Korruption als Wachstumsbremse | Korruption | bpb.de

Einleitung

In der allgemeinen Wahrnehmung scheinen sich Korruption, also der Missbrauch von öffentlicher Macht für private Zwecke, und Wachstum nicht unbedingt auszuschließen. Diese Auffassung wird auch in dem gebräuchlichen Euphemismus für Bestechungszahlungen deutlich : "Schmiergeld". Korrupte Zahlungen scheinen Dinge, die sich in der öffentlichen Verwaltung im Stillstand befinden, wieder auf denrechten Weg zu bringen. Somit könnte man meinen, dass Korruption das Wachstum einer Volkswirtschaft fördern kann, da sie die Realisierung von Investitionen und Projekten beschleunigt. Diese Betrachtungsweise ist jedoch verkürzt. Sie berücksichtigt viele Auswirkungen der Korruption auf gesamtwirtschaftlicher Ebene nicht und ist von einer eher individuellen Sicht dominiert.

Im vorliegenden Beitrag soll gezeigt werden, wie sich Korruption auf das Wachstum einer Volkswirtschaft auswirken kann. Hierbei wird zuerst die Methodologie des Korruptionsindexes von Transparency International als Messgröße für Korruption skizziert. Anschließend werden Schäden der Korruption durch theoretische Argumente auf Basis des sogenannten Prinzipal-Agenten-Ansatzes präsentiert. Es folgt eine empirische Überprüfung, die aufzeigt, welche Wirkung Korruption, also der Korruptionsindex als erklärende Variable, auf die gesamtwirtschaftliche Produktivität und die Nettokapitalimporte eines Landes hat. Dies veranschaulicht letztlich die Rolle der Korruption als Wachstumsbremse.

Der Korruptionsindex von Transparency International

Wirtschaftliche Entscheidungen und Planungen benötigen objektive Daten und Informationen. Deshalb berücksichtigen Unternehmen und private Individuen bei ihren Investitionsentscheidungen eine Vielzahl von Indikatoren wie zum Beispiel Daten zum Steuersystem, der Rechtssicherheit oder über die konjunkturelle Entwicklung. Der Einfluss der Korruption auf Investitionsentscheidungen konnte lange nur theoretisch dargelegt werden. Eine empirische Überprüfung dieser Ergebnisse war nicht möglich, da es hierzu bis 1995 an einem geeigneten Vergleichsindex mangelte. Dies resultierte aus der Tatsache, dass Korruption nicht einfach und objektiv gemessen werden kann wie beispielsweise Zinssätze, da korrupte Handlungen im Verborgenen stattfinden und schwer zu beobachten und zu erfassen sind. Ein Versuch, das nicht direkt zu beobachtende Phänomen Korruption zu quantifizieren, ist der Transparency International Korruptionsindex (CPI). Der CPI zeigt auf einer Skala von 10 (besonders saubere Länder ohne Korruption) bis 0 (besonders korrupte Länder), als wie korrupt ein Land wahrgenommen wird.

In die Berechnung des Indexes gehen verschiedene Quellen internationaler Institute ein, die zum Beispiel zur Bestimmung von Länderrisiken Unternehmen bzw. deren Mitarbeiter über ihre Einschätzung bezüglich des Ausmaßes der Korruption befragen. Manche Befragungen richten sich an ein Panel von Spezialisten. Andere Quellen befragen ihre Mitarbeiter vor Ort. Diese verschiedenen Einschätzungen werden in einem Index zusammengefasst. Der Vorteil in der Verwendung mehrerer Quellen pro Länderbewertung liegt darin, dass die Ergebnisse des Indexes weniger fehleranfällig sind, falls eine Quelle mit ihren Einschätzungen der Korruptionslage falsch liegen sollte. Die Auswahl der Quellen und die Zusammenfassung der Daten erfolgt an der Universität Passau, wo der Index im Auftrag von Transparency International erstellt wird.

