Hinter verschlossenen Türen: Beratungsgeheimnis des Bundesverfassungsgerichts | Bundesverfassungsgericht | bpb.de

Einleitung

Der "Gang nach Karlsruhe" ist in der politischen Diskussion der Bundesrepublik Deutschland zum "geflügelten Wort" geworden. Es veranschaulicht, welche zentrale Bedeutung die Verfassungsrechtsprechung in unserem politischen System nach 1945 gewonnen hat. Dies spiegelt sich auch in der Medienberichterstattung über das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) wider: Verkündet "Karlsruhe" ein wichtiges Urteil, konzentriert sich die öffentliche Aufmerksamkeit auf die ehemalige badische Residenzstadt. Fernsehsender stellen ihr Programm um und übertragen live. Dann vollzieht sich ein bemerkenswertes Schauspiel: Acht Richterinnen und Richter ziehen in scharlachroter Robe in den Gerichtssaal ein und verkünden die von ihnen - oft einmütig - getroffene Entscheidung. Danach kommentieren die versammelten Beobachter, wie diese Entscheidung zu bewerten ist und welche Auswirkungen sie auf die deutsche Politik oder auch jede einzelne Bürgerin und jeden einzelnen Bürger haben könnte. Doch was zuvor innerhalb des Gerichtsgebäudes am Karlsruher Schlossplatz geschehen ist, wird kaum thematisiert. Wie kommt das BVerfG eigentlich zu seinen Entscheidungen?

Formale Struktur im Überblick

Wie bei allen Gerichtsverfahren sind auch die Abläufe beim BVerfG verregelt. Zwar weist das Prozessrecht für Verfahren vor dem BVerfG vielfältige Variationen auf. Gleichwohl lässt sich eine gemeinsame Struktur erkennen, bei der sich insbesondere der Gerichtscharakter des BVerfG herausstellt: Am Ende einer Fallbehandlung muss ein Beschluss des "Gerichts" oder eines seiner Gremien vorliegen. Im Folgenden wird die Struktur beispielhaft anhand eines Verfahrens dargestellt, welches eine Behandlung im Senat erfordert.

Zunächst wird der eingehende Antrag durch die Gerichtsverwaltung gesichtet. Sie schlägt vor, welchem Dezernat der Eingang zuzuordnen ist. Daraufhin empfehlen die Präsidialräte, welchem Berichterstatter der Vorgang nach der Geschäftsverteilung des BVerfG und der beiden Senate zur Bearbeitung zugehen soll. Aufgrund dieser Empfehlung entscheidet der Senatsvorsitzende. Zuweilen können Unklarheiten über eine korrekte Zuteilung auftreten, da die Rechtsmaterien nicht immer eindeutig zuzuordnen sind. Soweit es möglich ist, wird bereits innerhalb der Gerichtsverwaltung versucht, solche Zuordnungsprobleme zu lösen, wobei den beiden Präsidialräten eine zentrale Funktion zukommt. Ansonsten geschieht dies üblicherweise konsensual zwischen den Vorsitzenden und den Berichterstattern auf dem "kleinen Dienstweg". Nur in wenigen Fällen tritt der Sechser-Ausschuss in Aktion, um Zweifelsfälle zu klären.

Das jeweilige Dezernat erstellt zur Vorbereitung der Senatsberatung ein Votum, welches nicht nur einen Tenorierungsvorschlag, sondern auch umfangreiche Materialien und Informationen zur Begründung enthält. Mit dieser Vorlage tritt der Senat in die Entscheidungsberatung ein, verhandelt - mitunter auch mehrmals - über den Fall und fällt schließlich eine Entscheidung. Das Dezernat erstellt einen Entscheidungsentwurf, der wiederum allen Senatsmitgliedern zugestellt wird. In der folgenden Leseberatung überarbeitet und verabschiedet der Senat den Entscheidungstext. Schließlich wird die Entscheidung in geeigneter Form durch das BVerfG verkündet. Dieser Entscheidungsprozess ist sowohl durch das Prinzip der Arbeitsteilung als auch von der kollektiven Verantwortung des Richterkollegiums geprägt.

