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Einleitung

Das Verhältnis des Staates zu den Interessengruppen hat sich in den vergangenen Jahrzehnten gewandelt: Zu den klassischen Interessenvertretungsorganisationen, den Verbänden, sind weitere Akteure hinzugekommen; insgesamt hat sich die Einbindung der Verbände in den Politikprozess gelockert. Das Aufkommen des im angelsächsischen Raum seit langem geläufigen Begriffs lobbying ist eine Folge dieser Veränderungen im System der Interessenvermittlung. Das Bild wäre aber nicht vollständig, wenn wir die gesellschaftlichen, ökonomischen und medialen Veränderungen nicht mit in die Betrachtung einbeziehen würden. Die Großorganisationen - die beiden Volksparteien (SPD, CDU/CSU), die Gewerkschaften, die Kirchen - verlieren an Mitgliedern und Bindekraft. Auch bei den Wirtschafts- und Arbeitgeberverbänden lockert sich die Verpflichtungsfähigkeit gegenüber den Mitgliedern. Das System der Tarifautonomie zeigt deutliche Erosionserscheinungen mit der Folge, dass der Staat mit der Setzung von Mindestlöhnen die Schwächen zu kompensieren versucht, während sich kleinere konfliktfähige Gruppen selbständig machen (Marburger Bund, Vereinigung Cockpit, Lokführer). In den vergangenen Jahren war deutlich zu beobachten, wie kleinere Interessengruppen gewachsen sind und neue Akteure, die vor allem mit den Möglichkeiten der modernen Medien arbeiten, an Einfluss gewonnen haben.

In diesem Beitrag wird die jüngste Entwicklung des Systems der Interessenvermittlung in Deutschland nachgezeichnet und vor dem Hintergrund der skizzierten Veränderungen der Frage nachgegangen, welche Bedeutung das Lobbying in diesem System hat.

Vom Korporatismus zum Neopluralismus

Die Veränderungen wirken sich nicht zuletzt auf die theoretischen Modelle aus, mit denen die Wissenschaft die Interessenvermittlung konzeptionell zu fassen versucht. Gegenwärtig ist eine Renaissance der Pluralismustheorie und ihrer Autoren zu beobachten. Der Neopluralismus war lange Zeit die führende Theorie zur Erklärung des Zusammenspiels der Interessengruppen mit dem politisch-administrativen System. In Ernst Fraenkels neopluralistischer Theorie, die wesentliche Impulse der amerikanischen Pluralismustheorie aufnahm, wurde das System der Interessenvermittlung aus einer demokratietheoretischen Perspektive betrachtet. In ihr wurden gesellschaftliche Interessenkonflikte - auch der Klassenkonflikt zwischen Kapital und Arbeit - als legitim angesehen und die Austragung von Konflikten unter Anerkennung rechtsstaatlicher Verfahrensregeln als normaler Weg der politischen Auseinandersetzung und als Mittel der gesellschaftlichen Integration anerkannt. Mit dem geometrischen Bild des Kräfteparallelogramms, das sich aus dem Ringen um Einfluss zwischen den Verbänden untereinander und den Parteien ergeben sollte, wurde die Idee des Kräftegleichgewichts zwischen den unterschiedlichen Interessengruppen beschrieben. Weil die Pluralismustheorie gesellschaftstheoretische Blindstellen aufwies und daher keine analytischen Instrumentarien für Macht- und Herrschaftsmomente liefern konnte, geriet sie jedoch zunehmend in die Kritik. Zudem begriffen die Anhänger pluralismustheoretischer Konzepte Staat und Interessengruppen eher als getrennte Sphären.

