Zur Begründung von Cultural Governance | Politische Steuerung | bpb.de

Einleitung

Für die neuen Formen gesellschaftlicher, ökonomischer und politischer Koordination und Steuerung in komplexen institutionellen Strukturen, in Regierungssystemen moderner Staaten, in der öffentlichen Verwaltung, in Bereichen des Dritten Sektors (Verbände, Universitäten) und in privaten Unternehmen hat sich der Begriff Governance etabliert. Governance-Forschung ist zur boomenden Branche geworden. Inzwischen gibt es Forschungsprofessuren, Schriftenreihen, Studiengänge und sogar Hochschulen mit diesem Titel. Mitunter haftet der Governance-Diskussion aufgrund ihrer raschen Entwicklung das Etikett des Modischen an. Auch in der Wissenschaft gibt es die für eine Mode typischen "Erkennungszeichen", mit denen Zugehörigkeit oder Besonderheit demonstriert wird. Der Governance-Begriff scheint ein solches Erkennungszeichen zu sein. Er ist aber auch ein "Brückenbegriff", denn er befördert den interdisziplinären Dialog, verkoppelt disziplinäre Fachdiskurse und ihre Ergebnisse.

Zu den bekanntesten Begriffskombinationen gehören Global Governance, Regional Governance, Local Governance, Corporate Governance und Internet Governance. Im Kern geht es bei den dadurch erfassten Phänomenen um Steuerungs- und Regelungsstrukturen, um das Zusammenwirken von Akteuren (Einzelpersonen, Gruppen, Verbände, Unternehmen, juristische Personen) in einem oder mehreren Praxisfeldern, auf einer oder mehreren territorialen Ebenen. Charakteristisch für Governance ist, dass organisationale, sektorale und/oder staatliche Grenzen überwunden werden.

Eine wesentliche Erkenntnis der Governance-Perspektive besteht darin, dass die Relativität des Staates in der Politik im doppelten Wortsinn reflektiert und bewusst gemacht wird. Der Staat kann nicht allein Macht beanspruchen und durchsetzen, vielmehr gibt es Kombinationen staatlicher Steuerung und gesellschaftlicher Selbststeuerung: "Das Zusammenwirken von Staat und Zivilgesellschaft bei der Regelung kollektiver Sachverhalte im gemeinschaftlichen Interesse ist das Besondere von Governance. (...) Governance im modernen Staat besteht aus dem Neben- und Miteinander von Regelungsformen, die von rein staatlichen bis hin zu rein zivilgesellschaftlichen reichen." Politische Steuerung erfolgt heute in einer Vielzahl von netzwerkartigen Strukturen. Auf allen Feldern haben sich Politiknetzwerke aus staatlichen und nichtstaatlichen Akteuren gebildet, die nicht nur an der politischen Willensbildung mitwirken, sondern auch die Erfüllung gesellschaftlicher Aufgaben übernehmen.

In diesem Beitrag geht es darum, die Kulturpolitik mit Ergebnissen und Erkenntnissen der Governance-Forschung und -diskussion zu konfrontieren und einen Blick auf das Ganze zu wagen: Steuerung und Führung in der Kulturpolitik. Welche Rolle und welches Selbstverständnis hat der Staat (Bund, Länder und Kommunen) in der Kulturpolitik? Wie wird die kulturelle Infrastruktur im Zusammenwirken von Staat, Markt und Zivilgesellschaft erhalten und fortentwickelt? An welchen Zielsetzungen orientiert sich Cultural Governance?

"Kulturstaat" Deutschland

Der Schlussbericht der Enquete-Kommission "Kultur in Deutschland" des Deutschen Bundestags, der die umfassendste kulturpolitische Bestandsaufnahme in der Geschichte der Bundesrepublik enthält, entfaltet eine Gesamtperspektive auf alle drei Sektoren: Staat, Markt und Zivilgesellschaft. Das aus dieser Sichtweise entwickelte Leitbild eines "Aktivierenden Kulturstaates" zielt auf ein neues, ganzheitliches Verständnis von Kulturpolitik. Kulturpolitische Steuerung erfolgt danach nicht nur in den verfassungsrechtlich konstituierten Institutionen, sondern im Zusammenspiel der Akteure (Vereine, Unternehmen, Stiftungen, Kirchen etc.) aus allen drei Sektoren. Dieses lässt sich nicht allein mit der überkommenen Betrachtung einer Kulturpolitik in Regierungen, Verwaltungen und Parlamenten erfassen. Das im Enquete-Bericht vorgeschlagene kulturpolitische Grundmodell setzt auf den Ansatz einer Cultural Governance.

