Internationale Institutionen und nichtstaatliche Akteure in der Global Governance | Weltstaatengesellschaft? | bpb.de

Einleitung

Wer derzeit nach den dringendsten politischen Problemen unserer Zeit fragt, wird eine Liste erhalten, auf welcher Klimawandel, Finanzkrise, Verbreitung von Massenvernichtungswaffen oder Bekämpfung des Terrorismus weit oben stehen. Ihre Lösung wird allerdings nicht von Nationalstaaten, sondern von internationalen Organisationen erwartet: 54,9 Prozent der deutschen Bevölkerung äußerten im Jahr 2005 die Ansicht, dass Probleme infolge der Globalisierung am Besten auf der internationalen Ebene bewältigt werden könnten. Die Mehrheit der Bevölkerung schreibt internationalen Organisationen wie der Weltbank, dem internationalen Währungsfonds (IWF), der Welthandelsorganisation (WTO), der G8 bzw. G20 oder den Vereinten Nationen (VN) sogar realpolitisch bereits einen größeren Einfluss in der Weltpolitik als der Bundesregierung zu. Aus der Bedeutung, die dem Regieren jenseits des Nationalstaates inzwischen zugemessen wird, leiten sich eine Reihe von Fragen ab, die auf grundlegende Merkmale der politischen Ordnung auf internationaler Ebene abzielen: Haben sich die internationalen Organisationen und Institutionen im Zuge der Globalisierung grundlegend verändert und einen supranationalen Charakter erlangt? Und welche Rolle spielen nichtstaatliche Akteure in diesen Prozessen?

Bevor die Entwicklung der internationalen Beziehungen nach dem Zweiten Weltkrieg in groben Zügen nachgezeichnet werden kann, bedarf es begrifflicher Vorklärungen: Internationale Institutionen bezeichnen Normen, Regeln, Programme und das dazugehörige Netzwerk von Akteuren, die das Handlungsrepertoire von Staaten oder nichtstaatlichen Akteuren beeinflussen, da sie etwas verbieten, ermöglichen oder verlangen. Der Begriff Institution umfasst in dieser Verwendung sowohl formale Organisationen mit Akteursqualität als auch normgeleitete, stabilisierte Handlungsmuster. Demgegenüber verweist der Begriff der Organisation exklusiv auf die Akteursqualität einer Einrichtung. Sowohl internationale Institutionen als auch internationale Organisationen lassen sich in zwei Grundtypen unterteilen: Zwischenstaatliche Institutionen (etwa das Welthandelsregime) und Organisationen (etwa die Welthandelsorganisation) sind von Staaten begründet; transnationale Institutionen (wie etwa die lex mercatoria) und Organisationen (z.B. Amnesty International) werden hingegen von gesellschaftlichen Akteuren getragen und als transnationale Regime oder transnationale Nichtregierungsorganisationen (NRO) bezeichnet. Von all diesen internationalen Institutionen ist der Prozess der gesellschaftlichen Denationalisierung (oder Globalisierung) zu unterscheiden, der die schubartige Zunahme grenzüberschreitender Aktivitäten in so unterschiedlichen Bereichen wie Wirtschaft, Umwelt, Kultur und Wissenschaft beschreibt.

Die internationalen Beziehungen nach dem Zweiten Weltkrieg waren durch die Bretton-Woods-Institutionen und das Verbot zwischenstaatlicher Gewaltanwendung durch die Charta der VN als institutionelle Rahmensetzungen geprägt. Die unter US-amerikanischer Führung etablierten Bretton-Woods-Institutionen (das internationale Handelsregime GATT und die Regime zur Regelung von Währungs- und Finanzangelegenheiten) unterstützten fast dreißig Jahre lang das Wachstum in den westlichen Industriestaaten und förderten die Integration der Weltwirtschaft. Diesen internationalen Institutionen liegt das Prinzip des embedded liberalism zugrunde: Es bezeichnet eine freihändlerische und grenzöffnende Grundorientierung, die allerdings fest in nationale politische Systeme eingebettet ist, welche durch den Weltmarkt verursachte Schocks und Ungleichheiten abfedern können. Infolge eines durch vertiefende Liberalisierung und beschleunigte technologische Entwicklung verursachten Denationalisierungsschubs waren nationale Politiken jedoch immer weniger in der Lage, durch nationale Marktinterventionen und soziale Schutzprogramme gewünschte soziale Ergebnisse zu erreichen. Das augenfällige Paradox des Nachkriegsliberalismus liegt somit darin, dass er seine eigenen institutionellen Abfederungsmechanismen angegriffen hat.

