Bundesverfassungsgericht und Verrechtlichung auf europäischer Ebene: Das kollektive Arbeitsrecht | Bundesverfassungsgericht | bpb.de

Einleitung

Der Vorrang des (europäischen) Unionsrechts vor dem nationalen Recht impliziert seit jeher auch den Vorrang vor nationalem Verfassungsrecht. Das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) ist deshalb seit langem damit beschäftigt, das Kooperationsverhältnis zum Europäischen Gerichtshof (EuGH) verfassungsrechtlich auszugestalten. Dies hat dazu beigetragen, dass der EuGH zunehmend europäische Grundrechte als allgemeine Rechtsgrundsätze anerkannt hat. Nachdem die Grundrechte nun in der EU-Grundrechtecharta positiviert wurden und der Vertrag von Lissabon explizit auf die Europäische Menschenrechtskonvention (EMRK) verweist - über die Einhaltung der EMRK wacht wiederum der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) -, bedarf es einer Rück- und Neubesinnung der Rollen. Das Verhältnis zwischen BVerfG, EuGH und EGMR wird im Folgenden am Beispiel des kollektiven Arbeitsrechts aufgezeigt. Denn die Rechtsprechung des BVerfG war in Deutschland für die grundrechtliche Fundierung des Arbeitsrechts von großer Bedeutung. So war vereinzelt gehofft worden, das BVerfG könne und werde problematischen Rechtsentwicklungen im Tarif- und Arbeitskampfrecht auf europäischer Ebene etwas entgegensetzen.

In den vergangenen Jahren wurde allerdings immer deutlicher, dass die Konflikte nicht im Verhältnis zwischen europäischer und nationaler Ebene, sondern im Verhältnis von Recht und Tarifpolitik zu finden sind. Mit der Verrechtlichung des Arbeitsrechts auf europäischer Ebene muss dieses Verhältnis bewusst gestaltet werden. Ein genuiner Menschenrechtsgerichtshof auf europäischer Ebene (wie der EGMR) sollte hierbei sowohl gegenüber dem EuGH als auch gegenüber dem BVerfG eine wichtige Rolle spielen.

Sozialer Schutz auf europäischer Ebene

Der deutsche Arbeitsmarkt nimmt zunehmend am internationalen Wettbewerb der Lohnkosten teil. Arbeitskräfte aus dem Ausland werden für kurze oder längere Zeit im Inland eingesetzt, ausländische Niederlassungen werden gegründet, Betriebe oder Betriebsteile ("Standorte") werden ins Ausland verlagert. In der betrieblichen Praxis reicht es häufig schon aus, wenn die Unternehmensleitung Betriebsverlagerungen ankündigt oder mit ihnen droht, um die internationale Konkurrenz in den Betrieb zu holen. Dies sind zwar in erster Linie wirtschaftliche Entwicklungen, die mehr mit der Globalisierung der Märkte zu tun haben als mit dem Recht. Aber das europäische Recht schützt und forciert diese Entwicklungen: Mit den Grundfreiheiten (insbesondere Warenverkehrs-, Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit) sind die unternehmerischen Handlungsoptionen auch rechtlich geschützt. Gegenüber diesen unternehmerischen Handlungsoptionen wird ein angemessener sozialer und arbeitsrechtlicher Schutz wohl nachhaltig nicht ohne eine europäische Verrechtlichung zu haben sein.

Mittlerweile gibt es durchaus einen stattlichen Korpus europäischen Arbeitsrechts. Hier wurden Schwerpunkte gesetzt, die auch für die deutsche Rechtsprechung wichtige Neuorientierungen brachten. Eckpfeiler des europäischen Arbeitsrechts sind bis heute Gleichbehandlungsrechte und Diskriminierungsschutz, ein prozeduraler Ansatz im Arbeitsschutz sowie Unterrichtungs- und Anhörungsrechte. Insbesondere im Verbot der Altersdiskriminierung stößt die europäische Arbeitsmarkt- und Beschäftigungspolitik mit ihrem Ziel einer Erhöhung der Beschäftigungsquote älterer Menschen auf hergebrachte Strukturen der Arbeitsmärkte und Sozialordnungen in den Mitgliedstaaten.

