Hat Deutschland ein demokratisches Wahlsystem? | Parlamentarismus | bpb.de

Einleitung

Nach herrschender Auffassung steht außer Frage: Deutschland ist eine repräsentative Demokratie mit demokratischen Wahlen. Das über sechzig Jahre nur wenig veränderte Wahlsystem mit zwei Stimmen, Direktmandaten und starren Parteienlisten ist Generationen von Wählerinnen und Wählern als demokratisches Wahlverfahren vertraut. Und es hat bekannte Stärken: So wird die Wahl von Splitterparteien ins Parlament vermieden, wodurch sich relativ leicht stabile Regierungen bilden lassen. Zudem verfügen die Parteien, etwa durch Frauenquoten bei der Besetzung der Parteienlisten, über große Gestaltungspotentiale.

Diese Stärken sind allerdings nicht auf das geltende deutsche Wahlsystem beschränkt; sie ergeben sich vielmehr aus Regelungen, die Teil vieler Wahlsysteme sind, nämlich aus einer Prozenthürde der Stimmenverrechnung und der starken Stellung der Parteienwahl. Umgekehrt hat das politische System der Bundesrepublik an Glanz verloren: Handlungsfähige Regierungen zu bilden ist im inzwischen entstandenen Fünfparteiensystem schwieriger geworden, und die bis in die 1970er Jahre hinein sehr hohe Wahlbeteiligung hat sich immer weiter verringert. Vor allem aber empfinden die Deutschen ihr politisches System immer weniger als Demokratie: Nach einer im November 2010 durchgeführten Forsa-Umfrage erklärten nur mehr 17 Prozent der Befragten, das Volk habe in der aktuellen deutschen Demokratie etwas zu sagen; lediglich vier Prozent glauben, Wahlentscheidungen würden in starkem Maße die Richtung der Politik bestimmen. Die Gründe für diese Distanz zwischen Volk und demokratischem Staat sind vielfältig; das geltende Wahlsystem dürfte zur Misere zumindest unterschwellig beitragen, denn es weist fundamentale Defizite auf. So erfüllt es die Demokratieanforderungen der unmittelbaren und gleichen Wahl nicht.

Unmittelbare Wahl? Nach bisherigem Wahlrecht ist etwa die Hälfte der Abgeordneten nicht unmittelbar wählbar; vielmehr bestimmen die Parteien durch die Reihenfolge auf ihren Kandidatenlisten selbst darüber, welche Kandidaten voraussichtlich in den Bundestag einziehen und welche geringe oder keine Chancen darauf haben - eine Verletzung der Wählersouveränität. Dies zeigt sich insbesondere dann, wenn nicht oder abgewählte Direktwahlkandidaten dennoch über ihre Parteiliste ins Parlament gelangen.

Gleiche Wahl? Zu viele Wählerstimmen für eine Partei können zu Mandatsverlusten führen - eine geradezu groteske Verletzung der Anforderung gleicher Wahl, die das Bundesverfassungsgericht 2008 für verfassungswidrig erklärt hat. Dabei geht es nicht nur um Ausnahmefälle, etwa besondere Nachwahlen, sondern um eine grundlegende Fehlkonstruktion des geltenden Wahlrechts. In diesem System sind Zweitstimmen für Landeslisten mit Überhangmandaten (Überhanglisten) wertlos, ja sogar schädlich. Mit Überhangmandaten wird nicht nur die personelle Mandatsverteilung, sondern das Stärkeverhältnis zwischen den Bundestagsfraktionen mehrheitswahlrechtlich beeinflusst. Da die ehemals großen Parteien, vor allem CDU und CSU, trotz ihrer Zweitstimmenverluste immer noch den Löwenanteil der Direktmandate erhalten, treten inzwischen regelmäßig viele Überhangmandate auf (2009 waren es 24), die wahlentscheidend sein können. Damit besteht keine klare Verhältniswahl mehr. Zudem können sich aus der Grundmandatsregelung grotesk ungleiche Erfolgswerte von Wählerstimmen ergeben. Gewinnt beispielsweise eine Partei zwei Prozent der Zweitstimmen (entsprechend zwölf Abgeordneten) und drei Direktmandate, so zieht sie mit ihren zwölf Abgeordneten als Fraktion ins Parlament ein; erreicht eine Partei mit 4,9 Prozent Zweitstimmenanteil (entsprechend einem Anspruch auf 29 Abgeordnete) lediglich ein Direktmandat, stellt sie nur einen Abgeordneten im Parlament. Schließlich kann die Größe der Wahlkreise, das heißt die Zahl der Wahlberechtigten in Direktwahlkreisen, nach dem geltenden Bundeswahlgesetz um bis zu 25 Prozent schwanken. Um gewählt zu werden, brauchen bestimmte Abgeordnete also weniger Wählerstimmen als andere Abgeordnete.

