Entstehung und Wandel des Welternährungssystems im 20. Jahrhundert | Welternährung | bpb.de

Einleitung

Die Welternährungskrise der vergangenen beiden Jahre hat die Landwirtschaft wieder in den Mittelpunkt der öffentlichen Diskussion gerückt. Tatsächlich waren viele Beobachter über das Ausmaß der Krise überrascht. Seit 1990 hatte die absolute Armut weltweit abgenommen, Unterernährung und Hunger schienen auf dem Rückmarsch. Andere Probleme wie ethnische Konflikte, die Verknappung der Energieressourcen oder der Klimawandel beherrschten die globale Agenda. Die massiven Preissteigerungen auf den internationalen Agrarmärkten und die Teuerungsunruhen in zahlreichen Ländern haben hingegen deutlich gemacht, dass die weltweite Ernährungsversorgung alles andere als gesichert ist. Die Direktorin des UN World Food Programme, Josette Sheeran, sprach von einem "silent tsunami", der auf die armen Länder zurolle. Tatsächlich ist die Krise nicht allein auf die schlechte Ernte von 2006/07 zurückzuführen, sondern Folge langfristiger Veränderungen der Weltwirtschaft. Vereinte Nationen und Weltbank fordern daher einen "New Deal" in der Welternährungspolitik, während die Food and Agriculture Organization of the United Nations (FAO) eine "zweite grüne Revolution" für dringend erforderlich hält. Vieles spricht dafür, dass Ernährungssicherheit neben Klimawandel und Energieverknappung zu den drängenden globalen Herausforderungen des 21. Jahrhunderts gehört.

Allerdings handelt es sich keineswegs um eine grundsätzlich neue Situation. Globale Versorgungskrisen sind historisch seit langem zu beobachten. Bereits im späten 19. Jahrhundert entstanden die Grundlagen eines Welternährungssystems, das bis heute Bestand hat. Dieses globale System ist durch folgende Elemente geprägt:

1. Die Agrarmärkte zeichnen sich durch eine hohe internationale Verflechtung aus. Dennoch führt der Handel nicht dazu, dass Spezialisierungsvorteile der internationalen Arbeitsteilung vollständig ausgeschöpft werden. Ein gewisses Maß an Selbstversorgung wird auch in den Industriestaaten als ein wichtiges öffentliches Gut angesehen.

2. Weltweit entstehen nationale und regionale Marktordnungen, die häufig nach innen Freihandel praktizieren, nach außen jedoch hohe Mauern errichten. Die Schaffung eines offenen und gerechten Handelssystems, das den armen Ländern Zugang zu den Märkten der nördlichen Hemisphäre gibt, zählt zu den drängenden Fragen der internationalen Wirtschaftspolitik.

3. Markt- und Versorgungskrisen sind nicht mehr regional begrenzt, sondern wirken sich weltweit aus. Hunger gilt in zunehmendem Maße als Indikator für globale Ungleichheit.

4. Ernährungssicherheit wird zu einer Arena internationaler politischer Kooperation. Weltweite Hilfsprogramme und transnationale Akteure entfalten eine erhebliche Wirkung.

5. Es entstehen globale Expertennetzwerke und Wissenssysteme, die im öffentlichen Raum eine hohe Diskursmacht besitzen. Gerade internationale Organisationen generieren in erheblichem Maße Expertenwissen.

Diese fünf Elemente haben sich im Laufe des 20. Jahrhunderts zu einem komplexen System verdichtet. Der Beitrag möchte die historischen Wurzeln des Welternährungssystems freilegen und die wichtigsten Veränderungen vom späten 19. Jahrhundert bis zur Gegenwart darstellen. In diesem Zusammenhang sollen auch verschiedene internationale Politikansätze zur Lösung des Welternährungsproblems diskutiert und mögliche Lehren für die Gegenwart gezogen werden.

