Einleitung
Die Tarifpolitik bildet neben der Interessenvertretung im Betrieb das Kerngeschäft der Gewerkschaften. Tarifverträge zielen auf eine kollektive Regelung von Löhnen und Arbeitsbedingungen, mit der die strukturell ungleiche Verhandlungsmacht des einzelnen Arbeitnehmers gegenüber dem Arbeitgeber ausgeglichen werden soll. Zugleich bilden Tarifverträge ein zentrales Instrument für die demokratische Teilhabe der Beschäftigten an der erarbeiteten Wirtschaftsleistung. Schließlich wird mit Hilfe von Tarifverträgen eine Wettbewerbsordnung festgeschrieben, die für alle Unternehmen einer bestimmten Branche vergleichbare Arbeitskosten definiert und somit einen Wettlauf um die niedrigsten Löhne verhindert.
In den Jahrzehnten nach dem Zweiten Weltkrieg ist es den Gewerkschaften in Deutschland wie in vielen anderen westeuropäischen Ländern gelungen, ein umfangreiches Tarifvertragssystem aufzubauen, so dass die Arbeitsbedingungen einer übergroßen Mehrheit der Beschäftigten durch Tarifverträge geregelt wurden. Seit etwa zwei Jahrzehnten befindet sich das deutsche Tarifvertragssystem jedoch in einem schleichenden Erosionsprozess, bei dem die tarifpolitisch gut regulierten Kerne immer kleiner und die tarifvertragsfreien Zonen immer größer werden. So ist seit Beginn der 1990er Jahre die Anzahl der Beschäftigten, die durch einen Tarifvertrag geschützt wird, von etwa 80% auf etwa 60% zurückgegangen.
Als Ursachen für diese Entwicklung werden oft gesellschaftliche Megatrends wie die Globalisierung oder der Wandel von der Industrie- zur Dienstleistungsgesellschaft benannt. Schaut man über die Grenzen Deutschlands nach Europa, so wird jedoch deutlich, dass es sich bei der Erosion des Tarifvertragssystems keineswegs um einen zwangsläufigen Prozess handelt. Im Gegensatz zu Deutschland ist die Tarifbindung in den meisten westeuropäischen Ländern stabil geblieben.
Tarifbindung in Europa
Innerhalb Europas weist die Bedeutung von Tarifverträgen sehr große Unterschiede auf. Bei der Tarifbindung reicht die Spannbreite von annähernd 100% in Österreich bis hin zu deutlich unter 20% in den Staaten des Baltikums (vgl. Abbildung 1 in der PDF-Version). In den meisten alten EU-Staaten Westeuropas besteht eine relativ hohe Tarifbindung zwischen 70% und 99%, während in der Mehrzahl der neuen EU-Staaten Osteuropas die Tarifbindung zum Teil deutlich unter 50% liegt. Im gesamteuropäischen Vergleich befindet sich Deutschland mit einer Tarifbindung von etwas über 60% im Mittelfeld. Betrachtet man hingegen nur die Gruppe der alten EU-Staaten, so weist Deutschland mittlerweile eine der niedrigsten Werte auf, der nur noch von Luxemburg und Großbritannien unterboten wird.
Organisationsgrad von Gewerkschaften und Arbeitgebern
Bei der Suche nach den Gründen für die unterschiedliche Tarifbindung in Europa liegt zunächst die Vermutung nahe, dass dies etwas mit der Organisationsmacht der Gewerkschaften zu tun hat. In der Tat weist der gewerkschaftliche Organisationsgrad (Anteil der Gewerkschaftsmitglieder an den Beschäftigten) von Land zu Land sehr große Unterschiede auf (vgl. Abbildung 2 in der PDF-Version). Dieser reicht von über 70% in den skandinavischen Ländern bis zum Teil deutlich unter 20% in vielen osteuropäischen Staaten. Mit knapp über 20% liegt der gewerkschaftliche Organisationsgrad in Deutschland im unteren Mittelfeld.
