Einleitung
Das bilaterale Verhältnis zwischen Argentinien und Brasilien, den beiden größten Ländern Südamerikas, war lange Zeit durch Rivalitäten und Konflikte geprägt. Zwar standen sie sich seit dem Gewinn ihrer Unabhängigkeit von den Kolonialmächten Spanien und Portugal nur einmal in einem Krieg gegenüber, aber bis ins letzte Drittel des 20. Jahrhunderts gelang es nie, die bilateralen Beziehungen dauerhaft auf eine partnerschaftliche Grundlage zu stellen. Erst seit Ende der 1970er Jahre wurde die Rivalität schrittweise überwunden, beide Länder schlossen zahlreiche bi- und multilaterale Kooperationsabkommen ab und erklärten sich 1997 wechselseitig zu strategischen Partnern.
Nachfolgend werde ich die Entwicklung der bilateralen Beziehungen in fünf Phasen nachzeichnen. Die Zeit nach Erlangung der Unabhängigkeit bis zum Ende des brasilianischen Kaiserreichs 1889 war geprägt durch vielfältige Konflikte bei einer geringen Dichte der Beziehungen. Die zweite Phase umfasste die Blütezeit der Agrarexportmodelle bis 1930 und zeichnete sich durch Rivalität um die Vorherrschaft in Südamerika aus. Die dritte Phase bis Ende der 1970er Jahre war durch einen Wandel der Entwicklungsstrategie in beiden Ländern, wachsende ökonomische Interdependenz und wiederholte Ansätze zu einer stärkeren bilateralen Zusammenarbeit charakterisiert, die jedoch immer wieder an innenpolitischen Umbrüchen und geopolitischen Rivalitäten scheiterten. Die vierte Phase begann mit der Abkehr von bilateralen Bedrohungsvorstellungen Ende der 1970er Jahre und endete gegen Ende der 1990er Jahre. Die Zusammenarbeit auf allen Ebenen verdichtete sich in dieser Zeit, begünstigt nicht zuletzt durch die Rückkehr zur Demokratie. Die fünfte Phase setzte Ende der 1990er Jahre ein. Während Brasilien ein erfolgreiches wirtschaftliches Wachstumsmodell zunehmend mit einer regionalen Führungsrolle in Südamerika und mit aktivem Engagement auf globaler Ebene verbindet, durchlebt Argentinien 2001 eine der schwersten Krisen seiner neueren Geschichte und nimmt gegenüber dem großen Nachbarn Brasilien eine immer defensivere Haltung ein. Die Asymmetrien zwischen beiden Ländern wachsen und drohen auch die oft beschworene "strategische Allianz" zu einem bloßen Lippenbekenntnis werden zu lassen.
"Republikchen" versus "Sklavenhalterstaat"
Die internationale Position Brasiliens war während des 19. Jahrhunderts durch die Ausrichtung nach Europa, insbesondere nach Portugal und Großbritannien, geprägt, während kaum Verbindungen mit den südamerikanischen Nachbarn bestanden. Die Unterschiede zu den hispano-amerikanischen Ländern waren beachtlich, und zwar nicht nur deshalb, weil in Brasilien als einzigem lateinamerikanischen Land portugiesisch gesprochen wird. Während Brasilien seine Unabhängigkeit von Portugal 1822 ohne große Unruhen erlangte und sich in ein weitgehend stabiles Kaiserreich verwandelte, zerfiel das spanische Kolonialreich in zahlreiche Republiken, die nach den Unabhängigkeitskriegen oft lange Zeit mit inneren Konflikten zu tun hatten. Auch das heutige Argentinien war nach der Unabhängigkeitserklärung im Jahr 1810 über viele Jahrzehnte von internen Konflikten und Bürgerkriegen geplagt. Erst in den 1860er Jahren gelang eine Konsolidierung des Zentralstaates. Die politischen Eliten des Kaiserreichs Brasilien betrachteten die Unruhen im übrigen Südamerika als Ausdruck von Anarchie und Unordnung, wie sie typisch seien für die republikanische Staatsform. Entsprechend überlegen fühlten sie sich gegenüber den hispano-amerikanischen "Republikchen", mit denen sie möglichst wenig zu tun haben wollten. Aber die Antipathie war durchaus wechselseitig: Die Eliten der hispano-amerikanischen Länder kritisierten das brasilianische Kaiserreich wegen seiner "rückständigen" Institutionen und insbesondere, weil dort bis 1888 Sklaverei betrieben wurde.