Im Sicherheitsbereich schrieb die VN-Charta im Jahr 1945 erstmals ein vollständiges Verbot von zwischenstaatlicher Gewaltanwendung fest. Ausnahmen von diesem Verbot sollten lediglich die individuelle oder kollektive Selbstverteidigung im Falle des Angriffs sowie der Einsatz von Gewalt zum Zwecke der Sicherung des internationalen Friedens auf Beschluss des VN-Sicherheitsrates sein. Mit dem Beschluss von 1991 und der erfolgreichen Zurückdrängung des Irak aus Kuwait während des Zweiten Golfkriegs 1990/91 schien das Gewalt- und Interventionsverbot in der internationalen Politik endgültig etabliert und institutionell abgesichert zu sein. Im Zuge eines seit gut zwei Jahrzehnten fortschreitenden Prozesses der Denationalisierung der Sicherheitsbedrohungen nimmt jedoch die Bedeutung der klassischen zwischenstaatlichen Kriege, aber auch der innerstaatlichen Bürgerkriege relativ zu jenen ab, die häufig als "neue Kriege" bezeichnet werden. Damit rücken Sicherheitsbedrohungen, bei denen die Grenzen zwischen Bürgerkrieg, Terrorismus, Staatsterror und Kriminalität verschwimmen und die einen dezidiert transnationalen Charakter haben, in den Vordergrund. Parallel hat sich eine normative Dynamik entfaltet, in Folge derer Menschenrechte heute als weitgehend universell gelten und erhöhter Handlungsdruck angesichts massiver Menschenrechtsverletzungen für die etablierten westlichen politischen Systeme besteht. Die Logik des am Status quo orientierten zwischenstaatlichen Gewaltverbots behindert jedoch die Intervention in solche neuen Kriege und die Linderung der häufig damit verbundenen drastischen Menschenrechtsverletzungen. Die Beendigung neuer Kriege von außen erfordert nicht selten die Verletzung des Interventionsverbotes. Obgleich diese nach dem Zweiten Weltkrieg geschaffenen internationalen Institutionen also auf den Schutz des Status quo und der nationalstaatlichen Souveränität zielten, haben die Denationalisierung der Sicherheitsbedrohungen sowie die beschriebene normative Eigendynamik im Ergebnis zur Unterminierung der internationalen Nachkriegsinstitutionen geführt.

Supranationalisierung und Transnationalisierung

Die internationalen Institutionen der Nachkriegszeit trugen mithin zu ihrer eigenen Transformation bei. Im Zuge dieses Wandels hielt der Begriff global governance Einzug in die Analyse internationaler Angelegenheiten. Governance allgemein bezeichnet die Gesamtheit der kollektiven Regelungen, die auf eine bestimmte Problemlage oder einen bestimmten gesellschaftlichen Sachverhalt zielen und mit Verweis auf das Kollektivinteresse der betroffenen Gruppe gerechtfertigt werden. Der Begriff bezieht sich also nicht auf einzelne Regelungen wie die Festlegung eines Zollsatzes, sondern auf die Summe der Regelungen, die eine Problemlage betreffen. Er umfasst sowohl den Regelungsinhalt als auch die Normen, die den Prozess des Zustandekommens und der Durchsetzung des Regelungsinhalts festlegen. Zu regelnde Problemlagen und Sachverhalte können beispielsweise den Klimawandel, die Handelsbeziehungen, die Finanzbeziehungen, die Menschenrechte und anderes mehr betreffen. Es kann aber nur dann von Governance gesprochen werden, wenn die beteiligten Akteure ihr Handeln damit rechtfertigen, das gemeinsame Interesse eines Kollektivs oder stärker noch, das Gemeinwohl einer Gesellschaft absichtsvoll zu befördern.

