Freiwilliges Engagement Arbeitsloser - Chancen und Herausforderungen | Arbeitslosigkeit | bpb.de

Einleitung

Die seit Sommer dieses Jahres durch die Bundesagentur für Arbeit veröffentlichten Arbeitsmarktdaten weisen auf sinkende Arbeitslosenquoten in Deutschland hin. Der konjunkturelle Aufschwung erreicht jedoch nicht alle erwerbswilligen Menschen, denn 33 Prozent der derzeit gemeldeten Arbeitslosen sind länger als ein Jahr ohne Arbeit; gegenüber dem Vorjahr erhöhte sich ihr Anteil an allen Arbeitslosen sogar um zwei Prozentpunkte. Das Bundesministerium für Arbeit und Soziales (BMAS) begegnet dieser Herausforderung aktuell unter anderem mit der geplanten Einführung der Bürgerarbeit, um Langzeitarbeitslose über die Verpflichtung zu gemeinnütziger Arbeit (wieder) in den ersten Arbeitsmarkt zu integrieren. Vor diesem Hintergrund stellt sich die Frage, inwieweit Teilhabe und Integration in unserer Gesellschaft noch ausschließlich über Erwerbsarbeit funktionieren. Arbeitslose zeigen auch die Bereitschaft zu freiwilligem Engagement, worüber ebenfalls eine bedeutende gesellschaftliche Leistung erzielbar wäre. In diesem Beitrag werden Entwicklungstrends am Arbeitsmarkt sowie im Nonprofit-Sektor vorgestellt und die gesellschaftliche Integrationsfähigkeit Arbeitsloser über verschiedene Handlungsalternativen betrachtet.

Erfahrungsmerkmale der Erwerbsarbeit

Eine erwerbszentrierte Integration in unsere Gesellschaft lässt sich insbesondere über die folgenden Erfahrungsmerkmale der Erwerbsarbeit begründen, von denen diejenigen, die einer Arbeit nachgehen, profitieren: Wahrnehmung einer sinnvollen Aufgabe und Erfahrung einer Tagesstruktur, Einbindung in soziale Netzwerke, Kompetenzerwerb, Identitäts- und Statusbezug sowie Einkommensbezug und soziale Absicherung.

Der deutsche Arbeitsmarkt unterliegt jedoch einem gravierenden Strukturwandel: Die wichtigsten Veränderungen quantitativer Art zeigen sich in einer Reduktion sozialversicherungsrechtlich abgesicherter Arbeitsplätze sowie in einem Anstieg prekärer Beschäftigungsverhältnisse, die wichtigsten Veränderungen qualitativer Art wirken sich auf das Anspruchsniveau der Arbeitsplätze aus. Trends zur weiteren Globalisierung, Tertiarisierung und Informatisierung auf den Arbeitsmärkten verschlechtern die Beschäftigungschancen der Bevölkerungsgruppen mit niedrigem Bildungsabschluss. Die Spezialisierung Deutschlands auf die Herstellung wissensintensiver Produkte und Dienstleistungen, die rasante Entwicklung neuer Informations- und Kommunikationstechnologien sowie die damit einhergehenden, sich rasch ändernden Arbeitsprozesse verweisen immer eindringlicher auf die wachsende Bedeutung lebenslangen Lernens. Insbesondere geringer qualifizierte Personen sehen sich deshalb einem erhöhten Risiko ausgesetzt, in prekäre Arbeitsverhältnisse abgedrängt zu werden, die erst recht zu einem Ressourcenverschleiß und erhöhtem Arbeitslosigkeitsrisiko führen. Die integrierende Funktion der Erwerbsarbeit geht für diesen Personenkreis verloren, denn sowohl Erwerbslosen als auch Menschen in prekären Beschäftigungsverhältnissen bieten sich kaum Möglichkeiten an, von den oben genannten Erfahrungsmerkmalen zu profitieren.

