"Schlimmer als eine überzentralisierte, rigide und korrumpierbare Bürokratie ist eine überzentralisierte, rigide und nicht korrumpierbare Bürokratie", so noch 1968 der amerikanische Politikwissenschaftler Samuel Huntington. Diese damals noch weit verbreitete Auffassung hat sich mittlerweile geändert. 1996 bekannte sich der damalige Präsident der Weltbank, James Wolfensohn, zu einer Anti-Korruptionsstrategie: "Wir müssen das Krebsgeschwür der Korruption bekämpfen", so Wolfensohn damals. Seitdem wird Korruption, als Sammelbegriff des Missbrauchs anvertrauter Macht zum privaten Nutzen oder Vorteil, als ein maßgebliches Hindernis für gutes Regieren (Good Governance) angeführt, welches dringend der länderübergreifenden Bekämpfung bedarf. Die Schädlichkeit von Korruption für die wirtschaftliche, gesellschaftliche und demokratische Entwicklung ist mittlerweile ausführlich untersucht und anerkannt.
Die Prominenz der Korruptionsbekämpfung für die Entwicklungsförderung ist ohne die empirischen Erkenntnisse über den Zusammenhang von Korruption und Entwicklung nicht zu erklären. Im Folgenden werden die internationalen Bemühungen der Korruptionsbekämpfung unter anderem anhand völkerrechtlicher Instrumente dargestellt, um sodann auf die Bedeutung der Korruption für die Entwicklungszusammenarbeit einzugehen.
Ursachen und Folgen von Korruption
Korruption wird oft als Entwicklungshemmnis Nummer eins identifiziert. Die Gründe hierfür sind vielfältig. Im Folgenden wird ein weiter Entwicklungsbegriff verwendet, der sich nicht auf ökonomische Entwicklung (etwa das Wachstum des BIP pro Kopf) beschränkt, sondern auch andere Wohlfahrtsindikatoren einbezieht, wie sie etwa die Sustainable Development Goals oder der Human Development Index definieren. Erst die Quantifizierung von Korruption hat umfassende Studien zu Ursachen und Folgen von Korruption ermöglicht. In aller Regel werden drei Arten von Korruptionsindizes verwendet: private Indizes wie etwa der "International Country Risk Guide" der PRS Group, die entsprechenden Indizes der Weltbank sowie aggregierte Indizes, wie etwa der "Corruption Perception Index" von Transparency International (TI). Allen Indizes ist gemein, dass sie auf subjektiven Einschätzungen und Wahrnehmungen von Korruption basieren. Diese können durch vermehrte Aufdeckung von Korruption verstärkt werden.
Multiple Faktoren führen zu Korruption. Drei mögliche Ursachenbündel können unterschieden werden: ökonomische Faktoren, politische und rechtliche Institutionen sowie geografische und kulturelle Faktoren.
Bei den ökonomischen Faktoren sticht die hohe Korrelation zwischen armen Ländern und Korruption ins Auge. Armut kann sowohl Ursache als auch Folge von Korruption sein. Man geht davon aus, dass ab etwa 2000 Euro Jahreseinkommen pro Kopf Korruption zu sinken beginnt. Auch funktionierender Wettbewerb geht mit geringerer Korruption einher. Darüber hinaus reduzieren sowohl Importoffenheit als auch eine effiziente Regulierung zur Erhöhung der Markteintrittschancen potenzieller Wettbewerber Korruption. Das Gehaltsniveau der Amtswalter hat ebenfalls einen Einfluss auf ihr korruptives Verhalten. Gerade in armen Staaten würde es einer erheblichen Gehaltserhöhung bedürfen, um Korruption nicht mehr lohnend erscheinen zu lassen. Länder mit erheblichem Rohstoffreichtum weisen in aller Regel ebenfalls ein höheres Niveau an Korruption auf: der sogenannte "Fluch der Rohstoffe". Die Erklärungen dafür sind vielfältig. Unter anderem sind die Anreize zum "rent-seeking" höher, Akteure versuchen also, durch korruptives Verhalten das eigene Einkommen zulasten anderer Markteilnehmer zu steigern. Hinzu kommt, dass in nicht-demokratischen Ländern die Kontrolle durch die Bürgerinnen und Bürger meist weniger stark ausgeprägt ist.