Rolle des Berichterstatters und der Entscheidungsberatung

Eine erste Bearbeitung der Verfahren erfolgt durch die zuständigen Berichterstatter. Diese bleiben bis zur Abgabe ihres Votums üblicherweise "Herr des Verfahrens". Ihre primäre Aufgabe ist es, den Fall in einer für die Beschlussfassung im zuständigen Richterkollegium geeigneten Weise zu strukturieren: "Das geschieht in einer sehr zeitaufwändigen Arbeit. Er legt ein Votum vor, das meistens außerordentlich umfangreich ist - mehr als hundert Seiten ist durchaus normal." (Interview Nr. 11) Das Votum umfasst nicht nur einen Tenorierungsvorschlag und eine knappe Begründung, sondern stellt eine umfangreiche Aufarbeitung aller entscheidungsrelevanten Punkte dar. Die zu berücksichtigenden Kriterien sind vielfältig: Unerlässlich ist, dass der Berichterstatter auf die bisherige Rechtsprechung des BVerfG Bezug nimmt; daneben ist selbstverständlich auch die einschlägige Fachliteratur - nicht notwendigerweise nur juristischen Charakters - zurate zu ziehen und aufzubereiten. Schließlich können die Materialiensammlungen auch Prozessakten der fachgerichtlichen Ausgangsverfahren umfassen.

Diese Materialien werden zusammen mit dem Beschlussvorschlag den Mitgliedern des Senats zugestellt. Das Votum ist daher weniger eine Entscheidungs- als eine Beratungsvorlage, durch die ein ausgewogener Informationsstand zwischen den Senatsmitgliedern hergestellt und den Erörterungen eine gewisse Struktur gegeben wird: "Das Votum ist nicht Gegenstand der Beratung, sondern Grundlage, was meiner Erfahrung nach ein großer Unterschied ist. (...) Der Senat berät seine Sache auf der Grundlage des Votums - und das ist sehr oft dann am Ende anders als das, was der Berichterstatter meint." (Interview Nr. 5) Um in einen fachlichen Diskurs über das Votum eintreten zu können, ist es die "selbstverständliche Pflicht" jedes Senatsmitglieds, sich mit Hilfe des Votums und der beigefügten Materialien für die Beratungen zu präparieren. Entsprechend sieht die Geschäftsordnung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfGGO) vor, dass zwischen Verteilung des Votums und der Beratung (oder mündlicher Verhandlung) mindestens zehn Tage liegen müssen.

Die Entscheidungsberatung selbst kann sich über mehrere Sitzungen erstrecken und gegebenenfalls auch durch eine mündliche Verhandlung unterbrochen werden. Sie ist damit ein zentrales Element des verfassungsgerichtlichen Verfahrens. Dabei zeichnet sie sich - etwa im Vergleich zum US-amerikanischen Supreme Court - durch ihre Diskursivität aus: Die Beratung ist ein Prozess mit einer eigenen Dynamik und bewusst als entscheidungsoffen definiert. Eine aus der Sicht der Senatsmitglieder gelungene Beratung liegt vor, wenn das erzielte Ergebnis über die Summe der jeweiligen Einschätzungen der Beteiligten hinausgeht: "Ich habe den Start einer Senatsberatung mal mit einem Bild verglichen: Es steigen alle gemeinsam in ein Boot und kommen nach langer Fahrt an Ufern an, von deren Existenz sie manchmal gar nichts gewusst haben, als die Fahrt losging." (Interview Nr. 18)

Die Beratung beginnt mit dem Vortrag des Berichterstatters. Die sich daraufhin entspinnenden Diskussionen können in der Sache äußerst hart geführt werden, denn im Selbstverständnis des Senats ist es Aufgabe der Beratung, das Votum des Berichterstatters einer kritischen Würdigung zu unterziehen und es auf seine Qualität hin zu prüfen. Bewusst und aktiv wird nach möglichen Schwächen des Votums geforscht, wie ein Berichterstatter darlegt: "Man kommt in die Sitzung und fängt an, gespannt zu sein (vielleicht etwas nervös zu sein). Man trägt in der Beratung vor, und dann sitzen da sieben Pokerfaces um Sie herum - und irgendwann geht es plötzlich los!" (Interview Nr. 3)