Die "erste" Globalisierung 1850 - 1914

Die zweite Hälfte des 19. Jahrhunderts war durch eine starke weltwirtschaftliche Integration geprägt, so dass viele Historiker von einer "ersten" Globalisierung sprechen. Bis dahin hatte sich der großräumige Güteraustausch vor allem auf wenige Produkte wie Pfeffer, Tee oder Zucker beschränkt, bei denen Handelskosten keine Rolle spielten. Dies änderte sich erst durch die Transportrevolution des 19. Jahrhunderts und die steigende Nahrungsmittelnachfrage in den industriellen Wachstumsregionen Europas und Nordamerikas. Zwischen 1850 und 1913 wuchs der Welthandel mit Agrarprodukten jährlich um 3,44 Prozent (vgl. Tab. 2 der PDF-Version). Auch Asien und die südliche Hemisphäre wurden nun zunehmend in die internationalen Handelsnetze einbezogen. Gehandelt wurden nicht mehr nur Luxusprodukte, sondern standardisierbare Massenkonsumgüter wie Weizen, Reis oder Fleisch, die in großen Mengen und zu wettbewerbsfähigen Preisen über Kontinente hinweg gekauft und verkauft wurden. Sinkende Frachtkosten und wachsende Transportkapazitäten spielten dabei eine wichtige Rolle, ebenso technologische Entwicklungen wie die Erfindung der industriellen Kühltechnik, die nun auch den Transport von verderblichen Waren wie Fleisch oder Gemüse über große Entfernungen hinweg ermöglichten. In vielen Segmenten entstanden international operierende Unternehmen mit hoher vertikaler Integrationstiefe, die Produktion, Handel und Vertrieb organisierten.

Gerade die kontinentaleuropäischen Volkswirtschaften sahen sich durch den globalen Wettbewerb vor große Herausforderungen gestellt, die mit hohen Anpassungskosten, heftigen Verteilungskonflikten und parteipolitischen Spaltungen verbunden waren. Die über Jahrzehnte hinweg immer wieder aufflackernden Kontroversen über Freihandel oder Protektionismus müssen hier ebenso genannt werden wie die Konsumentenproteste und Teuerungsunruhen, die insbesondere vor und während des Ersten Weltkriegs eine große soziale Sprengkraft entfalteten.

Hunger, Ressourcen und internationaler Handel im Zeitalter der Weltkriege

Der Erste Weltkrieg wird gemeinhin als Ende der ersten großen Globalisierungswelle betrachtet, die im 19. Jahrhundert ihren Höhepunkt erreicht hatte. Tatsächlich führte der Krieg nicht nur zum Zusammenbruch der internationalen Staatenordnung, sondern beendete auch die lange Phase des liberalen Handelsverkehrs. Gleichzeitig verstärkte der Krieg jedoch das Bewusstsein über die globale Interdependenz von Produktion, Verteilung und Verbrauch von Ernährungsressourcen. Es war nicht zuletzt die Fähigkeit zu globaler Ressourcenorganisation, die den alliierten Sieg ermöglichte. In allen Krieg führenden Ländern bildeten sich umfassende Verwaltungsstrukturen heraus, um die Probleme der Nahrungsmittelversorgung in den Griff zu bekommen. Durch die Produktionsausfälle in den europäischen Kriegsgebieten und den Wegfall Russlands als Getreideexporteur nach der Oktoberrevolution entstand ein gewaltiger Bedarf an überseeischen Agrarimporten. Überschussländer wie die USA, Kanada, Argentinien und Australien steigerten ihre Produktion und konnten auf den europäischen Märkten weiter Fuß fassen.

Zu den Folgen des Ersten Weltkriegs gehörte, dass der Zugriff auf Nahrungsressourcen als erstrangige geopolitische Aufgabe begriffen wurde. Die zunehmende Regulierung der Märkte, die sich seit Mitte der 1920er Jahre in den meisten Ländern beobachten lässt, war zwar auch eine Reaktion auf die weltweite Überproduktion und den dadurch ausgelösten Preisverfall. Dennoch handelte es sich nicht einfach um eine Rückkehr zum klassischen Protektionismus des 19. Jahrhunderts. Es ging nicht allein darum, die Folgen des internationalen Preiswettbewerbs abzufedern, sondern auch darum, die langfristige Versorgung mit Ernährungsgütern in einem instabilen internationalen Umfeld zu sichern. Diese Vorstellung radikalisierte sich in den Autarkie- und Lebensraumplanungen der faschistischen Diktaturen Europas. Der Entzug von Nahrungsmitteln war zentraler Bestandteil der nationalsozialistischen Vernichtungspolitik in den besetzten Gebieten Osteuropas. Doch auch in anderen Ländern kam es zu einer Renaissance malthusianischer Theorien, welche das Verhältnis von Bevölkerungswachstum und Ernährungsressourcen thematisierten.