Klare und motivierende Wahlen? Das Wahlsystem, in dem Elemente der Verhältnis- und der Mehrheitswahl über drei Ebenen (Wahlkreis, Land, Bund) kombiniert werden, ist insbesondere durch die anfallenden Überhangmandate wenig durchsichtig. Zudem motiviert es wegen der starren Kandidatenlisten Kandidierende sowie Wählerinnen und Wähler weit weniger zur Beteiligung, als dies in einer vitalen Demokratie wünschenswert wäre. Angesichts dieser fundamentalen Mängel des geltenden Wahlsystems und der gewachsenen Distanz zwischen Bevölkerung und Staat erscheint eine demokratische Wahlreform überfällig. Diese könnte ein erster Schritt dazu sein, verlorengegangenes Vertrauen in die repräsentative Demokratie wiederzugewinnen. Eine Chance hierzu bietet sich dadurch, dass das Bundesverfassungsgericht den Deutschen Bundestag aufgefordert hat, das Bundeswahlgesetz bis zum 30. Juni 2011 so zu ändern, dass keine negativen Stimmgewichte mehr entstehen können. Voraussetzung einer solchen Reform wäre allerdings eine öffentliche Wahlsystemdiskussion. Die Bundestagsparteien behandeln die Problematik aber offensichtlich bisher so geheim wie möglich, mit dem Ziel, mit minimalen wahlrechtlichen Reparaturen über die Runden zu kommen; ja, allem Anschein nach fürchten sie eine öffentliche Diskussion über Wahlrechtsfragen. Die Sensibilität der Bevölkerung und der Medien für das problematische Verhältnis zwischen Bürgerinnen und Bürgern und dem Parteienstaat ist allerdings gewachsen. Zudem besteht ein Interessenkonflikt zwischen den Parteien darüber, wie negative Stimmgewichte beseitigt werden sollen: Während insbesondere CDU und CSU von der Erhaltung von Überhangmandaten profitieren, werden die anderen Parteien durch Überhangmandate benachteiligt. An diesem Interessenkonflikt scheiterte im Frühjahr 2009 der Antrag von Bündnis 90/Die Grünen, das Problem durch die bundesweite Verrechnung von Überhangmandaten mit Listenmandaten derselben Partei zu lösen. Umgekehrt treffen unionsnahe Optionen auf breiten Widerspruch, unverbundene Landeslisten einführen zu wollen, so dass keine negativen Stimmgewichte mehr anfallen, aber alle Überhangmandate erhalten bleiben. Hiermit wären nämlich nicht nur alle kleineren und mittleren Parteien benachteiligt; auch das auf die Annahme eines Staatsvolks gegründete Staatsverständnis der Bundesrepublik würde in Frage gestellt. Zudem ergäben sich andere normative und organisatorische Probleme, etwa mit Bezug auf die Handhabung der Fünfprozenthürde der Stimmenverrechnung. Ähnliche Probleme stellen sich Kompromissentwürfen einer schonenden Problemlösung. Diese schließen negative Stimmgewichte nicht völlig aus, erfüllen insofern also nicht die Auflage des Bundesverfassungsgerichts, produzieren aber neue normative Komplikationen: So würde etwa nicht mehr jeder Wahlkreis durch den jeweiligen Wahlsieger im Parlament repräsentiert. Das Bundeswahlgesetz sollte daher nicht nur reformiert werden, um neues Vertrauen in den demokratischen Staat zu gewinnen; es geht auch darum, ein normatives und wahlrechtspolitisches Chaos zu vermeiden.

Reformperspektive personalisierte Verhältniswahl

Eine demokratische Wahlreform geht von den grundlegenden Anforderungen allgemeiner, unmittelbarer, freier, gleicher und geheimer Wahlen aus. Nach diesen Anforderungen sollte die Parteien- wie die Abgeordnetenwahl gestaltet werden. Entsprechend der bisherigen Tradition wäre dabei jeder Wahlkreis durch den Wahlsieger bzw. die -siegerin zu repräsentieren. Schließlich sollten Splitterfraktionen im Bundestag vermieden werden.