In der Realität ließ sich aber gerade in kontinentaleuropäischen Ländern eine starke Verbindung zwischen staatlich-administrativem System und den Verbänden beobachten. Diese Einbindung der Verbände in den Prozess der Politikformulierung und -umsetzung fand in der Theorie des Neokorporatismus seinen Ausdruck und blieb bis Ende der 1990er Jahre forschungsleitendes Paradigma. Der Korporatismus war ein "System der Interessenrepräsentation, in dem sich die Interessenträger - im Gegensatz zu pluralistischen Vorstellungen - in einer begrenzten Anzahl von einzelnen, nichtkonkurrierenden, hierarchisch organisierten und funktional differenzierten Gruppen" zusammenschlossen. Den Verbänden, besonders den Unternehmerverbänden, wurde in dieser Theorie ein privilegierter Platz zugewiesen. Mit ihnen eröffneten sich "erwünschte Optionen sozialer und politischer Steuerung". Die Verbände repräsentieren die Interessen demnach nicht, sondern formieren, filtern und definieren sie. Sie sind keine Lobbys, die Partikularinteressen vertreten, sondern tendenziell gemeinwohlorientierte Akteure. Mit einem korporatistischen Arrangement würden komplexe Umwelten ausbalanciert, und korporatistisch organisierte Ökonomien hätten sich schließlich als stabiler und funktionsfähiger herausgestellt, so die Verfechter dieser Theorie.

Die abnehmende Erklärungskraft korporatistischer Ansätze hat im Gegenzug zu einer Renaissance pluralismustheoretischer Theorien geführt, mit denen der zu beobachtende Lobbyismus präziser beschrieben werden konnte. Es gibt zwar noch zahlreiche Arrangements korporatistischer Einbindung von Verbänden, doch das lobbyistische Verhalten von Interessengruppen hat zugenommen.

Aufschwung des Lobbyismus

Die lobbyistische Interessendurchsetzung kann mit einer pluralismustheoretischen und politisch-ökonomischen Begrifflichkeit präziser beschrieben werden. Den Lobbyakteuren geht es ausschließlich um die Durchsetzung ihrer meist eng definierten Interessen. Oft erfolgt dies auch in einer konflikthaften Art und Weise. Deutlich wird, dass dabei die Funktion der Interessenregierung von Verbänden zurücktritt oder die Interessen außerhalb verbandlicher Kanäle durchgesetzt werden. Das Lobbying kennzeichnet das Bestreben, "ein möglichst großes Stück vom Kuchen" zu bekommen, ohne selbst zur Lösung übergreifender Fragen beizutragen.

Lobbygruppen sind rationale Akteure, die sich zwischen Markt-Renten (Markt-Erträgen) und politischen Renten (staatlichen Zuwendungen) entscheiden. Wenn das eigene Einkommen wesentlich durch staatliche Entscheidungen bedingt wird, dann ist es rational, in die Beeinflussung staatlicher Entscheidungen zu investieren und den Erfolg nicht allein auf dem Markt zu suchen. Je mehr der Staat zu einem "aktiven Wohlfahrts- und Interventionsstaat" wird, desto deutlicher treten die Züge einer rent-seeking-society hervor: Die Interessengruppen streben nach staatlichen Renten und wollen die staatliche Umverteilung zu ihren Gunsten beeinflussen.

Lobbygruppen können also als Verteilungskoalitionen begriffen werden, deren Ziel es ist, einen höheren Anteil am Sozialprodukt für die Gruppenmitglieder zu erwirken. Beispiele für diese Tendenz, zum eigenen Vorteil Sonderregelungen zu erwirken, Ausnahmen in den Gesetzen zu verankern, staatliche Preisfestsetzungen zu erreichen oder mit Hilfe staatlicher Regelungen Konkurrenten vom Markt zu drängen, gibt es in der jüngsten Vergangenheit zur Genüge.

Veränderte Staat-Verbände-Beziehungen

Die lobbyistischen Aktivitäten organisierter Interessen werden auch durch Veränderungen bei den zentralen Akteuren des politisch-administrativen Systems begünstigt. Nicht nur die Angebotsseite, sondern auch die der Nachfrage prämiert diese spezielle Form der Interessenvertretung.

Zunächst sind Wandlungsprozesse in den Verbänden festzustellen, die immer wieder beschrieben und analysiert worden sind. Neben der Fragmentierung, Professionalisierung und Europäisierung ist eine Expansion des Verbändewesens zu beobachten, die den ökonomischen und gesellschaftlichen Veränderungen folgt. Es gibt Neugründungen, die Aufspaltung alter Verbände, das Vordringen von Verbänden in neue ökonomische Bereiche (erneuerbare Energien, Umweltschutz, Telekommunikation) und verbandliche Vertretung neuer Lebensbereiche und -formen. Hinzu kommt, dass das Industriegewerkschaftsmodell immer mehr Konkurrenz von kleinen schlagkräftigen Berufsgewerkschaften bekommt. In den Arbeitgeberverbänden haben sich seit einigen Jahren Bereiche ohne Tarifbindung (OT) gebildet, um die Unternehmen im Verband zu halten, denen die Tarifabschlüsse zu hoch sind.