Auf den ersten Blick wird deutlich, dass es in vielen europäischen Ländern tatsächlich eine enge Korrelation zwischen gewerkschaftlichem Organisationsgrad und Tarifbindung gibt. Dies gilt sowohl für die skandinavischen Länder, wo eine vergleichsweise starke gewerkschaftliche Organisationsmacht mit einer hohen Tarifbindung einhergeht, als auch für die meisten osteuropäischen Länder, in denen beide Bereiche eher niedrige Werte aufweisen.
In allen europäischen Ländern ist die Tarifbindung insgesamt höher als der gewerkschaftliche Organisationsgrad, so dass überall auch Nichtgewerkschaftsmitglieder durch Tarifverträge geschützt werden. Allerdings weisen einige Staaten eine besonders große Diskrepanz zwischen Organisationsgrad und Tarifbindung auf. Am deutlichsten wird dies in Frankreich, wo gerade noch 9% aller Beschäftigten gewerkschaftlich organisiert sind, zugleich jedoch 95% unter den Geltungsbereich eines Tarifvertrages fallen. Eine sehr hohe Tarifbindung trotz vergleichsweise niedrigem gewerkschaftlichen Organisationsgrad findet sich auch in Spanien, Portugal und den Niederlanden. Schließlich liegt auch in Deutschland die Tarifbindung immer noch dreimal höher als der Organisationsgrad der Gewerkschaften.
Ein Zusammenhang scheint auch zwischen der Tarifbindung und dem Organisationsgrad der Arbeitgeber zu bestehen, der mit Ausnahme der skandinavischen Länder überall in Europa über dem Organisationsgrad der Gewerkschaften liegt (vgl. Abbildung 3 in der PDF-Version). Für die meisten Länder gilt demnach die Regel: je höher der Organisationsgrad der Arbeitgeber, desto höher die Tarifbindung. In Deutschland entspricht die Tarifbindung ziemlich exakt der Verbandsmacht der Arbeitgeber. In einer Reihe von Ländern liegt der Geltungsbereich von Tarifverträgen jedoch auch noch einmal deutlich über dem Organisationsgrad der Arbeitgeber, was auf weitere politische und institutionelle Faktoren zur Stützung des Tarifvertragssystems hinweist.
Tarifverhandlungsebenen
Ein wichtiges Unterscheidungsmerkmal der Tarifvertragssysteme in Europa besteht in der jeweils dominanten Tarifverhandlungsebene. Ähnlich wie in Deutschland bildet auch in den meisten anderen alten EU-Staaten in Nord-, West- und Südeuropa der branchenbezogene Flächentarifvertrag nach wie vor die wichtigste und strukturbildende Form des nationalen Tarifvertragssystems. Lediglich in Großbritannien werden Tarifverträge fast ausschließlich auf Unternehmensebene abgeschlossen, während in Belgien und Irland die nationale, branchenübergreifende Verhandlungsebene die Tarifverhandlungsebene darstellt. Anders sieht es in den neuen EU-Staaten aus Mittel- und Osteuropa aus, die in der Transformationsperiode in den 1990er Jahre vorwiegend betriebs- und unternehmensbezogene Tarifvertragssysteme herausgebildet haben. Die Ausnahme hierbei bildet Slowenien, wo sich entgegen dem Trend ein zentralisiertes Tarifvertragssystem mit branchenbezogenen Tarifverträgen etabliert hat.
Im Hinblick auf die Tarifbindung lässt sich ein enger Zusammenhang zum Zentralisationsgrad eines Tarifvertragssystems konstatieren. In Ländern mit branchenbezogenen Flächentarifverträgen ist stets eine Mehrheit der Beschäftigten tarifgebunden, während in Ländern mit vorwiegend betrieblichen Tarifvertragsstrukturen in der Regel nur eine Minderheit der Beschäftigten den Schutz eines Tarifvertrages genießt. In dezentralen Systemen ist die Tarifbindung unmittelbar auf die gewerkschaftliche Organisationsmacht zurückgeworfen, da zumeist nur solche Unternehmen Tarifverträge abschließen, in denen die Gewerkschaften auf betrieblicher Ebene verankert sind. In zentralisierten Systemen ist hingegen eher eine relative Entkoppelung von Gewerkschaftsmacht und Tarifbindung möglich, da hier oft in gut organisierten Bereichen Tarifverträge durchgesetzt werden, die dann auch für Betriebe mit einer nur schwachen Gewerkschaftsvertretung gelten.
