Das Ende der Rundfunkpolitik | Öffentlich-rechtlicher Rundfunk | bpb.de

Einleitung

Es werden in diesen Zeiten so viele Todesannoncen publiziert - für die gedruckte Tageszeitung selbst, für das hergebrachte Programmfernsehen, für die Investmentbanken und "das kapitalistische System" -, dass man schon gut begründen muss, warum das Ende einer Institution oder eines Politikfeldes absehbar sein soll. Wenn wir im Folgenden vom "Ende der Rundfunkpolitik" sprechen, dann ist damit die Aufhebung der vorrangig als Rundfunkregulierung verstandenen Medienpolitik gemeint. Die herkömmliche "Rundfunkpolitik" ist in (West-) Deutschland traditionell Sache der Bundesländer. Sie wurde paradigmatisch gegen die zentralistischen Medienoperationen der Adenauer-Administration in den 1950er Jahren entwickelt. In Opposition zu dem von Bundeskanzler Konrad Adenauer favorisierten (und gegen die ARD gerichteten) Mischmodell eines kommerziell-staatlichen "Freien Fernsehens" bildete sich eine Achse zwischen dem Bundesverfassungsgericht, den Bundesländern und dem Management des öffentlich-rechtlichen Rundfunks. Diese hat sich über alle politisch-technologischen Brüche hinweg als erstaunlich kräftig erwiesen.

Kommunikationshistorisch gesehen, löst sich die deutsche Rundfunk- und Medienpolitik aus dieser Gegnerstellung heraus vom britischen Vorbild, das nach 1945 zunächst strukturbildend gewirkt hatte. Während in Großbritannien schon Mitte der 1950er Jahre kommerzieller Rundfunk eingeführt worden war, kam es in Deutschland erst 1984 während der Kanzlerschaft Helmut Kohls dazu - ausgewiesen als explizit politisches Projekt der "geistig-moralischen Wende", technologiepolitisch umgesetzt mit der flächendeckenden "Kupferverkabelung" der Bundesrepublik. Das Modell der föderalen öffentlich-rechtlichen Rundfunkaufsicht durch "gesellschaftlich relevante Gruppen" (de facto durch die politischen Parteien und ihre "Freundeskreise") wurde mit der Konstruktion von "Landesmedienanstalten" auch auf die Regulierung der privat-kommerziellen Sender übertragen. Dies führte vor allem in den 1990er Jahren zu einer kompetitiv-föderalen "Standortpolitik", mit der sich die Landesmedienanstalten als Kombattanten der jeweiligen Staatskanzleien in Agenturen der Medienwirtschaftsförderung verwandelten, was ihre Aufsichts- und Subventionsfunktionen häufig miteinander kollidieren ließ. Zusätzlich wurden Teile der für die Arbeit der Landesmedienanstalten vorgesehenen Rundfunkgebühren in die regionalen Filmförderungen transferiert. Das System der Landesmedienanstalten mit zahlreichen Neben- und Unterkommissionen entwickelte sich durchaus zur Zufriedenheit der Landesregierungen, so dass in Deutschland bislang keine übergreifende Regulierungsbehörde für Medien und Telekommunikation etabliert wurde, anders als zum Beispiel in Großbritannien mit dem Ofcom (Office of Communications). Erst unter Bundeskanzler Gerhard Schröder zeigten sich Konturen eines stärkeren Bundesengagements in der Medienpolitik: mit der Benennung eines "Beauftragten der Bundesregierung für Kultur und Medien" (BKM) im Rang eines Staatsministers und der Konstituierung eines entsprechenden Bundestagsausschusses, wenngleich der Fokus des BKM bislang auf der Filmförderung und diversen Projekten zur Förderung von "Medienkompetenz" liegt.