Diese nutzt vielfältige Wege, auf denen Individuen sowie öffentliche und private Kulturinstitutionen ihre gemeinsamen Angelegenheiten regeln, Interessen ausgleichen und kooperatives Handeln vereinbaren. Mit dem Enquete-Schlussbericht ist die Governance-Perspektive auch in der kulturpolitischen Diskussion angekommen und gibt zur Reflexion des Selbstverständnisses Anlass, das Staat und Kommunen in der Kulturpolitik ihrem Agieren zu Grunde legen. Das vorgeschlagene Leitbild einer "aktivierenden Kulturpolitik" hat sowohl innerhalb der Enquete-Kommission als auch in der Fachöffentlichkeit eine intensive Debatte ausgelöst. Noch heute zeigen Leitfiguren aus den 1970er Jahren in der Kulturpolitik Wirkung, die damals ein "kulturpolitisches Erwachen" bewirkten. Dem gesellschaftlichen Aufbruch entsprach eine "Neue Kulturpolitik", der es um das Aufbrechen einer polity ging, die den Staat als Hüter von Kulturauffassungen und Institutionen begriff. Es ging um die Verwirklichung kultureller Demokratie, die Teilhabe an der selbstbestimmten und freien Produktion kultureller Güter und die Entwicklung eigenständiger Kulturformen sichern sollte. Leitmotive waren "Bürgerrecht Kultur" sowie "Kultur für alle und von allen". "Soziokultur" schälte sich als kulturpolitisches Handlungsfeld heraus. Kulturpolitik entfaltete sich zu einem breiten bürgerschaftlichen Aktionsfeld und unterstützte die Herausbildung einer prosperierenden Szene freigemeinnütziger Träger.

Im Gegensatz vor allem zu den angelsächsischen Ländern und auf der historischen Grundlage der "Verbürgerlichung der Künste" sowie der Übernahme höfischen Mäzenatentums durch Staat und Kommunen hatte sich in Deutschland ein breiter Konsens über Kultur als "öffentliches Gut" herausgebildet: Nicht der Markt, sondern in erster Linie das Gemeinwohl bestimmt den besonderen Wert kulturellen Schaffens. Dementsprechend hat sich in den 1980er Jahren in der Staats- und Verfassungsrechtslehre der Terminus "Kulturstaat" etabliert, der auch in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur Freiheit der Kunst immer wieder verwendet worden ist. Mit Artikel 35 des Einigungsvertrages erlangte der Begriff Verfassungsrang. Er zielt jedoch nicht nur auf staatliches Handeln, sondern umfasst das gesamte kulturelle Leben in der Bundesrepublik, das wesentlich vom Trägerpluralismus und von der kommunalen Selbstverwaltung geprägt ist.

Vom Kulturmanagement zu Cultural Governance

In den 1980er Jahren setzte unter "New Public Management" (NPM) eine Diskussion über die Reform der öffentlichen Verwaltung ein. Ziel war es, ein modernes, leistungsfähiges Verwaltungsmanagement zu entwickeln, das kunden- bzw. bürgerorientiert ausgerichtet werden sollte. Durch eine bessere Verantwortungsabgrenzung zwischen Politik und Verwaltung, Kontraktmanagement, dezentraler Verantwortung und den Einsatz outputorientierter Instrumente der Verwaltungssteuerung, durch flache Hierarchien, eigenverantwortliches Handeln sowie die Einführung einer Kosten- und Leistungsrechnung sollte die öffentliche Verwaltung zu innerorganisatorischer Effizienz geführt werden. Der Leitbegriff "Kulturarbeit" der 1970er Jahre wurde abgelöst vom "Kulturbetrieb". Es boomte das "Kulturmanagement", das Instrumente und Methoden eines effektiven Mitteleinsatzes oder des Marketings entwickelte und dabei Erfahrungen aus der Wirtschaft vor allem für öffentliche Kulturakteure zu adaptieren strebte. Doch es geht in der Kulturpolitik nicht nur um das "Fitmachen" von Institutionen.

