Macht Handel Hunger? | Welternährung | bpb.de

Einleitung

Das Jahr 2008 wird vielen Menschen als "Krisenjahr" - Nahrungsmittelkrise, Ölkrise, Finanzkrise - in Erinnerung bleiben. Dabei ist die Nahrungsmittelkrise eng mit der Ölkrise (Düngemittelpreise) und der Finanzkrise (Spekulation) verknüpft. Die sprunghaft steigenden Preise für Nahrungsmittel hatten von der Karibik über Afrika und Asien zu gewaltsamen Protesten geführt. Seit Mitte 2005 sind die Preise für Nahrungsmittel gemäß der Weltbank um mehr als 80 % gestiegen. Der World Food Price Index der Weltbank erreichte mit 292 Punkten im Juni 2008 seinen Höchststand. Nahrungsmittel wurden für viele Menschen unbezahlbar. Die Folge: Die Anzahl der Hungernden stieg um 75 Millionen. Somit gehen heute knapp eine Milliarde Männer, Frauen und Kinder Abend für Abend hungrig schlafen. Ihr fundamentales Menschenrecht auf Nahrung wird verletzt.

Hunger hat ein ländliches Gesicht. Gemäß den Angaben der UN sind 50 % der Hungernden Kleinbauern, 22 % Landlose und 8 % Menschen, die von der Fischerei-, Wald- und Weidewirtschaft leben. Viele Landlose, aber teilweise auch Kleinbauern arbeiten saisonal oder in befristeten Arbeitsverhältnissen als Landarbeiterinnen und Landarbeiter für Hungerlöhne, zumeist in Exportsektoren. Die mehr als 450 Millionen Landarbeiterinnen und Landarbeiter weltweit stellen 40 % der Erwerbstätigen in der Landwirtschaft, davon sind im Schnitt 20 - 30 % Frauen. Sie gehören zu den Ärmsten im ländlichen Raum.

UN-Generalsekretär Ban Ki Moon erklärte beim Welternährungsgipfel im Juni 2008 in Rom: "Nichts ist so entwürdigend wie Hunger, besonders wenn er von Menschenhand verursacht ist." Diese Einsicht ist weit verbreitet. Hingegen wird die Frage, welche Politik zur Nahrungsmittelkrise und zum Hunger in der Welt beigetragen hat, sehr kontrovers diskutiert. Ob bei der Frage der Agrartreibstoffe, der Agrarsubventionen, der Spekulation oder der forcierten Deregulierung und Liberalisierung der Landwirtschaft - die entsprechenden Akteure in der EU, den USA und den internationalen Finanzinstitutionen haben Verantwortung weitestgehend von sich gewiesen. Folglich blieb bis jetzt auch der notwendige Kurswechsel in der Agrar- und Handelspolitik aus. Dabei ist dieser angesichts von Hunger und Armut, Klimawandel, Artensterben, knapper werdenden natürlichen Ressourcen und perspektivisch steigenden Ölpreisen drängender denn je.

Charakteristika des Weltagrarmarktes

Jahrzehntelang gab es ein Überangebot an Agrarprodukten, das die Preise auf dem Weltmarkt drückte. Agrarsubventionen in Milliardenhöhe beförderten den massiven Ausbau der landwirtschaftlichen Produktion in den Industrieländern. Allein in der Zeit von 1997 bis 2001 sank der Preis für Reis um 43 %, für Baumwolle um 39 %, für Zucker um 24 % und für Weizen um 20 %. Niedrige Preise bedeuteten für Kleinbauern niedrige Einkommen. Somit entfielen auch die zur Aufrechterhaltung bzw. Ausweitung der Nahrungsmittelproduktion notwendigen Anreize. Doch die Zeiten permanent niedriger Weltmarktpreise sind vorbei. Endlich besteht wieder ein Anreiz in die Grundnahrungsmittelproduktion zu investieren, besteht die Aussicht, dass Kleinbauern höhere Einnahmen erzielen und damit ihre Lebenssituation verbessern können.