Freunde der bisherigen, nebenamtlich durch die "Rundfunkkommission der Länder" in der rheinland-pfälzischen Staatskanzlei koordinierten Medienpolitik verweisen gern auf den "bewährten" Kultur- und Bildungsföderalismus der Bundesrepublik. Wir bezweifeln nicht, dass die Konkurrenz mehrerer deutscher "Medienstandorte" prinzipiell sinnvoll ist und die Existenz starker Landesrundfunkanstalten zur regionalen Identitätsbildung beiträgt. Wir stimmen nur dem Frankfurter Medienrechtler Thomas Vesting zu, dass "die Ausrichtung des Medienrechts am Modell der Rundfunkregulierung (...) langfristig gesehen ein Auslaufmodell" sein dürfte. Vesting geht davon aus, dass Computertechnologie und Internet ältere, auf die Einzelmedien bezogene Ordnungsvorstellungen "kassieren". Da das Internet komplexere Produktions- und Verweisstrukturen über "Audiovision" und "Text" hinaus ermöglicht, wird "Rundfunk" (Hörfunk und Fernsehen) zum Unterfall des Internets, oder, um es mit der Medientheorie Marshall McLuhans zu sagen, das ältere Broadcast-Environment wird zu einem Inhalt des neuen Netz-Environments. Dagegen definiert die föderalistische Medienpolitik, vor allem aus Gründen der Selbsterhaltung, das Internet lediglich als Distributionsweg, den Rundfunk dagegen als "linearen Informations- und Kommunikationsdienst". Angebote, "die jedenfalls weniger als 500 potenziellen Nutzern zum zeitgleichen Empfang angeboten werden", sind hingegen kein Rundfunk - so heißt es im "12. Rundfunkänderungsstaatsvertrag" (RÄStV).

"Rundfunkpolitik" beginnt damit ab dem 500. Nutzer. Die Presseverleger haben mit ihrer Formel von den "presseähnlichen Produkten" (die ARD und ZDF im Internet verwehrt bleiben sollen) zu weiterer terminologischer Verwirrung beigetragen. Paradoxerweise ist auch im neuen RÄStV das Internet ein "Telemedium", das Fernsehen dagegen "Rundfunk". Ältere und neue digitale Angebote der Öffentlich-Rechtlichen sollen künftig einem "Public Value Test" unterzogen werden, wobei sich die Gremien der Sendeanstalten ihre Gutachter selbst aussuchen dürfen. Ergebnis: Das erste Testverfahren, das dem ARD/ZDF-Onlineangebot kikaninchen.de gilt, wird Presseberichten zufolge von einer auf "Brüssel" spezialisierten Consultingfirma für ein Honorar von 220.000 Euro erledigt; jährliche Kosten von Kikaninchen: 320.000 Euro. Das erinnert an Tom Wolfes Satire über den Kunstbetrieb, wo schließlich die geschriebenen Kunstkritiken in Ausstellungen größer präsentiert werden als die eigentlichen Kunstwerke selbst. In der deutschen Medienpolitik herrscht ein deutliches Missverhältnis zwischen Selbst- und Fremdreferenz; ihr ist schlicht das Verständnis für die kommunikationstechnologische Dynamik und die Realien der Online-Kommunikation verloren gegangen. Sie ist, wenn überhaupt, nur noch historisch legitimiert.

"Rundfunkpolitik" in Deutschland nach 1945

Konrad Adenauer waren die föderalen Strukturen und politischen Tendenzen der ARD ein Dorn im Auge. Schon das Fehlen von überregionalen Tageszeitungen empfand der CDU-Vorstand als starken Mangel und zwar nicht allein aus parteipolitischen Gründen, sondern weil man mit ihnen für nationalstaatliche Souveränität werben wollte. Obwohl sich die Alliierten bis 1955 die Souveränität auf diesem Gebiet vorbehielten - formal sogar bis 1960 Recht setzen konnten -, griffen sie nicht mehr entscheidend ein. Von dem Machtkampf zwischen Bund und Ländern um die Rundfunkpolitik, der mit dem politischen Rückzug der Alliierten einsetzte, hat aber vor allem das Bundesverfassungsgericht profitiert. Es erlangte eine politische Bedeutung, welche die des Leipziger Staatsgerichtshofes der Weimarer Republik bei weitem übertraf. Das Gericht stellte sich so selbstbewusst auf die Seite der Länder, dass konservative Kreise nach dem Fernsehurteil aus dem Jahr 1961 zu dem verächtlichen Urteil kamen, Bonn sei wirklich nicht Weimar. Bonn sei aber auch nicht Bonn, sondern Bonn sei Karlsruhe.