Wofür und wozu in der Kulturpolitik gesteuert wird, richtet sich weniger nach ökonomischen als nach inhaltlichen Zielsetzungen. Kulturpolitik hat eine inhaltliche, eine strukturelle und eine prozessuale Dimension. Governance betrifft vor allem die Strukturen und Prozesse der Politik. Sie ist nicht per se kulturpolitische Zielsetzung oder ein kulturpolitisches Handlungsfeld, sondern beleuchtet, welche Steuerungs- und Regelungssysteme aktiv sind, um kulturpolitische Ziele zu erreichen. Governance geht indes über Kulturmanagement hinaus, denn es fragt in stärkerem Maße auch danach, wie solche Zielsetzungen im Zusammenwirken von Akteuren herausgearbeitet und vereinbart werden können. Als Verwaltungskonzept und eingebettet in die Idee des aktivierenden Staates zielt es darauf, die Zivilgesellschaft mit ihren hohen Problemlösungskompetenzen bei der Bewältigung von gesellschaftlichen Herausforderungen einzubeziehen. Es geht um Kooperation, nicht um Konkurrenz von staatlichen und nichtstaatlichen Akteuren. Bestehende Bestrebungen und Praxiserfolge können mit dem begrifflichen und strategischen Potential von Governance weiterentwickelt und verstärkt werden (vgl. die Tabelle).

Das Governance-Konzept setzt nicht auf Aufgaben- und Verantwortungstrennung, sondern auf Verantwortungsteilung und Kooperation, mithin auf Verantwortungspartnerschaft. Trotz eigenverantwortlichen Handelns der Akteure geht es um eine grundsätzliche gemeinsame Verantwortung, auf deren Basis kulturpolitische Ziele verwirklicht werden. Die Handlungslogiken Hierarchie (Staat), Tausch (Markt) und Solidarität (Bürgergesellschaft) werden nicht gegeneinander ausgespielt, sondern miteinander verbunden. Akteurs-Netzwerkkonstellationen werden in den Blick genommen. Steuerungs- und Regelungsmechanismen in Netzwerken sind dahingehend zu reflektieren, ob ein Netzwerk geeignet ist, Steuerungsfunktionen zu übernehmen und gemeinsame Aktivitäten zu entfalten. Dabei sollte berücksichtigt werden, dass der "kulturelle Trägerpluralismus" Freiheit auch dadurch verbürgt, dass es strukturelle Vielfalt gibt, in der die Trägerautonomie eine wesentliche Rolle spielt. Unterschiedliche gesellschaftliche Funktionen und Handlungslogiken sollten nicht einfach kommunitaristisch eingeebnet werden. Autonomie und Differenz, Offenheit und Pluralität sind Elemente künstlerischer und kultureller Freiheit.

Kulturelle Infrastruktur für den "Kulturbürger"

"Kulturelle Infrastruktur" ist in intensiver Auseinandersetzung mit den Termini "Kulturelle Grundversorgung" sowie "Kulturelle Daseinsvorsorge" als zentraler Leitbegriff herausgearbeitet worden. Noch in den 1980er Jahren wurde das Leitbild eines "schlanken Staates" oder auch eines "Minimalstaates" propagiert. Angesichts der Finanzkrise wird deutlich, dass diese Leitbilder kaum mehr zeitgemäß sind: Die Leitbilder eines "Gewährleistungsstaates" oder eines "aktivierenden Staates" betonen die Rolle einer staatlichen Grundsicherung. Der Staat trägt entscheidende Verantwortung dafür, dass kulturelle Infrastruktur erhalten und fortentwickelt wird. Der Begriff der kulturellen Infrastruktur entspricht einer Gesamtsicht auf das Zusammenwirken von Staat, Markt und Gesellschaft und auf die verschiedenen Rollen des Bürgers als souveräner, engagierter Nutzer von Kultureinrichtungen. Er hat sich im Verlauf der Arbeit der Enquete-Kommission als konsensfähiger Terminus für ein kulturpolitisches Grundmodell herausgestellt, anhand dessen sich die Rolle des Kulturstaates entwickeln und definieren lässt.