Diese Leitüberlegungen führen zur Perspektive der personalisierten Verhältniswahl mit Fünfprozenthürde. Demnach werden alle gültigen Wählerstimmen für Parteien, die zumindest fünf Prozent der Stimmen erreichen, proportional in Abgeordnetensitze verrechnet; die Wählerinnen und Wähler stimmen für alle Abgeordnete persönlich. Diese Perspektive lässt sich mit unterschiedlichen Modellen umsetzen.

Offene Listen.

Ausgehend von Erfahrungen auf der kommunalen Ebene liegt es nahe, demokratische Wahlen als Wahl offener Listen zu regeln. Dabei können die Wählerinnen und Wähler eine bestimmte Anzahl von Kandidierenden aus der Liste einer Partei auswählen (kumulieren) oder Kandidierende aus unterschiedlichen Parteienlisten kombinieren (panaschieren). Inwieweit solche Modelle handhabbar sind, variiert stark nach dem räumlich-institutionellen Zuschnitt offener Listen.

Offene Bundeslisten: Werden Listen lediglich in einer räumlich-institutionellen Ebene vorgelegt, können sich keine Widersprüche aus der Verrechnung von Wählerstimmen zwischen unterschiedlichen Ebenen ergeben. Dies spricht für Bundeslisten der einzelnen Parteien. Solche Listen sind aber offensichtlich nicht handhabbar, da der Wähler aus Dutzenden von Parteienlisten mit Hunderten von Kandidaten mehrere Kandidaten auszuwählen, möglicherweise zu kombinieren hätte. Werden Listenplätze ausschließlich auf nationaler Ebene vergeben, schwächt dies zudem innerparteiliche Demokratiestrukturen.

Offene Landeslisten: Wird eine bestimmte Zahl von Abgeordneten aus offenen Landeslisten gewählt, verbessert sich die Handhabbarkeit der Wahl. Allerdings können sich auch in diesem Fall unter Umständen Dutzende von Parteien mit jeweils Dutzenden von Kandidaten bewerben. Schon die Ausgabe entsprechender Listen an jede Wählerin und jeden Wähler wäre ein riesiger logistischer Aufwand. Soll die Wählerschaft aus vielen derartig umfangreichen Kandidatenlisten einzelne Kandidaten auswählen, müsste ihr hierzu viel Zeit eingeräumt werden. Damit entstehen Kapazitätsanforderungen, etwa an Wahlkabinen, und mögliche organisatorische Probleme, die kaum zu bewältigen sein dürften. Da nach diesem Modell keine Wahlkreise existieren, wären die einzelnen Regionen nicht mehr sicher politisch im Bundestag repräsentiert. Schließlich stellt sich die Frage, wie die Ergebnisse einer offenen Wahl von Landeslisten bundesweit verrechnet werden sollen. Die bisherigen Probleme mit der Verrechnung von Wahlergebnissen zu starren Landeslisten dürften sich eher noch vergrößern. Aus diesen Gründen erscheint auch die Option offener Landeslisten als nicht empfehlenswert.

Offene Wahlkreislisten: Wird das Modell offener Listen auf Wahlkreise bezogen und in der Kandidatenzahl stark reduziert, so sind offene Listen dagegen gut handhabbar. Diese Lösung ist auch deshalb besonders sinnvoll, weil die Wählerinnen und Wähler, abgesehen von überregionaler Prominenz, Kandidaten aus ihrem regionalen Umfeld am ehesten kennen. Wahlkreislisten können zudem die parteiinterne Demokratie von der Bundes- bis zur Wahlkreisebene stärken. Hierbei sind gerade Modelle vorstellbar, nach denen Wahlkreislisten in der Abstimmung zwischen unterschiedlichen Parteiebenen erstellt werden. Bei offenen Wahlkreislisten der Parteien entsendet jeder Wahlkreis eine bestimmte Zahl von Abgeordneten ins Parlament. Dabei bieten sich, der deutschen Demokratietradition entsprechend, Wahlkreise an, die jeweils einen Abgeordneten entsenden. Die Proportionalität der Stimmenverrechnung wächst mit der Zahl der ins Parlament entsandten Kandidaten.