Zwischen Argentinien und Brasilien setzten sich nach Erlangung ihrer Unabhängigkeit Kontroversen fort, die bereits während der Kolonialzeit zwischen Spanien und Portugal bestanden hatten. Dabei ging es vor allem um die Kontrolle der banda oriental ("östlicher Streifen"), dem Territorium des heutigen Uruguay, das den Zugang zum La Plata-Becken ermöglichte und damit für Handel und Schifffahrt von großer Bedeutung war. In den 1820er Jahren eskalierte dieser Konflikt in einer militärischen Auseinandersetzung. Erst 1828 gelang unter Vermittlung Großbritanniens die Beilegung des Streits. Mit der "Republik östlich des Uruguay" entstand ein eigenständiger Staat. Argentinien und Brasilien garantierten die Unabhängigkeit Uruguays und sicherten sich wechselseitig freie Schifffahrtsrechte auf dem Río de la Plata und seinen Nebenflüssen zu. Damit endete der einzige Krieg in der Geschichte der bilateralen Beziehungen, die Konflikte rissen jedoch auch in der Folgezeit nicht ab. Erst nach dem Ende des Kaiserreichs und der Etablierung eines republikanischen Staatswesens in Brasilien kam es ab 1889 vorübergehend zu einer Annäherung an den südlichen Nachbarn.
Rivalitäten zwischen aufstrebenden Exportnationen
Im letzten Drittel des 19. Jahrhunderts stieg Argentinien innerhalb weniger Jahrzehnte zu einem der größten Agrarexporteure weltweit auf und konnte damit den Entwicklungsvorsprung Brasiliens mehr als kompensieren. Ohne die massive Einwanderung aus Europa und ausländisches Kapital wäre der argentinische Staat nicht in der Lage gewesen, diese Entwicklungen in Gang zu setzen. Der Löwenanteil der ausländischen Investitionen entfiel auf Großbritannien, das außerdem zum wichtigsten Abnehmer argentinischer Agrarprodukte und Lieferanten von Konsumgütern avancierte. Während das atemberaubende Wachstum Argentiniens bei einem Teil seiner Eliten ein Gefühl der Überlegenheit gegenüber dem Rest der Region aufkommen ließ, blieben die Wirtschafts- und Handelsbeziehungen mit den Nachbarländern schwach ausgeprägt. Brasilien betrachtete man in wirtschaftlicher Hinsicht mit Gleichgültigkeit, in kultureller Hinsicht als ein unterlegenes Land und in politischer Hinsicht als einen Rivalen beim Streben nach regionaler Vorherrschaft.
Brasilien folgte während der "Alten Republik" (1889-1930) wie Argentinien im Wesentlichen einem Agrarexportmodell, seine wirtschaftliche Entwicklung verlief im Vergleich mit der des südlichen Nachbarn allerdings weniger dynamisch. Hauptabsatzmarkt des Kaffeeexporteurs Brasilien waren die USA. Vor diesem Hintergrund ist auch die unter Außenminister Baron von Rio Branco zu Beginn des 20. Jahrhunderts vorgenommene Weichenstellung der brasilianischen Außenpolitik zu verstehen. Rio Branco etablierte ein mit wenigen Unterbrechungen bis in die 1970er Jahre gültiges außenpolitisches Paradigma, dessen zentrales Element eine "ungeschriebene Allianz" mit den USA war.