Die Verbindungen zwischen Interessengruppen und Parteien sind schwächer und weniger verlässlich geworden. Nach wie vor gibt es aber Allianzen zwischen Parteien und Verbänden, die sich entlang von Konfliktlinien historisch herausgebildet haben, etwa zwischen der Union und den Wirtschaftsverbänden sowie zwischen der SPD, den Wohlfahrtsverbänden und den Gewerkschaften. Auch die kleineren Parteien haben gewachsene Verbindungen zu Verbänden und Interessengruppen wie beispielsweise die Grünen zu den Verbänden rund um das Thema erneuerbare Energien oder die FDP zu den Selbständigen (Apotheker, Ärzte, Steuerberater, Hoteliers). Dennoch: Die Politikwissenschaft findet immer mehr Hinweise darauf, dass diese traditionellen Allianzen erodieren.

Dazu tragen der Mitgliederschwund und die Überalterung der beiden Volksparteien ebenso bei wie die Auflösung traditioneller Milieus. Insgesamt schaffen es die Parteien immer weniger, die angestammten Interessengruppen zu repräsentieren, auch weil sich - wie im Fall des Bauernverbandes und der Milchbauern - innerhalb dieser neue Konfliktlinien gebildet haben. Die "Entkopplung von Partei und Milieu" hat mit gesellschaftlichen Veränderungen, aber auch mit der nachlassenden Responsivität der Parteien zu tun.

Hinzu kommt, dass sich insgesamt die Verbandsfärbung des Deutschen Bundestags in den vergangenen Jahrzehnten verringert hat. Der Anteil an Verbandsfunktionären an den Mitgliedern des Deutschen Bundestages hat sich von der 2. Wahlperiode (1953-1957) bis zur 16. Wahlperiode (2005-2009) von 45 Prozent auf rund 15,7 Prozent verringert. Während der Anteil an Funktionären von politischen und gesellschaftlichen Organisationen gesunken ist, hat sich der Anteil der Angestellten aus Wirtschaftsunternehmen erhöht. Insgesamt finden sich nur noch wenige Funktionäre der Spitzen- und Fachverbände der Wirtschaft im Deutschen Bundestag und in den Länderparlamenten.

Weiterhin ist zu beobachten, dass die Rekrutierung des politischen Spitzenpersonals (Minister, Staatssekretäre etc.) in bestimmten Ministerien (Arbeit und Soziales, Landwirtschaft) nicht mehr über die einschlägigen Verbände erfolgt. Politkarrieren professionalisieren sich, das heißt, Politiker üben vor dem Mandat immer seltener einen "normalen" Beruf aus, sondern wechseln häufig direkt nach der Ausbildung in die Politik.

Die Autonomisierung des politisch-administrativen Systems gegenüber Verbänden und Interessengruppen lässt sich in den vergangenen zwei Legislaturperioden an konkreten Beispielen beobachten. Während der rot-grünen Koalition (1998-2005), kam es verstärkt zur Einsetzung von Kommissionen. Bundeskanzler Gerhard Schröder und die Bundesregierung versuchten auf diese Weise, politische Programme jenseits und abseits der Verbände zu formulieren und in der politischen Steuerung auch ohne sie auszukommen. Dies lag sicher auch an den negativen Erfahrungen mit dem korporatistischen Politikmuster im "Bündnis für Arbeit". Mit der Hartz-Kommission, die im August 2002 kurz vor der Bundestagswahl ihre Ergebnisse vorstellte, wurden die Grundlagen einer fundamentalen sozialpolitischen Weichenstellung geschaffen, ohne die Verbände mit einzubeziehen. Man fürchtete die Konfrontation und erwartete keinen wirklichen Gewinn durch das Politikmuster der Konzertierung. Kanzler Schröder war bewusst, dass die Reform in zentralen Bereichen der Sozialpolitik nur gelingen könne, wenn tradierte Mitwirkungsrechte der Interessengruppen außer Kraft gesetzt werden würden.