Im Bereich der kollektiven Arbeitsbeziehungen ist mit dem Europäischen Betriebsrat eine überaus erfolgreiche Institution geschaffen worden, mit deren Hilfe Gewerkschaften und betriebliche Vertreterinnen und Vertreter begonnen haben, eine eigene transnationale Interessenvertretungskultur zu entwickeln. Zurückhaltung des europäischen Rechts gilt aber in den Fragen, welche den eigentlichen Kern des europäischen Sozialmodells ausmachen: der autonomen Regelung durch Tarifparteien, Kollektivvereinbarungsautonomie und Arbeitskampf.

Bereits den Verträgen zur Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft lag die Annahme zugrunde, dass zentrale mitgliedstaatliche Vorstellungen und institutionelle Traditionen im Arbeits- und Sozialrecht zu unterschiedlich seien, als dass sie harmonisiert werden könnten. Vor allem die Erfahrungen und Strukturen des Widerstands und der kollektiven Organisation drücken sich in ganz unterschiedlichen Formen aus. Ähnliches gilt für die Systeme der sozialen Sicherheit und ihre Finanzierung. Diese Zurückhaltung konnte man damals für sozialpolitisch unproblematisch halten; unter den Mitgliedstaaten der ersten Stunde konnte noch davon ausgegangen werden, dass es keine regelungsbedürftige Lohnkostendifferenz und -konkurrenz gebe. Diese Haltung findet sich bis heute beispielsweise in Artikel 153 Absatz 5 des Lissabon-Vertrags (AEUV). Demnach erstrecken sich die Rechtsetzungskompetenzen der Union nicht auf "das Arbeitsentgelt, das Koalitionsrecht, das Streikrecht sowie das Aussperrungsrecht". Auch dürfen europäische Bestimmungen zur Sozialpolitik "nicht die anerkannte Befugnis der Mitgliedstaaten [berühren], die Grundprinzipien ihres Systems der sozialen Sicherheit festzulegen" oder "das finanzielle Gleichgewicht dieser Systeme nicht erheblich beeinträchtigen" (Artikel 153 Absatz 4 AEUV).

Auch das BVerfG verlangte in seiner "Lissabon"-Entscheidung im Jahr 2009 vom deutschen Gesetzgeber, er müsse in der Sozialpolitik die Kontrolle über die Kompetenzverlagerung auf die europäische Ebene behalten. Gerade bei "Entscheidungen über die sozialstaatliche Gestaltung von Lebensverhältnissen" sei eine Ausdehnung von Kompetenzen problematisch. Diese Entscheidungen seien "besonders sensibel" für die demokratische Selbstgestaltungs- und Steuerungsfähigkeit der Mitgliedstaaten.

Verrechtlichung durch Rechtsprechung

Eine Verrechtlichung der kollektiven Arbeitsbeziehungen auf europäischer Ebene begann dennoch Ende 2007 mit Urteilen, in denen der EuGH die Legitimation gewerkschaftlichen Handelns aus europarechtlicher Sicht infrage stellt. In den Entscheidungen "Viking" und "Laval" vom Dezember 2007 ging es um grenzüberschreitende Arbeitskämpfe, in denen skandinavische Gewerkschaften tarifliche Regelungen zum Schutz gegen osteuropäische Entgeltniveaus verlangten. Anlässlich dieser Fälle stellte der EuGH erstmals die Forderung auf, dass solche Streiks daraufhin überprüft werden müssten, ob sie in Hinblick auf den Arbeitnehmerschutz, der erstreikt werden solle, verhältnismäßig seien. Diese strenge Verhältnismäßigkeitsprüfung bei Streiks ist den Rechtsordnungen der meisten Mitgliedstaaten fremd. Problematisch ist insbesondere eine Überprüfung der Streikziele daraufhin, ob der angestrebte Arbeitnehmerschutz wirklich erforderlich sei. Die Entscheidungen werfen damit gravierende Probleme für die Kollektivverhandlungsautonomie auf.