Die argentinisch-brasilianischen Beziehungen verschlechterten sich zu Beginn des 20. Jahrhunderts erneut, zwischen beiden Ländern setzte ein gewisser Rüstungswettlauf ein und phasenweise kam es zu ernsthaften militärischen Spannungen. Allerdings basierte das jeweilige Streben nach Suprematie in Südamerika weniger auf realen Interessen der beiden Länder in anderen Staaten der Region als auf ihren Selbst- und Fremdbildern. Dem argentinischen Selbstbild einer europäischen Nation mit weißer und mit überlegenen Merkmalen ausgestatteten Bevölkerung inmitten eines mestizischen
Zwischen Annäherung und Distanzierung
Die grundlegende Veränderung der Weltwirtschaft nach der Wirtschaftskrise von 1929/30 entzog dem Agrarexportmodell, auf dem der argentinische Wohlstand basierte, nach und nach die Grundlage. Unter Präsident Juan Perón begann in den 1940er Jahren ein Prozess der forcierten Industrialisierung. Nicht zuletzt die politische Instabilität des Landes sorgte jedoch dafür, dass es in den kommenden Jahrzehnten nie gelang, zu einer lang anhaltenden Phase stabilen Wachstums zurückzukehren. Demgegenüber hatte Brasilien mit seiner Industrialisierungsstrategie zur Verringerung der Importe seit den 1930er mehr Erfolg. Nach dem Zweiten Weltkrieg wies das Land über lange Zeiträume außergewöhnlich hohe Wachstumsraten auf.
In den Wirtschaftsbeziehungen zwischen beiden Ländern entwickelten sich in den 1930er Jahren erstmals Ansätze einer stärkeren gegenseitigen Abhängigkeit. Auch politisch kam man sich näher. Die enge Allianz zwischen Brasilien und den USA während des Zweiten Weltkrieges und die Konflikte zwischen Argentinien und den USA hinsichtlich der Haltung gegenüber den Achsenmächten (Deutschland und seine Verbündeten) wirkten sich jedoch auch auf die Beziehungen zwischen den beiden Nachbarländern negativ aus. Nach dem Ende des Zweiten Weltkrieges waren die ideologischen Gräben zwischen Argentinien und Brasilien gewaltig. Während die Regierung Perón für eine "dritte Position" zwischen Kapitalismus und Sozialismus eintrat, regierte in Brasilien die extrem auf die Ideologie des Kalten Krieges eingeschworene Regierung von Präsident Enrico Gaspar Dutra. Die seit Ende der 1940er Jahre unternommenen Bemühungen der Regierung Perón um eine engere Zusammenarbeit innerhalb Südamerikas stießen auf wenig Gegenliebe in Brasilien. Die brasilianischen Regierungen sahen darin nicht nur ein Streben des Nachbarlandes nach regionaler Suprematie, sondern sie fürchteten auch, dadurch könnten ihre besonderen Beziehungen zu den USA gefährdet werden.
Ende der 1950er Jahre kam es erneut zu einer vorübergehenden Annäherung, da die Regierungen beider Länder auf eine stärkere Rolle des Staates im wirtschaftlichen Entwicklungsprozess setzten. Mit den Staatsstreichen in Argentinien (1962, 1966 und 1976) und der 1964 erfolgten Machtübernahme der Streitkräfte in Brasilien gewannen dann jedoch geopolitische Doktrinen und Bedrohungsszenarien in beiden Ländern die Oberhand und führten zu erneuten Spannungen im bilateralen Verhältnis. Die Auseinandersetzungen erreichten in der ersten Hälfte der 1970er Jahre einen neuen Höhepunkt. Das "brasilianische Wirtschaftswunder" verleitete die dortige Regierung zu einem übersteigerten Nationalismus, der sich zum Ziel setzte, den Einfluss in Südamerika auszubauen. Aus Angst vor der brasilianischen Hegemonie widersetzte sich Argentinien unter anderem dem Bau eines Wasserkraftwerkes in Itaipú im Grenzgebiet zwischen Argentinien, Brasilien und Paraguay, das zur damaligen Zeit weltweit eines der ambitioniertesten Staudamm- und Kraftwerksprojekte darstellte.
Intensivierung der Zusammenarbeit, Redemokratisierung und Gründung des Mercosur
Im Laufe der 1970er Jahre wuchs die Unzufriedenheit Brasiliens mit den USA, die immer mehr als Garant einer als ungerecht empfundenen Weltwirtschaftsordnung wahrgenommen wurden. Die Menschenrechtspolitik der Regierung Jimmy Carters ab 1976 trug zu einer weiteren Verschlechterung der Beziehungen bei. Gleichzeitig reduzierten sich die Spannungen mit Argentinien und 1979 gelang es endlich, ein Abkommen über den Bau von Staudämmen und die Errichtung von Wasserkraftwerken zu vereinbaren. Angesichts des wachsenden industriellen Rückstandes gegenüber Brasilien erwies es sich für Argentinien als immer weniger zweckmäßig, an einem Konflikt mit Brasilien festzuhalten, das sich aufgrund einer kohärenteren Industriepolitik und einer besseren Nutzung seines Binnenmarktes zum wirtschaftlich mit Abstand bedeutendsten Land der Region entwickelt hatte.