Ein weiteres Beispiel für die veränderte Staat-Verbände-Beziehung stellt die 2007 verabschiedete Gesundheitsreform der Großen Koalition (2005-2009) dar. Gesundheitspolitik gilt als ausgeprägtes Kampffeld mit einer Vielzahl relativ starker Interessengruppen. Die Große Koalition wusste, dass eine grundsätzliche Strukturveränderung nur gelingen kann, wenn möglichst wenige Akteure beteiligt sind. Sie war daher entschlossen, "die Belange der Verbände und Lobbyisten weitgehend zu ignorieren". Sie sah sich dazu in der Lage, weil eine schlagkräftige Opposition fehlte, die den Resonanzraum für Lobbyakteure hätte abgeben können. Zudem sah sich die Große Koalition durch ihre Steuerungsstrukturen in der Lage, in der Verhandlungsphase den Einfluss lobbyistischer Gruppen zurückdrängen zu können.

Verschärfend kam hinzu, dass mit der Gesundheitsreform die Verbände der Gesetzlichen Krankenversicherung (GKV) entmachtet werden sollten. Im Gegenzug sollten die Gestaltungsmöglichkeiten der Politik gestärkt werden. Seit dem 1. Januar 2009 gibt es nur noch einen einheitlichen Spitzenverband der Krankenkassen, und die Bundesregierung legt einen einheitlichen und allgemeinen Beitragssatz für alle Versicherten in der GKV fest. Von den Verbänden wurde die zentralisierte und staatliche Ausrichtung des Gesundheitswesens scharf kritisiert. Im Ergebnis aber wurde das korporatistische Politikmuster im Politikfeld Gesundheit durch die Politik verworfen. Die weniger eingebundenen Interessengruppen wählten somit das Lobbygruppen-Dasein als neue Einflussstrategie.

Wie weit die Tendenzen der Autonomisierung der Politik gegenüber den organisierten Interessen und die "Götterdämmerung des Nachkriegskorporatismus" gediehen sind, ist hier nicht abschließend zu beantworten. Sie eröffnen allerdings der lobbyistischen Beeinflussung das Feld der Politik und erbringen in längerer Perspektive eine neue Struktur der Beziehung von Politik und Interessengruppen.

Mediengesellschaft

Die Veränderung der Stellung von Interessengruppen gegenüber der Politik und das Aufkommen von lobbyistischer Beeinflussung muss auch vor dem Hintergrund des Wandels der politischen Kommunikation verstanden werden. Der Trend hin zur Mediengesellschaft macht vor den Interessengruppen nicht halt, doch ist die Forschung zur politischen Kommunikation von Interessengruppen nicht sehr weit entwickelt. Mediengesellschaft bedeutet, dass die gesellschaftliche Kommunikation hauptsächlich über Massenmedien erfolgt und diese zu einem alle gesellschaftlichen Aspekte prägenden und durchwirkenden Totalphänomen geworden ist. Dies hat zur Folge, dass die öffentliche Meinung einen entscheidenden Platz im Prozess der Durchsetzung von Interessen erhalten hat. Je mehr die Milieubindungen erodieren und Verbandsmedien ihre Funktion verlieren oder eingestellt werden, desto mehr gewinnen die Massenmedien an Bedeutung bei der Mobilisierung von Unterstützung, der Legitimationsgewinnung und der Themensetzung. Hinzu kommt auch, dass die Medien autonomer geworden sind und sich aus der Bindung an Parteien und Verbände gelöst haben.

Aber gerade den traditionellen Interessengruppen, den Verbänden, ist noch nicht ausreichend bewusst, wie bedeutend die Medien und die Öffentlichkeit inzwischen für die Interessenvertretung geworden sind. Es ist daher folgende Entwicklung zu beobachten: Auf der einen Seite steigen in einer Mediengesellschaft die Erfordernisse für die politische Kommunikation, auf der anderen Seite tun sich traditionelle Interessengruppen schwer, diesen Ansprüchen zu genügen.