Die 1920er Jahre waren jedoch zugleich die Geburtsstunde internationaler Kooperation und Solidarität. Auch hier besaß der Erste Weltkrieg gleichsam eine katalytische Wirkung. Die Versorgung mit Ernährungsgütern galt seither als politisches Problem, das sich den klassischen nationalstaatlichen Lösungen entzog. Amerikanische und europäische Stiftungen wie der Commonwealth Fund, die Deutsche Hungerhilfe oder die Rockefeller Foundation stellten die Probleme internationaler Ernährungs- und Gesundheitspolitik in den Mittelpunkt ihrer Aktivität. Die schweren Hungerkrisen im nachrevolutionären Russland, denen etwa fünf Millionen Menschen zum Opfer fielen, lösten eine Welle der internationalen Solidarität aus.

Eine Folge war, dass Hunger fortan nicht mehr nur als Symptom regionaler Krisen begriffen wurde, sondern als Ausdruck globaler Ungleichgewichte - oder zumindest als ein Problem, das ohne internationale Regulierung nicht zu bewältigen war. "Argentinien" - so erklärte der norwegische Flüchtlingskommissar Fridtjof Nansen im Oktober 1921 vor dem Völkerbund - "verbrennt seinen Getreideüberfluss, Amerika lässt in den Speichern sein Korn verfaulen, Kanada hat mehr als zwei Millionen Tonnen Getreide übrig - und in Russland sterben Millionen vor Hunger."

Diese globale Perspektive prägte auch die Debatten über eine Reform der internationalen Agrarmärkte, die in den 1920er Jahren vom Völkerbund initiiert wurden und auf den Weltwirtschaftskonferenzen zu heftigen Auseinandersetzungen führten. Das vorrangige Ziel bestand nicht darin, die negativen Folgen der Überproduktionskrise für die Landwirte abzuwenden, sondern ein internationales System zu schaffen, das die weltweite Versorgung mit Nahrungsgütern gewährleistete. Mit anderen Worten: Die in der Agrarpolitik lange Zeit dominierende Perspektive der Produzenten wurde nun durch eine stärkere Ausrichtung auf die Interessen der Konsumenten ergänzt. So kämpften die Vertreter des Völkerbundes oder des International Labour Office energisch gegen die zunehmende Abschottung der heimischen Märkte, die stets zu Lasten der Verbraucher ging. Noch weiter gingen die Pläne von Arthur Salter, Leiter der Wirtschaftsabteilung des Völkerbundes. Salter propagierte die Einrichtung eines internationalen Food Board, das durch An- und Verkäufe von Nahrungsgütern Preisfluktuationen auf den Weltmärkten verhindern und regionale Versorgungsdefizite durch rasche Hilfslieferungen ausgleichen sollte.

Hunger und Unterernährung als wissenschaftliches Problem

Die Vorstellung, dass wissenschaftliche Erkenntnisse zur Lösung globaler Probleme beitragen könnten, gewann in dieser Zeit starken Auftrieb. Der Amerikaner Raymond Fosdick, der seit 1936 als Präsident der Rockefeller Foundation die wohl weltweit einflussreichste Stiftung leitete, sah empirisches Wissen als wichtigste Ressource für eine Reform des globalen Wirtschaftssystems: "Through modern statistics we are able, in our generation, to get a complete picture of supply and demand in relation to the world's food", betonte Fosdick 1931. "The field has been surveyed and the factors are known. What we need now is synthetic thinking, constructive brains, and a plan, laid down in world terms."