Auch in Bezug auf institutionelle Variablen werden unterschiedliche Ursachen sichtbar. Während die Evidenz bezüglich der föderalen Struktur von Staaten im Hinblick auf ihre Korruptionsanfälligkeit unklar ist, werden bezüglich anderer politischer und administrativer Variablen drei notwendige Bedingungen diskutiert, die Korruption ermöglichen und aufrechterhalten: erstens Ermessensspielräume in Verwaltung und Politik; zweitens die durch dieses Ermessen ermöglichte Extrahierung (durch die Verwaltung) oder Schaffung (durch die Politik) sogenannter ökonomischer Renten; und drittens "schwache" Institutionen in dem Sinne, dass Anreize gesetzt werden für die Amtswalter, ihre Spielräume für korruptes Verhalten auszunutzen. Eine freie Presse und Informationsfreiheitsgesetze reduzieren hingegen Korruption. Unklar ist der Einfluss von Demokratie auf Korruption: der Zusammenhang ist hier nicht linear, sondern umgekehrt U-förmig. Das heißt, in jungen Demokratien steigt Korruption zunächst, während sie später, mit steigender demokratischer und rechtsstaatlicher Konsolidierung, wieder fällt. Starke Justizinstitutionen reduzieren Korruption, aber Korruption zerstört auch das Justizsystem.
Bei den kulturellen Variablen wurde vor allem der Einfluss von Religion getestet. Protestantische Staaten weisen im Vergleich zu katholischen, orthodoxen oder muslimischen Staaten weniger Korruption auf. Länder mit einem höheren Anteil von Frauen im Parlament (als Maß für den Einfluss von Frauen im öffentlichen Leben) weisen ceteris paribus geringere Korruptionsniveaus auf. Diverse Studien zeigen auch, dass Korruption durch soziale Normen perpetuiert werden kann. Hier greift eine Art Feedback-Mechanismus: Die Kultur der Korruption bringt Korruption hervor und ist das Resultat von Korruption. Wichtig zu betonen ist, dass diese Studien Korrelationen aufzeigen, aber nicht unbedingt Kausalitäten nachweisen.
Bei den Konsequenzen der Korruption wird wiederum zwischen ökonomischen, politisch-rechtlichen und sozialen Folgen unterschieden. Bestens untersucht sind die ökonomischen Folgen. Fast alle Studien zeigen, dass Korruption auf verschiedenen Wegen das Wachstum hemmt. Bereits in den 1990er Jahren gab es Konsens darüber, dass effiziente Regierungs- und Bürokratiestrukturen Entwicklung fördern, während Bad Governance, die sich in Korruption, überbordender Bürokratie ("red tape") und mangelnder Effizienz des Justizsystems zeigt, Wachstum behindert. Die gesamtwirtschaftlichen negativen Folgen von Korruption werden auf etwa 0,13 Prozentpunkte des BIP pro einem erhöhten Indexpunkt auf der Korruptionsskala geschätzt, das heißt, ein Indexpunkt "mehr Korruption" bedeutet ein um 0,13 Prozentpunkte vermindertes BIP. Andere Schätzungen kommen zu dem Ergebnis, dass eine Verbesserung im TI-Korruptionsperzeptionsindex um 6 Punkte (auf einer Skala von 1 bis 10) einen Zuwachs des BIP um 20 Prozent bewirken kann. Das World Economic Forum wiederum schätzt, dass die Kosten der Korruption sich auf ungefähr 2,6 Billionen US-Dollar belaufen; dies entspricht etwa 5 Prozent des weltweiten BIP. Hinzu kommen indirekte negative Wachstumswirkungen, wie etwa die Effekte von Korruption auf Investitionen und Auslandsinvestitionen, Inflation oder Bildungsstandards. Auch der negative Einfluss von Korruption auf Außenhandel, Preisstabilität, Produktivität und Beschäftigungslage ist erwiesen.