Das analytische Konzept der Governance verweist zum einen darauf, dass die autoritative Regelung gesellschaftlicher Problemlagen nicht zwingend an Staaten gebunden ist. Neben der governance by government kann es auch governance without government (Selbstauferlegung von Normen und Regeln durch gesellschaftliche Akteure) und governance with governments (Verpflichtung von Staaten im Umgang miteinander auf bestimmte Normen und Regeln, ohne dass diese von einem übergeordneten Akteur beschlossen und durchgesetzt werden können) geben. Die Verwendung des Konzepts der Governance im Bereich der internationalen Beziehungen verweist darauf, dass internationale Regelungen nicht mehr nur einfache Koordinationsleistungen erbringen. Häufig zielen sie auf eine aktive und mit normativen Zielsetzungen verbundene Behandlung gemeinsamer Angelegenheiten der internationalen Staatengemeinschaft bzw. der Weltgesellschaft.

Entscheidend für unseren Zusammenhang ist nun, dass sich mit diesen neuen Governance-Inhalten eine Supranationalisierung und Transnationalisierung ihrer institutionellen Form vollzog. Supranationalisierung bezeichnet einen Prozess, in dem internationale Institutionen Verfahren ausbilden, die sich von dem zwischenstaatlichen Konsensprinzip lösen. Dadurch können für nationale Regierungen Verpflichtungen entstehen, Maßnahmen auch dann zu ergreifen, wenn sie selbst nicht zustimmen. Infolge der Supranationalisierung verschiebt sich ein Teil der politischen Autorität von einzelnen Staaten zu internationalen Institutionen. Insofern bezeichnet Supranationalisierung einen Prozess, der politische Autorität - eine Fusion von Macht mit einem legitimen sozialen Zweck - jenseits des Nationalstaates erwachsen lässt. Eine so verstandene Autorität bedarf der Legitimation. Transnationalisierung bezeichnet einen Prozess, bei dem nichtstaatliche Akteure die Träger internationaler politischer Regelungen und Aktivitäten sind, ohne dass Staaten die Aufgabe an diese formal delegiert haben. Solche Regelungen beruhen auf dem Prinzip der Selbstorganisation und erzeugen private authority. Darunter fallen dann beispielsweise sogenannte codes of conduct (Verhaltenskodizes), die zwischen Unternehmen vereinbart werden und möglicherweise Verpflichtungen beinhalten, denen die nationale Regierung des Landes, in dem sich der Stammsitz eines Unternehmens befindet, nicht zugestimmt hätte. Gleichermaßen bringt die Übernahme von Funktionen durch transnationale NRO im Rahmen internationaler Institutionen eine solche Transnationalisierung zum Ausdruck. Auch die Transnationalisierung kann im Ergebnis dazu führen, dass das Konsensprinzip und Nichtinterventionsgebot internationaler Politik de facto umgangen wird. Der enorme Anstieg der Anzahl aller bei der VN registrierten internationalen Verträge von 8776 im Jahr 1960 auf aktuell 63419 kann als erstes Indiz für die beschriebenen Veränderungen in der Governance internationaler Beziehungen angeführt werden. Auch die Problemfelder, die von internationalen Institutionen bearbeitet werden, haben sich enorm ausgeweitet.

Neben der wachsenden Quantität und Ausweitung internationaler Vereinbarungen zeigt sich die Dynamik von Supranationalisierung und Transnationalisierung der Governance qualitativ, wenn institutionelle Komponenten an Bedeutung gewinnen, die das zwischenstaatliche Konsensprinzip unterlaufen. Dies lässt sich an allen Stationen des policy-cycles in internationalen Institutionen, welcher die Entwicklung einer Regelung in verschiedene Phasen aufteilt, aufzeigen: So können für die internationale Ebene die folgenden Phasen unterschieden werden: Agendasetzung - Entscheidung - Implementation/Regelinterpretation - Überwachung - Durchsetzung - Evaluation/neue Agendasetzung.

