Lobbyismus in Deutschland | Korruption | bpb.de

Einleitung

Zum Kern politikbezogener Korruptionsforschung gehören Erklärungsansätze, für die der Begriff der Amtspflichtverletzung im Mittelpunkt steht. Der Standarddefinition zufolge liegt eine Verletzung der Amtspflicht beziehungsweise korruptes Verhalten dann vor, wenn sich eine Abweichung von den Regeln der Amtsführung aufgrund von Vorteilsnahme beziehungsweise Bestechlichkeit, Nepotismus oder Aneignung von öffentlichen Ressourcen für private Zwecke feststellen lässt. In Bezug auf politische Korruption lässt diese Definition jedoch einige bedeutende Aspekte außer Acht.


Zum einen muss Vorteilsnahme nicht unbedingt finanzieller Natur sein. Zum anderen ist zwischen administrativen und politischen Formen der Vorteilsnahme zur privaten Bereicherung zu unterscheiden. Darüber hinaus bedarf auch der Begriff der unrechtmäßigen Aneignung öffentlicher Ressourcen aus folgenden Gründen einer Konkretisierung:

• Die öffentlichen Ressourcen, die privaten Zwecken zugeführt werden, variieren.

• Private Bereicherung ist nicht das einzig denkbare Motiv für korruptes Verhalten.

• Private Aneignung ist nicht nur solches Verhalten, welches als gesetzwidrig und als juristisch zu ahnden gilt. Sie umfasst auch das, was von der Zivilgesellschaft als illegitimer Umgang mit administrativen Ressourcen wahrgenommen wird.

  Nicht immer illegal, aber illegitim

  
  
  In Bezug auf die staatliche Administration und die Frage nach möglichen Formen illegitimer Aneignung öffentlicher Ressourcen erscheint die Sachlage zunächst relativ unproblematisch. Geschult im Weberschen Werkethos verwaltungstechnischer Professionalisierung genießen öffentliche Ämter beziehungsweise das Beamtenpersonal einen hohen Ruf aufgrund der Effizienzstandards, denen sie zu genügen haben. Die ihnen zugeschriebenen Statusmerkmale - Unkündbarkeit, bürokratische Sachgerechtigkeit, gemeinwohlorientierte Handlungsidentität und überparteiliche Integrität - scheinen erklären zu können, warum sich Beamte fast nie auf "abweichendes Verhalten" einlassen. Angesichts dieser unterstellten Korruptionsimmunität ist nicht unmittelbar einsehbar, inwiefern das administrative System dennoch eine Tendenz aufweisen kann, illegitime Aneignung öffentlicher Ressourcen zuzulassen. Dies scheint nun aber der Fall zu sein, wenn öffentliche Verwaltungen externe, von der Privatwirtschaft bezahlte Experten engagieren.
  
  Vor dem Hintergrund der objektiven Sachrationalität und des Berufsethos der Ministerialbürokratie stellt dies einen bemerkenswerten Vorgang dar, und zwar umso mehr, als er die Vermutung nahelegt, dass öffentlichen Ressourcen und administrativem Know-how nicht länger zugetraut wird, der Bewältigung wirtschaftspolitischer Aufgabenstellungen gerecht zu werden. Das Ziel des neuen "Managerialismus" in den öffentlichen Verwaltungen ist eine Leistungs- und Effektivitätsoptimierung, die durch eine grundlegende Neuorientierung in Gesetzesverfahren erfolgen soll. Dahinter steht die Auffassung, dass die Staatsbürokratie auf die Kooperation mit sozialen und ökonomischen Akteuren (z.B. privaten Unternehmen) angewiesen ist, um die immer komplexer werdenden Umweltbedingungen für staatliches Steuerungshandeln effektiv handhaben zu können.
  
  In bestimmten Fällen läuft diese Zusammenarbeit darauf hinaus, dass die öffentliche Verwaltung einen Teil des Gesetzentwurfsverfahrens in einer Art Outsourcing auslagert und privatwirtschaftlichen Interessen eine aktive Rolle bei der inhaltlichen Gestaltung der Gesetze einräumt. Unter dem Deckmantel objektiver Expertise und fachkundigen Insiderwissens schafft ein Teil der Ministerialbürokratie so die Bedingungen für den Einzug privatwirtschaftlicher Interessen in den Bereich öffentlicher Gesetzgebung.
  