Bis zum "Fernsehurteil" des Bundesverfassungsgerichts im Jahr 1961, das den langwierigen Konflikt zwischen der Regierung Adenauer bzw. dem Bund und den Ländern beenden sollte, war die Zuständigkeit in Rundfunkfragen keineswegs klar. Auch die nachfolgenden Generationen von Medienpolitikern konnten sich nie auf das Grundgesetz, sondern immer nur auf die Auslegungen des Bundesverfassungsgerichtes berufen. Das Grundgesetz belässt eigentlich alle Zuständigkeiten, die nicht ausdrücklich dem Bund zugewiesen werden, bei den Ländern (Art. 30 GG). Da der Rundfunkbegriff von den Autoren des Grundgesetzes aber nicht definiert wurde, hängt die Frage der Zuständigkeit bis heute davon ab, was man unter Rundfunk versteht.

In der Folge des Urteils von 1961 einigten sich die Länder darauf, das ZDF als gemeinsame Anstalt zu gründen und den bestehenden Rundfunkanstalten zu erlauben, Regionalprogramme auszustrahlen. Die Meriten, die sich die Staatskanzlei Rheinland-Pfalz (besonders der damalige Ministerpräsident Peter Altmeier) in der Auseinandersetzung mit der Bundesregierung erworben hatte, sicherten ihr in der Folge die Anwaltschaft der Länder in Medienfragen. Eine verfassungsrechtliche Begründung für diese Stellung gibt es nicht. Die CDU, die ihr Ziel eines tendenziell regierungsnahen Rundfunks nicht erreicht hatte, rückte nun neue Techniken in den Mittelpunkt ihrer Medienpolitik: Kabel und Satellit. Damit wurde über das Fernmeldegesetz 1984 dann schließlich doch noch das private Fernsehen eingeführt.

Als Ministerpräsident von Rheinland-Pfalz (ab 1969) nutzte Helmut Kohl die Kompetenz seiner Staatskanzlei, um das Thema Verkabelung der Republik voranzutreiben und das öffentlich-rechtliche Monopol zu brechen, was praktisch gleichzeitig mit der Ernennung zum Kanzler gelang. Das Bundesverfassungsgericht hatte diesmal keine Bedenken, forderte aber schon mit dem sogenannten FRAG-Urteil von 1981 gesetzliche Regeln zur Sicherung der Meinungsvielfalt. Dabei ging das Gericht davon aus, dass eine Reihe von politischen "Tendenzsendern" insgesamt wieder ein ausgewogenes Meinungsbild ergeben würde ("Außenpluralität").

Ein Ergebnis dieses Urteils war die Einrichtung der Landesmedienanstalten, die mit der Lizenzvergabe, Programmaufsicht und der Kontrolle von Meinungsmacht drei Kernkompetenzen erhielten. Absichtsvoll hatte die Kohl-Regierung den Ländern eine Formalaufsicht überlassen, deren Strukturen kaum effektive Entscheidungsprozesse erwarten ließen. Die schwache Konstruktion führte dazu, dass die folgenden Rundfunkstaatsverträge immer wieder stärkere Kooperationen der Landesmedienanstalten einforderten. Da die Direktorenkonferenz der Landesmedienanstalten (DLM) nur Empfehlungen aussprechen konnte, die für die einzelnen Anstalten nicht bindend waren, kam es zu unterschiedlichen Rechtsauffassungen. Als der Landtag Schleswig-Holsteins beschloss, die Mediengesetzgebung zu verschärfen, meldete der Sender Pro Sieben seine Sendelizenz in Schleswig-Holstein ab und beantragte 1995 eine neue in Berlin, wo Verstöße liberaler gehandhabt wurden.

Der spätere Bundesverfassungsrichter Wolfgang Hoffmann-Riem hatte 1981 als Direktor des Hans-Bredow-Instituts in den USA beobachtet, dass der private Rundfunk dort mit einer Politik der "raised eyebrow" reguliert wurde und dies auch für Deutschland erwartet. Sanfte Regulierungsmethoden erlangten hierzulande jedoch keine Bedeutung, was bei einer parzellierten Aufsichtsstruktur auch nicht zu erwarten ist. Die Schwäche der Landesmedienanstalten, die von einer breiteren Öffentlichkeit nicht wahrgenommen werden, gehört zu den gravierenden Fehlern des Systems. Es gelang nicht nachhaltig, öffentlichen Druck auf die Sender auszuüben, die Sanktionen einfach in den Orkus der Berufungs-Justiz schickten. Den Landesmedienanstalten ist deshalb ein "erfolgreiches Scheitern" vorgeworfen worden.