Zwar war man von einem solchen Plan "in world terms" zu diesem Zeitpunkt noch weit entfernt. Doch die Rockefeller Foundation unterstützte in den 1930er Jahren erstmals agrar- und entwicklungspolitische Projekte in China und initiierte wissenschaftliche Studien zu Gelbfieber und Malaria in Afrika. Überdies förderte die Stiftung systematisch die pflanzengenetischen Forschungen, die seit 1944 unter der Leitung des späteren Nobelpreisträgers Norman Borlaug in Mexiko durchgeführt wurden. Ziel dieser Forschungen war es, die Ernährungsprobleme in Mittel- und Südamerika durch Züchtung besonders ertragreicher und widerstandsfähiger Getreidesorten zu beseitigen. Diese Initiativen waren auch deshalb so wichtig, weil sich hier bereits jene Verbindung von Ernährungspolitik, Technologietransfer und Entwicklungshilfe abzeichnete, welche nach 1945 die internationale Politik der Industriestaaten gegenüber der "Dritten Welt" kennzeichnen sollte.

Eng verknüpft damit war der Aufstieg der modernen Ernährungsforschung, die in den 1930er Jahren im Grenzbereich von Medizin, Agrarwissenschaft, Biologie und Ökonomie entstand. Im Mittelpunkt stand dabei die Frage, welche Mengen an Kohlehydraten, Eiweiß, Vitaminen und Spurenelementen für die Aufrechterhaltung elementarer körperlicher Funktionen notwendig waren. So schuf das amerikanische Food and Nutrition Board 1941 mit den Recommended Dietary Allowances ein wissenschaftlich begründetes Referenzsystem für Ernährungsstandards, das bis heute gültig ist.

Komplementär dazu formierte sich die Hungerforschung als ein neues Feld medizinischer und ernährungswissenschaftlicher Untersuchungen, welche - das sei hier ausdrücklich erwähnt - keine Errungenschaft der westlichen Demokratien blieb. Gerade nationalsozialistische Wissenschaftler haben sich diesem Thema mit großer Energie angenommen, etwa durch die verbrecherischen Hungerexperimente mit Häftlingen in den Konzentrationslagern oder durch die arbeitsphysiologischen Studien mit ausländischen Zwangsarbeitern.

Die ernährungswissenschaftlichen Forschungen blieben keineswegs auf den wissenschaftlichen Bereich begrenzt, sondern beeinflussten in zunehmendem Maße auch die sozialpolitischen Diskussionen über Einkommen, Lebensstandards und Ernährung, die vor dem Hintergrund der Weltwirtschaftskrise in ganz Europa starken Auftrieb erhielten. So veröffentlichte der britische Physiologe und spätere erste Generaldirektor der FAO John Boyd Orr 1936 seine bahnbrechende Studie Food, Health and Income, welche die Grundlage für eine sozialpolitisch ausgerichtete Ernährungswissenschaft legte. Er kam zu dem Ergebnis, dass nur gut die Hälfte der britischen Familien über ein Einkommen verfügte, das ausreichte, um sich angemessen mit Lebensmitteln zu versorgen, und mehr als ein Drittel der Bevölkerung mangelernährt war - ein Befund, der in den 1930er Jahren auch für andere Industrieländer bestätigt wurde. Entscheidend war, dass die Debatte über Lebensstandard und Ernährung niemals nur auf die Entwicklung im eigenen Land beschränkt blieb, sondern in einen internationalen Reformdiskurs eingebettet wurde. Die große Hungerkrise, die 1943 in Westindien mehr als vier Millionen Tote forderte, löste eine Debatte über das Versagen der kolonialen Wirtschaftsordnung innerhalb des Commonwealth aus, die erheblich zur Delegitimierung des britischen Empire beitrug.