In Deutschland wurden diese Fragen spätestens mit der "Rüffert"-Entscheidung diskutiert. Hier ging es nicht unmittelbar um tarifautonomes, sondern um staatliches Handeln, nämlich um eine Tariftreueerklärung des deutschen Rechts, die öffentliche Auftraggeber auf (länder-)gesetzlicher Grundlage von denjenigen Unternehmen einfordern, an die sie Aufträge vergeben. Nachdem das BVerfG dies mit einem Hinweis auf die Einschätzungsprärogative und damit den politischen Spielraum des Gesetzgebers akzeptiert hatte, erklärte der EuGH das Instrument der Tariftreueerklärung für europarechtswidrig. Mindeststandards, die grenzüberschreitend gelten sollen, müssten allgemeinverbindlich sein.

Eine weitere Entscheidung im Hinblick auf das deutsche Recht erging zu einer tariflichen Regelung über die betriebliche "zweite Säule" der Altersversorgung. Hierbei ging es um die steuerlich geförderte betriebliche Altersvorsorge mittels Entgeltumwandlung, die mit der Riestergesetzgebung aus dem Jahr 2001 eingeführt wurde. Der streitige Tarifvertrag sah vor, dass eine betriebliche Altersvorsorge mittels Entgeltumwandlung nur bei bestimmten Versorgungsträgern aufgebaut werden konnte - nämlich den öffentlichen Zusatzversorgungseinrichtungen. Die kommunalen Arbeitgeber konnten sich zwar alternativ für eine Zusammenarbeit mit der Sparkassen-Finanzgruppe oder mit den Kommunalversicherern entscheiden - eine europaweite Ausschreibung war jedoch nicht vorgesehen. Diese tarifliche Regelung erklärte der EuGH wegen Verstoßes gegen die Vergaberechtsrichtlinien für rechtsunwirksam.

Europarechtlicher Schutz von Tarifpolitik und Arbeitskampffreiheit

Seit 2007 ist eine heftige Debatte um den europarechtlichen Schutz von Tarifpolitik und Arbeitskampffreiheit im Gange. In Deutschland war sogar gefordert worden, dem EuGH den Gehorsam zu verweigern oder dafür zu plädieren, dass Urteile des Gerichtshofs im Rat der EU überprüft werden sollten. Bei genauerer Analyse der Debatte zeigt sich, dass eine europäische Verrechtlichung dieser Fragen kaum aufzuhalten sein wird - gerade wenn man den rechtswissenschaftlichen Kritikerinnen und Kritikern folgt. So war in der deutschen Literatur insbesondere kritisiert worden, dass der EuGH in "Viking" und "Laval" es versäumt habe, die Grundrechte auf Kollektivverhandlungen und Streik (Artikel 28 EU-Grundrechtecharta) mit den unternehmerischen Rechten und Grundfreiheiten als gleichwertig zu behandeln.

Die Richterinnen und Richter des EuGH stellten sich hierzu der Diskussion - und jedenfalls die Generalanwältin Verica Trstenjak machte sich seither um eine rechtliche Aufarbeitung der unionsrechtlichen Grundlagen der Kollektivverhandlungsautonomie verdient. Die Schlussfolgerungen, die sie ziehen, zeigen aber, dass mit der Anerkennung einer Gleichrangigkeit von Grundfreiheiten und Grundrechten die Gefahren für die Tarifautonomie nicht zwangsläufig gebannt sind. Denn mit der Annahme der Gleichrangigkeit gehen Abwägungen (in der Regel in Form der Verhältnismäßigkeitsprüfung) einher; und hier können sich genau diejenigen Gefahren für die Tarifautonomie verwirklichen, die sich schon in der bisherigen Rechtsprechung des EuGH finden.

Die Begründungen mögen im Einzelnen nicht immer zwingend sein; problematisch ist es insbesondere, wenn die Generalanwältin nicht nur eine umfassende inhaltliche Verhältnismäßigkeitskontrolle vornimmt, sondern den Anspruch erhebt, die "Konsensfähigkeit" von Alternativlösungen in den Tarifverhandlungen bewerten zu können. Sichtbar wird aber, dass die Anerkennung von Streikrecht und Kollektivverhandlungsfreiheit als Grundrechte eine Eigendynamik der Verrechtlichung nach sich ziehen kann.