Nachdem die Ministerpräsidenten der Länder 1995 zu der Auffassung gelangten, dass die DLM weder die rechtlichen Instrumente noch das nötige Personal besaß, um die vom Bundesverfassungsgericht geforderte Meinungsvielfalt zu prüfen und zu sichern, entstand die Kommission zur Ermittlung von Konzentration im Medienbereich (KEK), die wiederum auf komplizierte Weise mit den Landesmedienanstalten verbunden ist. Die Entscheidungen der KEK waren für die Medienanstalten bindend, jedenfalls beinahe. Die jeweils zuständige Landesmedienanstalt konnte den Antrag stellen, die Entscheidung der KEK mit einer Zweidrittelmehrheit zu überstimmen. Als die Axel Springer AG 2006 die Sendergruppe Pro Sieben Sat.1 übernehmen wollte, offenbarte die Konstruktion Mängel. Die Ministerpräsidenten reagierten mit einer Reform, durch welche die Direktorenkonferenz gestärkt und die Unabhängigkeit der KEK wieder eingeschränkt wurde.

Seit 2003 gibt es in Deutschland die von den Landesmedienanstalten gemeinsam unterhaltene Kommission für Jugendschutz (KJM) und seit 2008 die Kommission für Zulassung und Aufsicht (ZAK), die personell mit der DLM identisch ist. Der Direktor der geschäftsführenden Anstalt führt den Vorsitz sowohl in der DLM als auch in der ZAK. Neben den Zuständigkeiten des Bundesministeriums für Justiz (Urheberrechtsfragen), des Bundeskartellamts, der Bundesnetzagentur (Telekommunikation) und der Gremien der öffentlich-rechtlichen Sender, besitzt die Bundesrepublik eine horrende Riege von Regulierungsgremien. Auf der Koordinierungsebene kommen zu den genannten noch die ALM, TKLM, die Gremienkonferenz der Landesmedienanstalten und die KEF. Auf regionaler Ebene kommen hinzu: BLM, brema, LFK, mabb, MAHSH, LPR, LRZ, NLM, LFM, LMK, LMS, SLM, MSA, und TLM. Verglichen mit dieser Vielfalt von Regulierungsgremien agiert die EU mit ihren beiden Kommissariaten geradezu konsistent.

Europäische Medienpolitik

Ein Paradigmenwechsel in der Europäischen Einigung und gravierende technische Veränderungen auf dem Mediensektor waren nötig, um überhaupt eine EU-Medienpolitik zu begründen. Bis zum Ende der 1970er Jahre war der europäische Einigungsprozess ein reines Elitenprojekt, das sich wenig um Öffentlichkeit und demokratische Legitimation bemühte. In der Bevölkerung wurde ein permissiver Konsens vorausgesetzt, der ausbleibenden Widerspruch als Zustimmung deutet. Mit der ersten Direktwahl zum Europäischen Parlament entwickelte sich eine Sensibilität für mehr Transparenz. Zur Erreichung dieses Zieles schien ein gemeinsames Medienangebot nützlich zu sein. 1982 forderte das Europäische Parlament die Kommission auf, die notwendigen Rahmenbedingungen zu schaffen. In der gleichen Entschließung wurde auch schon eine europäische "Rundfunk- und Fernsehrahmenordnung" gefordert, um die divergierenden nationalen Vorschriften zu harmonisieren.

Während das Europäische Parlament mit seiner Medienpolitik das Ziel einer integrierten europäischen Medienlandschaft, oder zumindest eines integrierten europäischen Kanals verfolgte, wandte sich die Kommission ab 1982 verstärkt dem Regulierungsbedarf der audiovisuellen Medien als Wirtschaftszweig zu. Damit reagierte die Kommission auf die technischen Durchbrüche zu Beginn der 1980er Jahre, die einen radikalen Wandel in der Rundfunklandschaft nach sich zogen. Durch die Möglichkeit, Fernsehprogramme per Satellit zu verbreiten, waren nationale Angebote in vielen Fällen in ganz Europa empfangbar. Durch diesen Spillover des Satellitensignals wurden europäische Regelungen in Jugendschutzfragen, lizenz- und wettbewerbsrechtlichen Fragen, aber auch einheitliche Werberichtlinien und der Abbau von Wettbewerbsbeschränkungen unumgänglich. Durch die höheren Übertragungskapazitäten in Kabelnetzen und über Satelliten wurde zudem die Zulassung privater Rundfunkanbieter möglich, die bisher in Europa kaum eine Rolle gespielt hatten.