Nicht zuletzt werden durch Korruption die Staatsausgaben vermindert, da Staatseinnahmen in private Taschen fließen, und ihre Zusammensetzung verändert. Daseinsvorsorge wie Gesundheitsvorsorge, Sicherung der Umweltqualität und Bildungsausgaben leiden unter Korruption; Rüstungsausgaben sind höher, Gesundheits- und Bildungsausgaben dagegen geringer. Insbesondere leidet die Qualität der öffentlichen Infrastruktur, darunter die des Straßennetzes sowie der Elektrizitätsversorgung. Beides sind notwendige Bedingungen für rasches Wirtschaftswachstum. Die negativen Folgen von Korruption sind dabei umso gravierender, je instabiler das Rechtssystem und je ineffektiver das politische System eines Landes ist. Korruption unterminiert institutionelles Vertrauen. Das wiederum hat gravierende Folgen für Wirtschaft und Gesellschaft.
Die Studien zeigen auch, dass Korruption die Verteilungsungleichheit erhöht und die Ärmsten am härtesten trifft. Je stärker die Korruption, desto größer die Ungleichheit und die Armut in einer Gesellschaft. Armut und Korruption verstärken sich zum Teil gegenseitig, was eine große Herausforderung auch für die Entwicklungspolitik bedeutet, da sich negative Armuts-Korruptions-Spiralen ergeben können. Gleichzeitig bedeutet dies, dass entwicklungspolitische Maßnahmen, die auf die Reduzierung von Korruption zielen, auch Armut und Ungleichheit bekämpfen müssen.
Für die Frage der Menschenrechte sind die Folgen der Korruption für die öffentliche Gesundheit und die Bildung von besonderer Bedeutung. Korruption hat negative Auswirkungen sowohl auf der Makroebene der Allokation von Gesundheitsgütern (etwa bei der Frage, wo Krankenhäuser gebaut werden) als auch auf der Mikroebene, also hinsichtlich der Frage, wer welche Gesundheitsgüter erhält. Da Gesundheit und Bildung nicht nur Voraussetzungen für nachhaltiges Wirtschaftswachstum sind, sondern gerade einen Eigenwert für das Wohlergehen von Menschen haben, sind die Folgen in diesen Bereichen besonders gravierend.
Internationale Instrumente der Korruptionsbekämpfung
Korruption ist nicht nur, aber auch ein transnationales Delikt. Völkerrecht setzt bei der Korruptionsbekämpfung im transnationalen Bereich an, etwa bei der Bestechung ausländischer Amtsträger und mit Rechtshilfebestimmungen und Bestimmungen zur Vermögensrückgabe. Zugleich verpflichtet es die Staaten, nationale Regelungen einzuführen, die sich auf rein nationale Sachverhalte beziehen.
Völkerrecht im Bereich der Korruptionsbekämpfung entstand nicht nur aufgrund des geschärften Problembewusstseins der internationalen Gemeinschaft bezüglich der Schädlichkeit von Korruption. Es waren auch handfeste wirtschaftspolitische Interessen im Spiel, etwa, den eigenen Unternehmen gleiche Wettbewerbsbedingungen zu garantieren. Mit der Korruptionsbekämpfung sind also Werte und Interessen der internationalen Gemeinschaft verbunden, was die Proliferation bindender und nicht-bindender Instrumente der Korruptionsbekämpfung seit etwa 20 Jahren auf globaler und regionaler Ebene erklärt.