In den vergangenen zehn Jahren blieb die Weltgetreideproduktion bis auf die Jahre 2004/05 hinter dem Verbrauch zurück. Dabei werden 36 % des produzierten Weltgetreides für Futtermittel aufgewendet. In der EU beträgt der Anteil der Futtermittel am Weizenverbrauch sogar 45 %. Noch immer aber gilt: Es gibt genug Nahrungsmittel für alle. Ohne den Agrartreibstoffboom wäre die Frage der drohenden Nahrungsmittelknappheit noch heute kein stark diskutiertes Thema. Unstrittig ist, dass die Nahrungsmittelproduktion - in den Entwicklungsländern - gesteigert werden muss. Schätzungen der Welternährungsorganisation FAO zufolge ist eine Verdopplung der landwirtschaftlichen Produktion bis 2050 notwendig, um die dann weltweit neun Milliarden Menschen ernähren zu können.

Genauso beispiellos wie der Anstieg der Preise war auch ihr Fall. So sind seit März 2008 die Weizenpreise um 50 % und seit Mai 2008 die Maispreise um 40 % gefallen. Dieser Preisrückgang ist zum einen auf teilweise gute Ernten, zum anderen auf den Abzug spekulativen Kapitals aus den Rohstoffmärkten zurückzuführen. Dennoch lagen im Oktober 2008 die Nahrungsmittelpreise noch um 28 % über dem Niveau von Oktober 2006. Von Experten wird zukünftig insgesamt ein höheres Basispreisniveau vorhergesagt. Im Vergleich zum Zeitraum von 1998 bis 2007 erwarten die OECD und die FAO einen durchschnittlichen Anstieg der nominalen Preise bis 2017 um 20 % für Rind- und Schweinefleisch, um 30 % für Roh- und Weißzucker, um 40 bis 60 % für Weizen, Mais und Milchpulver, um mehr als 60 % für Butter und Ölsaaten und um mehr als 80 % für pflanzliche Öle. Trotz aller Unsicherheit bei der Voraussage von Preisentwicklungen besteht Einigkeit darüber, dass die Weltmarktpreise stärker als in der Vergangenheit schwanken werden. In vielen Entwicklungsländern sind die Kleinbauern den Preisschwankungen des Marktes schutzlos ausgeliefert.

Für die Analyse der Nahrungsmittelkrise ist es wichtig, die Angebotsseite auf dem Weltagrarmarkt näher zu betrachten: Denn nur wenige Länder produzieren in großem Umfang für den Weltmarkt. 2007/08 werden 88 % des Weltmaismarktes von den drei Exporteuren USA (63 %), Argentinien und Brasilien abgedeckt. Ähnliches gilt für Reis. Dort entfallen 83 % des Weltreismarktes auf die fünf Exportländer Thailand (29 %), Vietnam, USA, Pakistan und Indien. Beim Weizen werden 74 % des Weltmarktangebotes von den USA (30 %), Kanada, den EU-27, Russland und Argentinien bestritten. Diese Schieflage auf dem Weltmarkt macht deutlich, dass wetterbedingte Ernteausfälle oder politisch bedingte (Export-)Verknappungen in diesen Ländern sehr schnell globale Auswirkungen haben können. Darüber hinaus gilt zu bedenken, dass nur vier Konzerne - Cargill, Louis Dreyfus, Archer Daniels Midland und Bunge - ca. 73 % des Weltgetreidemarktes kontrollieren.

Den wenigen Exportländern und Konzernen steht eine große Anzahl von Ländern gegenüber, die von Nahrungsmittelimporten abhängig sind - Tendenz steigend. Viele waren zuvor Netto-Nahrungsmittelexporteure. Die Liberalisierung und Deregulierung der Landwirtschaft hat viele Entwicklungsländer von Nahrungsmittelimporten abhängig gemacht. Während die LDCs (Least Developed Countries) Ende der 1970er Jahre noch einen Netto-Überschuss bei den Agrarexporten von ein bis zwei Mrd. US-Dollar erwirtschafteten, beträgt ihr Nettodefizit im Jahr 1999 4,4 Mrd. US-Dollar. Das gleiche Bild ergibt sich bei den NFIDCs (Net Food Importing Developing Countries) mit 2 - 3 Mrd. US-Dollar an Überschüssen Ende der 1970er Jahre und 4 Mrd. US-Dollar an Defiziten Ende der 1990er Jahre. Allein im Zeitraum von 1986 bis 2007 stieg die Zahl der LIFDCs (Low Income Food Deficit Countries) von 65 auf 82 Länder. Insgesamt sind zwei Drittel der Entwicklungsländer Netto-Nahrungsmittelimporteure (105 von 148).