In der Namensgebung des Indexes wird bereits deutlich, dass hier eine Einschätzung des Korruptionsniveaus basierend auf subjektiven Wahrnehmungen erfolgt. Das wirft die Frage auf, ob nicht auch objektive Daten zur Messung des Korruptionsniveaus eines Landes vorliegen könnten. Bisher konnte ein solcher objektiver und allgemeingültiger Indikator nicht identifiziert werden. Es gibt Vorschläge, die Anzahl von Gerichtsverfahren in Korruptionsfällen als Indikator zu verwenden. Allerdings misst ein solcher nicht wirklich das Korruptionsniveau. Er quantifiziert vielmehr, wie effektiv die Justiz und die Polizei eines Landes in der Verfolgung und Aufklärung von Korruptionsfällen sind. Ein weiteres Problem mit solchen objektiven Ansätzen der Korruptionsmessung sind unterschiedliche rechtliche Definitionen des Tatbestandes der Korruption. Einige Länder haben strenger gefasste Definitionen als andere. Während eine bestimmte Tat in einem Land bereits ein Vergehen und strafbar ist, wird die gleiche Tat in anderen Ländern noch vom Rechtssystem akzeptiert. Es folgen Verzerrungen in den Messergebnissen zwischen den verschiedenen Ländern, welche bei dem Ansatz des CPIs vermieden werden.

Im CPI 2008 werden 180 Länder betrachtet. Für die Berechnung des CPIs 2008 wurden 13 verschiedene Umfragen von 11 unabhängigen Quellen verwendet. Zu diesen Quellen gehören zum Beispiel die Economist Intelligence Unit (EIU), das World Economic Forum und das International Institute for Management Development in Lausanne. Der CPI weist derzeit für Deutschland einen Indexwert von 7,9 aus. Deutschland belegt damit im aktuellen Index von 2008 den 14. Platz (siehe Grafik auf S.19). Im ersten Index von 1995 erreichte Deutschland einen Wert von 8,14 und stand damit auf dem 13. Rang. Allgemein wird die Bundesrepublik als relativ korruptionsfrei eingeschätzt. Dennoch lässt sich feststellen, dass die Wertung anderer Länder wie zum Beispiel Dänemark, Neuseeland und Schweden über die Jahre immer wieder zeigt, dass in Deutschland noch Raum für Verbesserungen ist.

Zur Schädlichkeit der administrativen Korruption

Korruption wird allgemein mit der Bestechlichkeit von Amtsträgern gleichgesetzt, die sich für die Ausübung ihrer Dienstpflichten von privaten Wirtschaftssubjekten bezahlen lassen. Solche Beziehungen zwischen öffentlichen Amtsträgern und privaten Wirtschaftssubjekten können in einem Prinzipal-Agenten-Ansatz analysiert werden. Die öffentlichen Angestellten (Agenten) besitzen einen Informationsvorsprung gegenüber ihren öffentlichen Auftraggebern (Prinzipal). Diesen Vorsprung suchen sie zu ihrem persönlichen Vorteil auszunutzen, indem sie sich über die Regeln, die ihnen von ihrem wohlwollenden Prinzipal auferlegt wurden, hinwegsetzen. Sie nehmen Bestechungsgelder von Dritten für die Vergabe von Aufträgen, Lizenzen oder Genehmigungen an.

Solche Korruptionsfälle führen nicht nur zu einem Vertrauensschwund unter der Bevölkerung in die Unparteilichkeit und Verlässlichkeit der öffentlichen Amtsträger. Sie haben darüber hinaus schwerwiegende Auswirkungen auf gesamtwirtschaftlicher Ebene. Früher verwies die theoretische Literatur auf mögliche Vorteile der Korruption, wenn eine exzessive Bürokratie vorliegt. Durch "Schmiergelder" - so war die Auffassung - könnten bürokratische Hindernisse umgangen werden. Diese Sichtweise greift jedoch zu kurz: Übermäßige Bürokratie wird nicht durch Bestechung überwunden. Vielmehr schafft die Bestechung den Nährboden für eine Überregulierung. Diese Regulierungen werden zum Selbstzweck. Je undurchdringlicher das Dickicht aus Regeln und Gesetzen den privaten Wirtschaftssubjekten erscheint, desto bereitwilliger sind sie, Bestechungsforderungen zur Überwindung dieser Hindernisse nachzugeben. Um ihren Forderungen noch mehr Überzeugungskraft zu verleihen, werden die Bürokraten zusätzlich ihr Arbeitstempo verlangsamen. Die resultierenden Warteschlangen dienen als Nötigung für notwendige Zahlungen. Daniel Kaufmann und Shang-Jin Wei haben gezeigt, dass Manager in Ländern mit einem hohen Korruptionsniveau mehr Zeit in Verhandlungen mit Bürokraten aufwenden müssen als ihre Kollegen in Ländern mit einem niedrigeren Korruptionsniveau. In Einzelfällen mag sich der Eindruck von Bestechung als Schmiermittel bestätigen, in der wissenschaftlichen Diskussion wird dieser Standpunkt aber seit geraumer Zeit nicht mehr vertreten.