Die Diskussion über eine internationale Ernährungsordnung wurde durch den Zweiten Weltkrieg neu angefacht. Es waren vor allem die USA und Großbritannien, welche die politische Initiative ergriffen. Meilensteine waren die Proklamation der "Four Liberties" durch den amerikanischen Präsidenten Franklin D. Roosevelt und die Atlantic Charta von 1941. Der freie Zugang zu Märkten und Ressourcen wurde darin mit dem Recht auf einen gesicherten Lebensstandard verknüpft, das - ganz in der amerikanischen Verfassungstradition - als individuelles Freiheitsrecht definiert wurde. "Freedom from want" avancierte nun zu einer zentralen Forderung, welche die internationale Ernährungsdebatte fortan prägen sollte und Niederschlag in der Menschenrechtscharta von 1948 fand. Zugleich begannen die westlichen Alliierten bereits während des Zweiten Weltkriegs mit den Planungen für eine umfassende Welternährungspolitik, die als tragender Pfeiler einer wirtschaftlichen Nachkriegsordnung gedacht war.

Vier Ansätze der Welternährungspolitik nach 1945

Die Genese der internationalen Ernährungspolitik, wie wir sie heute kennen, ist ohne die Erfahrungen der beiden Weltkriege nicht zu verstehen. Auch wenn viele der weit reichenden Pläne nicht realisiert wurden, kristallisierten sich in dieser Phase vier strukturelle Ansätze heraus, die für die Bekämpfung von Hunger und Mangelversorgung wegweisend sein sollten.

Der erste Ansatz beruhte darauf, durch rasche, international koordinierte Nahrungsmittellieferungen aus Überschussregionen das Versorgungsangebot in Krisengebieten zu verbessern. Dieser Ansatz war stark durch die Erfahrung mit den internationalen Hilfsprogrammen der Kriegs- und Nachkriegszeit geprägt. So war das Oxford Committee for Famine Relief (OXFAM) 1942 gegründet worden, um das von Deutschland besetzte Griechenland mit Nahrungsmitteln zu versorgen. Nach dem Zweiten Weltkrieg avancierte OXFAM zu einer der wichtigsten internationalen Hilfsorganisationen. Auch andere Initiativen, die wie etwa CARE (Cooperative for American Remittances to Europe) zur Bewältigung der Nachkriegsnot in Europa gegründet worden waren, verlagerten ihr Engagement später in andere Weltregionen und avancierten zu globalen Akteuren der internationalen Hungerbekämpfung. Neben kirchlichen und privaten Hilfsorganisationen entstanden im Umfeld der Vereinten Nationen nach 1945 zahlreiche weitere Initiativen. Erwähnt werden muss hier vor allem das 1961 in Rom eingerichtete Welternährungsprogramm der Vereinten Nationen, das sich zur weltweit größten und leistungsfähigsten Einrichtung zur Versorgung von Katastrophenopfern entwickelte. Seit 1975 verwaltet das Programm eine Internationale Nahrungsmittel-Notreserve, die aus unentgeltlichen Lieferungen der UN-Mitgliedstaaten gebildet wird.

Der zweite Ansatz zur Bekämpfung weltweiten Hungers zielte auf die Errichtung eines Handelssystems, welches die Ungleichgewichte der Weltagrarmärkte beseitigen sollte. Diese Überlegungen spielten von Anfang an eine wichtige Rolle, hatten doch der Zusammenbruch des internationalen Handels und die Autarkiepolitik der faschistischen Diktaturen in der Zwischenkriegszeit die weltweiten Versorgungsprobleme dramatisch verschärft. Die Schaffung einer freien und stabilen Handelsordnung war daher von entscheidender Bedeutung und prägte die Diskussionen auf den internationalen Konferenzen von Hot Springs (1943) und Bretton Woods (1945). Allerdings hielten viele Experten der internationalen Ernährungspolitik ein multilaterales Freihandelssystem für nicht ausreichend: Gerade im Agrarbereich bedürfe es besonderer Anstrengungen, um eine kontinuierliche Versorgung der Weltbevölkerung zu gewährleisten.