Seit den 1980er Jahren haben sich die Weizen- und Reisimporte der LDCs verdoppelt. Diese Abhängigkeit von Nahrungsmittelimporten wird in Zukunft weiter steigen. Länder wie Mexiko, Ägypten und die Philippinen, die von der Nahrungsmittelkrise stark betroffen waren, gehören heute zu den fünf größten Importeuren von Mais, Weizen bzw. Reis. Vielen Entwicklungsländern ist ihre Abhängigkeit vom Weltmarkt zum Verhängnis geworden. Jahrzehntelang wurde ihnen weisgemacht, dass die Öffnung ihrer Märkte, der Import von billigen Nahrungsmitteln und die Fokussierung auf die Produktion einiger weniger Exportprodukte der richtige Weg sei. Aber dieser Weg führte, wie die Erfahrung zeigt, in die Hungerkrise.

Der Weg in die Krise I: Liberalisierung à la IWF und Weltbank

Vor dem Hintergrund der ersten internationalen Schuldenkrise in den 1980er Jahren konnten die Bretton-Woods-Institutionen - Internationaler Währungsfonds (IWF) und Weltbank - ihren politischen Einfluss über die Strukturanpassungsprogramme auf die Handels-, (Land-)Wirtschafts- und Finanzpolitik von Entwicklungsländern erheblich ausweiten. IWF und Weltbank verordneten ein Standardreformpaket, das auf den Abbau staatlicher Interventionen in Wirtschaftskreisläufe, die Öffnung der Märkte für die öffentliche Konkurrenz (Handels- und Kapitalmarktliberalisierung) sowie die Herstellung makroökonomischer Stabilität ausgerichtet war. In den 1990er Jahren entwickelte sich der "Washington Konsens" zum Synonym des marktradikalen "one-size-fits-all"-Ansatzes der beiden Finanzinstitutionen. Bilaterale und multilaterale Geldgeber machten ihre Finanzhilfe häufig von der Präsenz eines IWF-Programms abhängig. Analysen der Strukturanpassungsprogramme belegen in vielen Fällen eine Verschlechterung der Ernährungssituation und der bäuerlichen Einkommen. Viele der Probleme heute haben ihren Ursprung in den IWF- und Weltbank-Politiken.

So ist es auch kein Zufall, dass Haiti, Mexiko und die Philippinen - Länder, die ihre Märkte sehr weitgehend liberalisiert haben - mit Protesten gegen hohe Nahrungsmittelpreise konfrontiert waren. Beispiel Haiti: Die haitianische Regierung des Premierministers Jacques Edouard Alexis musste Anfang April 2008 wegen der Nahrungsmittelkrise zurücktreten. Die Reispreise hatten sich im Land aufgrund der Preisexplosion auf dem Weltmarkt mehr als verdoppelt. Dabei konnte sich das Land vor weniger als 20 Jahren noch selbst mit Reis versorgen. Erst als IWF und Weltbank im Jahr 1995 Haiti zwangen, den Reiszoll von 50 % auf 3 % zu senken und subventionierter Reis aus den USA das Land überschwemmte, brach die einheimische Reisproduktion zusammen. Heute muss Haiti 80 % seines Reisbedarfs importieren, und 80 % der Menschen auf dem Land leben unterhalb der Armutsgrenze. Insbesondere die Reisanbaugebiete weisen den höchsten Grad an Unterernährung und Armut auf.