Die UN-Konvention gegen Korruption ist die erste globale, umfassende und rechtlich bindende Konvention in der Geschichte der Korruptionsbekämpfung. Mit ihrer Verabschiedung wurde auch ein langer Streit um den kulturellen Hintergrund von Korruption und ihrer Akzeptanz in nicht-westlichen Staaten grundsätzlich beigelegt. Im Vordergrund steht dabei die Förderung von effizienter Prävention und Bekämpfung von Korruption, inklusive einer Stärkung der Zivilgesellschaft. Zusätzlich zu den Instrumenten, mit denen Korruption im privaten und im öffentlichen Sektor bekämpft werden soll, beinhaltet die Konvention als wichtige Neuerung zur effektiveren Korruptionsbekämpfung Mechanismen internationaler Kooperation und technischer Hilfe bei der Rückholung und Einziehung der aus einer Straftat erlangten Werte. Die Konvention gibt Personen, die durch Korruption einen Schaden erlitten haben, im Rahmen der nationalen Rechtsordnungen ein Klagerecht gegen die Verantwortlichen und verabschiedet sich so von der Vorstellung, dass Korruption ein (vermeintlich) "opferloses Delikt" sei.
Entwickelte Staaten hatten zuvor schon die OECD-Konvention zur Bekämpfung von Bestechung ausgearbeitet, basierend auf bis dahin nicht-bindenden Instrumenten. Sie ist allerdings funktional begrenzt und erfasst nur transnationale Vorgänge. Auch regionale Konventionen gewinnen an Bedeutung: Die Interamerikanische Konvention gegen Korruption (OAS-Konvention) von 1996 war die erste ihrer Art. Auch wird hier der (negative) Zusammenhang zwischen demokratischer Entwicklung und Korruption bekräftigt. Die Konventionen des Europarats, namentlich das Strafrechtsübereinkommen gegen Korruption und das Zivilrechtsübereinkommen gegen Korruption von 1999, sind ebenfalls ehrgeizige Projekte, deren Überwachungsmechanismus als vorbildlich gilt. Die Afrikanische Union wiederum hat 2003 eine eigene Konvention entworfen, die seit dem 5. August 2006 in Kraft ist. Sie kann – neben der UN-Konvention – als die thematisch umfassendste Anti-Korruptionskonvention bezeichnet werden.
Neben diesen verbindlichen Instrumenten gibt es zahlreiche andere unverbindliche, aber dennoch wirksame Initiativen. Diese sind teilweise überstaatlich organisiert, teilweise Initiativen von Internationalen Organisationen oder private Instrumente von Unternehmen. Deutlich wird hier die Verschmelzung von Entwicklungspolitik und Korruptionsbekämpfung: Der innere empirische Zusammenhang zwischen beidem ist so eng, dass auch die normativen Vorgaben und Initiativen unterschiedlicher Organisationen vermehrt auf beides Bezug nehmen. Und noch etwas zeigt sich: Die Umsetzung völkerrechtlicher Instrumente allein, ohne Einbezug der Zivilgesellschaft bei der Überwachung, reicht für eine wirksame Anti-Korruptionspolitik nicht aus.
Am prominentesten sind heute vermutlich die Sustainable Development Goals der Vereinten Nationen, die in SDG 16.5 das Ziel formulieren, Korruption in all ihren Formen substanziell zu reduzieren. Auch der Anti-Korruptionsplan der G20 von 2010 verweist auf die völkerrechtlichen Instrumente der Korruptionsbekämpfung und fordert alle Staaten auf, diese zu ratifizieren. Er nimmt auch Bezug auf die OECD-Konvention und die Soft-Law-Empfehlungen der Financial Action Task Force (FATF) zur Geldwäsche und zur Terrorismusfinanzierungsbekämpfung.