Die kulturelle Infrastruktur umfasst die Angebote aller Kulturakteure, nicht nur die des Staates. Ein wohl verstandenes Konzept eines "aktivierenden Kulturstaates" setzt auf eine Cultural Governance, die unter Einbeziehung von Akteuren aus Wirtschaft und Gesellschaft eine Infrastruktur entwickelt, die ein qualifiziertes, rechtlich wie finanziell planvoll gesichertes kulturelles Angebot garantiert. Dabei geht es um die Inklusion eines jeden Kulturbürgers, während ein "schlanker Staat" auf ein Verständnis von kultureller Angebotspolitik abzielt, nach dem lediglich elementare Leistungen durch die öffentlichen Hände vorgehalten werden sollen. Auch denjenigen jedoch ist kulturelle Teilhabe zu ermöglichen, die in Hinblick auf Einkommen, soziale Anerkennung und Selbstwertgefühl zu den Schwächeren gehören.

Cultural Governance setzt auf Inklusion. Sie bezieht nicht nur die unterschiedlichsten Akteure bei der kulturpolitischen Steuerung und Leistungsentwicklung ein, sondern achtet auf ein ausgewogenes kulturelles Angebot für alle Bevölkerungskreise. Nicht einer allein, nicht nur auf der Basis einseitig festgelegter Ziele, nicht nur akteurszentriert wird kulturpolitisches Handeln begründet, sondern im Zusammenspiel der beteiligten, mehr oder weniger institutionalisierten Träger kulturellen Lebens. Partizipation, Mitwirkung und Kooperation sind wesentliche Elemente der Steuerung und der Teilung von Verantwortung. Staat und Kommunen nehmen - auch unter Berücksichtigung künstlerischer und kultureller Freiheit (Art. 5 Abs. 3 GG) - Trägerschafts- und Förderaufgaben dialogisch wahr, bis hin zur legislativen Tätigkeit des Staates, die im Kulturbereich ohnehin eher rahmensetzend denn interventionistisch auszurichten ist.

Zentraler Bezugspunkt ist aber immer das kulturelle Wohl jeder einzelnen Person. Jedes Individuum wird durch die Kultur befähigt, über sich nachzudenken. Durch Kultur erkennen wir Werte und treffen wir Entscheidungen in der Sinnsuche. Erst durch Kultur drücken sich die Menschen aus, werden sie sich ihrer selbst bewusst und schaffen Werke, durch die sie ihre Begrenztheit überschreiten.

In der globalisierten und medialisierten Gesellschaft ist die Persönlichkeitsbildung entscheidend. Diese ist nicht allein durch einen "bildungsbürgerlichen Kanon" zu erfassen und zu bestimmen. Es bedarf umfassender "Kulturkompetenz", um die richtige Wahl in der unerschöpflichen Vielfalt medialer, kultureller Einwirkungen und Angebote zu treffen. Um dies deutlich werden zu lassen, bietet es sich an, im Dreiklang von Individuum, Gesellschaft und Staat das Individuum als Kulturbürger in den Blick zu nehmen, auch, um sich vom allzu lange prägenden Leitbild des Bildungsbürgers klassischer Prägung zu entfernen.

Cultural Governance sollte auf den freien, mündigen und vor allem kompetenten Kulturbürger zielen, der in der Lage ist, mit der Komplexität von Kultur umzugehen. Er ist nicht nur als Nutzer und Besucher ansprechbar, sondern auch als Kulturförderer und als Aktiver in eigenen künstlerischen oder kulturellen Betätigungsfeldern und schließlich auch als Akteur in kulturpolitischen Prozessen. Die Kulturkompetenz des Individuums und ihre Förderung werden zur zentralen kulturpolitischen Zielsetzung. Ästhetische Phänomene und Produkte zu verstehen und mit ihnen selbständig umzugehen, ist entscheidend für die Selbstbestimmung des Einzelnen in der "offenen Gesellschaft". Der kompetente Kulturbürger wird sich aktiv einbringen in Prozesse der Cultural Governance, in welcher Konstellation auch immer. Eine der wichtigsten Aufgaben gegenwärtiger Kulturpolitik besteht folglich darin, mit Maßnahmen zur kulturellen Bildung nachwachsende Generationen umfassend zu fördern und damit die motivationelle Grundlage für lebenslanges kulturelles Interesse, Lernen und Engagement zu verstärken.

