Lokale Politik als Rettungsanker der Demokratie? | Kommunalpolitik | bpb.de

Einleitung

Seit mehr als zwei Jahrhunderten gilt die "repräsentative Demokratie" in den westlichen Industrienationen als erstrebenswerte Form politischer Herrschaft. Seit dem Wegfall des sozialistischen Gegenmodells wird ihre Leistungsfähigkeit und Legitimation jedoch zunehmend in Frage gestellt. Die Gründe dafür sind vielfältig. Auf der einen Seite ist im Verhältnis zwischen Bürgerinnen und Bürgern und der Politik eine deutliche Kluft wahrzunehmen. "Politikverdrossenheit" steht seit Beginn der 1990er Jahre als Synonym für dieses Phänomen. Durch die zunehmende Verlagerung vormals nationalstaatlicher Verantwortungs- und Gestaltungsbereiche auf supranationale Institutionengefüge wie die Europäische Union (EU) entfernen sich die politischen Verhandlungs- und Entscheidungsprozesse aus der Erfahrungswelt der Bürger. Sie verlieren an Transparenz. Verantwortliche Akteure können nicht mehr ausgemacht werden. Die Nachvollziehbarkeit politischer Entscheidungen ist kaum noch zu gewährleisten, und die Chancen der Bürger, auf politische Entscheidungen unmittelbar Einfluss zu nehmen, werden schwächer. Darüber hinaus wird das Verhalten der Politiker und Parteien kritisiert. Ihre Entscheidungen stünden kaum mehr mit den Interessen der Bürger in Einklang. Politiker und Parteien seien eine Klasse für sich geworden und hörten nur noch auf die Repräsentanten einflussreicher Interessengruppen.

Auf der anderen Seite nehmen die Bürger häufig eine nur noch geringe Problemlösungs- und Regelungsfähigkeit der Politik wahr. Dies liegt unter anderem daran, dass Problemursachen etwa in der Wirtschafts-, Sicherheits- oder Umweltpolitik heute an nationalen Grenzen nicht mehr Halt machen. Supranationale Institutionengefüge wie die EU stellen zwar neue Lösungspotenziale für diese Probleme bereit. Die Lösungen selbst bestehen aber nicht selten aus dünnen Kompromissen. Ergänzend hierzu haben die westlichen Wohlfahrtsstaaten die von ihnen regulierten Aufgabenfelder beständig ausgedehnt, so dass sie heute - ergänzt durch einen steigenden Schuldendienst - Defizite in ihrer Handlungs- und Steuerungsfähigkeit anerkennen müssen.

Vor diesem Hintergrund ist das Argument zu verstehen, lokale Politik könne zur "Stärkung" oder "Erneuerung" der Demokratie beitragen: Hier kenne man die Akteure. Die Probleme seien in ihrer Komplexität noch überschaubar. Auf Grund der Nähe zwischen Regierenden und Regierten sowie der direkten Betroffenheit der Bürger könne Demokratie in den Kommunen - verglichen mit anderen politischen Ebenen - besser praktiziert werden. Falls diese Annahmen zutreffen, stellt sich konsequenterweise die Frage, inwieweit lokale Politik zur "Stärkung" und "Erneuerung" der Demokratie beitragen kann.

Lokale Politik als Rettungsanker?

Ob von "unten" tatsächlich eine "Erneuerung der Politik" erwartet werden kann, ist allerdings fraglich. Eher ernüchternd sind bislang die Ergebnisse von Studien zu diesem Thema. Entsprechende Forderungen seien häufig "romantische Vorstellungen umfassender Selbst- und Mitbestimmung". Zu stark vereinfachend, würden sie der Komplexität heutiger Politik nicht gerecht. Sie übersähen die föderalstaatliche Arbeitsteilung im politischen Entscheidungs- und Steuerungsprozess sowie die damit zusammenhängende Verflechtung wohlfahrtsstaatlicher Willensbildungs-, Steuerungs- und Führungsprozesse. Skepsis sei auch angebracht hinsichtlich überhöhter Erwartungen an direktdemokratische Mitwirkungsmöglichkeiten. Sie eröffneten zwar Einzelinteressen einen stärkeren Einfluss auf die lokalen Entscheidungsprozesse. Gleichzeitig aber würden kritische Aspekte in der meist oberflächlich geführten Debatte verdeckt. Selbst die Herausbildung neuer Parteien vor Ort, die dann allmählich in die Bundespolitik hineinwachsen, wird eher als Ausnahme denn als möglicher Weg einer "Erneuerung der Politik von unten" gesehen. Einzig bezüglich der Rückgewinnung von Vertrauen in die Institutionen staatlichen Handelns wird der lokalen Politik ein Erneuerungspotenzial zugeschrieben, wenn sich eine "Politik der örtlichen Nähe (...) der dezentral zu erbringenden Integrations- und Innovationsleistungen erinnert, ohne dabei den Steuerungsbedarf komplexer Gesellschaften" zu vergessen.