Der Schaden, den die Korruption verursacht, besteht in einer Verzerrung ökonomischer Beschlüsse. Entscheidungsträger werden Investitionsprojekte bevorzugen, welche hohe Bestechungsgelder erwarten lassen. In Ausschreibungen wird beispielsweise nicht mehr dasjenige Unternehmen den Zuschlag erhalten, welches für dieses Projekt das beste Angebot einreicht, sondern dasjenige, welches am besten besticht oder die besten Verbindungen zu Entscheidungsträgern besitzt. Korruption führt so auf vielseitige Art und Weise zu ineffizienten Projekten, die den offenkundigen Bedarf nur suboptimal decken.

Gordon Winston argumentiert, dass das Entdeckungsrisiko der Korruption mit der Anzahl und der Dauer der Transaktionen, der Anzahl der involvierten Personen und der Einfachheit und Standardisierung der Prozedur zunehme. Das Risiko steigt aber nicht mit dem Wert der Transaktion. Dies bewirkt, dass einmalige, große Käufe eine geeignete Basis für Bestechungszahlungen darstellen. Hierdurch wird die Entscheidung von öffentlich Bediensteten verzerrt. Kapitalintensive, technologisch fortgeschrittene und maßgeschneiderte Produkte werden bevorzugt, ganz unabhängig davon, ob sie den öffentlichen Bedarf optimal decken. Hierfür werden arbeitsintensive Projekte wie im Bereich Bildung und Gesundheit vernachlässigt, da sie weniger leicht korrupte Einkommen versprechen. Dem benevolenten Prinzipal bleibt nur die Möglichkeit, durch Anreize und Strafandrohungen die Korruption seiner Agenten einzudämmen. Aber auch diese Maßnahmen verursachen Kosten. Dies hat zur Folge, dass der Prinzipal dem Agenten keine Verträge anbieten wird, die sich nur dann lohnen, wenn der Agent sich regelkonform verhält. Hieraus kann das Unterlassen notwendiger Investitionen resultieren.

Zur Schädlichkeit der politischen Korruption

Neben der bereits behandelten Korruption durch die Agenten ist auch die sogenannte grand corruption, die hochkarätige, politische Korruption in den Mittelpunkt der ökonomischen Betrachtung gerückt. Hier ist nicht der Agent, sondern der Prinzipal korrupt. In diesem Fall resultiert ein definitorisches Problem. Während im Falle korrupter Agenten ein Verstoß des Agenten gegen Regeln, die der Prinzipal definiert hat, vorliegt, kann der Missbrauchsbegriff in dieser Situation nicht so ohne weiteres auf den korrupten Prinzipal übertragen werden. Ein korrupter Prinzipal hat die notwendige Machtfülle, sich seine eigenen Regeln zu geben, die sein korruptes Handeln legitimieren. Der Missbrauch lässt sich somit nicht an einer justiziablen Regelübertretung festmachen. Vielmehr bedarf der Korruptionsbegriff eines Bezuges zu den Verhaltensweisen, welche die Öffentlichkeit als illegitim oder schädlich erachtet.

Welche Wohlfahrtsverluste ein korrupter Prinzipal verursacht, ist nicht leicht festzustellen. Diese mehr oder weniger allmächtigen Prinzipale haben ein Interesse daran, Wohlfahrtsverluste durch Korruption bei Agenten möglichst gering zu halten, da sie direkt Ressourcen absorbieren, die sonst dem korrupten Prinzipal gehören. Die Regierung wird versuchen, Korruption wie ein optimales Steuersystem zu organisieren, welches alle Sektoren gleich belastet. Ein starker Prinzipal wird versuchen, Verschwendungen im Rahmen von Korruption in allen Bereichen des Staatsapparates zu vermeiden, um seinen eigenen Nutzen zu maximieren. Bevor er in ineffiziente Projekte investiert, wird er es bevorzugen, die Ressourcen gleich zu unterschlagen, die für ein solches Projekt notwendig wären.