Handlungsfelder und Instrumente von Cultural Governance

Governance betont das "Zusammenwirken von Staat und Zivilgesellschaft bei der Regelung kollektiver Sachverhalte im gemeinschaftlichen Interesse"; dieses wird als "Neben- und Miteinander von Regelungsformen" gedacht. Wichtigste Voraussetzung für ein Zusammenwirken von Staat und Kulturbereich ist das Vorhandensein einer starken Zivilgesellschaft, aber auch wirtschaftlicher Partner sowie privatwirtschaftlicher Akteure in der Kultur (Kulturwirtschaft). Theodor Heuss schrieb noch unter dem Eindruck totalitären Handelns "Was ist in Deutschland an Freiwilligkeit erdrückt worden, an redlichem, ehrenamtlichem Wirken abgestorben!". Heute finden wir im Kulturbereich eine breite Basis bürgerschaftlichen Engagements. Viele Impulse, etwa zur zeitgemäßen Kulturarbeit oder zur Entwicklung von Nachhaltigkeit, gingen von nichtstaatlichen Akteuren aus: Die Entstehung der Kulturpädagogik und heute fast schon selbstverständlicher Formen der Einübung künstlerischer Kompetenz oder informellen Lernens verdanken wir Vereinen und Netzwerken, die der einseitigen Orientierung der Kultureinrichtungen auf die Reproduktion künstlerischer Formate entgegengewirkt haben. Engagement jenseits des Staates drückt sich aber auch in einem Gründungsboom von Kulturstiftungen aus, der nicht zuletzt einem zeitgemäßen Stiftungsrecht zu danken ist.

Auch das Verhältnis zwischen Kultur(-politik) und Wirtschaft hat sich gewandelt. In den Aufbaujahren war es eine der wichtigsten Initiativen, mit der Gründung des Kulturkreises der deutschen Wirtschaft die Verantwortung der Unternehmen an einem gesellschaftspolitischen Neubeginn zu verdeutlichen und zu zeigen, dass die Wirtschaft eine wichtige Säule kultureller Entwicklung darstellt und nicht neben oder unabhängig von der Kultur besteht. Governance setzt nun auf umfassende Kooperationsbereitschaft, die sich auch darin ausdrückt, dass in Projekten des Public-Private-Partnership (PPP) gemeinsam Verantwortung übernommen wird, sei es für kulturelle Infrastrukturen oder für Bildungsaufgaben.

Cultural Governance ist der Versuch, Aufgaben der Trägerschaft, der Finanzierung und der gesellschaftlichen Entwicklung von Kultur zu lösen und den Kulturstaat durch unterschiedliche, auch sektoral übergreifende Bündnisse gemeinsam herzustellen. Der Kulturstaat wird hier nicht "von oben" gedacht oder gar entlastungsstrategisch an die Gesellschaft delegiert, sondern gerade als Mittleres gesetzt. Die Fürsorge des Staates zielt auf eine neue Selbstregelung einerseits und auf die Modi alternativer Leistungserbringung durch nichtstaatliche Anbieter andererseits. Im Leitbild des "aktivierenden Kulturstaates" verbirgt sich keine Staatsgläubigkeit, sondern der Versuch, Kulturpolitik in die Mitte der Gesellschaft zu führen, sie stärker als bisher zum gemeinsamen Anliegen unterschiedlicher Akteure zu machen.

In Auswertung des Abschlussberichts der Enquete-Kommission sieht das auch der Kulturausschuss des Deutschen Städtetages so, denn er hat sich zum Governance-Ansatz im Wesentlichen zustimmend positioniert. Das System des Kulturföderalismus unterstützt Governance insofern, als es Politikverflechtung voraussetzt. Das Zusammenwirken von Bund, Ländern und Kommunen ist mehr denn je auf neue Verflechtungen angewiesen, um Steuerungsdefizite abzubauen. Da Kulturpolitik ganz wesentlich von der kommunalen und regionalen Ebene gestaltet wird, wird "Regional Governance", regionale Selbststeuerung, an Bedeutung zunehmen.