Erfahrungsmerkmale des freiwilligen Engagements

Mit Bezug auf die repräsentative Trenderhebung des Freiwilligensurveys ist freiwilliges Engagement hier definiert als eine freiwillige, gemeinwohlorientierte, öffentliche, nicht auf materiellen Gewinn gerichtete und gemeinschaftlich ausgeübte Tätigkeit, die sich in Organisationen des Nonprofit-Sektors entfaltet.

Den Ergebnissen des Freiwilligensurveys zufolge wird deutlich, dass Arbeitslose und geringer qualifizierte Personen innerhalb des freiwilligen Engagements unterrepräsentiert sind. Berücksichtigt man jedoch bei den noch nicht freiwillig engagierten Personen deren Bereitschaft zum Engagement, so zeigt sich, dass dieses "externe" Engagementpotenzial überwiegend durch die Gruppe der Arbeitslosen getragen wird. In den alten wie in den neuen Bundesländern wären 2004 jeweils 48 Prozent der noch nicht engagierten Arbeitslosen bereit gewesen, sich freiwillig zu engagieren. Die Gründe dafür blieben offen, weshalb ich in einer eigenen empirischen Studie den folgenden drei Fragen nachgegangen bin: Welche Auswirkungen hat freiwilliges Engagement speziell auf die Gruppe der Arbeitslosen? Gibt es einen Zusammenhang zwischen den gegenwärtigen Engagementstrukturen innerhalb der Organisationen des Nonprofit-Sektors und der Unterrepräsentanz Arbeitsloser innerhalb des freiwilligen Engagements? Wie kann das freiwillige Engagement Arbeitsloser gefördert werden?

Folgende Erfahrungsmerkmale freiwilligen Engagements habe ich dabei herausgearbeitet:

• Freiwilliges Engagement bietet den Engagierten eine sinnvolle Aufgabe und eine Strukturierungsmöglichkeit ihres Alltags, die für die Gruppe der Arbeitslosen unter den Freiwilligen eine Orientierungs- und Ankerfunktion übernimmt.

• Für Menschen, die aus sozialen Netzwerken herausgefallen sind, wird das Knüpfen neuer sozialer Kontakte erleichtert.

• Freiwilliges Engagement ermöglicht die Erhaltung und Erweiterung der sozialen und fachlichen Kompetenzen über gezielte Qualifizierungen sowie über informelle Lernprozesse, die einen beträchtlichen Beitrag dazu leisten, den wachsenden Herausforderungen eines lebenslangen Kompetenzerwerbs begegnen zu können.

• Innerhalb der Organisationen des Nonprofit-Sektors, die eine gezielte Anerkennungskultur für ihre Freiwilligen etabliert haben, erfahren auch Arbeitslose für ihren Einsatz Wertschätzung und Anerkennung. Dies fördert ein neues, selbstbewusstes Auftreten und stärkt ihre Persönlichkeit.

• Situationsbezogen werden auch Aufwandsentschädigungen und geringfügige finanzielle Pauschalen angeboten, die bedürftigen Personen eine Freiwilligentätigkeit ermöglichen, die sie sich ohne diesen materiellen Rahmen nicht leisten können.

Diese Ergebnisse führen zu folgender These: Freiwilliges Engagement bietet den Engagierten insbesondere immaterielle Vorteile, die Parallelen zu den Erfahrungsmerkmalen der Erwerbsarbeit aufweisen.

Alle Freiwilligen profitieren von diesen Engagementvorteilen - für die Arbeitslosen unter ihnen stellen sich die Möglichkeiten zur Qualifizierung, Neuorientierung und Persönlichkeitsstärkung sogar als wichtige Schlüsselkomponenten heraus. Für eine Rückkehr in den ersten Arbeitsmarkt und die Erfüllung des dortigen Anforderungsprofils können sie eine Brückenfunktion übernehmen, die sich konkret in der Kompetenzerhaltung und -erweiterung ausdrückt. Aus diesem Grund habe ich, speziell für ein freiwilliges Engagement Arbeitsloser, den Begriff "Kompetenz-Engagement" eingeführt.