  Diesen Vorwurf hat sich der Staatsapparat durch eine Planinitiative zur Modernisierung der öffentlichen Verwaltungen eingehandelt, in deren Rahmen ein "Personalaustauschprogramm" zwischen Administration und Wirtschaft ins Leben gerufen wurde (ab 2002). Durch eine Art Arbeitsplatzwechsel sollte jene vom professionellen Know-how dieser profitieren. Vertretern von großen Unternehmen wurde die Chance gegeben, eine Beratungsfunktion bei der Ausgestaltung der Gesetzesentwürfe auszuüben. Die Beamten konnten sich ihrerseits mit den "Gepflogenheiten" der Privatwirtschaft vertraut machen. Dieses "grenzüberschreitende" Experiment erfreute sich zunächst beachtlicher Resonanz - zahlreiche Großunternehmen erklärten ihre Beteiligungsbereitschaft (Deutsche Bank, BASF, Siemens, SAP, Lufthansa, Daimler-Chrysler, etc.).
  
  Gleichwohl gab es von Beginn an Kritik: Zunächst wurde in den Medien bemängelt, dass es die Regierung an Transparenz fehlen lasse, wollte sie doch nur zögerlich das Anheuern externer Experten bekannt machen. Noch schwerer fiel die Tatsache ins Gewicht, dass während der Beschäftigungszeit in den Ministerien die Referenten weiterhin in der Gehaltsliste ihrer früheren Arbeitnehmer standen. Über die berechtigten Zweifel am rein sachlichkeitsbezogenen Expertenwissen dieser Referenten hinaus wurde der Verdacht geäußert, dass diese Kooperation die Grundlage für die Beeinflussung öffentlicher Gesetzgebungsverfahren durch private Interessenvertretungen herstelle. Die gegenseitigen Vorteile wurden so als ein scheinhafter Austauschprozess interpretiert, in dem in Wirklichkeit eine einseitige, illegitime Aneignung von öffentlichen Ressourcen stattfand.
  
  Dieser Vorwurf erscheint durchaus berechtigt, denn die Vorteile für die externen Experten lagen auf der Hand: Ihre Anwesenheit ermöglichte den Unternehmensverbänden einen direkten Zugang zum Entstehungsprozess der Gesetzentwürfe und entlastete sie so zumindest teilweise von der üblichen Arbeit indirekter Einflussnahme. Durch dieses Verfahren erhielten sie Einsicht in die Routineverfahren der Gesetzentwürfe, Zugang zu vertraulichen administrativen und politisch-rechtlichen Sachverhalten sowie persönliche Kontakte zu Schlüsselfiguren der ministerialen Bürokratie.
  
  Korruptionsverdächtig ist diese Form lobbyistischer "Unterwanderung" öffentlicher Verwaltungen auch insofern, als der Informationsgewinn, den sich die externen Experten durch ihre Mitwirkung an gesetzadministrativen Verfahren sichern, in einen Handlungsvorsprung umgemünzt werden kann. Durch den privilegierten Zugang zu Informationen über Gesetzesentwürfe ist die Verbandslobby in der Lage, politisch-administratives Handeln zu konterkarieren: Schon im Vorfeld, also schon bevor die Gesetze in Kraft treten, kann sie durch gezielte Kampagnen diverse Reforminitiativen, die ihren Geschäftsinteressen entgegenstehen, diskreditieren. Bedauerlicherweise erfreuen sich manche dieser (Des-) Informationskampagnen einer gewissen gesellschaftlichen Resonanz. Denn aufgrund der Komplexität der Gesetzesvorhaben fällt es den Bürgerinnen und Bürgern immer schwerer, einen Überblick über die relevanten Sachverhalte zu gewinnen und Einflussnahmeversuche der Privatwirtschaft zu durchschauen. Transparenz aber ist das Mindeste, was die Zivilgesellschaft von staatlichem Handeln erwarten kann.

  Interessenverbände und lobbyistische Einflussnahme

  
  
  Nach der skizzenhaften Bestandsaufnahme von aktuellen Formen illegitimer Aneignung öffentlicher Ressourcen lassen sich bestimmte Aspekte lobbyistischer Einflussnahme nun näher beleuchten. Man kann zunächst davon ausgehen, dass die privatwirtschaftlichen Interessenverbände sowohl über direkte als auch indirekte Einflussmöglichkeiten verfügen. Zu den direkten Möglichkeiten zählen einerseits Zuwendungen (z.B. Spenden, Sponsoring, aber auch finanzielle Bestechung), andererseits Formen von Informationspolitik (d.h. die Bereitstellung von Informationen über wirtschaftliches Potenzial und Marktstellung der Mitgliederunternehmen).
  