Dieser Gedanke taucht in Variationen seit spätestens Mitte des 19. Jahrhunderts in der Literatur auf: Die lokale Politik sei eine wesentliche Sozialisationsinstanz demokratischer Einstellungs- und Verhaltensweisen, eine Quelle zur Stärkung des Gemeinschaftssinns und zur Bekämpfung von "Politikverdrossenheit". In diesem Sinne argumentierten Alexis de Tocqueville, John Stuart Mill oder auch Theodor Heuss: In der Kommune könnten die Bürger lernen, Verantwortung für die Gemeinschaft zu übernehmen und damit den Grundstein für ein demokratisches, von der Bürgerschaft ausgehendes Gemeinwesen legen. Ähnliche Überlegungen finden sich in der kommunitaristischen Demokratietheorie. Deren Positionen sind stark normativ geprägt und können durchaus kritisch diskutiert werden. Ähnliche Überlegungen finden sich jedoch auch bei Demokratietheoretikern wie Robert A. Dahl. Stabile Demokratien brauchen nach Dahl Bürger mit politischem Selbstvertrauen. Dieses ist jedoch selbst in etablierten westlichen Demokratien nur schwach entwickelt. Diese politische Kompetenzschwäche dürfte durch die Internationalisierung von Politik verstärkt werden, da Kontakte mit Entscheidungsträgern in supranationalen Institutionen noch seltener sind und die Transparenz demokratischer Entscheidungsprozesse durch die Notwendigkeit interessenvermittelnder Zwischenstrukturen nahezu unmöglich wird. Vor diesem Hintergrund sieht Dahl die Bedeutung der lokalen Politik für die Weiterentwicklung der Demokratie: Unter der Bedingung, dass die Politik auf lokaler Ebene tatsächlich das Verständnis von und das Vertrauen in demokratische Entscheidungsprozesse stärkt, könnten Kommunen eine stabilisierende Wirkung im Hinblick auf die Legitimität zunehmend transnationaler demokratischer Strukturen und Prozesse entfalten.

Diese Überlegungen zusammenfassend bezieht sich die Idee einer "Erneuerung der Demokratie von unten" primär auf die Einstellungen der Bürgerinnen und Bürger gegenüber der Demokratie. In Folge "besserer" oder "besser nachvollziehbarer" demokratischer Willensbildungs- und Entscheidungsprozesse in den Kommunen kann - so die Annahme - die politische Kultur der Demokratie gestärkt und ihre Legitimität verbessert werden. Den Überlegungen liegen jedoch einige Prämissen zu Grunde, die genauer betrachtet werden müssen, wenn ein lokales Demokratiepotenzial über die lokalen Grenzen hinaus wirksam werden soll:

• Kommunen müssen über einen Handlungsspielraum verfügen, damit Problemlösungen vor Ort auf der Basis demokratischer Willensbildungs- und Entscheidungsprozesse gefunden werden können.

• Die Bewertung der Demokratie (ihrer Strukturen und Prozesse) vor Ort durch die Bürger sollte vergleichsweise positiv ausfallen, damit die in den Kommunen gesammelten Erfahrungen zu einem Legitimationszuwachs der Demokratie insgesamt beitragen können.

• Die Bewertung lokaler Politik und Demokratie sollte nicht unabhängig von der Bewertung "überörtlicher" Politik und Demokratie erfolgen, damit ein Transfer lokal sozialisierter Einstellungen möglich ist.

Das Vorliegen dieser Prämissen wird nachfolgend untersucht, sofern entsprechende Daten zur Verfügung stehen.

Chancen für eine "Erneuerung der Demokratie von unten"?