Trotz massiver Kritik und veränderter Rhetorik - "Development Policy Lending" anstelle von Strukturanpassungsprogrammen - machen IWF und Weltbank die Bereitstellung von Krediten weiterhin von wirtschafts- und sozialpolitischen Reformen in den Empfängerländern abhängig. Ein Weltbank-Bericht kommt zu dem Ergebnis, dass im Jahr 2006 eine von vier Weltbank-Konditionalitäten immer noch wirtschaftliche Reformen betreffen. Auch eine Weltbank-Befragung von Regierungsbeamten in armen Ländern ergab, dass die Weltbank bei der Hälfte noch Punkte einführte, die nicht Teil der eigenen Länderprogramme waren. Eine norwegische Studie untermauert gleiches für den IWF. In 26 von 40 untersuchten Ländern wurden immer noch die Privatisierung und Liberalisierung zur Auflage für die Kreditvergabe gemacht. Die Konditionalitäten fungieren somit nach wie vor als zentrale Instrumente der Einflussnahme auf die Regierungspolitik in den Entwicklungsländern.

Der Weg in die Krise II: Liberalisierung über Freihandelsabkommen

Seit Anfang der 1990er Jahre nimmt die Anzahl der regionalen Handelsabkommen exponentiell zu. Daran haben auch die multilateralen Verhandlungen in der Welthandelsorganisation (WTO) seit Ende 2001 nichts geändert. Die Industrieländer verfolgen eine Mehrebenenstrategie, wenn es um die Erschließung neuer Absatzmärkte geht. In der EU soll dieses Ziel mit der "neuen" handelspolitischen Strategie, die Handelskommissar Peter Mandelson am 4. Oktober 2006 als "Global Europe. Competing in the world" vorgestellt hat, erreicht werden. Im Fokus der EU-Strategie stehen vor allem die sich dynamisch entwickelnden Weltregionen und Schwellenländer, insbesondere China und Indien, aber auch der ASEAN-Raum, Südkorea, die Golfstaaten, Russland und der Mercosur (Argentinien, Brasilien, Paraguay, Uruguay, Venezuela). Unter Umgehung der Widerstände in der WTO werden in den neuen bilateralen Prozessen eine Reihe entwicklungs- und umweltpolitisch hochbrisanter "WTO-plus"-Ziele verfolgt. Die USA hatten bereits mit dem Abschluss des nordamerikanischen Freihandelsabkommens (NAFTA) den Grundstein für bilaterale Freihandelsabkommen gelegt.

Beispiel Mexiko: Die Erfahrungen mit der Liberalisierung in Mexiko stehen beispielhaft für entwicklungsfeindliche und Hunger befördernde Freihandelsabkommen, die von der EU und den USA verfolgt werden. Mexiko ist das Land, das mit seiner "Tortilla-Krise" Anfang 2007 zum Vorboten der Nahrungsmittelkrise wurde. Mehrere zehntausend Menschen forderten radikale Änderungen in der Landwirtschafts- und Ernährungspolitik. Die Preise für Tortillas waren innerhalb von zwei Monaten um 150 % gestiegen. Insbesondere die Ärmsten waren betroffen: Tortillas machen 60 % ihrer Kalorieneinnahme aus.

Auch hier nahm alles seinen Anfang in den Strukturanpassungsprogrammen von IWF und Weltbank Ende der 1980er Jahre. Das Standardreformpaket sah den Abbau des staatlichen Unterstützungssystems vor, bestehend aus subventionierten Inputs, Krediten, Beratung, Garantiepreisen für Bauern, regulierten Importen und subventionierten Tortillas. Die Abschaffung der staatlichen Vermarktungsausschüsse und einer nationalen Behörde zur Verteilung von Lebensmitteln in abgelegenen Gebieten machten den Weg frei für einige wenige Agrarkonzerne. Heute kontrollieren Cargill, Maseca, ADM, Minsa, Arancia Corn Products und Agroinsa 70 % der Maisimporte und -exporte.

Einen weiteren Rückschlag erlitt die Landwirtschaft mit der Unterzeichnung des NAFTA-Abkommens im Jahr 1994, in dem Mexiko der Liberalisierung seines Maissektors zustimmte. Subventionierter Mais aus den USA überschwemmte daraufhin den mexikanischen Markt. Der Maispreis fiel um mehr als 70 %. Tausende von Kleinbauern wurden vom Markt verdrängt, die Maisproduktion ging zurück. Mexiko wurde nach mehreren Jahrhunderten erstmals zum Netto-Importeur von Mais. Es ist aber nicht nur die Öffnung der Agrarmärkte, welche die Ernährungssituation verschlechtert. Auch die forcierte Liberalisierung des Investitionsregimes und der öffentlichen Auftragsvergabe sowie der Dienstleistungen schaden der Entwicklung der Landwirtschaft und den Kleinbauern.