Freiwilliges Engagement Arbeitsloser als Chance

Vielfältiger empirischer Befunde zufolge sehen sich insbesondere Langzeitarbeitslose auf der Verliererseite der Gesellschaft. Sie haben generell viel Vertrauen in die Gesellschaft verloren, ziehen sich in die Isolation zurück und zeigen sich politisch desinteressiert. Eine Tendenz zur gesellschaftlichen Exklusion Langzeitarbeitsloser macht sich bemerkbar.

Die Parallelen zwischen den Erfahrungsmerkmalen der Erwerbsarbeit und des freiwilligen Engagements eröffnen Chancen einer gesellschaftlichen Integration Arbeitsloser - auch außerhalb der Erwerbsarbeit -, die bisher vernachlässigt worden sind. Es bedarf jedoch einer gezielten "Zuwendungsstrategie", sofern Arbeitslosen ein nachhaltiger Zugang zum freiwilligen Engagement eröffnet werden soll. Viele Menschen, die ihren Arbeitsplatz verloren haben und unter den damit einhergehenden psychischen Belastungen leiden, haben in der Regel noch keine Erfahrungen im Bereich des freiwilligen Engagements gemacht. Diese Personen bedürfen zur Aufnahme ihrer ersten Freiwilligentätigkeit der gezielten "Zuwendung", die konkret einen Abhol-, Begleitungs- und Nachhaltigkeitsprozess innerhalb der Organisationen des Nonprofit-Sektors voraussetzt.

Ein "Abholprozess" lässt sich in der Praxis jedoch nur in Ausnahmefällen vorfinden. Organisationen, in denen Arbeitslose bewusst als Zielgruppe in die Öffentlichkeitsarbeit einbezogen werden, nehmen in der Regel an einem öffentlich geförderten Programm teil, dessen Auftrag speziell auf die Einbeziehung benachteiligter Bevölkerungsgruppen ausgerichtet ist. Hier zeigt sich noch allgemeiner Handlungsbedarf.

Zu den Rahmenbedingungen eines "Begleitungsprozesses" gehört die Verfügbarkeit von Koordinatoren für die fachliche Einarbeitung der neuen Freiwilligen und von Ansprechpartnern für den Fall, dass sich Schwierigkeiten ergeben. Von hoher Bedeutung sind auch die Etablierung einer Anerkennungskultur, die Definition von Mitbestimmungsrechten, die Organisation von Qualifizierungsmöglichkeiten, ein Versicherungsschutz sowie, je nach Bedarf, eine materielle Aufwandsentschädigung.

Mit "Nachhaltigkeitsprozess" ist die Begleitung ehemals arbeitsloser Freiwilliger auch nach der (Wieder-)Aufnahme einer Erwerbstätigkeit gemeint, mit dem Ziel, einen Engagementabbruch zu verhindern. Personen mit erhöhtem Risiko, wiederholt erwerbslos zu werden, sollten ihr Kompetenz-Engagement in einem reduzierten zeitlichen Umfang weiterführen können. Ein komplementäres Verhältnis von Erwerbsarbeit und Engagement hat nicht nur individuelle, sondern auch gesamtgesellschaftliche Vorteile. Die Etablierung der erforderlichen Prozesse bedeutet für die Organisationen des Nonprofit-Sektors allerdings einen erheblichen Ressourcenaufwand sowie Unterstützungsbedarf auf Länder- und Bundesebene.

Bürgerarbeit als arbeitsmarktpolitischer Integrationsansatz?

Fördermittel zur Integration Arbeitsloser fließen derzeit vonseiten der Bundesregierung in das Modellprojekt Bürgerarbeit. Das seit 2006 in Sachsen-Anhalt und Thüringen erprobte Konzept soll ab 2011 auf alle Bundesländer ausgeweitet werden, wofür zunächst 1,3 Milliarden Euro aus Eingliederungsmitteln der Bundesagentur für Arbeit und dem Europäischen Sozialfonds des Bundes zur Verfügung gestellt werden.