Politische Faktoren zur Stützung des Tarifvertragssystems
Während das Tarifvertragssystem auf der autonomen Selbstregulation von Gewerkschaften und Arbeitgebern beruht, übernimmt der Staat die Aufgabe, seine Funktionsfähigkeit juristisch und politisch abzusichern. Die Formen und Intensität, in der der Staat auf direkte oder indirekte Weise das Tarifvertragssystem politisch unterstützt, können innerhalb Europas von Land zu Land sehr stark variieren.
Eine wichtige indirekte Form der politischen Stützung des Tarifvertragssystems liegt in der rechtlichen Privilegierung der Tarifvertragsparteien. Insbesondere auf Arbeitnehmerseite sind es in den meisten europäischen Ländern die Gewerkschaften, denen ein exklusives Recht für den Abschluss von Tarifverträgen eingeräumt wird. Darüber hinaus leistet der Staat in vielen europäischen Ländern den Tarifvertragsparteien eine Reihe von Organisationshilfen.
Das berühmteste Beispiel bilden die skandinavischen Staaten, wo den Gewerkschaften die Verwaltung der Arbeitslosenkassen überlassen wird und hierdurch für die Beschäftigten ein starker Anreiz zur Gewerkschaftsmitgliedschaft besteht. Auf Arbeitgeberseite findet sich das bekannteste Beispiel in Österreich, wo über die Pflichtmitgliedschaft der Unternehmen in der Wirtschaftskammer ein sehr hoher Organisationsgrad der Arbeitgeber garantiert wird.
Eine direkte Form der politischen Stützung des Tarifvertragssystems durch den Staat besteht darüber hinaus in der Ausdehnung der Gültigkeit von Tarifverträgen über den Bereich der unmittelbar vertragsschließenden Parteien hinaus. Bezüglich der Arbeitnehmerseite existiert in der Mehrzahl der europäischen Staaten eine erga omnes-Regelung, wonach die Tarifverträge in einem tarifgebundenen Unternehmen nicht nur für die Gewerkschaftsmitglieder, sondern für alle Beschäftigten gelten (). In Ländern wie Deutschland, wo eine unmittelbare Tarifbindung nur für Gewerkschaftsmitglieder besteht, wenden tarifgebundene Unternehmen die tarifvertraglichen Bestimmungen in der Regel jedoch auch auf Nichtgewerkschaftsmitglieder an, um keinen zusätzlichen Anreiz für den Beitritt zu einer Gewerkschaft zu schaffen.
In den meisten europäischen Ländern existiert darüber hinaus die Möglichkeit, mit dem Instrument der Allgemeinverbindlicherklärung (AVE) die Gültigkeit von Tarifverträgen auch auf nichtverbandsgebundene Unternehmen auszudehnen (vgl. Tabelle 1 in der PDF-Version). Lediglich in fünf europäischen Staaten, darunter Dänemark und Schweden sowie Großbritannien, Malta und Zypern besteht keine Möglichkeit, Tarifverträge allgemeinverbindlich zu erklären. In zwei Ländern (Italien und Irland) bestehen funktionale Äquivalente, wo die Arbeitsgerichte de facto zu einer Ausdehnung der Tarifbindung beitragen können. In Österreich besteht zwar die Möglichkeit der AVE, sie wird aufgrund des politisch geförderten hohen Organisationsgrades der Arbeitgeber jedoch kaum angewandt.
Die übrigen 19 EU-Staaten lassen sich in zwei Ländergruppen aufteilen, in denen das Instrument der AVE in der Praxis eher häufig oder eher selten genutzt wird. Zu der Ländergruppe, in der die AVE von Tarifverträgen zwar rechtlich möglich, praktisch jedoch kaum Relevanz hat, gehören die meisten osteuropäischen Staaten, wobei in Tschechien und der Slowakei das Instrument in den vergangenen Jahren zunehmend an Bedeutung gewinnt. Darüber hinaus gehört auch Deutschland in diese Gruppe. Hier ist die Anzahl der allgemeinverbindlich erklärten Tarifverträge seit Beginn der 1990er Jahre kontinuierlich zurückgegangen und umfasst heute gerade noch 1,5% aller Ursprungstarifverträge.