Verzerrungen können verhindert werden, wenn ein besonders starkes und korruptes Regime vorliegt. Ein derartiger Prinzipal wird in der Literatur auch als "Kleptokrat" bezeichnet. Eine kleptokratische Regierung ist in der Lage, große Bestechungssummen einzutreiben. Die Wohlfahrtskonsequenzen dieser Regierungsform sind unklar. Martin McGuire und Mancur Olson argumentieren, dass ein solcher eigennütziger und durchsetzungsstarker Prinzipal seine Macht wohl im Einklang mit den Interessen der Gesellschaft nutze.

Diese Argumentation kann durch ein Beispiel aus Indonesien gestützt werden: In den 1990er Jahren versuchte ein Enkel des damaligen Präsidenten Haji Mohamed Suharto, einen Gewinn aus einer neuen Biersteuer zu erzielen, welche von seiner privaten Firma eingetrieben werden durfte. Als Folge hiervon ging der Tourismus auf Bali zurück, da der Bierpreis anstieg und in der Versorgung Engpässe auftraten. Dies veranlasste Suharto dazu, die Biersteuer wieder aufzuheben. Die Zeitschrift "The Economist" vermutete, dass die Reaktion Suhartos damit zu begründen sei, dass andere Verwandte des Familienclans im Hotelgewerbe tätig sind. Dieses Argument illustriert das, was als encompassing interest bezeichnet wird: Ein starker Prinzipal mit Engagement in vielen Sektoren wird sich bewusst, dass sich Ineffizienzen in einem Sektor negativ auf andere Sektoren auswirken. Er wird daher versuchen, solche Ineffizienzen zu vermeiden.

Doch es ist fragwürdig, ob diese Argumentation stichhaltig ist. Selbst besonders mächtige Kleptokraten müssen ihre Macht teilen. Diese geteilte Macht erfordert eine komplizierte Koordination und kann zu neuen, unerwünschten Ineffizienzen führen. Die Kleptokraten müssen zur Machtsicherung eigene Eigentumsrechte an potentielle Rivalen verteilen. Statt dieser Rivalen wären aber eventuell andere Marktteilnehmer besser in der Lage, den größten Ertrag aus einer überlassenen Ressource zu erzielen. Eine florierende Wirtschaft könnte auch eine Gefahr für den Prinzipal darstellen und deshalb von ihm hintertrieben werden, da ansonsten potentielle Rivalen mit Ressourcen ausgestattet würden, welche sie für einen Umsturz einsetzen könnten. Ferner könnten Ineffizienzen auch aus einem kurzen Planungshorizont eines Prinzipals resultieren.

Diese Einschränkungen zeigen, dass das Modell eines allmächtigen Kleptokraten etwas Utopisches hat. Die resultierenden Wohlfahrtsergebnisse bleiben mehrdeutig. Wohlfahrtseinbußen sind hier sowohl der eigennützigen Motivation des Prinzipals als auch seiner fehlenden Allmacht zuzurechnen. Das entscheidende Argument für auftretende Wohlfahrtsverluste resultiert aber aus dem Glaubwürdigkeitsproblem eines starken Kleptokraten. Dieser kann sich nicht überzeugend an eine beschlossene politische Entscheidung binden. Er steht über allen Regeln und kann damit jedes gegebene Versprechen in der Zukunft wieder brechen, sobald dies opportun erscheint. Aber gerade eine solche Bindung an eigene Versprechen ist erforderlich, um Investoren anzulocken. Diese sind mit ihrem finanziellen Engagement langfristig von der Situation in einer Volkswirtschaft abhängig. Baut ein Investor beispielsweise ein Kraftwerk in einem Land, so vertraut er damit auch immer auf das lokale Rechtssystem, das in der Zukunft seine Eigentumsrechte schützt und ausgehandelte Verträge zur Stromeinspeisung durchsetzt.