197 Jobcenter beteiligen sich an diesem vierstufigen Konzept. Hartz-IV-Empfänger, denen nach der sechsmonatigen Aktivierungsphase der ersten drei Stufen die Integration in den ersten Arbeitsmarkt nicht gelingt, werden in der vierten Stufe zur Bürgerarbeit verpflichtet. Was sich wie eine Freiwilligentätigkeit anhört, stellt sich als sozialversicherungspflichtige Beschäftigung im gemeinnützigen Bereich heraus, die zwischen 20 und 30 Wochenstunden umfasst und mit 720 bis 1080 Euro vergütet wird. Nach Abzug von Steuern und Sozialversicherungsbeiträgen verbleibt den Beschäftigten nicht mehr, als sie als Hartz-IV-Regelsatz einschließlich Unterhaltskosten erhalten hätten. Bei Pflichtverletzung drohen den Bürgerarbeitern allerdings Sanktionen, die von Leistungskürzungen bis zum gänzlichen Wegfall des Arbeitslosengeldes führen können.

Externe Effekte

Mit dem Konzept der Bürgerarbeit wird für Langzeitarbeitslose die Integration in den ersten Arbeitsmarkt nicht mehr um jeden Preis verfolgt. Während Qualifizierungsmaßnahmen nur in den drei vorhergehenden Stufen vorgesehen sind, beinhaltet die vierte Stufe ein begleitendes Coaching, welches Problemlösungsangebote am jeweiligen Bürgerarbeitsplatz vorsieht. Die Übergänge aus der Bürgerarbeit in eine reguläre Beschäftigung am ersten Arbeitsmarkt sind entsprechend gering. Da Bürgerarbeit für einen befristeten Zeitraum von drei Jahren finanziert wird und durch dieses Förderinstrument keine neuen Ansprüche auf Arbeitslosengeld I erwerbbar sind, werden Bürgerarbeiter danach erneut zu Hartz-IV-Empfängern. Dieser wiederholte Statuswechsel in Hartz-IV wirkt sich nachteilig auf die weitere Motivation, das Selbstwertgefühl und die nachhaltige gesellschaftliche Integration Langzeitarbeitsloser aus.

Der Deutsche Gewerkschaftsbund bezeichnet Bürgerarbeit als "Niedriglohnarbeit" und steht dem Konzept aufgrund seines sanktionsbegleiteten Verpflichtungscharakters kritisch gegenüber. Der Deutsche Städte- und Gemeindebund dagegen befürwortet die flächendeckende Einführung der Bürgerarbeit. Die strukturelle Unterfinanzierung der Kommunen, der geplante Wegfall des Zivildienstes und die vermehrt übertragenen Soziallasten durch Bund und Länder gefährden die kommunale Handlungsfähigkeit der Städte und Gemeinden, so dass soziale, infrastrukturelle sowie kulturelle Aufgaben nicht mehr zufriedenstellend wahrgenommen werden.

Gerade vor diesem Hintergrund besteht die Gefahr, dass Bürgerarbeit zur Teillösung dieser angespannten kommunalpolitischen Problemlage instrumentalisiert wird. Bei der Auswahl der Bürgerarbeitsplätze sollen zwar die Jobcenter mit den Kommunen und den Unternehmen vor Ort gemeinsam definieren, welche Art von Arbeit "zusätzlich" ist und im öffentlichen Interesse liegt. Die Erfüllung dieses Anspruchs impliziert jedoch die Wahrnehmung von Ermessensspielräumen, was angesichts der oben geschilderten Lage das Risiko einer Aushöhlung des eigentlichen Konzeptes der Bürgerarbeit bei dessen praktischer Umsetzung in sich birgt. Dabei droht sowohl die Verdrängung regulärer Arbeitsplätze und originärer Engagementfelder als auch eine ungewollte Ausnutzung der misslichen Lage Langzeitarbeitsloser.