  Gegenüber der Politik können sich die Verbände zudem indirekt durch kollektive Aktionen Gehör verschaffen: entweder durch politische (z.B. wahlkampfbezogene Mobilisierung ihrer Mitglieder zugunsten einer bestimmten Partei) oder ökonomische Einflussnahme (z.B. Richtungsentscheidungen in Bezug auf das Marktverhalten der Unternehmen). Getrennt oder kombiniert werden diese Einflussressourcen dazu eingesetzt, die Steuerungsinstrumente staatlich-administrativen Handelns in privatwirtschaftlich günstige Anwendungsbahnen zu lenken.
  
  In Bezug auf den Sachverhalt illegitimer Aneignung öffentlicher Ressourcen ist insbesondere die zweite Möglichkeit direkter Einflussnahme interessant, denn der Informationstransfer kann sich als Vollzugsform korrupter Interessendurchsetzung erweisen. Die Verbandsorganisationen verfügen über informationelle Ressourcen, auf die jede staatliche Wirtschaftspolitik zurückgreifen können muss, um die Sachhaltigkeit der Gesetzgebung zu gewährleisten. Durch die Verarbeitung solcher Informationen in Gesetzesentwürfen kann die Exekutive die Mittel der Wirtschaftspolitik effektiv einsetzen. Es kommt auch vor, dass Lobbyverbände Gesetze selbst entwerfen und dann an Regierungsvertreter weiterleiten. Der informationelle Aspekt lobbyistischer Arbeit wird umso wichtiger, je stärker die folgenden Faktoren ausgeprägt sind: - die wahlpolitische Relevanz der jeweiligen Segmente der öffentlichen Administration, - der Informationswert für jede einzelne Ministerialbürokratie, denn dieser erhöht die Dringlichkeit administrativen Handelns und dementsprechend die zuzuweisenden Budgetmittel vom Haushalt, und - die Kohärenz, Einigkeit und Koordination, welche die Verbandsorganisationen unter sich herstellen können.
  
  Das Hauptziel der Einflussnahme der Verbandsorganisationen besteht darin, ihren Mitgliederunternehmen spezifische Vorteile zu verschaffen - in Form von finanziellen oder Ressourcentransfers. Diese sind aus ihrer Sicht erfolgreich, wenn a) eine selektive, für die Unternehmen günstige Allokation von administrativen Ressourcen erfolgt, die zur Regulierung der Rahmenbedingungen für wirtschaftliche Konkurrenz eingesetzt werden (z.B. durch das Regelwerk öffentlicher Auftragsvergabe), und b) neue Regularien eingesetzt werden.

  Wirtschaftliche Effekte des Lobbyismus

  
  
  Neben den offensichtlichen wirtschaftlichen Konsequenzen, welche die Verbandsarbeit für die Unternehmen nach sich zieht, sind vor allem die daraus erwachsenden spezifischen Vorteile von Interesse. Diese sollen als wirtschaftliche Gewinneffekte betrachtet werden - und zwar sowohl in Bezug auf die Befriedigung spezifischer korporatistischer Zielsetzungen als auch hinsichtlich der Förderung nationalwirtschaftlicher Interessen. Was erstere anbelangt, so sind die Vorteile redistributiver Natur, das heißt, sie liegen in bestimmten Akzentsetzungen beziehungsweise Gewichtsverlagerungen in der Wirtschafts- und Finanzpolitik, deren Effekt eine Umverteilung zu Gunsten der Verbände ist. In diesem Sinne besteht die Einflussnahme lobbyistischer Interessenvertretung darin, wirtschaftspolitische Rahmenbedingungen zur Erreichung bestimmter Ziele herbeizuführen, wie beispielsweise - privatwirtschaftlich günstige Wettbewerbsbedingungen, - eine selektive und "moderate" Wirtschaftspolitik (also eine "Lockerung" staatlicher Restriktionsmaßnahmen in Bezug auf die Regulierung privatwirtschaftlichen Handelns) und - bessere Wettbewerbschancen für bestimmte Korporationen im System der öffentlichen Auftragsvergaben.
  
  Der Charakter indirekter Interessendurchsetzung tritt auch in solchen Fällen zutage, in denen Vorteile im Bereich der wirtschaftspolitisch festgelegten Wettbewerbsbestimmungen erzielt werden (z.B. Regelungen in Bezug auf Zugang zu Märkten, Preise, Produktqualität etc.). Dies bedeutet jedoch nicht, dass Lobbyverbände in bestimmten Konjunkturlagen darauf verzichten, Druck auf wirtschaftspolitische Entscheidungsprozesse ausüben, um direkte Verteilungseffekte zu erzielen. Zu diesen gehören reale Transfers und finanzielle Vorteile wie etwa Steuersenkungen oder Subventionen.
  