Auf Argentinien entfielen 1980 nur noch 10 Prozent der lateinamerikanischen Industrieproduktion, 30 Jahre zuvor waren es noch 40 Prozent gewesen. Es schien somit angeraten, den Wettbewerb mit Brasilien zu bremsen, damit sich die Kluft zwischen beiden Ländern nicht weiter vergrößerte. Erleichtert wurde die Verständigung durch wachsende ideologische Übereinstimmung zwischen den Militärregierungen beider Länder. 1980 unterzeichneten sie mehrere Kooperationsabkommen im Energie- und Nuklearsektor. Während des Falkland/Malwinen-Konfliktes 1982 zeigte sich Brasilien solidarisch mit Argentinien und stützte dessen Ansprüche auf die Inselgruppe im Südatlantik. Auch wenn Brasilien die Entscheidung der argentinischen Militärs zu gewaltsamen Maßnahmen gegenüber Großbritannien nicht unterstützte, gelang es, das Vertrauen zwischen beiden Ländern zu festigen.
Im Zuge des Übergangs von der Diktatur zur Demokratie in Argentinien (1983) und Brasilien (1985) gelangte in beiden Ländern eine neue Generation von Politikern an die Macht, die sich eher an kooperativen Paradigmen als an geopolitischen Konflikthypothesen orientierten. Überlegungen, die bilaterale Zusammenarbeit in einen Integrationsprozess münden zu lassen, tauchten erstmals 1985 auf. Ein Jahr später unterzeichneten beide Länder ein Abkommen über die Liberalisierung des bilateralen Handels durch Zollsenkungen und Handelspräferenzen. Im Dezember 1986 folgte ein Abkommen über Demokratie, Frieden und Entwicklung. 1990 vereinbarte man die Etablierung einer Wirtschaftsgemeinschaft und lud wenig später auch Uruguay und Paraguay ein, sich an der Initiative zu beteiligen. Im März 1991 schließlich fiel mit dem Vertrag von Asunción der Startschuss für den Gemeinsamen Markt des Südens (Mercosur).
Die wirtschaftlicheZusammenarbeit zwischen Argentinien und Brasilien im Rahmen des Mercosur entwickelte sich zunächst zu einer Erfolgsgeschichte. Während der 1990er Jahre wuchs der bilaterale Handel um das Siebenfache. Argentinien wurde zum zweitwichtigsten Abnehmer brasilianischer Produkte, während Brasilien zum wichtigsten Markt für die argentinischen Exporte avancierte. Die bilaterale Zusammenarbeit vertiefte sich auch in anderen Bereichen, beispielsweise in Wissenschaft, Kultur und Bildung.
Gleichwohl erschwerten unterschiedliche außenpolitische Grundstrategien eine engere politische und wirtschaftliche Zusammenarbeit. Ausgerechnet Argentinien, das die langjährige "ungeschriebene Allianz" zwischen Brasilien und den USA immer mit Skepsis und Misstrauen verfolgt hatte, bemühte sich während der Regierungszeit von Präsident Carlos Menem (1989-1999) jetzt seinerseits um eine Sonderbeziehung zu den USA. Diese Strategie hatte auch Auswirkungen auf die Haltung gegenüber Brasilien, denn durch die kategorische Unterordnung unter die Ziele der USA rückte Brasilien als außenpolitischer Partner automatisch in die zweite Reihe, auch wenn es als Handels- und Wirtschaftspartner von höchster Priorität blieb. Ein Teil der argentinischen Regierung betrachtete die engen Beziehungen zu den USA auch als eine Möglichkeit, den außenpolitischen Ambitionen Brasiliens Grenzen zu setzen. Demgegenüber waren die USA für Brasilien zwar immer noch ein wichtiger Partner, das Land blieb aber weitaus stärker als Argentinien auf seine Unabhängigkeit und Selbstbestimmung bedacht.