Priorität des Freiwilligkeitsprinzips

Einen ganz anderen Ansatz verfolgte das vom Bundesfamilienministerium (BMFSFJ) geförderte Modellprogramm "Generationsübergreifende Freiwilligendienste" (GÜF). Die Strukturen des dazugehörigen Projektes in Sachsen - organisiert durch die Paritätischen Freiwilligendienste Sachsen - wurden mit dem Ziel etabliert, insbesondere den Bedürfnissen Langzeitarbeitsloser zu entsprechen, mit dem Ergebnis, dass unter den Freiwilligen über 80 Prozent Langzeitarbeitslose engagiert waren.

Diese Art von Freiwilligendiensten ermöglichen insbesondere den Erwerb sozialer, personaler und instrumenteller Kompetenzen und sind durch die folgenden fünf Merkmale geprägt: vereinbarter Zeitumfang, gewährleistete Qualifizierungs- und Partizipationsmöglichkeiten, Verbindlichkeit für die Beteiligten sowie Passfähigkeit zwischen den Freiwilligen und deren Tätigkeit. Obwohl die Freiwilligen insgesamt gesehen durchschnittlich einen hohen Bildungsgrad aufweisen, ist es aufgrund der Merkmale des GÜF-Programms auch gelungen, Menschen mit niedrigem Bildungsabschluss den Zugang zu ermöglichen. Der Anteil der geringer Qualifizierten war in der Gruppe der Arbeitslosen deutlich höher als bei den übrigen Freiwilligen. Beachtlich ist, dass 46 Prozent von ihnen über ihren Freiwilligendienst einen Weg zurück ins Erwerbsleben fanden.

Aufgrund seines empirisch nachgewiesenen Erfolgs wird das Modell des GÜF im erweiterten Programm "Freiwilligendienste aller Generationen" (FDaG) bundesweit fortgeführt. Diese Engagementform wird ebenfalls durch das BMFSFJ gefördert und ist seit 2009 gesetzlich verankert. Neu ist die verstärkte Fokussierung auf die kommunale Ebene, denn die Erschließung neuer Engagementfelder soll sich in enger Kooperation mit den Kommunen und den regionalen Unternehmen vollziehen. Mit der Etablierung der Bürgerarbeit ab 2011 sind Kommunen und Unternehmen jedoch auch aufgefordert, Bürgerarbeitsplätze mit gemeinnützigem Charakter zu definieren. Langzeitarbeitslose haben demzufolge nicht mehr die Freiheit, eine Freiwilligentätigkeit nach dem FDaG-Modell zu wählen, sondern werden in ihrer Kommune zur Bürgerarbeit verpflichtet. Hier stellt sich die Frage, ob solch ein Automatismus Integrationschancen nicht eher verhindert als fördert.

Dass sich Arbeitslose bisher so zahlreich für einen Freiwilligendienst entschieden haben, liegt an seinem spezifischen Strukturrahmen. Freiwilliges Engagement kann seine integrierende Wirkung in Bezug auf die Gruppe Arbeitsloser vor allem dann nachhaltig entfalten, wenn dabei auf eine Abgrenzung zu den sanktionsgebundenen Maßnahmen der Arbeitsagenturen und auf die unbedingte Einhaltung des Freiwilligkeitsprinzips geachtet wird.

Das Projekt "Dritte Chance" der Freiwilligenagentur Nordharzregion in Sachsen-Anhalt sowie die Vorgehensweise des Freiwilligenzentrums Offenbach während seiner aktiven Einbeziehung im Programm "Chance 50plus" dienen als weitere Beispiele für eine Umsetzung der beschriebenen Zuwendungsstrategie, die Einhaltung des Freiwilligkeitsprinzips sowie für die Erzielung eines hohen Anteils an Arbeitslosen unter den Freiwilligen. In beiden Praxisbeispielen können erfolgreiche Übergänge arbeitsloser Freiwilliger in den regulären Arbeitsmarkt nachgewiesen werden.