Kollektivverhandlungsautonomie: Verrechtlichte Politisierung

Die Richtung der Verrechtlichungsdynamik ist allerdings weniger zwingend, als der erste Blick suggeriert. Denn letztlich geht es hier weniger um die Gleichrangigkeit von Grundfreiheiten und kollektiven sozialen Grundrechten als vielmehr um ein angemessenes Verhältnis von Recht und Politik. Der Gegensatz Nationalstaat versus Europa erweist sich als ungeeigneter Bezugsrahmen, um diese juristischen Auseinandersetzungen sinnvoll zu verorten: Es geht weniger um die Abgrenzung zwischen Deutschland und Europa als vielmehr um die Abgrenzung des Bereichs des Rechts vom Bereich der (Tarif-)Politik. Aufgabe der Rechtsprechung (des EuGH wie auch des BVerfG) ist es insofern, einen kontrollfreien Bereich der Politik durch richterliche Zurückhaltung beispielsweise in Form der Gewährung von Einschätzungsprärogativen zu ermöglichen. Der EuGH kennt solche Mechanismen durchaus - in erster Linie zugunsten mitgliedstaatlicher Politik. Es wäre nun höchste Zeit, solche Freiräume für die politische Gestaltung auch für die Kollektivverhandlungsautonomie anzuerkennen.

Dies heißt nicht, dass rechtlich alles zu akzeptieren ist, was Tarifparteien vereinbaren. Die Einschätzungsspielräume können nicht weiter reichen als die Richtigkeitsvermutung kollektiver Verhandlungen - und diese ist durch ihre Legitimation begrenzt. Dies bedeutet einerseits, dass kollektive Autonomie auf der Seite der Gewerkschaften eine Kongruenz von Organisationsinteressen und repräsentierten Interessen (also "Repräsentativität") voraussetzt. Es bedeutet auf der anderen Seite, dass politische Freiräume nur im vertikalen Machtverhältnis zwischen Arbeitgebenden und Arbeitnehmenden bestehen können, nicht aber in Fragen der horizontalen Machtverhältnisse zwischen unterschiedlichen Gruppen von Beschäftigten; Tarifverträge müssen deshalb in vollem Umfang an Gleichbehandlung und Diskriminierungsschutz gebunden bleiben.

Eine verrechtlichte Europäisierung der Sozialordnungen erfordert also gleichzeitig eine Anerkennung der kollektiven Grundrechte als "Autonomie"-Rechte. Es ist nicht notwendig der EuGH, dem hier die wichtigste Rolle zukommt.

Rolle des BVerfG

Nach der "Lissabon"-Entscheidung war gehofft worden, das BVerfG würde seinen starken Worten Taten folgen lassen. Immerhin hatte es "Entscheidungen über die sozialstaatliche Gestaltung von Lebensverhältnissen" für "besonders sensibel" für die demokratische Selbstgestaltungs- und Steuerungsfähigkeit der Mitgliedstaaten gehalten.

Anlass für ein Eingreifen des BVerfG schien es im vergangenen Jahr mit dem Fall "Honeywell" zu geben. Hier wurde eine Entscheidung des Bundesarbeitsgerichts (BAG) vor dem BVerfG angegriffen, in der das BAG die europäische Rechtsprechung in der Sache "Mangold" in das deutsche Recht umgesetzt hatte. In der Sache ging es darum, ob es eine Altersdiskriminierung darstellte, wenn - wie im deutschen Recht - die Befristung von Arbeitsverhältnissen mit Beschäftigten ab einem bestimmten Alter erleichtert wurde. Der EuGH qualifizierte dies als Altersdiskriminierung. Nach Meinung einiger Gutachter überschritt der EuGH allerdings dadurch seine Kompetenzen, dass er zur Begründung auf ein generelles "Verbot der Diskriminierung wegen des Alters" zurückgriff, das ein "allgemeiner Grundsatz des Unionsrechts" sei. Da ein solcher Grundsatz damals - anders als heute mit Artikel 21 Absatz 1 der EU-Grundrechtecharta - nicht ausdrücklich geregelt war, wurde diese Begründung als "ausbrechender Rechtsakt" angegriffen.