Die unterschiedlichen außenpolitischen und außenwirtschaftlichen Grundorientierungen äußerten sich sowohl im Rahmen des Mercosur als auch bei den Verhandlungen um eine "Freihandelszone der Amerikas". Sie führten auch zu zurückhaltenden bis skeptischen argentinischen Reaktionen auf die brasilianische Initiative zur Gründung einer Südamerikanischen Gemeinschaft der Nationen, die schließlich 2008 in die Gründung der Union Südamerikanischer Nationen (UNASUR) mündete.
Perspektiven der bilateralen Beziehungen
Die Phase wachsender wirtschaftlicher Zusammenarbeit zwischen Argentinien und Brasilien wurde seit 1997 durch Zahlungsbilanzprobleme beider Länder in Folge der Asienkrise getrübt, bevor sie aufgrund der massiven Abwertung der brasilianischen Landeswährung Real im Januar 1999 in eine grundlegende Krise geriet. Beide Länder sahen sich in den Jahren 1999 bis 2002 mit großen wirtschaftlichen Schwierigkeiten konfrontiert, wobei die Probleme in Brasilien nie das Ausmaß der argentinischen Krise des Jahres 2001 erreichten. Nach der Abwertung des Peso und dem Ende des fixen Wechselkurses gegenüber dem US-Dollar konnte Argentinien langsam wieder zu einem makroökonomischen Gleichgewicht zurückkehren. Auch der in den Jahren zuvor stark geschrumpfte Handel innerhalb des Mercosur nahm ab 2003 wieder zu. In beiden Ländern wurden zudem mit Néstor Kirchner (2003-2007) und Luiz Inácio Lula da Silva (2003-2010) Präsidenten gewählt, die dem Mercosur grundsätzlich positiv und der Liberalisierungspolitik der 1990er Jahre eher skeptisch gegenüberstanden. Trotzdem kam es weder zu dem wiederholt beschworenen Neustart des Mercosur noch zu einer weiteren Vertiefung der bilateralen Beziehungen. Vielmehr nahmen die Konflikte in den vergangenen Jahren zu und die Asymmetrien zwischen beiden Ländern vertieften sich weiter.
Die Bevölkerung Brasiliens ist mit ca. 196 Millionen Einwohnern heute fast fünfmal so groß wie die Argentiniens (ca. 41 Millionen Einwohner), während die Relation noch Mitte des 20. Jahrhunderts in etwa eins zu drei betrug (17 Millionen Argentinier, 52 Millionen Brasilianer). Das Bruttoinlandsprodukt Brasiliens war 2008 ca. viermal so hoch wie das Argentiniens, während beide Länder in den 1960er Jahren noch fast gleichauf lagen. Während Brasilien trotz nach wie vor existierender gravierender sozialer Probleme viele Sozialindikatoren in den vergangenen Jahrzehnten und insbesondere seit Antritt der Regierung Lula deutlich verbessern konnte (Kindersterblichkeit, ärztliche Versorgung, Analphabetismus, Armut), zeichnet sich Argentinien eher durch Stagnation aus, wenn auch auf einem für lateinamerikanische Verhältnisse hohen Niveau.
Die Wettbewerbsfähigkeit der Industriesektoren beider Länder hat sich in den vergangenen Jahren sehr unterschiedlich entwickelt, was auch Auswirkungen auf den bilateralen Handel hatte. Den argentinischen Deindustrialisierungsschüben ab Mitte der 1970er Jahre steht ein relativ kontinuierliches Wachstum der brasilianischen Industrieproduktion gegenüber. Brasilianische Exporte machen inzwischen einen großen Anteil an den argentinischen Importen aus. Während Brasilien zu zwei Dritteln Industrieprodukte nach Argentinien liefert, bestehen die argentinischen Exporte nach Brasilien weitestgehend aus Primärgütern (landwirtschaftliche Erzeugnisse, Rohstoffe). Brasilianische Investoren sind zu einem wichtigen Faktor auf dem argentinischen Markt geworden, entsprechende argentinische Aktivitäten in Brasilien gibt es dagegen nur wenige. Die argentinische Regierung hat gerade in den vergangenen Jahren auf die Importe aus Brasilien immer wieder mit einseitigen protektionistischen Maßnahmen reagiert, die in Brasilien auf zunehmenden Unmut stoßen.