Implizite Listen.

Werden die Wahlergebnisse der Kandidaten einer Partei in allen Wahlkreisen miteinander verglichen und die Kandidaten mit den x besten Wahlergebnissen (x = Gesamtzahl der gewählten Abgeordneten der Partei) ins Parlament geschickt, so ergeben sich implizite Parteienlisten. Solche Listen können für die Bundesländer als implizite Landeslisten oder für das gesamte Bundesgebiet als implizite Bundeslisten gelten. Sie können mit einem Zweistimmensystem (eine Stimme für die Partei, eine für einen Kandidaten) oder einem zweifach ausgewerteten Einstimmensystem (ausgewertet für den Kandidaten und seine Partei) verwirklicht werden. In jedem Fall konstituieren sie eine personalisierte Verhältniswahl, denn hierbei entscheidet die Wählerschaft über die Wahl aller Kandidaten, und die Stimmen werden proportional in Mandate umgerechnet. Optimal erscheint dabei der bundesweite Vergleich von Kandidatenergebnissen, da dieser die höchste Proportionalität liefert und am wenigsten Verrechnungsprobleme schafft.

Kombinationen: kooperative Duelle.

Bei einer impliziten Listenwahl wissen die Wählerinnen und Wähler, dass sie mit ihrer Stimme ihren favorisierten Kandidaten nicht nur innerhalb des Wahlkreises gegenüber Kandidaten anderer Parteien wählen, sondern diesen auch im Wahlkreisvergleich gegenüber Kandidaten seiner eigenen Partei unterstützen. Insofern ist dieser Wahltypus bereits als Form offener Listenwahl interpretierbar. Dieses Verfahren ließe sich mit offenen Wahlkreislisten kombinieren. Dabei können sich die Wählerinnen und Wähler nicht nur zwischen Wahlkreiskandidaten unterschiedlicher Parteien, sondern auch zwischen unterschiedlichen Wahlkreiskandidaten einer Partei entscheiden. Am besten handhabbar erscheinen dabei offene Zweierlisten mit zwei Parteikandidatinnen bzw. -kandidaten. Bei dieser Regelung entstehen kooperative Duelle. Dabei kooperieren die beiden Wahlkreisrepräsentanten einer Partei nicht nur in der Auseinandersetzung mit den anderen Wahlkreisbewerbern, sondern auch im gemeinsamen Bemühen, möglichst viele Wählerstimmen für ihre Partei im parteiinternen Vergleich aller Wahlkreise zu gewinnen. Denn im parteiinternen Wahlkreisvergleich zählt die Stimmenanzahl beziehungsweise der Stimmenanteil, den beide Parteibewerber zusammen in ihrem Wahlkreis erreicht haben. Erst wenn sich ein Wahlkreis so qualifiziert hat, setzt sich der Kandidat bzw. die Kandidatin mit der höheren Stimmenanzahl im internen Wahlkreisvergleich durch.

Reformempfehlung

Ausgehend von den skizzierten Überlegungen betrachte ich die personalisierte Verhältniswahl mit Fünfprozenthürde als optimales Wahlsystem für die Wahl zum Deutschen Bundestag. Zur Umsetzung dieser Option bietet sich ein Einstimmensystem mit impliziter Listenwahl und kooperativen Duellen an.

Verfahren:

598 Abgeordnete des Deutschen Bundestags werden in 299 gleich großen Wahlkreisen gewählt. In jedem Wahlkreis stellt jede Partei zwei Kandidaten - empfohlen wird eine Frau und einen Mann - zur Wahl auf. Der Wähler hat eine Stimme zur Wahl eines Kandidaten bzw. einer Kandidatin und damit dessen bzw. deren Partei zur Verfügung. Ins Parlament zieht der Kandidat als Wahlkreissieger ein, der den höchsten Stimmenanteil im Wahlkreis erlangt hat. Dazu kommen diejenigen Kandidaten, die im parteiinternen Wahlkreisvergleich ausreichend hohe Stimmenanteile für sich verbuchen können. Nach erfolgter Wahl werden die Wählerstimmen in den Wahlkreisen ausgezählt und die Stimmanteile der einzelnen Kandidaten und Parteien in den Wahlkreisen ermittelt. Anhand der summierten Wählerstimmen ergeben sich die Stimmanteile der Parteien im gesamten Wahlgebiet und bei 598 Bundestagsabgeordneten die Zahl der Abgeordnetenmandate der einzelnen Parteien. Hierbei wird die Fünfprozenthürde der Stimmenverrechnung berücksichtigt.