Die Hoffnung, das BVerfG werde hier eingreifen, war von Anfang an trügerisch. Die Kompetenzkontrolle gerichtlicher Entscheidungen unterliegt wegen der Autonomie der Rechtsprechung höchsten Anforderungen. Die Kompetenzgrenzen der Rechtsprechung im Verhältnis zum Gesetzgeber bestimmt das BVerfG für die deutschen Gerichte allein anhand der verwendeten Argumentationsstrukturen und -methoden, nicht anhand der erzielten Ergebnisse. Es kommt demnach darauf an, "ob das Fachgericht bei der Rechtsfindung die gesetzgeberische Grundentscheidung respektiert und von den anerkannten Methoden der Gesetzesauslegung in vertretbarer Weise Gebrauch gemacht hat". Bei diesem Maßstab lag es aber einigermaßen fern, einen Methoden- und damit einen Kompetenzverstoß des EuGH zu bejahen - zumal in einer Frage (nämlich der Entwicklung eines angemessenen Grundrechtsstandards), in der das BVerfG in der Vergangenheit selbst vom EuGH aktivere Rechtsfortbildungstätigkeit eingefordert hatte.

Es lag wohl aber nicht nur an der mangelnden Eignung des "Mangold/Honeywell"-Streits, dass das BVerfG sich hier zurückhielt. Es gibt noch weitere Indizien, die darauf hindeuten, dass das BVerfG die Kontrollkompetenz, die es in der "Lissabon"-Entscheidung so stark gemacht hat, wohl kaum in nächster Zeit gegen den EuGH einsetzen wird. Zum einen verschärfte es die Anforderungen an die Kompetenzkontrolle gegenüber der "Lissabon"-Entscheidung mit der Einschränkung, der Kompetenzverstoß müsse "hinreichend qualifiziert" sein. Zum anderen zog sich das BVerfG auch an anderen Stellen gegenüber dem EuGH zurück - wie sich in der "Kücükdeveci"-Debatte zeigte.

In dieser Entscheidung, welche die Europarechtswidrigkeit altersdiskriminierender Kündigungsfristen zum Gegenstand hatte, bestätigte der EuGH in Großer Kammer kurz nach der "Lissabon"-Entscheidung überraschend deutlich die kritisierte "Mangold"-Rechtsprechung: "Er [erhöhte] im Machtpoker mit dem BVerfG [den Einsatz]." Und dies in einer Sache, aus der sich das BVerfG zuvor bewusst zurückgezogen hatte: Nach einer Vorlage des Arbeitsgerichts Neubrandenburg hatte das BVerfG bereits im Jahr 2008 auf die Chance, über die Verfassungsmäßigkeit der Kündigungsfristen zu entscheiden, verzichtet. Die Begründung lautete, dass das vorlegende Arbeitsgericht sich zunächst ausführlicher mit den europarechtlichen Argumenten hätte auseinandersetzen müssen. Die Aussage, es gebe keine feste Reihenfolge zwischen den Vorlagebefugnissen zum BVerfG und zum EuGH, könnte dadurch in der Praxis zugunsten der Vorlage zum EuGH genutzt werden. Dazu trägt auch die Aussage bei, bei klarer Unionsrechtswidrigkeit sei eine Vorlage zum Verfassungsrecht nicht mehr entscheidungserheblich (Artikel 100 Absatz 1 GG). Spätestens hiermit ist die Nichtanwendungskompetenz der deutschen Gerichte in Bezug auf unionsrechtswidriges Gesetzesrecht akzeptiert.

