 Prozent geschätzt wird.

Über die genannten Gruppen hinaus verfügen wir nur über wenig systematische und verlässliche Informationen bezüglich anderer Charakteristika der Bundestagsmitglieder, etwa LGBTQ-Identität, Religion oder Behinderung. Dies ist einerseits Folge mangelnden Interesses an der systematischen Erfassung solcher Informationen, geht andererseits aber auch auf die Zurückhaltung von Abgeordneten zurück, ihre Zugehörigkeit zu bestimmten gesellschaftlichen Gruppen öffentlich zu machen. Zum Teil fürchten sie Anfeindungen innerhalb des Parlaments, ihrer eigenen Partei oder der Wählerschaft. Ein positives Signal hin zu einem vielfältigeren Parlament stellt die Wahl von zwei Abgeordneten des 20. Deutschen Bundestags dar, die sich explizit nicht den traditionellen Geschlechtern zuordnen – womit eine weitere "gläserne Decke" durchbrochen wäre.

Hindernisse für eine Zunahme deskriptiver Repräsentation

Was sind die größten Hindernisse auf dem Weg zu einem vielfältigeren Bundestag? Für Frauen wurden die Ursprünge ihrer Unterrepräsentation ausführlich wissenschaftlich untersucht und dokumentiert, sodass die wesentlichen Faktoren bekannt sind: Bis zu einem gewissen Grad ist die Unterrepräsentation von Frauen ein "angebotsseitiges" Problem, da sich zu wenige Frauen als Kandidatinnen für politische Ämter zur Verfügung stellen. Unterschiede in der Sozialisation von Männern und Frauen führen dazu, dass Frauen seltener von sich glauben, aussichtsreiche Anwärterinnen auf ein politisches Amt zu sein, was sie von einer Kandidatur abschreckt. Geschlechtsspezifische Diskrepanzen mit Blick auf politische Ambitionen bewirken zudem, dass Frauen im Gegensatz zu Männern politische Karrieren als weniger erstrebenswert wahrnehmen.

Der anhaltend niedrige Frauenanteil ist jedoch auch die Folge eines weitaus größeren "nachfrageseitigen" Problems: Innerhalb der Parteien werden Männer gegenüber Frauen als Kandidierende für politische Ämter systematisch bevorzugt. Da die Parteien selbst darüber entscheiden, wer kandidieren darf und wo Kandidatinnen und Kandidaten auf Listen und Stimmzetteln platziert werden, kommt ihnen eine tragende Rolle als "Türsteher" für legislative Ämter zu. Parteiführungen auf lokaler, regionaler und nationaler Ebene beeinflussen, wer eine Kandidatur anstreben kann, indem sie Kandidierenden Unterstützung anbieten oder diese versagen. Allein oder im Zusammenspiel mit Delegierten der Parteien bestimmen sie die tatsächlichen Chancen der Anwärterinnen und Anwärter, gewählt zu werden, indem sie diese für mehr oder weniger aussichtsreiche Listenplätze oder Wahlkreise nominieren.

Mehrere politische Parteien in Deutschland haben sich dazu entschieden, diese Nominierungsverfahren mittels Geschlechterquoten zu regulieren. Parteien aus dem linken Spektrum haben vergleichsweise hohe Quoten eingeführt und folgen damit dem Beispiel der Grünen, die eine 50-Prozent-Quote auf allen Ebenen sowie ein "Reißverschlusssystem" auf Listen eingeführt haben, bei dem Männer und Frauen im Wechsel nominiert werden. Die im eher konservativen Spektrum angesiedelten Parteien haben deutlich schwächere Anforderungen festgeschrieben (CDU/CSU) oder auch gänzlich von der Einführung von Quoten abgesehen (FDP und AfD). In Parteien, die keine strikte Geschlechterquote eingeführt haben, geht die Existenz informeller Quoten, die durch eine ausgewogene Nominierung nach Regionen oder Berufsgruppen Vielfalt auf Listen garantieren sollen, oft zu Lasten des Frauenanteils.

Infolgedessen sind die Schwankungen des Frauenanteils im Bundestag in den letzten drei Jahrzehnten eng mit den Wahlerfolgen der verschiedenen Parteien und deren jeweiligen Maßnahmen zur Gleichstellung von Frauen in politischen Ämtern verknüpft. Wie Abbildung 2 verdeutlicht, hat sich der Anteil der gewählten Frauen pro Partei in diesem Zeitraum kaum verändert. Nach der jüngsten Bundestagswahl weisen Grüne, SPD und Linke einen Frauenanteil von 42 bis 58 Prozent in den Reihen ihrer Abgeordneten auf. Mit 13 bis 24 Prozent liegen die Anteile bei CDU/CSU, FDP und AfD deutlich niedriger. Stimmenverschiebungen zwischen diesen Parteien erklären damit besser den jüngsten Anstieg der Repräsentation von Frauen als ein gesellschaftlicher Schub hin zu Parität.