Die Entscheidungsberatung ist Dreh- und Angelpunkt des Karlsruher Entscheidungsprozesses; das Beratungszimmer ein gegenüber direkten Einflüssen von externen Akteuren weitgehend abgeschlossener Raum, in welchem sich ein Diskurs unter acht Entscheidungsträgerinnen und Entscheidungsträgern entfaltet: "Hier ist so eine 'klösterliche' Überzeugung: Wir sitzen in einem abgeschiedenen Bereich und holen zwar unsere Informationen und alles Mögliche. (...) Aber der Druck geht im Beratungszimmer von meinem Nachbarn aus, der die Argumente hat, und die muss ich entweder entkräften können oder sie drücken mich nieder." (Interview Nr. 14) Angesichts der weitreichenden potenziellen Konsequenzen der Verhandlungsgegenstände sind Konflikte innerhalb der Beratung gang und gäbe. Feste gruppeninterne Verhaltensregeln sind erforderlich, um solche Situationen bewältigen zu können. Der ironische Stoßseufzer eines Interviewpartners verdeutlicht die Kernproblematik: Acht sind in einem hierarchiefreien Raum schon eine ganze Menge 'Richterpersönlichkeit'. Manchmal sage ich: Das sind sieben zuviel - aber das sage ich nur, wenn meine Kolleginnen und Kollegen nicht dabei sind." (Interview Nr. 2)

Rolle von Dogmatik und Interpretationsmethoden

In den Interviews wurde die große Bedeutung des Argumentierens gemäß der juristischen Methodenlehre im Willensbildungs- und Entscheidungsprozess betont: "Es ist häufig so, dass die Relevanz und das Gewicht der juristischen Normen und auch der juristischen Argumentationsmuster von Sozialwissenschaftlern und auch Historikern unterschätzt wird. Es gibt so kurzschlüssige Schlussfolgerungen - manchmal recht plump, manchmal mehr sophisticated: Jemand ist Familienvater, also urteilt er familienfreundlich (...). Aber kein richtiges Gespür, dass zwischen der Person und der Entscheidung Normen stehen - determinationsfähiger oder determinationsschwächer. Aber es steht dazwischen ein immer im Fluss befindliches, änderungsbedürftiges, aber doch für den Moment gesehen akzeptiertes Methodeninstrumentarium." (Interview Nr. 19) Dieses "Methodeninstrumentarium" entspricht zwar dem in Rechtswissenschaft und Fachgerichtsbarkeit üblichen und orientiert sich an den klassischen Auslegungsmethoden der grammatischen (Erschließung des Wortsinns), historischen (Erschließung des Willens des Normgebers), teleologischen (Erschließung des Sinns und des Zwecks einer Norm) und systematischen (Widerspruchsfreiheit des Normgefüges) Methode. Allerdings sprach schon Willi Geiger, ehemaliger Richter am Bundesverfassungsgericht, von einem "Bündel von Auslegungsregeln", welche das BVerfG verwende. So zeichnet sich die Rechtsprechungspraxis im Vergleich zur Fachgerichtsbarkeit durch eine deutlich größere Vielfalt "vertretbarer" methodischer Herangehensweisen aus.

Für diese Vielfalt ist im Gegenzug der Preis zu zahlen, dass die Verfassungsrechtsprechung die Frage nach der im konkreten Fall angemessenen Methode nicht allgemeingültig und zweifelsfrei beantworten kann. Das Dilemma einer Vielstimmigkeit "vertretbarer" Interpretationen, die durch die juristische Methodik allenfalls kontrolliert werden kann, illustriert - etwas überspitzt - ein Richter anhand einer fundamentalen Formel methodischen Vorgehens bei der Norminterpretation: "Natürlich gab es ursprünglich Versuche, wenigstens ein methodisches Instrument zu entwickeln. Aber die juristische Methodenlehre ist nun mal furchtbar unseriös! Man kommt da zu nichts. Selbst mit der schönen Formel 'Der Wortlaut ist das absolute Ende' kann man nicht arbeiten, weil der Wortlaut auch sonst bei Auslegungen so oft mit Füßen getreten wird: Warum gerade dann, wenn es die Verfassung gebietet, nicht? (...) Ich bin für Zurückhaltung, aber ich habe keine Möglichkeit gefunden, eine methodisch klare Linie zu finden. (...) Da muss man sein richterliches Gewissen befragen." (Interview Nr. 27)