  Die lobbyistische Einflussnahme kann aber auch auf indirekte Weise zur Geltung kommen, indem die Intensität des Wettbewerbs einfach gesenkt wird. Dieser "oligopolistische" Zug von Einflussnahme zielt natürlich darauf, die Gewinnmargen bestimmter Unternehmen zu erhöhen. Dieser Effekt wird noch verstärkt, wenn zuvor durchgesetzt werden konnte, dass neuen Unternehmen der Marktzugang durch restriktive Regelungen erschwert wird. Die Umverteilungseffekte zeitigen sich dann unmittelbar, denn diese Wettbewerbsbedingungen ermöglichen es einigen marktführenden Unternehmen, die Preise zum Nachteil der Konsumenten zu erhöhen.

  Informationelle Ressourcen des Lobbyismus

  
  
  Bei der weiteren Konkretisierung des Begriffes der illegitimen Aneignung von öffentlichen Ressourcen liegt der Fokus im Folgenden auf den informationellen Ressourcen. Als kollektive Repräsentation einzelwirtschaftlicher Interessen kommt der Verbandslobby gegenüber den Ministerialbürokratien die zentrale Rolle der Informationsvermittlung zu. Die Informationsressourcen in Bezug auf die einzelnen Mitgliederunternehmen beziehen sich auf - Rahmenbedingungen ihres wirtschaftlichen Agierens, - ihr wirtschaftliches Potenzial (Absatzvolumen, Profitraten, Zahl der beschäftigten Mitarbeiter, Höhe der Investitionen, etc.) und - die Ausformung ihres ökonomischen Handelns, das heißt langfristige Zielsetzungen beziehungsweise strategische Präferenzen.
  
  Zusammengenommen scheinen diese Aspekte informationeller Ressourcen eine gewisse Vorteilsposition der Verbände sowohl gegenüber ihren einzelnen Mitgliedern als auch dem administrativen Staatsapparat zu begründen. Ohne dieses Expertenwissen wären die Ministerialbürokratien gezwungen, die notwendigen Informationen auf anderen, weniger komfortablen Wegen einzuholen. Angesichts dessen und angesichts der Komplexität gegenwärtiger Gesetzesverfahren verwundert es daher nicht, dass der informationelle Einfluss der Verbandsorganisationen, der in die Entscheidungsprozesse öffentlicher Verwaltungen einfließt, immer größer wird. Diese Entwicklung steht einerseits dem traditionellen, am Prinzip objektiver, sachbezogener Rationalität orientierten Selbstverständnis der Staatsadministration entgegen. Sie stellt aber andererseits auch eine unvermeidliche Nebenwirkung des Versuchs des Staates dar, zur Wirtschaft (und Gesellschaft) aufzuschließen. In jedem Fall muss der informationellen Zuarbeit der Lobbyorganisationen ein zentraler Stellenwert im Beziehungsgefüge von Politik und Wirtschaft zugewiesen werden.

  Die Rationalitätsfiktion

  
  
  Wer die Verbandsvertretung privatwirtschaftlicher Einzelinteressen als legitimen Partner wirtschaftspolitischer Staatsplanung betrachtet, wird die Diskussion über illegitime Einflussnahme oder sogar korrupte Aneignung öffentlicher Ressourcen nicht nachvollziehen können. Wer aber den gegenwärtigen Rückzug des Homo administrativus vor dem Homo oeconomicus registriert und den Verdacht nicht los wird, dass durch den Informationstransfer illegitime Aneignung von öffentlichen Ressourcen stattfindet, muss realistische Bezugnahme und kritische Intention kombinieren. Hierfür bietet der Begriff der "Rationalitätsfiktion" ein geeignetes Instrument. Denn dieser kann sowohl die (scheinbar oft unwiderstehliche) Überzeugungskraft lobbyistischer Informationsstrategien erklären, als auch die Kritik an der Einflussnahme der Interessenverbände als Verzerrung des demokratischen Rechts der Interessenrepräsentation stützen.
  