Zu der Ländergruppe, in denen die AVE von Tarifverträgen in der Praxis eine sehr hohe Bedeutung hat, gehören Belgien, Finnland, Luxemburg und die Niederlande sowie die südeuropäischen Staaten Frankreich, Spanien, Portugal, Griechenland und Rumänien. In Frankreich wurden im Jahr 2008 fast 1000 Tarifverträge allgemeinverbindlich erklärt, was etwa 90% aller neu abgeschlossenen Tarifverträge entspricht. In Finnland existieren auf nationaler Ebene etwa 150 allgemeinverbindliche Branchentarifverträge, die etwa 80% der nationalen Tarifverträge abdecken. In den Niederlanden sind etwa 70% aller Branchentarifverträge allgemeinverbindlich. Ähnlich hoch durfte der Anteil in den übrigen südeuropäischen Ländern sein.
Durch das Instrument der AVE werden in der Regel Tarifverträge auf alle Unternehmen einer bestimmten Branche ausgedehnt. Darüber hinaus gibt es in einigen Ländern wie Frankreich oder Spanien die Möglichkeit, bestehende Tarifverträge auch auf tariflose Sektoren auszudehnen. Insgesamt sorgt die politische Stützung des Tarifvertragssystems mit dem Instrument der AVE in diesen Ländern dafür, dass trotz eines teilweise sehr geringen gewerkschaftlichen Organisationsgrads eine sehr hohe Tarifbindung erhalten bleibt. Zugleich fördert die AVE auch die Organisationsbereitschaft der Arbeitgeber, die in denjenigen Ländern besonders hoch ist, in denen der Staat recht umfangreich von diesem Instrument Gebrauch macht.
Ansätze für eine Re-Stabilisierung des deutschen Tarifvertragssystems
Der Vergleich macht deutlich, dass es in Europa prinzipiell nur zwei Wege gibt, um eine hohe Tarifbindung sicherzustellen: Entweder verfügen die Gewerkschaften über eine ausreichend große Organisationsmacht, oder es bedarf einer politischen Stützung des Tarifvertragssystems durch eine umfassende AVE von Tarifverträgen. Der erste Weg findet sich in Dänemark und Schweden, wo ein seinerseits politisch-institutionell gestützter hoher gewerkschaftlicher Organisationsgrad eine hohe Tarifbindung garantiert.
In Deutschland sind in jüngster Zeit einige wichtige Organizing-Initiativen gestartet worden, um den anhaltenden Mitgliederverlust der Gewerkschaften zu stoppen. Eine Stärkung der gewerkschaftlichen Organisationsmacht würde auch dazu beitragen, das Tarifvertragssystem "von unten" her zu stabilisieren, indem die Tarifbindung auf Branchen- und betrieblicher Ebene besser verteidigt beziehungsweise Unternehmen wieder neu in die Tarifbindung gebracht werden könnten. Allerdings ist es kaum zu erwarten, dass in Deutschland die Organizing-Kampagnen auf absehbare Zeit so erfolgreich sein werden, dass ein dänischer oder schwedischer Weg der Stabilisierung des Tarifvertragssystems durch (primär) gewerkschaftliche Organisationsmacht gangbar wäre.
Für eine Re-Stabilisierung des deutschen Tarifvertragssystems bedarf es vielmehr einer bewussten politischen Stützung "von oben". Dabei kommt der Reform der AVE eine Schlüsselstellung zu. Ohne dass auch in Deutschland wie in vielen anderen europäischen Ländern wieder deutlich mehr Tarifverträge allgemeinverbindlich erklärt werden, wird eine Trendumkehr oder gar substanzielle Steigerung der Tarifbindung nicht zu erreichen sein.