Ausgangspunkt vieler strategischer Überlegungen ist, dass Lobbying bereits mit dem agenda setting beginnt. Wer in der Lage ist, Themen in der Mediengesellschaft zu setzen, hat einen entscheidenden Vorteil: Er kann das framing bestimmen, also die Art der Wahrnehmung eines Themas, den inhaltlichen Zuschnitt des Gegenstandes und die Aspekte, die ausgeklammert bleiben sollen. Die Themensetzung erfordert präzise Kenntnisse der Medienlogik, der Kanäle medialer Vermittlung sowie darüber hinaus verlässliche Kontakte zu Journalisten und Medienmachern. Das agenda setting ist deshalb von besonderer Bedeutung, weil sich das politisch-administrative System auch an den Themen orientiert, die in der medial vermittelten Öffentlichkeit diskutiert werden. Politiker orientieren sich zunehmend an Mehrheitsmeinungen, die massenmedial verbreitet und über moderne Meinungsforschung erkennbar gemacht werden.

Allerdings eignen sich nicht alle Themen für eine massenmediale Unterstützung. Viele Themen, wie etwa die Chemikalien-Verordnung REACH oder das CO2-Regime, sind so komplex, dass Lobbyingprozesse jahrelang abseits öffentlicher Aufmerksamkeit ablaufen und sie erst in der Schlussphase mediale Aufmerksamkeit erregen.

Für andere Themen wiederum wird mittels Kampagnen um breite Zustimmung geworben, um politische Entscheidungen zu den eigenen Gunsten zu erwirken. Das Instrument der Kampagnenführung (campaigning) wird zunehmend auch für das direkte Lobbying bedeutsam. Unter dem Begriff Grassrootslobbying zum Beispiel werden Lobbyinginstrumente zusammengefasst, mit denen sich Bürgerinnen und Bürger direkt für oder gegen eine politische Entscheidung einsetzen können. Elemente des Grassrootscampaigning werden allerdings auch gezielt von Unternehmen genutzt, um in der Öffentlichkeit den (fälschlichen) Eindruck einer Bürgerbewegung entstehen zu lassen.

Immer mehr ist zu beobachten, wie Lobbying und Campaigning aufeinander abgestimmt verwendet werden. Das "leise", verhandelnde und kooperative Lobbying wird ergänzt bzw. abgelöst durch das "laute" und konfrontative Campaigning. Public affairs ist der neudeutsche Begriff für diese Art der integrierten Kommunikation.

Insgesamt liegt in der Verbindung von lobbyistischer Interessenpolitik und Massenmedien ein erhebliches Manipulationspotenzial. Die Glaubwürdigkeit der Medienberichterstattung lebt von der journalistischen Unabhängigkeit. Immer mehr Interessengruppen machen sich diesen Sachverhalt zunutze und versuchen im Bündnis mit den Medien ihre Interessenpositionen als unabhängige Meinungsposition der Öffentlichkeit zu vermitteln. Hinzu kommt, dass immer wieder auch verdeckte PR betrieben wird, der Absender bzw. der Auftraggeber der Botschaften nicht identifizierbar ist. Die Medien sind selbst immer weniger in der Lage, solche Manipulationen der öffentlichen Meinung aufzudecken. Deshalb sind zivilgesellschaftliche watchdog-Gruppen notwendig, die die verdeckte Indienstnahme der Öffentlichkeit durch Interessengruppen skandalisieren können.

Neue Formen des Lobbying

Neben den Veränderungen im politisch-administrativen System und in der Mediengesellschaft sind auch Wandlungsprozesse bei den Interessenorganisationen selbst zu verzeichnen, die dazu beitragen, dass sich die Interessenvertretung in die Richtung eines pluralistischen Systems bewegt und wir auch deshalb von Lobbying reden.

Mit der ökonomischen Dynamik und der Forcierung des Wettbewerbs - auch durch die Politik - verstärkt sich in den Verbänden die Heterogenität der Interessenlagen. Dies macht die verbandlichen Willensbildungsprozesse langsamer und führt zur Positionierung auf dem Niveau des kleinsten gemeinsamen Nenners. Große Unternehmen scheren aus und gründen eigene Unternehmensrepräsentanzen in Berlin und Brüssel. Damit erschweren sie die verbandliche Willensbildung. Unternehmen können dann auch leichter ihre speziellen Interessen durchsetzen und fordern von den Verbänden eine Verschlankung, weil sie die verbandlichen Dienstleistungen selbst vorhalten oder auf dem Markt einkaufen können.