Gesamtgesellschaftliche Herausforderungen

Bei der Begegnung der Herausforderung einer gesellschaftlichen Integration Arbeitsloser wurde den Potenzialen der Bürgergesellschaft bisher wenig Vertrauen geschenkt, denn die Akteure der Zivilgesellschaft wurden bei der Etablierung des Konzeptes Bürgerarbeit bisher übergangen. Während ein sektorenübergreifender Aushandlungsprozess noch aussteht, werden an dieser Stelle einige diskussionsleitende Vorschläge unterbreitet:

• Langzeitarbeitslose sollten die freie Wahl haben, eine Beschäftigung nach dem Modell der Bürgerarbeit auszuüben oder eine zivilgesellschaftliche Tätigkeit aufzunehmen - in Abhängigkeit vom jeweiligen regionalen Angebotsspektrum. Auch Bürgerarbeit zeigt vorteilhafte Aspekte, wie Befragungen der Bürgerarbeiter in den bisherigen Modellstandorten zeigen. Entwürdigend wirken jedoch die sanktionsbehaftete Verpflichtung und die zeitliche Befristung des Konzepts.

• Zur Stärkung einer Leistungsgesellschaft mit solidarischem Charakter bedarf es mehr Anreiz- und Motivationsmechanismen. So sind die jeweiligen Strukturen der unterschiedlichen Konzepte zwar individuell gestaltbar, müssten jedoch auf die Bedürfnisse der Zielgruppe Langzeitarbeitsloser ausgerichtet werden. Hier zeigt sich auch Handlungsbedarf innerhalb der Bürgergesellschaft, denn die generelle Unterrepräsentanz Arbeitsloser ist auf die ungenügende Umsetzung der erforderlichen Zuwendungsstrategien zurückzuführen.

• Sowohl Bürgerarbeit als auch die Freiwilligentätigkeiten sollten zeitlich unbefristet angeboten werden können. Erzwungene Abbrüche beeinträchtigen die nachhaltigen Inklusionschancen derjenigen Personen, die sich bereits aus dem regulären Arbeitsmarkt als ausgeschlossen betrachten. Bei unvermeidbaren Unterbrechungen sollten entsprechende Begleitungsprozesse etabliert werden.

• Sowohl die Organisationen des Nonprofit-Sektors als auch die Kommunen als die konkreten Orte, an denen die erläuterten Konzepte umgesetzt werden, leiden unter eklatantem Ressourcenmangel und bedürfen unterstützender Fördermittel. Hier wäre verstärkte ressortübergreifende Zusammenarbeit wünschenswert. Vertreter der Arbeitsmarktpolitik sind von den nachhaltigen positiven Effekten eines Kompetenz-Engagements Arbeitsloser noch zu überzeugen, damit Ressourcen der aktiven Arbeitsmarktpolitik auch zur Etablierung der notwendigen Engagement-Infrastruktur eingesetzt werden können.

Die Erwerbsarbeit verliert angesichts ihres Strukturwandels ihr gesellschaftsintegrierendes Alleinstellungsmerkmal. Kompetenz-Engagement hat das Potenzial zur Förderung des sozialen Zusammenhalts einer Gesellschaft sowie zur Generierung von Synergievorteilen im Hinblick auf die ökonomische Entwicklung und politische Partizipation, sofern die dafür notwendigen Strukturbedingungen etabliert werden. Der Sozialstaat der Zukunft wird immer stärker geprägt sein durch einen neuen Wohlfahrtspluralismus. Damit die Bürgergesellschaft ihre effiziente Wirkungsweise darin entfalten kann, sind die Konkretisierung und die Umsetzung der am 6. Oktober 2010 im Bundeskabinett beschlossenen "Nationalen Engagementstrategie" sowie die Inkraftsetzung eines Engagementfördergesetzes unerlässlich.