Korruptionsbekämpfung in der Entwicklungszusammenarbeit
Wie aufgezeigt, hat Korruption nicht nur vielfältige Ursachen, sondern auch weitreichende Folgen. Die Entwicklungsfalle "Korruption" lässt sich daher nicht einfach ausräumen, zumal zahlreiche Interaktionseffekte zwischen Ursache und Wirkung von Korruption ausgemacht werden können, sowohl im ökonomischen, institutionellen als auch kulturellen Bereich. Länder können sich in einem schlechten Gleichgewicht (hohe Korruption, niedriges Wachstum) oder guten Gleichgewicht (niedrige Korruption, hohes Wachstum) befinden. Klar ist aber, wo die Entwicklungspolitik ansetzen muss: Die sozialen Normen einer Gesellschaft, die sich naturgemäß nur langsam ändern und ebenso Ursache wie auch Folge von Korruption sein können, sind kein besonders geeigneter Ansatzpunkt. Mehr Erfolg versprechen ökonomische, politische und rechtsstaatliche Institutionen. So konnten etwa die chinesische Sonderverwaltungszone Hongkong oder Staaten wie Singapur, im Gegensatz zu ihren kulturell sehr ähnlichen Nachbarstaaten, ihr Korruptionsniveau auf ein Minimum senken. Auch Länder wie Georgien haben zwischenzeitlich gute Erfolge in der Korruptionsbekämpfung erzielt. Anti-Korruptionsmaßnahmen sollten daher einerseits im ökonomischen Bereich ergriffen werden, etwa im Bereich der Wettbewerbsregeln und der Marktöffnung, andererseits im politisch-rechtsstaatlich-institutionellen Bereich. Auch muss die Pfadabhängigkeit der Korruption durch korrupte Netzwerke durchbrochen werden. Dies kann einerseits durch die Schaffung von Unsicherheit in korruptiven Vertragsbeziehungen geschehen, andererseits durch die öffentliche Ächtung von Korruption, wodurch langfristig individuelle und kollektive Einstellungsmuster der Gesellschaften verändert werden können.
Die Weltbank ist seit Mitte der 1990er Jahre aktiv in der Korruptionsbekämpfung engagiert und legt dabei besonderen Wert auf Fragen der Rechtsstaatlichkeit. Selbiges gilt für den Internationalen Währungsfonds und die OECD, die im Rahmen der effektiven Entwicklungszusammenarbeit Korruption als ein Haupthindernis identifiziert und einen Leitfaden zu ihrer Bekämpfung erarbeitet hat.
Die deutsche Entwicklungspolitik setzt bei der Korruptionsbekämpfung auf drei verschiedenen Ebenen an: der Unterstützung von Reformen in den Kooperationsländern, der Beachtung von Regeltreue ("Compliance") und Risikomanagement in der Entwicklungszusammenarbeit sowie der Umsetzung internationaler Verpflichtungen. Das Auswärtige Amt wiederum betreibt Rechtsstaatsförderung, die auch die Korruptionsbekämpfung umfasst. 2020 kündigte Bundesentwicklungsminister Gerd Müller für die Zukunft einen Umbau der Entwicklungspolitik an: "Unsere Partner müssen mehr Eigenleistung einbringen, ‚good governance‘ nachweisen, die Menschenrechte einhalten und ihren Kampf gegen Korruption steigern." Steige die Korruption, so Müller, werde Deutschland seine Hilfen reduzieren und notfalls beenden, wenn sich Länder als reformresistent erweisen. Statt wie bisher mit 85 Ländern wird Deutschland künftig nur noch mit 60 Ländern direkt zusammenarbeiten.
Korruption ist überall anzutreffen und kein exklusives Problem bestimmter Länder oder Regionen. Die Schädlichkeit von Korruption ist unumstritten, jedoch sind die Ursachen und Wirkungen eng miteinander verwoben, komplex und multikausal. Dies macht die Korruptionsbekämpfung speziell in der Entwicklungszusammenarbeit so schwierig. Dennoch haben einige Länder es geschafft, Korruption erfolgreich zu bekämpfen. Dies waren insbesondere jene Länder, in denen nicht-korrupte Regierungen institutionelle Reformen zur Bekämpfung von Korruption eingeleitet und unterstützt haben. Insoweit ist die Entscheidung der Bundesregierung, ihre Entwicklungszusammenarbeit auf Länder zu konzentrieren, die ernsthafte Bemühungen in der Korruptionsbekämpfung an den Tag legen, zu begrüßen. Der Kampf gegen Korruption bleibt eine vordringliche Aufgabe in der Entwicklungszusammenarbeit.