In den vergangenen Jahren hat sich in Berlin und Brüssel eine kaum mehr überschaubare Zahl von Lobbydienstleistern herausgebildet. Zu ihnen zählen Politikberatungs- und Public Affairs-Agenturen, die von Unternehmen und Verbänden beauftragt werden, Lobbydienstleistungen zu erbringen. In der Regel werden diese Agenturen für punktuelle Aufträge engagiert, wenn das Unternehmen keine Chance sieht, seine speziellen Interessen über die verbandlichen Kanäle in die Politik zu vermitteln. Diese Agenturen werden auch von ausländischen Unternehmen engagiert, die einen Marktzutritt erstreben und denen der verbandliche Weg verschlossen ist.

Agenturen werden in letzter Zeit auch vermehrt von den Verbänden herangezogen, wenn bei Gesetzesvorhaben die Mittel des Verbandes nicht ausreichen, um die Interessen der Mitglieder zu Gehör zu bringen. So hatte beispielsweise die Bundesvereinigung Deutscher Apothekerverbände (ABDA) im Rahmen der Gesundheitsreform eine Agentur um Unterstützung gebeten, als deutlich wurde, dass das Gesundheitsministerium von den Apothekern Zwangsrabatte forderte.

Da Lobbying als politische Kommunikation sich nicht nur an die Politik richtet, sondern auch an die Führungsspitze der Unternehmen, sind Agenturen gegenüber Verbänden im Vorteil. Sie beraten Unternehmen und Organisationen beim Aufbau von Public-Affairs-Abteilungen, die dann beispielsweise das monitoring, die Beobachtung der Politik, übernehmen. Zudem bieten diese Agenturen spezielle Kommunikationsdienstleistungen wie Campaigning, die flankierend zum Lobbying eingesetzt werden.

Zu diesen Akteuren kommt eine Reihe von größeren Anwaltsfirmen, meist angelsächsischen Ursprungs, die Politikberatung betreiben und sich auf bestimmte Politikfelder spezialisiert haben. Sie profitieren davon, dass sie in der Regel Hilfestellung bei der Formulierung von Gesetzen geben können und vielfach komplette Gesetzesentwürfe für ihre Auftraggeber, aber auch direkt an die Politik liefern.

Die Situation wird vollends unübersichtlich, wenn die unbekannte Anzahl der Einzellobbyisten in die Betrachtung einbezogen wird. Dies sind vielfach aus der aktiven Politik ausgeschiedene Politiker oder ehemalige Journalisten, die ihr Netzwerkwissen und ihre Kontakte auf dem Markt anbieten. Sie fungieren vielfach als wichtige Türöffner, erbringen aber weniger die Analyseleistungen, die in der Regel die Grundlage interessenpolitischen Handelns sind.

Das Panorama der Lobbyakteure wäre nicht vollständig, wenn nicht think tanks und weitere Institutionen der Politikberatung wie Stiftungen und wissenschaftliche Institute mit in die Betrachtung aufgenommen würden. Anders als in den USA, wo die politische Kultur eine andere ist, sind think tanks in Deutschland zurückhaltender in ihrer politischen Ausrichtung, doch sie liefern häufig für Interessengruppen die notwendige wissenschaftliche Expertise durch Gutachten und empirische Erhebungen. Die Politisierung der Expertise hat auch sie erfasst, und vielfach nutzen Interessengruppen durch eine geschickte Vergabe von Gutachten und ihre mediengerechte Aufbereitung think tanks und die Wissenschaft für sich.

Im Begriff des Lobbying schwingen immer auch kritische Untertöne mit, weil sich zwangsläufig Fragen bezüglich der demokratischen politischen Kultur und der Funktionsfähigkeit des politischen Systems stellen. Diese Fragen werden umso drängender, je stärker sich die Veränderungen im politischen System und insbesondere im System der Interessenvertretung bemerkbar machen.