Mit Blick auf die Verhandlungs- bzw. Entscheidungsphase lässt sich zunächst eine relative Zunahme von Mehrheitsentscheidungen, die heute in grob zwei Drittel aller internationalen Organisationen möglich sind, beobachten. Mehrheitsentscheidungen erhöhen die Handlungsfähigkeit internationaler Institutionen, indem sie das Veto einzelner Staaten aushebeln, Blockaden überwinden und auf Vetospieler einen Druck zur Kompromissbereitschaft ausüben. Der Blick auf strittige Fälle der Regelinterpretation zeigt eine Bedeutungszunahme unabhängiger Schiedsgerichtsverfahren und internationaler Gerichtshöfe. Gerichtsförmige Verfahren dienen dazu, Lösungen für Kollisionen zwischen verschiedenen Regelungen zu finden und die Regelinterpretation von komplexeren Regelungsgegenständen zu erleichtern; sie entziehen diese jedoch weitgehend dem Zugriff der Staaten. Von derartigen quasi-gerichtlichen Einrichtungen gab es im Jahre 1960 nur 27; 2004 betrug ihre Anzahl bereits 97. Die Überwachung (monitoring) und Verifikation internationaler Regelungen insbesondere von Aktivitäten innerhalb von Staatsgebieten erfolgt gleichfalls zunehmend von Vertragsorganisationen, internationalen Sekretariaten aber auch transnationalen NRO, die nicht direkt der staatlichen Kontrolle unterliegen. So ist beispielsweise die Überwachung von international genormten Menschenrechten informell längst Menschenrechtsorganisationen wie Human Rights Watch und Amnesty International übertragen worden.

Hinsichtlich der Regeldurchsetzung kann eine gestiegene Bereitschaft beobachtet werden, gegen Regelverletzer materielle Sanktionen zu verhängen. Der Bereich des ius cogens (zwingendes, von der Zustimmung der Staaten unabhängiges Völkerrecht) reicht inzwischen über das Aggressionsverbot hinaus und umfasst auch das Verbot von genozidartigen Handlungen und der Apartheid. Darüber hinaus hat die internationale Staatengemeinschaft insbesondere seit 1989 Menschenrechtsverletzungen zunehmend sanktioniert und in einigen Fällen wie etwa im Kosovo oder Osttimor haben die Vereinten Nationen nach 1989 sogar internationale Übergangsverwaltungen eingesetzt. Normativ werden solche externen Eingriffe durch das - teilweise noch umstrittene - Prinzip der responsibility to protect abgestützt, nach dem die Staatengemeinschaft in innere Angelegenheiten eingreifen kann, wenn ein Staat seiner Verantwortung nicht nachkommt, seine Bevölkerung vor humanitären Notlagen zu schützen. Auch im ökonomischen Bereich setzt die Weltbank seit gut zwei Jahrzehnten verstärkt auf konditionale Kredite - solche, die mit der Erfüllung von Bedingungen durch den Empfänger verbunden sind.

Schließlich sind auch bei der Politikevaluation und der damit verbundenen Agendasetzung zunehmend internationale Sekretariate sowie transnationale NRO beteiligt. Demnach gewinnen zum einen die mit den Sekretariaten der internationalen Organisationen verbundenen knowledge bodies wie etwa das Intergovernmental Panel on Climate Change an Bedeutung. Gleichermaßen ist die Rolle von Transparency International bei der Entwicklung der Anti-Korruptions-Konvention (Anti-Bribery Convention) ein Beispiel für die Bedeutung von transnationalen NRO, internationale Problemlagen zu identifizieren und entsprechende internationale Regelungen einzufordern.