Lokale Handlungsspielräume der Kommunen in Deutschland und in Europa sind die Grundlage dafür, dass Bürger "vor Ort" Erfahrungen mit demokratischen Willensbildungs- und Entscheidungsprozessen sammeln können. Lokale Handlungsspielräume sind erkennbar an den Aufgaben, die Kommunen in eigener Entscheidung erledigen und für die ihnen Mittel zur Erledigung zur Verfügung stehen. In der vergleichenden kommunalwissenschaftlichen Literatur wird den deutschen Städten und Gemeinden traditionell ein hoher Grad an Autonomie und Handlungsspielräumen zugeschrieben. Dieser ist in den vergangenen Jahren allerdings kleiner geworden. Der lokale Aufgabenumfang - gemessen über den Anteil der kommunalen Ausgaben an allen Staatsausgaben - hat sich absolut zwar kaum verändert. Aber die Möglichkeit, über die eigenen Ausgaben bestimmen zu können, ist deutlich gesunken. Dies zeigt sich am Rückgang der kommunalen Investitionsausgaben (über welche die Kommunen recht unabhängig entscheiden können) bei gleichzeitigem Anstieg der durch die Kommunen zu erbringenden sozialen Leistungen. Bei diesen Leistungen sehen sich die Kommunen Rechtsansprüchen der Bürger gegenüber, die sie zu erfüllen haben. Außerdem ist in den vergangenen Jahren eine steigende Mittelknappheit der Städte und Gemeinden zu beobachten. Sie manifestiert sich anhand von negativen Finanzierungssalden, einer nahezu permanenten Neuverschuldung, einer Zunahme der Kassenkredite und dem Abbau von Rücklagen. All dies sind Anzeichen eines sinkenden lokalen Handlungsspielraums, wobei die Kommunen - verglichen mit dem Bund und den Ländern - noch vergleichsweise "gut" abschneiden.

Eine andere Möglichkeit zur Bestimmung lokaler Handlungsräume ist der von den Bürgern selbst wahrgenommene Einfluss auf ihr persönliches Leben, den sie verschiedenen politischen Ebenen zuschreiben. Dort, wo der größte Einfluss gesehen wird, dürften sie auch einen großen Handlungsspielraum vermuten. Im Jahr 2008 wurden Bürger europaweit danach gefragt, ob ihrer Meinung nach die Behörden der europäischen, der nationalen oder der lokalen bzw. regionalen Ebene den größten Einfluss auf ihr Leben haben (sh. Tabelle 1 in der PDF-Version). In den meisten Staaten (oder Teilstaaten) sehen die Bürger den größten Einfluss von der nationalen Ebene ausgehen. Dies verwundert nicht. Erstaunlich ist eher, dass im Durchschnitt dennoch 35 Prozent aller Befragten den größten Einfluss bei den lokalen und regionalen Behörden sehen. Diese Sichtweise ist besonders stark in Nordosteuropa ausgeprägt (Finnland, Schweden, Estland und Tschechische Republik). Aber auch in Ostdeutschland schreiben fast 45 Prozent aller Befragten den lokalen und regionalen Behörden den größten Einfluss auf ihr Leben zu. In Westdeutschland ist dieser Anteil geringer, umfasst aber immer noch ein Drittel der Bevölkerung. Die Daten sprechen damit für einen vergleichsweise großen Handlungsspielraum, den die Bürger bei den lokalen und regionalen Behörden vermuten. Dies gilt nicht nur für Deutschland, sondern für die meisten Mitgliedstaaten der EU. Die erste Prämisse ist damit in den meisten Fällen gegeben.

Die zweite Prämisse lautet, dass die Bewertung der lokalen demokratischen Strukturen und Prozesse durch die Bürger als Grundlage für einen Legitimationsgewinn "von unten nach oben" vergleichsweise positiv ausfallen sollte, damit positive bottom up-Sozialisationseffekte plausibel sind. Bewertungen lokaler Politik - ebenso wie von Politik im Allgemeinen - können unterschiedliche politische Objekte als Bezugspunkt haben. Ein wichtiges Konzept, das in der Politikwissenschaft häufig zur Messung der Unterstützung von Demokratie eingesetzt wird, ist das des Vertrauens in die jeweiligen politischen Institutionen. Die theoretischen Erwartungen bezüglich der Bewertung lokaler Politik und lokalen Vertrauens sind in der Literatur kaum umstritten. Durchweg wird vermutet, dass die lokale Politik einen Bewertungsbonus hat, der sich aus der Nähe zwischen den Regierenden und den Regierten, der geringeren Komplexität und dem damit verbunden besseren Verständnis lokaler Willensbildungs- und Entscheidungsprozesse ergibt.