In einigen ostdeutschen Bundesländern ist es im Zuge der demokratischen Erneuerung auf vorbildliche Weise gelungen, umfassende Ansätze im Sinne einer Governance umzusetzen. So initiierte das Land Brandenburg 1997einen Prozess, der unter der Bezeichnung "Kulturentwicklungskonzeption" Land, Kommunen und freie Kulturträger in eine enge Kooperation zur Ermittlung kulturpolitischer Prioritäten brachte. Im Freistaat Sachsen erwuchs aus der Übergangsfinanzierung Kultur des Bundes das Gesetz über die Kulturräume in Sachsen, das alle Landkreise in regionale Zweckverbände einteilt und Land und Kommunen zu einer solidarischen Kulturfinanzierung verbündet. Besondere Bedeutung bei der Erarbeitung von Fördervorschlägen kommt einer breiten Beteiligung der Bevölkerung zu.

Zur Umsetzung von Governance gehört auch die Öffnung für Prozesse außerhalb von Verwaltung und ein Höchstmaß an Transparenz. Es muss sichtbar werden, in welcher Weise Staat und Kommunen kulturpolitisch planen und handeln, um Entwicklungen erkennen und Anknüpfungspunkte für gemeinsame Gestaltungsformen finden zu können. Neue Maßstäbe für die Kommunikation von Landeskulturpolitik setzt der erste Kulturbericht Nordrhein-Westfalens, der nicht nur Fördererfolge aufzeigt und Haushaltsdaten vermittelt, sondern in einer weit über direktes staatliches Handeln hinausgehenden Sicht die Entwicklung kultureller Infrastrukturen veranschaulicht.

Auf Bundesebene gibt es teils schon lange praktizierte Ansätze, die sich einer Governance-Perspektive zuordnen lassen, etwa die selbstverwalteten Förderfonds, die aus Bundesmitteln gespeist werden. In der Rechtsform eines eingetragenen Vereins bilden Verbände und Fachorganisationen der Kultursparten Organe einer unabhängigen, dicht an der Praxis operierenden Kulturförderung aus. So gibt es den Fonds Darstellende Künste e.V., den Deutschen Literaturfonds e.V. oder etwa den Fonds Soziokultur e.V., die im Rahmen der Bundeskulturpolitik eine zeitgemäße und transparente Förderpraxis ausprägen. Auch die im Jahr 2002 gegründete Kulturstiftung des Bundes hat mit einer aufsuchenden Förderpolitik sich ausdifferenzierende Formen staatlicher Steuerung in kooperativen Netzwerken entwickelt.

Fazit

Das Paradigma der Cultural Governance ist letztlich (oder lediglich) der Ausdruck eines gewachsenen Bewusstseins von Vielfalt in der Kultur, komplexen und einseitig nicht zu bewältigenden Koordinations- und Finanzierungsbedarfen. Dazu zählt eine starke zivilgesellschaftliche Basis, deren Bedeutung für eine tragfähige Kulturlandschaft der Zukunft immer höher eingeschätzt werden sollte, je dramatischer auch der Wandel von Lebensstilen und die Zersplitterung von Interessenlagen geraten. In einer von globalen Transformationen gezeichneten Gesellschaft bedarf es zur Maximierung von Chancen sowie zur Minimierung von Risiken eines "koordinierten Einsatzes der Macht", die sich keineswegs nur auf den Staat beschränkt.

Mit anderen Worten: "Der Staat wird auf Kooperation setzen müssen, weil er in einer dynamischeren Welt keine andere Chance hat. Der Staat verfügt über kein Wissen, über das die Gesellschaft - die Bürger wie ihre Wirtschaft - nicht längst besser verfügt." Mit Cultural Governance gilt es neu zu beschreiben, wie Kulturpolitik als Gesellschaftspolitik immer wieder neu zu begründen ist: als Kontinuum eines kooperativen Engagements und gemeinsamen Interesses von Staat, Wirtschaft und Zivilgesellschaft.