  Zunächst sind Rationalitätsfiktionen unmittelbar präskriptiv, das heißt, sie weisen bestimmten Entscheidungsproblemen eindeutige Entscheidungslösungen zu. Mit anderen Worten: Rationalitätsfiktionen blenden Alternativvorschläge aus und reduzieren die Offenheit der Entscheidungssituation auf scheinbar unstrittige Festlegungen. Dadurch suggerieren sie den "Zwang des besseren Arguments". Den Entscheidungsträgern wird eine gewisse Unausweichlichkeit des Lösungsvorschlags nahegelegt, der als der einzige rationale erscheint.
  
  Die vermeintliche Eindeutigkeit, die an die Stelle aufwendiger Entscheidungsverfahren tritt, wird dadurch noch verstärkt, dass Rationalitätsfiktionen eine entlastende Funktion in Bezug auf den zeitlichen Entscheidungsdruck innewohnt. Das Vertrauen in ihre Problemlösungskapazität resultiert nicht zuletzt daraus, dass sie statt aufwendiger Such- und Bewertungsprozesse eine Alternativlosigkeit offerieren, die der Zeitknappheit Rechnung trägt. Durch diese "Vorteile" statten Rationalitätsfiktionen die Akteure mit gewissen Sicherheitsgarantien für ihre Entscheidungen aus: Da die Anzahl der Optionen stets auf eine einzige schrumpft, können sich die Akteure ruhigen Gewissens auf die Rationalität ihrer Entscheidungen berufen.
  
  Diese Überlegungen lassen sich mühelos auf den Kontext der lobbyistischen Einflussnahme durch informationelles Expertenwissen übertragen. In gewissem Sinne ist schon im Weberschen Idealtypus bürokratischer Rationalität eine Komponente von Rationalitätsfiktion auszumachen - und zwar insofern, als der standardisierte Professionalismus verfahrenstechnischer Entscheidungsprozesse auf die bloße Anpassung vorhandender Mittel an vorgegebenen Zwecken hinausläuft. Dieses Mittel-Zweck-Verhältnis wird im Fall des Lobbyismus durch das zur Verfügung gestellte Expertenwissen der Verbände verstärkt, wobei allerdings administrative Mittel (illegitimerweise) privatwirtschaftlichen Zwecken angepasst werden. In dem Maße nun, wie die informationellen Ressourcen des institutionalisierten Lobbyismus als Expertenwissen mit präskriptivem Status eingesetzt werden, lassen sie sich den Rationalitätsfiktionen zurechnen.
  
  Die Tatsache, dass die informationelle Einflussstrategie der Verbände in zunehmender Weise die Gesetzentwurfsverfahren durchdringt, ist in doppelter Hinsicht einer Veränderung des Verhältnisses zwischen Politik beziehungsweise Administration und Wirtschaft geschuldet: Zum einen gerät die Wirtschaftspolitik im Zuge der Durchsetzung neoliberaler Ordnungsvorstellungen unter Druck, dem nationalen Standortwettbewerb alle anderen Ziele unterzuordnen. Da für die angebotsorientierte Wirtschaftspolitik die Schaffung von Rahmenbedingungen zur Reduktion der Produktionskosten als oberste Priorität gilt, erhöht sich die Abhängigkeit der wirtschaftspolitischen Planung von den informationellen Ressourcen lobbyistischer Verbandsorganisationen. Zum anderen wird diese Abhängigkeit insofern unumgänglich, ja sogar normativ verbindlich, als sich administrative Verwaltungen auf die Rolle eines kollaborativen Partners privatwirtschaftlicher Akteure einlassen.
  
  Vor diesem Hintergrund lässt sich nun nachvollziehen, wie die private illegitime Aneignung öffentlicher Ressourcen vor sich geht. Die Rationalitätsfiktionen der lobbyistischen Einflussnahme drängen sich als unverzichtbares Informationspotential staatlicher Wirtschaftspolitik auf und befördern so, dass wesentliche Komponenten der Gesetzentwurfsverfahren aus der Hand gegeben werden. Unter dem Druck privatwirtschaftlicher Rationalitäts- und Effizienzkriterien treten die öffentlichen Verwaltungen somit einen Teil ihrer verfahrenstechnischen Gesetzentwurfskompetenz an Partikularinteressen ab. Fraglich ist allerdings, inwieweit diese Entwicklung durch Maßnahmen zur Förderung der Transparenz aufgehalten werden kann. Denn vermutlich können transparentere Regeln allein nicht die Kraft entwickeln, die notwendig wäre, um dem gegenwärtigen Trend der "Durchökonomisierung" des politischen und sozialen Lebens etwas entgegenzusetzen.