Gerade im landwirtschaftlichen Bereich stieß die Freihandelsdoktrin rasch an ihre Grenzen. In vielen Industriestaaten wirkte jene Tradition agrarischer Interessenspolitik fort, die schon im späten 19. Jahrhundert eine erhebliche Mobilisierungswirkung entfaltet hatte. Nach 1945 gelang es den Agrarproduzenten in den Industriestaaten, supranationale Formen des Protektionismus durchzusetzen, die Freihandel nach innen mit hohem Außenschutz verbanden. Es war nicht zuletzt der Kalte Krieg, der zu einer Reaktivierung klassischer Selbstversorgungsargumente führte und die politische Durchsetzbarkeit protektionistischer Instrumentarien erhöhte. Zwar verzeichnete der internationale Agrarhandel nach 1945 einen starken Anstieg; er blieb jedoch deutlich hinter dem Welthandel mit anderen Gütern zurück (vgl. Tab. 2 der PDF-Version). Insbesondere regionale Zollschutzsysteme wie die Europäische Agrarunion schadeten armen Agrarexportländern, die in die europäischen Massenkonsumgütermärkte kaum eindringen konnten.

Der dritte Ansatz zielte auf eine agrartechnologische Modernisierung in den Hungerregionen der südlichen Hemisphäre. Durch umfassenden Transfer von Technologie, Kapital und Institutionen sollten die armen Länder langfristig in die Lage versetzt werden, sich selbst zu ernähren. Dieser Ansatz war von amerikanischen Stiftungen bereits in den 1920er Jahren propagiert worden, entwickelte sich allerdings erst im Zuge der Dekolonisierung und des Kalten Krieges zu einem vorrangigen Politikinstrument der westlichen Industriestaaten, um Hunger, Armut und Rückständigkeit in der "Dritten Welt" zu bekämpfen. Die "Green Revolution", die auf der Züchtung besonders ertragreicher und resistenter Weizen-, Mais- und Reissorten basierte, erzielte nach 1945 zunächst in Mexiko, seit den späten 1950er Jahren auch in Indien und Südostasien Erfolge, während sich die Implementierung in Afrika als sehr viel schwieriger erwies. Trotz aller Kritik an den sozialen und ökologischen Folgen ist unbestritten, dass die "Green Revolution" nach 1945 die weltweite Nahrungsmittelproduktion beträchtlich gesteigert hat. Daher verwundert es nicht, dass gegenwärtig Rufe nach einer Wiederauflage dieser Programme laut werden.

Der vierte Ansatz zur Beseitigung von Nahrungsmitteldefiziten setzte auf der Nachfrageseite an. Seit den späten 1950er Jahren mehrten sich Prognosen, die einen unverhältnismäßig starken Anstieg der Bevölkerung vorhersagten. Die weltweite Produktion von Nahrungsmittelressourcen könne mit diesem demographischen Wachstum nicht Schritt halten, zumal ein großer Teil dieser Dynamik in den Ländern der "Dritten Welt" stattfinde, wo die Versorgungsprobleme ohnehin besonders akut seien. Viele Experten hielten eine konsequente Politik der Bevölkerungskontrolle daher für die einzig wirksame Strategie, um die globale Ernährungsversorgung zu sichern. Die Debatte über die "Grenzen des Wachstums" der 1970er Jahre hatte hier eine ihrer wichtigsten Ursachen.

Fazit

Der historische Rückblick macht deutlich, dass die gegenwärtige Welternährungskrise keineswegs ein neues Phänomen darstellt, sondern dass das 20. Jahrhundert vor ähnlichen - und zum Teil weitaus schwierigeren - Herausforderungen stand. Auch das politische Arsenal zur Bewältigung solcher Krisen ist relativ alt und taugt offensichtlich nur bedingt für eine nachhaltige Lösung des Welternährungsproblems. Die Entwicklung von 2007/08 zeigt, dass die Ursachen für die Versorgungsdefizite nicht im Agrarsektor allein zu suchen sind. Klimatische Veränderungen, die steigende Nachfrage nach Biotreibstoffen sowie die starken Wohlstandszuwächse in den bevölkerungsreichen Schwellenländern Asiens sind die Hauptursachen für die Zuspitzung der globalen Ernährungssituation. Angesichts dieses Faktorenbündels wird nur eine integrative Strategie, die agrar-, handels-, umwelt- und allgemeine wirtschaftspolitische Bezüge zusammenführt, einen Ausweg aus der Krise weisen.