Allerdings ist auch festzuhalten, dass diese Methodenvielfalt es dem BVerfG erlaubt, situationsspezifisch zu reagieren und auch Überlegungen zu den Entscheidungsfolgen in den Beratungen und den Judikaten zu berücksichtigen: "Was das Gericht zu Methodenfragen äußert, ist nicht konsistent. Das Gericht ist in Wahrheit auf das ihm richtig erscheinende Ergebnis aus. Auf dem Wege hierzu beachtet das Gericht exegetische Grundregeln oder andere Prinzipien der Verfassungsinterpretation als Warnlampen, aber nicht als Gewähr für das richtige Ergebnis; sie sind Bojen, nicht Lotsen."

Mit dieser methodischen Unschärfe in der Entscheidungspraxis des BVerfG korrespondiert eine dogmatische: Die Deutungshoheit über die Verfassung erlaubt dem Gericht, in nicht unbeträchtlichem Maße Steuerungsimpulse in Politik, Fachgerichtsbarkeit, Rechtswissenschaft und Gesellschaft zu setzen. Wegweisend waren dafür Positionen, die das BVerfG bereits in den ersten Jahren seines Bestehens erarbeitete: "Den Zugriff auf alle Lebensbereiche, den hat sich das Gericht durch seine Allgemeine Grundrechtslehre verschafft, indem es gesagt hat: Grundrechte sind nicht nur Abwehrrechte des Bürgers gegen den Staat, sondern verkörpern eine objektive Wertordnung, zu deren Schutz der Staat verpflichtet ist. Insofern gelten sie auch im Verhältnis von Privaten untereinander. (...) Das bringt natürlich einen großen Zugriff des Gerichts auf alle Lebensbereiche." (Interview Nr. 18)

Insbesondere mit dem "Lüth"-Urteil (BVerfGE 7, 198) im Jahr 1958 ist es dem Gericht gelungen, faktisch die gesamte Rechtsordnung seiner Jurisdiktion zu unterwerfen: "Seit der in der 'Lüth-Entscheidung' vorgenommenen materiell-rechtlichen Sicht der Grundrechte mit ihrer Ausstrahlungswirkung auf das gesamte einfache Recht wie Zivilrecht, Strafrecht, Sozialrecht, Steuerrecht kann jeder einfachrechtliche Fall zu einer Verfassungsrechtsfrage werden." (Interview Nr. 17)

Wenig überraschend ist es, dass dieser Gestaltungswille von der Staatsrechtslehre bereits früh beanstandet wurde. Auch heute noch wird beklagt, das BVerfG folge in seiner Entscheidungspraxis keinen klaren Prinzipien, sondern agiere auf dogmatisch äußerst schwankendem Grund. Etwas überspitzt formuliert: Die verfassungsrechtlichen Vorgaben und Maßstäbe lassen sich weniger dem Grundgesetz als vielmehr der Judikatur des BVerfG entnehmen. Die Problematik, dass das konstitutionelle Normengefüge gleichsam interpretativ "entgrenzt" werden könnte, ist auch den meisten Interviewpartnern bewusst: "Ein Entscheidungsband enthält vierhundert Seiten, wenn Sie davon alle Sachberichte und Stellungnahmen abziehen, sind es vielleicht noch zweihundert Seiten. Wenn Sie das mit 111 Bänden [die amtliche Sammlung der Entscheidungen des BVerfG enthielt zur Zeit der Befragung 111 Bände, Anm. U.K.] multiplizieren, kommen Sie auf über 22.000 Seiten. (...) 111 Bände, das ist eine parakonstitutionelle Rechtsmasse, die selbst eine aufwändige Hypothek ist." (Interview Nr. 30)