Im Ergebnis haben sich internationale Institutionen entwickelt, die Autorität und Herrschaft ausüben und tief in nationale Gesellschaften hineinwirken. Es handelt sich dabei nicht mehr um governance by government, sondern um governance with governments. Hinzu kommt, dass sich in den vergangenen zwei Jahrzehnten auch transnationale Institutionen herausgebildet haben, die sich der Kontrolle der Nationalstaaten gleichfalls partiell entziehen (governance without government). Beispiele für private Formen transnationaler Governance sind etwa die Internationale Handelskammer (International Chamber of Commerce) oder die zahllosen Verhaltenskodizes und Zertifizierungssysteme (z.B. Forest Stewardship Council, Rugmark). Eine zweite Form transnationalen Regierens besteht in der gemeinsamen Erbringung von Governance-Leistungen durch wirtschaftliche oder gesellschaftliche Akteure in Verbindung mit Staaten innerhalb sogenannter public private partnerships. Beispiele dafür sind die Internet Corporation for Assigned Names and Numbers (ICANN), welche die Vergabe von Internetadressen regelt oder die Roll Back Malaria Initiative. In diesen Fällen erbringen gesellschaftliche Akteure unmittelbar eine Reihe von Governance-Leistungen oder produzieren öffentliche Güter, die von Staaten nicht oder nicht allein bereitgestellt werden können. Dabei sind private Akteure neben der Regelsetzung auch in die Regelüberwachung und -interpretation sowie bei der Um- und Durchsetzung der Governance-Inhalte involviert. Es kann gezeigt werden, dass die Anzahl derartiger regulativer Standardsetzungen und die relative Bedeutung der privaten Akteure in deren Entwicklung im Laufe der Zeit zugenommen hat. Die gestiegene Anzahl grenzübergreifend agierender nichtstaatlicher Akteure wie transnationale Konzerne und transnationale NRO auf etwa 51500 in den vergangenen Jahrzehnten deutet darauf hin, dass die Transnationalisierung insgesamt eine erhebliche quantitative Dynamik erhalten hat.

Angesichts der skizzierten Entwicklungen lässt sich in der Tat von einer Supra- und Transnationalisierung der Governance denationalisierter Problemlagen sprechen. Das internationale Menschrechtsregime, die Gründung des internationalen Strafgerichtshofs und die aktive Rolle des VN-Sicherheitsrates seit 1990 zeigen, dass dieser Prozess auch in Politikfeldern wie Sicherheit und Herrschaft stattfindet. Und selbst in den Kernbereichen moderner Staatlichkeit, nämlich dem Steuermonopol und dem Gewaltmonopol, lassen sich entsprechende Tendenzen erkennen.

Legitimationsprobleme internationaler Institutionen

Die Governance denationalisierter Problemlagen kann als Mehrebenensystem bezeichnet werden, da sie zunehmend durch das Zusammenspiel von funktional differenzierten, aber konstitutiv voneinander abhängigen Ebenen gekennzeichnet ist. Eine solche Mehrebenen-Governance erhöht zwar die Effektivität von Regelungen im Falle denationalisierter Probleme; erzeugt jedoch gleichzeitig besondere Legitimationsprobleme. In dem Maße wie internationale Institutionen eine eigenständige politische Autorität erlangen, steigt der Bedarf ihrer direkten Legitimierung. Der zweistufige Legitimationsprozess, bei dem Staatenvertreter als legitime Vertreter ihrer Bevölkerung ohne gesellschaftliche Beteiligung und öffentlichkeitsfern bindende Regeln aushandeln, genügt dann nicht mehr.

Da die Entstehung von Autorität ausübenden Institutionen mit supranationalen Komponenten im Allgemeinen dem wachsenden Regelungsbedarf auf der internationalen Ebene geschuldet ist, sind diese Legitimationsprobleme in letzter Instanz Resultat der gesellschaftlichen Denationalisierung. Die Supranationalisierung und Transnationalisierung internationaler Institutionen ist insofern als Trend strukturell bedingt; sie ist nötig und kann nicht einfach voluntaristisch zurückgedreht werden, ohne signifikante Regelungsdefizite auf der internationalen Ebene zu erzeugen, die selbst wiederum Akzeptanzprobleme hervorrufen.