1974 entschied der Europäische Gerichtshof, dass Rundfunk grundsätzlich als Dienstleistung zu betrachten ist. Seither sieht sich die EU zum Eingreifen in die nationalen Rundfunkmärkte berechtigt, wenn Vorschriften des europäischen Binnenmarktes betroffen sind. Bei Fragen von Produktion, Distribution, Unternehmenskonzentration, staatlichen Beihilfen und Marktzugangsbeschränkungen droht sie immer wieder mit gesetzlichen Regelungen. Da kulturelle Fragen grundsätzlich in der Regulierungskompetenz der Mitgliedstaaten verbleiben und die Nationalstaaten Rundfunk als Kulturgut betrachten, liegt in der Auffassung der EU bis heute die Hauptquelle zahlreicher Konflikte zwischen nationaler und europäischer Medienpolitik. Wann die Gemeinschaft und wann die Mitgliedstaaten zuständig sind, ist bis heute weitgehend ungeklärt.

Der Kommissionsbericht "Fernsehen ohne Grenzen - Grünbuch über die Errichtung des Gemeinsamen Marktes für den Rundfunk, insbesondere über Satellit und Kabel" von 1984, auf dessen Grundlage 1989 die gleichnamige Fernsehrichtlinie verabschiedet wurde, ist nach mehreren Modifikationen bis heute die Grundlage der direkten EU-Medienpolitik. Eine Richtlinie ist jedoch kein Gesetz und für die Nationalstaaten nicht bindend. Sie wird ebenso regelmäßig wie folgenlos unterlaufen. Die juristische Behandlung des Rundfunks als Dienstleistung führte aber dazu, dass Teile der europäischen Wirtschaftsgesetzgebung für den Rundfunksektor auch juristisch relevant wurden. Der Kampf um die Definitionsmacht des Rundfunkbegriffes, der für die deutsche Ordnung maßgebend war, setzt sich also auf europäischer Ebene fort. "Brüssel ist medienpolitisch viel schwächer, als die meisten Leute annehmen", sagte kürzlich Martin Stadelmaier, der als Chef der Staatskanzlei Rheinland-Pfalz die Medienpolitik der Bundesländer koordiniert. Die EU-Kommissarinnen Viviane Reding (Informationsgesellschaft und Medien) und Neelie Kroes (Wettbewerb) gleichen fehlende Machtmittel jedoch durch eine geschickte Kommunikationspolitik aus und zwingen die Nationalstaaten, auf die Anwürfe zu reagieren. In der Öffentlichkeit entsteht deshalb ein Eindruck von Macht, die real gar nicht vorhanden ist. Die deutsche Regelung zum Product-Placement ist auf Druck der EU geändert worden, und um einem langwierigen Verfahren wegen unerlaubter Beihilfe in Form von Rundfunkgebühren zu entgehen, ist es denkbar, dass - wie in Frankreich - früher oder später die Werbung im öffentlich-rechtlichen Rundfunk abgeschafft wird. Das täuscht darüber hinweg, dass schwerwiegendere Fragen nicht oder nur sehr leise beantwortet werden.

Die europäische Fusionskontrolle kennt im Unterschied zum deutschen Recht keine Sondergrenzen für Medienunternehmen. Nur wenn eine Fusion gemeinschaftsweite Bedeutung hat (abhängig von der Anzahl der betroffenen Nationen bzw. dem Umsatz der fusionswilligen Unternehmen), ist die Kommission für Prüfung und Genehmigung zuständig. Die Staats- und Regierungschefs hatten 1999 im Vertrag von Amsterdam verbindlich festgelegt, dass die Funktionsbestimmung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks Sache der Mitgliedsstaaten bleibt. Es steht ihnen frei, dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk einen bestimmten Aufgabenkreis oder Funktionsbereich zu übertragen, diesen festzulegen und auszugestalten.