Denn das Gericht bindet sich durch seine Rechtsprechung in hohem Maße auch selbst. So weist der Richter darauf hin, dass gewisse Rechtsfragen nach jahrzehntelanger Praxis gar nicht mehr infrage gestellt werden könnten: "Rechtsdogmatische Zugänge sind im Allgemeinen nicht umstritten, weil das meiste ja seit Jahrzehnten ausjudiziert ist und man davon nicht ohne äußerste Not abgeht. (...) Da ist so vieles festgeschrieben, woran man auch nicht rütteln will. Erstens weil man dann ins Plenum muss, zweitens aber auch, weil es einfach richtige Dinge sind." (Interview Nr. 30) Zwar ist die Selbstbindung des BVerfG, die sich durch die bisherige Rechtsprechung und die daraus entwickelten Prinzipien ergibt, zugleich auch ein zentrales Element der Selbstkontrolle, doch zieht das Anwachsen der "parakonstitutionellen Rechtsmasse" die Gefahr nach sich, dass "Karlsruhe" die Fähigkeit verliert, sich an veränderte Umweltbedingungen anpassen zu können. Dieser Gefahr begegnet das Gericht durch die "Unschärfe" seiner Dogmatik. Diese Unschärfe lässt den Richterinnen und Richtern den von der Staatsrechtslehre beklagten Spielraum für "vertretbare Entscheidungen", dem BVerfG bleibt dadurch ein zwar nicht beliebig ausdehnbarer, jedoch auch nicht eindeutig beschränkter aktueller Gestaltungsspielraum.

Die ursprüngliche Deutungsoffenheit der Verfassung hat das BVerfG in seiner jahrzehntelangen Rechtsprechung naturgemäß reduziert. Die für die Anpassung an veränderte Umweltbedingungen erforderliche Flexibilität kann das Gericht aber nur zurückgewinnen, indem seine Dogmatik weiterhin relativ offen ist. Um es überspitzt zu formulieren: An die Stelle der Deutungsoffenheit der Verfassung ist die Deutungsoffenheit der Verfassungsdogmatik getreten. Es gibt nach Einschätzung der Interviewpartnerinnen und Interviewpartner auch keine systematische Ausbildung und Fortentwicklung der Grundrechtsdogmatik, sondern das BVerfG gehe eindeutig inkrementalistisch vor. So liegen den vom BVerfG geprägten und angewandten Prinzipien deutlich weniger systematische Überlegungen zugrunde, als externe Beobachter meinen. Eher sei es so, dass Kontingenz, also situative Faktoren wie das konkret zu bearbeitende Problem, sowie Pfadabhängigkeit durch die Notwendigkeit, die bisherige Rechtsprechung beizubehalten (stare decisis), die hausinterne Dogmatik prägten: "Die 'Grundrechtsdogmatik' ist mehr oder minder als 'Abfallprodukt' entstanden. (...) Man hat ein Problem, dann hat man die Verfassung und dann schlägt man einen großen Bogen! Dazu braucht man relativ hohe Begriffe, die müssen irgendwie grundrechtsdogmatisch klingen, dann fügt sich das und wirkt schwungvoll und plausibel. Aber es wird keine richtige Dogmatik daraus." (Interview Nr. 27)

Ein anderer Gesprächspartner verweist auf Probleme, die etwa bei der Abwägung angesichts auszugleichender Grundrechtskonkurrenzen oder auch hinsichtlich der Kontrolldichte bei Tatsachenfeststellungen und Prognoseentscheidungen des Gesetzgebers vorliegen können. Es gebe zwar allgemeine Überzeugungen zur größeren Bedeutung einzelner Grundrechte, diese fügten sich aber nur bedingt zu einer Systematik: "Es gibt auch Unterschiede zwischen den personalen Grundrechten, bei denen in der Regel intensiver kontrolliert wird, dann zu Kommunikationsgrundrechten, soweit das demokratische System betroffen ist, und am anderen Ende der Skala stehen eigentlich Grundrechte mit Auswirkungen primär auf das Wirtschaftssystem, auf die Wirtschaftsordnung, nicht so sehr auf den Einzelnen (...). Das ist aber nach meiner Einschätzung nicht dogmatisch ausgearbeitet." (Interview Nr. 19)

Argumentationsfiguren wie die "Abwägung" oder das "Judizieren aus Bildern" erlauben es dem BVerfG nicht nur, offensiv einzugreifen, wenn eine übermäßige Grundrechtsverletzung wahrgenommen wird, sondern gegebenenfalls auch auf Maßnahmen zu verzichten, insbesondere wenn die Entscheidungsfolgen zu berücksichtigen sind. "Wir haben ja soviel restraint in unsere Rechtsprechung eingebaut: Verhältnismäßigkeitsprinzip und Beurteilungsspielraum. Was ist erforderlich? Was ist geeignet? Im Zweifel gewinnt der Gesetzgeber. Er kriegt dann vielleicht hier oder dort einen Stupser mit, dass er etwas anders machen sollte, aber das ist [nicht gravierend, Anm. U.K.]. Im Zweifel greifen wir da nicht massiv ein." (Interview Nr. 4)