Der Weg in die Krise III: Agrartreibstoffe

Innerhalb von 14 Monaten - von Januar 2007 bis April 2008 - ist der Preis für Mais in Uganda um 65 % gestiegen, im Senegal schnellte der Weizenpreis um 100 % in die Höhe. Eine Studie der Weltbank kommt zu dem Schluss, dass die Explosion der Nahrungsmittelpreise zu 65 % auf das Konto der Agrartreibstoffe geht. Das International Food Policy & Research Institute (IFPRI) und der IWF schätzen den Anteil auf 30 %. Berechnungen haben ergeben, dass die weltweite Nachfrage nach Getreide (ohne Reis) unterhalb der Produktion liegen würde, wenn nicht die gestiegene Nachfrage nach Agrartreibstoffen hinzugekommen wäre. Der Agrartreibstoffboom hat aber nicht nur die Nahrungsmittelpreise explodieren lassen, er erhöht auch weltweit den Druck auf die Flächen und führt zu einer Intensivierung der Landbewirtschaftung.

In Indonesien sollen bis 2020 20 Millionen Hektar (ha) - eine Fläche fast sechs Mal so groß wie die Niederlande - für den Ausbau der Palmölproduktion eingesetzt werden. Millionen von Menschen sind dadurch gefährdet: Allein in der Provinz West Kalimantan würden nach Angaben der UN fünf Millionen Indigene ihr Land wegen der Agrartreibstoffproduktion verlieren.

In Brasilien wird Soja für die Gewinnung von Biodiesel und als Futtermittel (EU) eingesetzt. Der derzeitige Sojabedarf der deutschen Tierproduktion beträgt umgerechnet rund 2,8 Mio. ha Anbaufläche. Der Sojaanbau wurde in den vergangenen 17 Jahren erheblich zu Lasten der einheimischen Grundnahrungsmittelproduktion ausgebaut. Die Regenwaldrodung im Amazonas-Gebiet hat seit der zweiten Hälfte 2007, insbesondere in den Sojaanbauregionen, wieder zugenommen. Kleinbäuerliche Familien werden verdrängt. Mindestens vier der 16 Landkonflikte in Mato Grosso und 18 der 38 Landkonflikte in Paraná gehen im Jahr 2007 auf das Konto der Soja anbauenden Großgrundbesitzer. Trotz der starken Mechanisierung in der Sojaproduktion ist nach wie vor Sklavenarbeit in Sojabetrieben anzutreffen.

Der Weg in die Krise IV: Hungerlöhne und miserable Arbeitsbedingungen

Das Wohlergehen armer Arbeiterinnen und Arbeiter hängt sehr stark vom Einkommen und von den Preisen ab. Heute gibt es 550 Millionen Menschen auf der Welt, die arbeiten, aber trotzdem mit weniger als einem US-Dollar am Tag auskommen müssen. Diese "working poor" (arm trotz Arbeit) machen einen Anteil von 20 % an der Gesamtbeschäftigung weltweit aus. Der Anteil der Frauen in unsicheren Arbeitsverhältnissen ist dabei größer als bei Männern. Die Preisexplosion trifft insbesondere arme Arbeiterinnen und Arbeiter, die 60 - 70 % ihres Einkommens für Nahrungsmittel aufwenden. Angesichts der Finanzkrise sieht die International Labour Organisation (ILO) auf viele von ihnen schwierige Zeiten zukommen. Den Prognosen zufolge wird die Zahl der "working poor" steigen. Viele Landarbeiterinnen und Landarbeiter gehören bereits seit langem zu den "working poor". Sie sind in vielen Ländern - beispielsweise in den Ananasplantagen in Costa Rica - nahezu permanent Pestiziden ausgesetzt und müssen bis zu zwölf Stunden am Tag für Hungerlöhne arbeiten.