Die wachsenden demographischen und ökonomischen Asymmetrien zwischen beiden Ländern haben sich in den vergangenen Jahren durch eine weitere Asymmetrie verstärkt, die sich auf das internationale Engagement und die Wahrnehmung durch die internationale Gemeinschaft bezieht: Brasilien spielt nicht nur in Südamerika eine aktive außenpolitische Rolle, sondern auch als Akteur im Rahmen internationaler Foren und im Hinblick auf relevante globale Themen wie Handel, Energie oder Klimawandel. Im Gegensatz zum global player Brasilien nimmt Argentinien international eher eine defensive Haltung ein. Durch diese Entwicklungen reduziert sich auch die ohnehin nicht besonders ausgeprägte Bereitschaft Brasiliens, die eigenen internationalen Positionen unter Rücksichtnahme auf Argentinien zu formulieren.
Die noch in den 1990er Jahren vorhandenen brasilianischen Erwartungen gegenüber Argentinien als einem nützlichen Partner im Bereich des Agrobusiness oder der Energieversorgung haben sich nicht erfüllt. Zum einen haben sich diese Bereiche in Brasilien selbst sehr dynamisch entwickelt, zum anderen hat sich Argentinien aus brasilianischer Perspektive wiederholt als unzuverlässig erwiesen, beispielsweise durch die Kürzung vertraglich zugesagter Gaslieferungen nach Brasilien, um die subventionierte Versorgung des eigenen Binnenmarktes zu gewährleisten. Die in den Anfangsjahren des Mercosur erhoffte Komplementarität zwischen den beiden Volkswirtschaften in Sektoren wie der Chemie, der Petrochemie oder der Automobilindustrie hat sich nicht eingestellt. Vielmehr haben sich die Größenunterschiede dieser Sektoren inzwischen derart zu Ungunsten Argentiniens entwickelt, dass das Land aus brasilianischer Perspektive als Partner an Bedeutung verliert.
Die bilateralen Beziehungen mit Argentinien werden daher heute aus brasilianischer Perspektive weniger als noch in den 1990er Jahren durch Interessengeflechte zwischen privatwirtschaftlichen Akteuren aus beiden Ländern getragen, sondern sie sind stärker abhängig geworden von einer positiven politischen Einschätzung ihrer Bedeutung im Sinne einer strategischen Partnerschaft. Während der Mercosur in Argentinien auch heute noch als Schlüssel für die Eingliederung des Landes in die Welt betrachtet wird, gilt das Bündnis in Brasilien nur noch als eine unter mehreren Optionen. Zwar möchte niemand die möglichen politischen Kosten für eine Aufkündigung des Mercosur tragen, aber genauso wenig ist man dazu bereit, für eine Stärkung der Mercosur-Institutionen eine Einschränkung der eigenen Handlungsautonomie hinzunehmen.
Der seit dem 19. Jahrhundert andauernde Wettstreit um die politische und wirtschaftliche Vorherrschaft in Südamerika scheint aufgrund der wachsenden Asymmetrien inzwischen eindeutig zu Gunsten Brasiliens entschieden zu sein - für viele Argentinier eine schmerzliche Erkenntnis. Doch nur die Argentinier selbst können an ihrer gegenwärtigen Situation etwas ändern; dazu müssten sie aber zunächst jene Haltung überwinden, die der Ethnologe Alejandro Grimson als "umgekehrten Ethnozentrismus" bezeichnet: In vielen lateinamerikanischen Ländern eilt den Argentiniern traditionell der Ruf voraus, chauvinistisch und arrogant zu sein und stets nach dem Motto "Wir sind die besten der Welt" zu verfahren. Bei seinen empirischen Befragungen stellte Grimson für die gegenwärtige Situation jedoch ein umgekehrtes Phänomen fest, das heißt, eine weitverbreitete Tendenz der Argentinier zu glauben, "Wir sind die schlechtesten der Welt" und "In Argentinien liegen die Dinge mehr im Argen als irgendwo sonst auf der Welt".
Dagegen gilt das von Stefan Zweig 1941 als "Land der Zukunft" bezeichnete Brasilien, von dem Zyniker lange Zeit behaupteten, es sei auf ewig ein Land der Zukunft, weil es nicht dazu in der Lage sei, seine Potenziale zu nutzen, heute tatsächlich als aufstrebender globaler Akteur.