Investoren haben nur beschränkte Möglichkeiten, sich gegen eine organisierte Abschöpfung ihres Investitionsertrags zu wehren. In dieser Situation werden sie die Glaubwürdigkeit politischer Zusagen bezüglich des Schutzes ihres Eigentums bewerten. Die Zusagen eines Politikers werden nur dadurch glaubwürdig, dass dieser zu ihrer Einhaltung motiviert oder gezwungen ist. Ein korrupter Politiker widmet sich primär seiner eigenen Bereicherung und wird auch entgegen früherer Zusagen eine profitable Gelegenheit nicht verstreichen lassen. Ein starker Prinzipal hat die Rechtsschaffung und -auslegung in seiner Hand und kann deshalb nicht dazu gezwungen werden, seine früheren Zusagen einzuhalten. Er wird unglaubwürdig. Das Problem fehlender Glaubwürdigkeit kann gemildert werden, wenn Diktaturen relativ stabil sind und sich der Kleptokrat darum bemüht, eine Reputation der Verlässlichkeit aufzubauen. Aber da die meisten Investitionen langfristiger Natur sind und Regierungsperioden in ihrer Länge teilweise schwer vorhersehbar sind, ist dieser Effekt kaum stark genug, um Investoren anzulocken. Somit entstehen hohe Wohlfahrtseinbußen als Folge von grand corruption.

Korruption senkt Produktivität

Die Resultate des Prinzipal-Agenten-Modells lassen erkennen, dass Korruption einen negativen Einfluss auf die Produktivität haben kann. Eine eigene empirische Untersuchung zum Einfluss der wahrgenommenen Korruption auf die gesamtwirtschaftliche Produktivität ergänzt die theoretische Analyse. Makroökonomisch entspricht die Kapitalproduktivität dem Verhältnis von Bruttoinlandsprodukt (BIP) und dem gesamtwirtschaftlichen Kapitalstock. Dieser lässt sich durch die abgeschriebenen und zusammengefassten Investitionen der Vergangenheit bestimmen. Um den Zusammenhang zwischen Korruption und Produktivität zu messen, wurde eine Regressionsanalyse unternommen, deren Ergebnisse in der Abbildung1 dargestellt sind.

Die Analyse zeigt: Fehlende Korruption wirkt positiv auf das Verhältnis von BIP zum Kapitalstock, erhöht also die Produktivität. Dies wird durch die positive Steigung der Regressionsgeraden veranschaulicht. Die Gerade zeigt, dass sich die Produktivität eines Landes um etwa zwei Prozent erhöht, wenn sich die Korruptionslage in einem Land um einen Punkt der CPI-Skala verbessert. Da der Kapitalstock etwa doppelt so hoch ist wie das BIP, resultiert hiermit ein Anstieg des BIP um vier Prozent. Anders ausgedrückt: Würde die Korruption in Deutschland auf das Niveau von Dänemark sinken, also der CPI um ca. 1,5 ansteigen, so würde das Einkommen der Deutschen durchschnittlich um sechs Prozent steigen.

Diese Analyse ist robust. Weitere durchgeführte Untersuchungen mit zusätzlichen erklärenden Variablen wie Humankapital, Rohstoffexporten oder dem Offenheitsgrad einer Volkswirtschaft (Summe aus Importen und Exporten im Verhältnis zum BIP) ergaben keine wesentliche Änderung für den grundsätzlich positiven Einfluss des CPIs als Indikator für das Korruptionsniveau. Der positive Einfluss der Abwesenheit von Korruption auf die Produktivität bleibt signifikant.

Korruption und Nettokapitalimporte

In der theoretischen Analyse wurde aufgezeigt, dass Investoren korruptionsfreie Länder bevorzugen, da es korrupten Regimen an Glaubwürdigkeit mangelt. Im Folgenden wird nun der empirische Nachweis eines negativen Zusammenhangs zwischen dem Korruptionsniveau und den Nettokapitalimporten eines Landes überprüft.