Parteien bevorzugen männliche Anwärter besonders dann, wenn sie Kandidierende für Wahlkreise nominieren, in denen sie erfahrungsgemäß gut abschneiden. 2021 erreichte der Anteil der Frauen, die über Parteilisten gewählt wurden, parteiübergreifend 40,6 Prozent, während Frauen lediglich 26,1 Prozent der Direktmandate gewannen. Abbildung 3 verdeutlicht diese Diskrepanz und zeigt die Anzahl der Frauen, die Wahlkreismandate gewannen, im Vergleich zur Gesamtzahl dieser Mandate für SPD, CDU und CSU (jenen drei Parteien, die die meisten dieser Sitze innehaben). Lediglich 17 Prozent der von der CDU gewonnenen Direktmandate werden im neuen Bundestag mit einer Frau besetzt sein. Zur Wahl 2017 lag dieser Anteil noch um 2,2 Prozentpunkte höher; der Verlust an Direktmandaten, den die CDU erfahren hat, trifft die Frauen in der Partei also härter als die Männer. Die SPD steigerte den Frauenanteil unter den Abgeordneten mit Direktmandaten von 27,1 auf 32,2 Prozent. Allerdings konnte die SPD die Anzahl dieser Mandate im Vergleich zur letzten Wahl fast verdoppeln (121 gegenüber 59). Das bedeutet, dass auch innerhalb der SPD Männer nach wie vor deutlich häufiger als Frauen für die Kandidatur in aussichtsreichen Wahlkreisen ausgewählt werden.

Schlussfolgerungen

In einer Demokratie sollte das Parlament idealerweise ein Spiegelbild der Gesellschaft sein. In der Praxis ergibt sich daraus der kaum vollständig erfüllbare Anspruch, Abgeordnete müssten sowohl politische Präferenzen als auch geografische Zugehörigkeiten sowie unterschiedliche Eigenschaften der Bevölkerung so akkurat wie möglich abbilden. Wenn nun auch noch die Frage der Responsivität berücksichtigt wird, also das, was Abgeordnete nach der Wahl im Parlament tun, erscheint gute Repräsentation alles andere als einfach zu erreichen. Als Parlament ein exaktes Abbild der soziodemografischen Eigenschaften der Gesellschaft zu sein, ist somit nicht das einzige normative Ziel, das es im Hinblick auf Repräsentation zu verfolgen gilt; es stellt nur eine von vielen Facetten dar. Entscheidend ist, systematischer Ausgrenzung oder Unterrepräsentation gerade dort entgegenzuwirken, wo sich bestimmte Gruppen vom öffentlichen Leben entfremdet fühlen, weniger für Politik interessieren, seltener am demokratischen Prozess beteiligen und sich sowohl bei politischer Partizipation als auch bezüglich ihrer Repräsentation im Abseits stehend fühlen.

Obwohl der neu gewählte Bundestag größer ist als je zuvor, wird er weiterhin von Männern, Menschen gehobeneren Alters sowie solchen ohne Migrationshintergrund dominiert. Während der Frauenanteil zwischen 2017 und 2021 um 4,1 Prozentpunkte anstieg, markiert diese marginale Verbesserung keine echte Trendwende. Stagnation im Frauenanteil ist seit langer Zeit der Status quo. Während der Anteil der Abgeordneten unter 30 Jahren um 4,6 Prozentpunkte gestiegen ist, droht dieser Zuwachs ein Einmaleffekt zu bleiben, wenn nicht alle Parteien die Gelegenheit nutzen, bei künftigen Wahlen eine breitere gesellschaftliche Basis anzusprechen. Und während der Anteil der Bürgerinnen und Bürger mit Migrationshintergrund in den letzten Wahlen zwar kontinuierlich anwuchs, ist auch diese Gruppe im Deutschen Bundestag weiterhin stark unterrepräsentiert. Ein großer Teil der Verantwortung, zukünftige Parlamente vielfältiger werden zu lassen, liegt in den Händen von Parteivorständen und Mitgliedern der Parteigremien. Durch eine Veränderung ihrer Rekrutierungs- und Nominierungsstrategien können sie das Gesicht des Bundestags dauerhaft verändern. Insbesondere, solange strenge gesetzliche Quoten wie etwa in Frankreich oder Spanien fehlen oder per Gerichtsbeschluss untersagt werden, bleiben Parteien die wichtigsten Türsteher, die über den Einlass in die aktive Politik entscheiden.

Aus unseren Beobachtungen ergibt sich schließlich die normative Frage, für welche gesellschaftlichen Gruppen der Handlungsbedarf am dringendsten ist. Angesichts ihrer langjährigen Ausgrenzung aus dem politischen Geschehen und ihrer fortwährenden Diskriminierung im privaten, beruflichen und politischen Leben ist die Forderung, dass Frauen stärker im Bundestag vertreten sein sollten, naheliegend. Bei anderen Gruppen, etwa den jungen Menschen, könnte argumentiert werden, diese seien weder dauerhaft politisch ausgegrenzt noch gebe es wissenschaftliche Belege für einen Zusammenhang zwischen deskriptiver und substanzieller Repräsentation, die den Anspruch auf stärkere politische Einbindung rechtfertigen würden. Doch welche Bedeutung hat es für diese Diskussion, dass sich im Zeichen der Klimakrise die Debatte über Generationengerechtigkeit zuspitzt und Interessenunterschiede zwischen Jung und Alt zu verschärfen scheinen? Endgültige Antworten auf diese und ähnliche Fragen zu geben, geht über die Zielsetzung dieses Beitrags hinaus. Wir hoffen jedoch, die nötigen Informationen bereitgestellt zu haben, um eine längst überfällige gesellschaftliche Diskussion darüber anzustoßen, für welche Gruppen eine stärkere Vertretung im Bundestag gegenwärtig von besonderer Dringlichkeit ist.