Eine im Frühjahr 2008 durchgeführte Umfrage für Deutschland zeigt, dass die lokale Politik von den Bürgern in vielen Bereichen positiver bewertet wird als die Politik auf höheren Systemebenen. So ist das Gefühl der Bürger, politischen Einfluss ausüben zu können, vor Ort wesentlich stärker entwickelt als bezüglich der nationalen oder europäischen Politik. Gleichzeitig sind sie mit dem Funktionieren der Demokratie in der jeweiligen Stadt/Gemeinde zufriedener als mit dem Funktionieren der Demokratie in Deutschland oder in Europa. Und schließlich fällt ihr Vertrauen gegenüber den politischen Akteuren und Institutionen in der Kommune deutlich positiver aus als das Vertrauen gegenüber Akteuren und Institutionen in der nationalen oder europäischen Politik.

Ähnliche Ergebnisse liefert eine Studie der Europäischen Kommission aus dem Herbst desselben Jahres (sh. Tabelle 2 in der PDF-Version). Auch hier vertrauen die Deutschen - in Ost- wie in Westdeutschland - den Behörden auf lokaler und regionaler Ebene am stärksten. Dies gilt ebenso in acht weiteren von 29 Staaten (oder Teilstaaten) in Nord- und Westeuropa, in denen das Vertrauen in die lokalen und regionalen Behörden stärker ist als dasjenige in nationale oder europäische Institutionen. Demgegenüber überwiegt in 17, vor allem neueren EU-Mitgliedstaaten in Süd-, Mittel- und Osteuropa, das Vertrauen in die europäischen Institutionen. Dennoch gilt bezüglich Prämisse zwei festzuhalten: Selbst wenn der lokalen/regionalen Ebene in manchen Ländern nicht das höchste Vertrauen entgegen gebracht wird und selbst wenn es sich dabei eher um Misstrauen handelt, genießen die subnationalen Behörden in nahezu allen EU-Mitgliedstaaten ein stärkeres Vertrauen als die jeweiligen nationalen Regierungen.

Der letzte Abschnitt gilt der Überprüfung der dritten Prämisse: Die Korrelationen zwischen den Vertrauenswerten gegenüber den verschiedenen Systemebenen (Tabelle 2, Spalten d und e) sind ausnahmslos positiv. Prämisse drei ist damit ebenfalls gegeben. Das heißt, wenn Bürger vor Ort positive Erfahrungen mit demokratischen Prozessen sammeln, können sich diese theoretisch auch in den Bewertungen anderer Systemebenen niederschlagen und dort zu einer positiveren Sichtweise von Politik und Demokratie beitragen, wodurch insgesamt die Legitimität der Demokratien von heute gestärkt werden kann.

Kritischer Ausblick

Die skizzierten Befunde legen den Schluss nahe, dass lokale Politik das Potenzial besitzt, über ihre Grenzen hinaus die Einstellungen der Bürger gegenüber der Politik, aber auch gegenüber der Demokratie insgesamt zu stärken. Weil die Einstellungen der Bürger gegenüber der lokalen Politik in vielen Fällen positiver sind als die politischen Orientierungen gegenüber anderen Systemebenen, sollte die Rolle der Städte und Gemeinden innerhalb unseres demokratischen Mehrebenensystems ernst genommen werden. Theoretisch zumindest können sie zur Stärkung der politischen Kultur von Demokratien einen wichtigen Beitrag leisten. Dies ist gerade in Zeiten wie diesen von Bedeutung, wenn durch die zunehmende "Entgrenzung" von Politik die Entfernung zwischen Bürgern und Politik noch größer zu werden droht, als sie es ohnehin bereits ist. Allerdings sollte diese Möglichkeit auch nicht überschätzt werden.