Die Nettokapitalimporte eines Landes stimmen weitgehend mit dem Saldo der Leistungsbilanz überein. Länder, die ein Defizit in der Leistungsbilanz ausweisen, sind dementsprechend Nettokapitalimporteure; Länder mit einem Überschuss in der Leistungsbilanz sind Nettokapitalexporteure. Solche Nettokapitalexporte sind von vielen Einflussgrößen abhängig, die nicht vernachlässigt werden dürfen. So zeigt sich, dass reiche Länder Kapital in ärmere Länder exportieren. Zudem wird Kapital von Ländern mit einer hohen Sparquote exportiert und fließt in Länder mit einem hohen Bevölkerungswachstum. Solche Einflussgrößen werden im Rahmen von neoklassischen Wachstumsmodellen prognostiziert und sind empirisch zumeist robust. Rohstoffexporte wirken zudem negativ auf die Kapitalimporte. Das liegt wohl an der Tatsache, dass rohstoffexportierende Länder selbst ausreichend mit Kapital ausgestattet sind.

Das Ergebnis einer weiteren Regressionsanalyse ist in Abbildung 2 dargestellt. Diese zeigt die resultierende Regressionsgerade und die zugrunde liegenden Beobachtungen, welche den Einfluss des Korruptionsniveaus auf die Nettokapitalimporte fokussieren. Die Regressionsgerade hat eine positive Steigung. Eine Verbesserung im Korruptionsindex um einen Punkt führt zu einem Anstieg der Nettokapitalimporte in Höhe von 0,5 Prozent des Bruttoinlandsprodukts. Würde Deutschland sich im CPI auf das Niveau von Dänemark verbessern (um 1,5 Indexpunkte), so würden die Nettokapitalimporte um 0,75 Prozent des BIP steigen, also fast um 20 Milliarden Euro. Eine Summe, mit der zahlreiche hochkarätige Arbeitsplätze geschaffen werden könnten.

Im Rahmen zusätzlicher Untersuchungen wurde nachgewiesen, dass Variablen wie Stabilität der Regierung und Stabilität des bürokratischen Systems sowie zivile Freiheiten keinen signifikanten Einfluss auf Nettokapitalimporte haben, während die Variable Recht und Ordnung mit einem positiven und signifikanten Einfluss auf Nettokapitalimporte wirkt. Wird diese Variable berücksichtigt, so verringert sich der Einfluss von Korruption auf die Nettokapitalimporte. Das Ergebnis impliziert, dass der Einfluss der Korruption auf die Nettokapitalimporte teilweise darauf zurückzuführen ist, dass Korruption mit dem Fehlen einer rechtsstaatlichen Tradition einhergeht. Dies ist im Einklang mit der vorher etablierten Theorie: Die Korruption eines starken Kleptokraten beinhaltet das Fehlen einer unabhängigen und starken Justiz und eines geordneten Machtwechsels. Aufgrund der hierdurch fehlenden Glaubwürdigkeit von Eigentumsrechten werden Investoren abgeschreckt.

Fazit

Korruption ist ein Wachstumshemmnis. Die landläufige Meinung, dass Korruption der Beseitigung von Investitionshemmnissen dient, lässt sich nicht bestätigen. Dazu wurden im Rahmen einer modelltheoretischen Analyse zwei stilisierte Korruptionsmodelle mit einem korrupten Agenten und einem korrupten Prinzipal vorgestellt. Diese Modelle führten zu Hypothesen der jeweils resultierenden Wohlfahrtseffekte. Empirische Untersuchungen haben gezeigt, dass Nettokapitalimporte insbesondere deswegen negativ von Korruption beeinflusst werden, weil Korruption mit dem Fehlen einer rechtsstaatlichen Tradition einhergeht. Korruption unterminiert eine solche Tradition dadurch, dass Gerichtsurteile käuflich sind und Regierungen nicht durch klare Gesetze beschränkt werden. Dies ist eine Form der Korruption, von der primär der Prinzipal betroffen ist.

Des Weiteren wurde empirisch aufgezeigt, dass Korruption mit einer geringeren Produktivität einhergeht. Wie anhand des Prinzipal-Agenten-Modells gezeigt wurde, ergibt sich dieser Einfluss insbesondere bei administrativer Korruption. Reformen sollten sich daran orientieren, ob Länder primär ihre Produktivität erhöhen oder ausländisches Kapital anlocken wollen. Reformen des öffentlichen Sektors bieten sich an, wenn die Produktivität erhöht werden soll. Um verstärkt Kapital aus dem Ausland anzulocken, sollte hingegen der Fokus auf den Aufbau einer rechtsstaatlichen Ordnung gelegt werden.