Die Diskussion verlagerte sich daraufhin auf die Frage, was öffentlich-rechtliches Programm eigentlich ist. Sobald die Kommission glaubte, die Gebühren würden nicht im Sinn des öffentlich-rechtlichen Auftrages verwendet, klassifizierte sie Rundfunkgebühren als "staatliche Beihilfe". In Deutschland richten sich die Beschwerden konkret gegen die Verwendung der Gebührengelder für den Ankauf von Sportrechten, die Internetaktivitäten der öffentlich-rechtlichen Sender und die Gründung des Kinderkanals sowie des Info-Kanals Phoenix. Im Dezember 2006 wurde ein Kompromiss zwischen Kommission und Bundesregierung geschlossen, so dass im April 2007 das Verfahren gegen die Bundesrepublik eingestellt wurde. Die Bundesregierung verpflichtete sich, die aus Sicht der Kommission bedenklichen Aspekte der Rundfunkfinanzierung durch einen Rundfunkstaatsvertrag innerhalb von zwei Jahren auszuräumen und den öffentlich-rechtlichen Auftrag klarer zu formulieren. Auch für die digitalen Zusatzkanäle forderte die Kommission eine genaue Auftragsübertragung, was in Deutschland in einem Modell mit "Drei-Stufen-Tests" (Public Value Test, s. o.) mündete, das gerade mit hohem bürokratischen Aufwand erprobt wird.

Strategische und gestaltende Medienpolitik

Fairerweise muss man zugeben, dass Gegenstandsfeld und Referenzgruppen für die Medienpolitik seit den 1980er Jahren stetig komplexer und unübersichtlicher geworden sind - worauf die ultraföderale Medienpolitik mit den erwähnten medienrechtlichen Anbauten zu reagieren sucht. Axel Springer, Gerd Bucerius oder Rudolf Augstein waren als Verleger politisch und publizistisch eindeutig zu verorten, auch in ihren medienunternehmerischen Ambitionen. Es ging um "Rotfunk" oder "Schwarzfunk"; überhaupt waren die Massenmedien in Deutschland eher ein publizistischer denn ein ökonomischer Faktor. Die "Medienzaren" waren wohlhabend, aber nicht superreich. Heute beherrschen, von wenigen Ausnahmen abgesehen, internationale Finanzinvestoren, Hedgefonds-Manager und Controller die privatwirtschaftliche Medienindustrie, die zudem mit dem Telekommunikationssektor und der Internetökonomie zunehmend verbunden ist, so dass der publizistische Faktor eine geringere Rolle spielt.

Es ist verständlich, dass die politische Klasse in dieser Lage die öffentlich-rechtlichen Anstalten wiederentdeckt hat - dort sitzen ihre Vertreter in den Aufsichtsgremien und können über das leitende Personal und die eigene Radio- und Bildschirmpräsenz mitbestimmen. Viele Presseverleger haben diese politische Renaissance des öffentlich-rechtlichen Systems erst zur Kenntnis genommen, als es um die jüngsten Verteilungskämpfe um die Marktstellung bei der Online-Kommunikation ging. Obwohl politisches Marketing oder "Bildschirmpräsenz" seit geraumer Zeit unabdingbar zum Handwerkszeug des Politischen gehören, fehlt der operativen Politik in der Regel jedes medien- und kommunikationstheoretische Grundverständnis - sieht man von den eher funktionalen Übernahmen des angelsächsischen Campaigning oder gelegentlichen Entdeckungsfahrten in die USA zur Erforschung von "Internetwahlkämpfen" einmal ab. Satirische Attacken auf Politiker erreichen heute auch in Deutschland über YouTube und ähnliche Portale binnen weniger Monate mehr als 100 000 Zugriffe und sind ein nicht zu unterschätzender Faktor bei der Imagebildung politischer Persönlichkeiten. Ganz hilflos versuchte die SPD-Politikerin Andrea Ypsilanti im September 2008 mit juristischen Mitteln die Aufzeichnung eines Telefonstreichs aus dem Netz entfernen zu lassen, womit sie (bei aller berechtigten Empörung) vor allem bewies, dass sie und ihre Berater von den technologischen Regeln des (sich ständig verweisend multiplizierenden) Internets keine Ahnung hatten. Politiker in Deutschland können noch von Glück sagen, dass sich eine eigenständige "Blogosphäre" wie in den USA noch nicht herausgebildet hat und die publizistisch relevanten Inhalte des Internets weitgehend den Angeboten der Presseverlage und öffentlich-rechtlichen Sender entstammen. Angesichts der veränderten Nutzungsmuster bei den jüngeren Generationen ("born digital") wird die Komplexität der technologisch-publizistischen Umwelt für die Politik jedoch noch weiter zunehmen.