Diese Zurückhaltung ist möglicherweise in der Sache sinnvoll. Zwar hat das BVerfG in der Vergangenheit eine wichtige Rolle für die grundrechtliche Fundierung der Tarifautonomie im deutschen Recht gespielt. Die "Lissabon"-Entscheidung schien aber dahinter zurückzufallen. So lobte das Gericht den EuGH schlicht für dessen Anerkennung des Streikrechts als Grundrecht, ohne die inhaltlichen Konnotationen der EuGH-Rechtsprechung und ihre sozialpolitische Bedeutung zur Kenntnis zu nehmen. Vor allem aber ist zweifelhaft, ob das BVerfG mit dem in der "Lissabon"-Entscheidung vertretenen formalen Demokratieverständnis die richtige Institution zur Durchsetzung von Respekt gegenüber zivilgesellschaftlichen und kollektiv-autonomen Formen der Rechtsetzung wäre.

Vorreiterrolle des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte?

Hält sich das BVerfG also im Verhältnis zum europäischen Recht eher zurück, so kommt einer anderen europäischen Instanz perspektivisch größere Bedeutung zu. Denn so sehr für die Europäische Union (als Nachfolgerin der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft) konzeptionell die wirtschaftlichen Grundfreiheiten im Vordergrund stehen, so sehr hat in den vergangenen Jahren der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) in Straßburg begonnen, die Rolle als Hüter der kollektiven sozialen Rechte anzunehmen. Der Europäischen Sozialcharta (ESC), in der soziale wie kollektive Grundrechte explizit und differenziert geregelt sind, kommt hier seit jeher eine wichtige Funktion zu. In der Rechtsprechung des BAG zeigt sich bereits, wie sie im Sinne einer Liberalisierung des Arbeitskampfrechts wirksam werden können. So war die Streikgarantie in Teil II Artikel 6 Nummer 4 ESC für das BAG bereits ein wichtiges Argument für seine Anerkennung des Solidaritäts-Arbeitskampfes; andernorts überlegt das Gericht sogar, ob die Europäische Sozialcharta eine Beschränkung des Streikrechts auf Tarifforderungen - ein Grunddogma des deutschen Arbeitskampfrechts - verbieten könne.

Die Forderung, Arbeits- und Streikrechte dadurch zu stärken, dass die Sozialcharta justiziabel gemacht wird, ist allerdings mit der neueren Rechtsprechung des EGMR weniger dringlich geworden. Denn der EGMR darf über die Auslegung der justiziablen Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) verbindlich entscheiden, und er hat in den vergangenen Jahren begonnen, das Recht der Gewerkschaftsfreiheit nach Artikel 11 EMRK inhaltlich zu füllen. Die einschlägigen Entscheidungen aus den Jahren 2008 und 2009 sind in Deutschland vor allem deswegen wahrgenommen worden, weil sie pauschale Beschränkungen des Streikrechts und der Kollektivverhandlungsfreiheit bei Beamtinnen und Beamten für unzulässig erklärten. Die Entscheidungen haben aber weit über den öffentlichen Dienst hinaus große Bedeutung, denn in ihnen vertritt der EGMR in Großer Kammer einen "ganzheitlichen Ansatz" der Auslegung. So berücksichtigt er bei der Auslegung der EMRK nicht nur internationale Normen, vor allem Konventionen der Internationalen Arbeitsorganisation (ILO), sondern auch die Spruchpraxis entsprechender Kontrollgremien wie des ILO-Sachverständigenausschusses oder des Ministerkomitees des Europarats. Kollektivverhandlungsrechte und Arbeitskampf gehören damit auch zum Schutzbereich des Artikel 11 EMRK.

In diesem Zusammenhang wird das Verhältnis von EGMR, EuGH und BVerfG zueinander künftig genauer zu klären sein - wobei dem EGMR eine Vorreiterrolle in der Grundrechtsauslegung auf europäischer Ebene zukommen könnte. Denn der Vertrag von Lissabon wertet einerseits die EMRK zum Unionsrecht auf und sieht andererseits den Beitritt der Union zur EMRK vor - die Möglichkeit eines high noon-Konflikts, also zunehmender Spannungen zwischen EuGH und EGMR, erscheinen damit durchaus in Reichweite.