Um einen Umgang mit den konstitutionellen Problemen der globalen Mehrebenen-Governance zu finden, kann daher auf der gesellschaftlichen Ebene angesetzt werden. Das prozessuale Zustandekommen, der Inhalt der Ergebnisse internationaler Politikprozesse und vor allem die damit verbundenen subsystemischen Kompetenzzuweisungen bedürfen zunehmend der Rechtfertigung, die durch nationale Öffentlichkeiten, Parlamente und die transnationale Zivilgesellschaft eingefordert werden. Dafür stehen zahlreiche sogenannte globalisierungskritische Gruppen wie Attac ebenso wie der national organisierte Widerstand gegen die Unterhöhlung demokratischer Souveränität etwa bei Referenden über die Europäische Integration.

Die Thematisierung internationaler Institutionen und Verträge vollzieht sich aber nicht allein durch Protest. Gleichzeitig fordern nämlich viele transnationale NRO und soziale Bewegungen stärkere internationale und transnationale Organisationen und zielen damit auf den ungedeckten Regelungsbedarf. So treten beispielsweise viele Umweltgruppen für eine zentrale Weltumweltorganisation und eine drastische Verschärfung klimapolitischer Maßnahmen auf der internationalen Ebene ein. Zuletzt wurde die Forderung nach stärkeren internationalen Institutionen im Kontext der jüngsten Finanzkrise deutlich.

Es ist diese Doppelbewegung bestehend aus wachsenden Protesten gegen, bei gleichzeitig intensivierter Nutzung von internationalen Institutionen, die auf eine zunehmende Politisierung der Weltpolitik verweist - also die öffentliche Thematisierung von internationalen Angelegenheiten und Bedeutungszuweisung an internationale Institutionen. Im Zuge dieser Politisierung kann eine direkte, einstufige Verbindung zwischen den internationalen Institutionen und ihren gesellschaftlichen Adressaten erwachsen. NRO helfen somit, die Entscheidungen internationaler und transnationaler Institutionen mit den gesellschaftlichen Adressaten zu verbinden, indem sie die Interessen lokaler Gruppen auf internationaler Ebene einbringen und gleichzeitig an der Umsetzung und Vermittlung der international getroffenen Entscheidungen auf lokaler und nationaler Ebene beteiligt sind. Gleichzeitig verschärfen sich freilich dadurch auch Asymmetrien in der Einflussnahme. Denn die gesellschaftlichen Akteure, die auf der internationalen Ebene erfolgreich Einfluss ausüben können, verstärken die westliche Dominanz in den internationalen Institutionen.

Der Prozess der Politisierung eröffnet dennoch eine langfristige Perspektive: Er schafft den Nährboden für neue, bisher undenkbare internationale Politiken und letztlich auch für zusätzliche Legitimationsressourcen für internationale Institutionen wie Partizipation, Rechenschaftspflicht, individuelle Grundrechte und öffentliche Auseinandersetzung. Diese sind notwendig, um die Unterstützung und Legitimation internationaler Institutionen zu sichern, die notwendig sind, um politische Herrschaft ausüben und somit die erforderlichen Leistungen im Zeitalter der Globalisierung erbringen zu können. Internationale Institutionen sind somit im Zuge ihrer Politisierung nicht mehr nur vielseitig einsetzbare Instrumente, um die weltpolitischen und innenpolitischen Interessen der Regierungen der mächtigen Länder unmittelbar durchzusetzen. Mit der Möglichkeit, alle Fragen der internationalen Politik ins Licht der Öffentlichkeit zu zerren, wird die Nutzung internationaler Institutionen zur Manipulation innenpolitischer Fragen ebenso erschwert wie die rein technokratische Lösung von Interdependenzproblemen, die keine Rücksicht auf Verteilungsfragen und Symboliken nimmt. Insofern scheint der Typus internationaler Institutionen, wie er sich nach dem Zweien Weltkrieg herausbildete, ein Auslaufmodell zu sein.