Für jede Partei, die ins Parlament gelangt, wird eine Vergleichsliste der Stimmanteile ihrer Wahlkreiskandidaten erstellt. Hieraus lässt sich zweifelsfrei und leicht ersehen, welche Kandidaten ins Parlament einziehen. Stellt beispielsweise Partei X 100 Abgeordnete und 40 Wahlkreissieger, so erhalten neben den Wahlkreissiegern die 60 Parteikandidaten ein Mandat, die a) in ihren Wahlkreisen zusammen mit ihrem Kollegen bzw. ihrer Kollegin die 60 höchsten Stimmanteile für ihre Partei erreicht und b) sich im wahlkreisinternen Kandidatenvergleich durchgesetzt haben.

Nach dem vorgeschlagenen Verfahren sollen die Wahlkreise gleich viele Wahlberechtigte umfassen. Hierzu wird die Zahl der Wahlberechtigten 18 Monate vor der Wahl gebietsbezogen erhoben oder abgeschätzt. Spätestens alle acht Jahre sind aktuelle Daten zu verwenden. Aufgrund der jeweils vorliegenden Daten legt der Bundeswahlleiter spätestens zwölf Monate vor der Wahl die Wahlkreise fest.

Eigenschaften und Wirkungen:

Anders als das bisherige Wahlsystem verdient das hier vorgeschlagene Verfahren die Bezeichnung Personalisierte Verhältniswahl. Denn abgesehen von der notwendigen Fünfprozenthürde werden nun die Wählerstimmen strikt proportional in Mandate umgerechnet. Und die Wählerinnen und Wähler können alle von den Parteien aufgestellten Kandidaten persönlich wählen. Das vorgeschlagene Einstimmenwahlsystem ist denkbar einfach und in anderen Ländern, etwa in Finnland, bestens erprobt. Verwechslungen zwischen Erst- und Zweitstimme sind ausgeschlossen. Auch lassen sich die Wählerstimmen und Mandatszahlen der einzelnen Parteien auf Bundesebene leicht errechnen, denn es gibt keine länderbezogenen Überhangmandate und Verrechnungsprobleme zwischen Landeslisten mehr. Vielmehr werden die parteibezogenen Wahlergebnisse auf der Bundesebene summiert und eindeutig in Bundestagsmandate umgerechnet. Auch die Reihenfolge der Stimmanteile der Kandidaten lässt sich einfach und zweifelsfrei ablesen.

Nach diesem Verfahren bleiben die Vorzüge des bisherigen deutschen Wahlsystems, insbesondere der Ausschluss von Splitterparteien, die enge Verbindung von Parteien- und Abgeordnetenwahlen sowie die Repräsentation jedes Wahlkreises durch seinen Wahlkreissieger bzw. seine Wahlkreissiegerin, erhalten. Die Wähler können nun aber alle Abgeordnete persönlich wählen, wodurch die Persönlichkeitswahl das ihr angemessene Gewicht neben der Parteienwahl gewinnt. Mit dem vorgeschlagenen Wahlsystem treten keine regulären Überhangmandate mehr auf. Alle Wahlkreisergebnisse werden unmittelbar im gesamten Wahlgebiet (Bund) verrechnet, so dass länderbezogene Überhangmandate und damit negative Stimmgewichte nicht mehr möglich sind. Auch die Wahlergebnisse der Wahlkreissieger fließen in die Parteienstimmen ein. Sollten in einem extremen Fall wirklich einmal Überhangmandate entstehen, so verbleiben diese wie bisher bei der jeweiligen Partei, ohne Ausgleich für die anderen Parteien. Selbst in einem solchen Ausnahmefall wären negative Stimmgewichte mangels Länderverrechnung ausgeschlossen.

Schließlich dürfte das vorgeschlagene Wahlsystem zusätzlich motivieren. Denn es gibt keine Parteilisten mehr, die gut platzierte Parteimitglieder unabhängig vom Volkswillen ins Parlament befördern. Vielmehr haben sich alle Kandidaten der Wahl durch die Bevölkerung zu stellen; dabei besitzt jeder Kandidat und jede Kandidatin eine reelle Chance, gewählt zu werden.