Wege aus der chronischen Welternährungskrise

Die Rahmenbedingungen im Welthandel haben strukturell eine große Bedeutung, wenn es um die Frage nach den Ursachen des Hungers in der Welt und der Nahrungsmittelkrise geht. Letztere hat noch einmal die dramatischen Folgen einer sehr starken Weltmarktabhängigkeit deutlich gemacht. Denn es waren insbesondere jene Länder, die im hohen Maße von Nahrungsmittelimporten abhängig sind, die von der Krise betroffen waren. Die zweite wichtige Erkenntnis ist, dass diejenigen Länder, die in die kleinbäuerliche Landwirtschaft investiert, soziale Sicherungssysteme eingeführt oder die Löhne für Arbeiterinnen und Arbeiter angehoben haben, weniger von der Krise betroffen waren. Gleiches gilt für Länder, die ihre Programme und Maßnahmen auf hungergefährdete und marginalisierte Gruppen ausgerichtet haben.

Was muss sich ändern, damit die Menschen in den armen Ländern nicht mehr unter Hunger und Preisexplosionen auf dem Weltmarkt leiden müssen? Erstens: Der lokalen Nahrungsmittelproduktion muss in den Netto-Nahrungsmittelimportländern absolute Priorität eingeräumt werden. Es gilt die Investition in eine ökologische, nachhaltige, kleinbäuerliche Landwirtschaft signifikant zu erhöhen. Dabei ist eine angepasste, die Bodenfruchtbarkeit verbessernde Landbewirtschaftung in Zeiten des Klimawandels drängender denn je. Der Weltagrarbericht hat deutlich gemacht: Nur eine Steigerung der Nahrungsmittelproduktion, die traditionelles Wissen integriert, auf Kleinbauern zugeschnitten ist und den Erhalt und den Aufbau der Bodenfruchtbarkeit in den Mittelpunkt stellt, ist geeignet, um den Hunger nachhaltig zu bekämpfen. Die Möglichkeit des Schutzes der Grundnahrungsmittelproduktion ist dafür genauso unerlässlich wie der Aufbau einer Lagerhaltung auf nationaler Ebene zur Abfederung von Preisschwankungen. Ergo müssen den Entwicklungsländern die notwendigen politischen Spielräume in der Agrar-, Handels- und Investitionspolitik erhalten bzw. neu eröffnet werden. Zweitens: Die Probleme der Landarbeiterinnen und Landarbeiter müssen stärker in den Mittelpunkt gerückt werden. Das heißt: Bestehende nationale Arbeitsgesetze müssen auch für sie umgesetzt werden. Die Regierungen im Süden und im Norden sollten sich darüber hinaus dafür einsetzen, dass Unternehmen grundlegende Arbeitsrechte - Gewerkschaftsfreiheit, Recht auf Kollektivverhandlungen, Verbot von Zwangsarbeit, Kinderarbeit und Diskriminierung, Gesundheit und Arbeitssicherheit, Existenz sichernder Lohn - beachten. Dies gilt auch für die internationalen Geschäfte der Supermarktketten und großen Importunternehmen. Die Forderung richtet sich aber auch an die Unternehmen selbst: Sie sollen ihre Zulieferer fair behandeln, für ihre Arbeiterinnen und Arbeiter menschenwürdige Arbeitsbedingungen und eine angemessene Entlohnung gewährleisten sowie eine Ressourcen schonende, umweltgerechte Produktion sicherstellen. Drittens: Angesichts der Verantwortung der Industrienationen für den Klimawandel und für die Globalisierung westlicher Konsum- und Produktionsmuster muss in den reichen Ländern ein Umdenken stattfinden. Der Verbrauch von Soja-Futtermitteln muss reduziert, die Fleischproduktion den natürlichen Bedingungen in Deutschland bzw. der EU angepasst werden. In der EU und den USA ist eine konsequente Abkehr von der exportorientierten, intensiven Landbewirtschaftung hin zu einer extensiveren, umweltfreundlicheren Landbewirtschaftung mit einer entsprechenden Gestaltung des Subventionssystems dringend erforderlich.