Leseberatung

Nachdem der Senat eine inhaltliche Entscheidung über den Fall getroffen hat, geht der Vorgang zurück an den Berichterstatter und sein Dezernat, die einen Urteils- oder Beschlussentwurf anfertigen. Da nicht nur dem Tenor der Entscheidung und den tragenden Gründen, sondern auch den weiteren Ausführungen des BVerfG von Politik, Gesellschaft, Gerichtsbarkeit und Rechtswissenschaft mitunter große Bedeutung zugemessen wird, ist auch dieser Arbeitsschritt von großer Tragweite. Der Berichterstatter widmet ihm deshalb erhebliche Aufmerksamkeit. Danach wird der Entscheidungsentwurf des Berichterstatters nochmals vom Senat beraten, und auch dieses Mal beteiligen sich die einzelnen Mitglieder sehr intensiv: "Die dramatischste Situation, wenn man dann endlich die Entscheidung gefunden hat, ist eigentlich die Leseberatung. Da sitzen nun diese Geister, die in den unterschiedlichen Phasen des Entscheidungsprozesses unterschiedliche Schlüsse gezogen und Auffassungen vertreten haben, aber versuchen dann zu einer Entscheidungsformulierung zu kommen, die dem auch gerecht wird, was sie dachten." (Interview Nr. 29)

In dieser Leseberatung wird der Entscheidungsentwurf des Berichterstatters nochmals eingehend diskutiert und geprüft, bevor er verabschiedet wird. So ist mitunter die Leseberatung intensiver und länger als die eigentliche Entscheidungsberatung. Insbesondere für neuberufene Richterinnen und Richter, die immerhin schon eine lange und erfolgreiche juristische Karriere - meist als Bundesrichter oder Hochschullehrer - absolviert haben, ist die Situation, dass ihre Schriftsätze von den Kolleginnen und Kollegen in der Leseberatung intensiv redigiert werden, mitunter sehr ungewohnt: "Viele Richter haben sich zu ihrer großen Verwunderung erst damit abfinden müssen, dass ihre Entscheidungen bei der Leseberatung 'zensiert' werden. Sonst macht so ein Bundesrichter einen Entscheidungsentwurf, dann wird das von den anderen unterschrieben, während hier dann 'gnadenlose' Kritik geübt wird. Es hat immer wieder Versuche gegeben, die Leseberatung mit dem ganzen Senat abzuschaffen. Ist nie was geworden." (Interview Nr. 21)

Zwischen Arbeitsteilung und Kollektivverantwortung

Der interne Entscheidungsprozess des BVerfG wird von zwei widerstreitenden Prinzipien bestimmt: Einerseits sind die Arbeitsabläufe durch ein hohes Maß an Arbeitsteilung gekennzeichnet. So ist der jeweils zuständige Berichterstatter "Herr des einzelnen Verfahrens" und kann innerhalb seines Dezernats nach eigenen Kriterien Schwerpunkte setzen. Letztendlich entscheidet sich auch anhand der konkreten Dezernatspraxis, wie stark beispielsweise der jeweilige wissenschaftliche Mitarbeiterstab auf Entscheidungen Einfluss nehmen kann.

Andererseits sieht der Senat jede von ihm verabschiedete Entscheidung als Ergebnis eines gemeinschaftlichen Arbeitsprozesses an: Dies zeigt sich im Status des vom Berichterstatter vorgelegten Votums, welches lediglich Beratungsgrundlage, aber dezidiert nicht Entscheidungsgrundlage ist. Im Gegenteil: Die Senate sehen ihre Entscheidungen als Produkte eines gemeinsamen Arbeitsprozesses an, der durch den Berichterstatter lediglich koordiniert wird. Diese Beratung wird durch methodische und dogmatische Prinzipien zwar stark, aber nicht vollständig strukturiert, da die ihnen innewohnenden "Unschärfen" zugleich Spielräume für situatives Entscheiden des BVerfG eröffnen.