Das Selbstverständnis des Politischen, seine Semantik und publizistische Präsenz (was eben nicht mit bloßen massenmedialen "Auftritten" zu verwechseln ist) sind also von strategischer Medienpolitik nicht zu trennen. Wer "Medienkompetenz" einfordert, müsste sie zunächst einmal selbst vorweisen - etwa, indem er oder sie sich vom dogmatischen Rundfunkbegriff löst und sich auf die Ebene einer gestaltenden Medienpolitik begibt, die im Sinne einer publizistisch fundierten Demokratie sowohl die Entwicklung in der Kommunikationstechnologie als auch die internationale medienökonomische Dynamik und die kommunikativen Umwelten der jüngeren Rezipienten in den Blick nimmt. Es gilt also, vom rein medienrechtlichen Mikado der Staatskanzlei-Politik Abschied zu nehmen. Sofern noch eine kenntliche nationale Medienindustrie über den Safehaven des öffentlich-rechtlichen Rundfunks hinaus angestrebt wird, wären statt weiterhin grassierender "Kommissionitis" stärkere medienpolitische Koordinierungsleistungen von Bund, Ländern und Kommunen zu erbringen.

Ernüchtert hat Ernst Benda, der langjährige Vorsitzende des Medienrates der Medienanstalt Berlin-Brandenburg, bei seiner Verabschiedung aus dem Amt festgestellt: "Wer macht eigentlich Medienpolitik? Im Grunde müsste man sagen: keiner! In den letzten Jahren findet Medienpolitik fast nicht mehr statt. Das Interesse der Ministerpräsidenten ist eindeutig rückläufig. Ich bedauere das. De facto wird Medienpolitik von den zuständigen Leuten in den Staatskanzleien gemacht. Das sind gewiss sachkundige Leute, aber eben Beamte." Martin Stadelmaier hält dagegen: "Die Länder haben sich als außerordentlich handlungsfähig erwiesen. Das Medienrecht hat wie kein zweiter Politikbereich in Deutschland Bestand über die Jahre und war gleichzeitig in der Lage, auf neue Entwicklungen einzugehen." Doch konzediert auch er, dass sich seit dem ersten Rundfunkstaatsvertrag 1991 "begriffliche Ungetüme und Widersprüche" in den Regelwerken der Länder-Medienpolitik angehäuft hätten. Er geht davon aus, dass es innerhalb der nächsten fünf Jahre einen neuen Medienstaatsvertrag geben wird, "der die Regelung von Internet, Fernsehen und Hörfunk integriert".

Dennoch werden deutliche personelle und institutionelle Veränderungen, auch ein anderes Bewusstsein für Reichweite und Tiefenschärfe der Medienpolitik notwendig sein, wenn sich der Prozess ihrer Selbstmarginalisierung nicht fortsetzen soll. So führt unserer Ansicht nach kein Weg an der Etablierung eines bundesweit agierenden Single Regulator für publizistische Medien und Telekommunikation vorbei. Die diversen medienpolitischen Aktivitäten der Bundesministerien (Wirtschaft, Justiz, Forschung, BKM) könnten in einem erweiterten BKM oder einem Bundesministerium für Medien und Kommunikationstechnologie, das auch für Forschungsprojekte zum Meta-Medium Internet zuständig wäre, gebündelt werden - mit einem entsprechend aufgewerteten Bundestagsausschuss. Auch ein nationales audiovisuelles Archiv analog zur INA in Frankreich (mit Pflichtabgaben für Sender und Produktionsfirmen) wäre so leichter zu etablieren - nach dem jahrzehntelangen Trauerspiel mit der gescheiterten senderübergreifenden Mediathek. Schließlich ist für das öffentlich-rechtliche System (über den bisherigen "Rundfunk" hinaus) eine publizistisch-ökonomische Theorie zu entwickeln, die statt der bisherigen Herleitung seiner Berechtigung (finanzieller Aufwand, Frequenzknappheit, formale Vielfalt) stärker auf seine journalistischen und ästhetischen Gesamtleistungen für die Gesellschaft abzielt. Mit den bisher konzipierten Kikaninchen-Tests ist dies nicht getan.