Erstens liegen bislang keine tragfähigen empirischen Belege dafür vor, dass lokal sozialisierte positive Erfahrungen mit demokratischen Willensbildungs- und Entscheidungsprozessen tatsächlich auf Einstellungen zur Demokratie insgesamt übertragen werden. Entsprechende Transferprozesse sind zwar hoch plausibel. Sie können jedoch ebenso in die entgegengesetzte Richtung verlaufen. Die empirische Überprüfung entsprechender Transferprozesse erfordert Längsschnittuntersuchungen, bei denen Einstellungs- und Systemdaten über die Zeit hinweg miteinander verbunden analysiert werden, und zwar unter Kontrolle ergänzender möglicher Effekte. Ein eindeutiger empirischer Beweis steht folglich noch aus.

Zweitens ist unklar, wie sich die jüngsten Veränderungen in den lokalen Willensbildungs- und Entscheidungsprozessen auf die Bewertung lokaler Demokratie auswirken. Die Veränderungen betreffen vor allem den Ausbau der Beteiligungsmöglichkeiten an der lokalen Politik. Noch in den 1960er Jahren konnten die Bürger in ihren Städten und Gemeinden fast ausschließlich über Wahlen zu den Gemeindevertretungen ihren politischen Interessen Ausdruck verleihen. Heute sind direktdemokratische Mitwirkungsrechte wie kommunale Bürgerbegehren, -entscheide und die Direktwahl der Bürgermeister (in manchen Bundesländern sogar deren Abwahl) bundesweit institutionalisiert. Mehr formale Beteiligungsrechte heißt aber erstens nicht, dass diese auch genutzt werden. Politische Beteiligung ist nämlich vor allem dann wahrscheinlich, wenn kommunale Entscheidungsträger bürgerschaftliche Mitwirkung unterstützen und entsprechende Beteiligungsangebote machen. Ob dies künftig stärker als heute der Fall sein wird, ist nicht vorherzusagen. Ebenso liegen bislang keine Ergebnisse darüber vor, ob mehr kommunalpolitische Beteiligung auch zu einer positiveren Bewertung des lokalen demokratischen Willensbildungs- und Entscheidungsprozesses führt.

Drittens sind die Prämissen für das Funktionieren von kommunal initiierten demokratischen Sozialisationsprozessen nicht in allen europäischen Demokratien gleichermaßen gegeben. Vielmehr bestehen sowohl bezüglich des Handlungsspielraums als auch bezüglich der Bewertung lokaler, nationaler und europäischer Politik sowie der Zusammenhänge zwischen diesen Einstellungen deutliche Unterschiede. Ein lokales Demokratiepotenzial muss daher Land für Land analysiert werden und kann nicht pauschal angenommen werden.

Viertens ist das Verhältnis zwischen Bürgern und Politik nicht das einzige Problem, dem sich die repräsentativen Demokratien heute gegenübersehen. Problematisch ist daneben die Transparenz der politischen Willensbildungs- und Entscheidungsprozesse, das Verhalten der politischen Akteure, die Qualität politischer Entscheidungen und die generelle Problemlösungskapazität von Politik. Kommunale Politik als Rettungsanker der Demokratie schlechthin in einer zunehmend komplexer werdenden politischen Umwelt zu sehen, wäre eine Überforderung dessen, was kommunale Demokratie leisten kann.

Dennoch werden von hier aus in den nächsten Jahren vermutlich Veränderungen ausgehen. Sie hängen mit dem doppelten Druck zusammen, dem die Kommunen ausgesetzt sind: "Von oben" werden zunehmend Leistungen von den Kommunen gefordert, deren Erfüllung jedoch bereits heute durch finanzielle Grenzen eingeschränkt wird. Und von Seiten der Bürger wird sich primär "vor Ort" Unmut manifestieren, unabhängig davon, ob die lokale Politik hierfür verantwortlich ist oder nicht. Die Bedeutung, die lokale Politik in diesem Kontext für die Demokratie insgesamt haben kann, wird wesentlich davon abhängen, wie die Verantwortungsträger auf Seiten der Politik, der Verwaltung, aber auch auf Seiten der örtlichen Medien und der Bürger mit den Anforderungen und Veränderungen umgehen. In dem Maße, in dem es ihnen gelingt, einerseits mehr Transparenz- und Mitentscheidungsforderungen nachzukommen und andererseits die Vorzüge und Qualitäten des repräsentativen Demokratiemodells wieder deutlicher herauszustellen und anzuerkennen, dürfte der Demokratie von morgen vermutlich der größte Dienst erwiesen werden.