Das globale Image der Europäischen Union | Europawahlen | bpb.de

Einleitung

In institutionellen Foren und akademischen Kreisen gleichermaßen spricht man von der Europäischen Union (EU) zunehmend auf eine Art und Weise, die nahe legt, dass sie endgültig zu einer globalen Macht geworden ist. Dies belegen Bücher, Konferenzen und journalistische Dossiers über die EU-Außenpolitik, die seit dem Jahr 2000 fast alltäglich geworden sind.

Auch die politische Rhetorik in Europa hat sich dementsprechend entwickelt: In jüngeren offiziellen Dokumenten und Stellungnahmen wird häufig von der globalen Verantwortung der EU gesprochen. Gemäß dieser Selbstdarstellung ist die EU nicht nur eine globale, sondern auch eine zutiefst "andere" Macht, die - aufgrund ihrer kulturellen Wurzeln, ihrer Geschichte und ihrer institutionellen Rahmenbedingungen - positive Werte fördert und gemeinsamen Normen gegenüber nationalen Interessen den Vorrang gibt. Bei dem Versuch, diese Sonderstellung zu beschreiben, haben Experten und Kommentatoren zu Bezeichnungen wie "zivile" und "sanfte Macht", "normativer Raum" und "Skandinavien der Welt" gegriffen. Die EU wird, kurz gesagt, als "besserer" globaler Akteur beschrieben.

Diese These hat wohl auch das Handeln der EU weltweit unterstützt und gleichzeitig den Prozess der Identitätsbildung in Europa beeinflusst. Fraglos handelt es sich hierbei um eine äußerst eurozentrische Sichtweise: Sie wurde von europäischen Wissenschaftlern entwickelt, von europäischen Politikern bekräftigt und auf vorgeblich europäischen Werten wie Frieden, Solidarität und nachhaltige Entwicklung gegründet. Und dennoch: die globalen Ambitionen der EU entfalten sich nicht in einem Vakuum - es gibt viele andere politische Akteure. Was denkt also der Rest der Welt von der EU? Wird sie auch dort als ein "anderer" (sprich "besserer") Akteur gesehen?

In der internationalen Politik spielt die äußere Wahrnehmung eine wichtige Rolle. Sie hat Einfluss auf die Glaubwürdigkeit eines internationalen Akteurs und damit auf seinen Erfolg. Das gilt insbesondere für die EU als ein angehender globaler Akteur. Dessen ungeachtet hat die EU ihrer Außenwahrnehmung bisher wenig Beachtung geschenkt. Folglich wurde sie als kurzsichtiger "Global Player" kritisiert, "that focuses on telling the world what it should think about it, but quite deaf to what the world actually thinks".

Dieser Artikel baut auf einer von uns von 2006 bis 2008 koordinierten internationalen Forschungsarbeit auf, in der die äußere Wahrnehmung der EU mittels einer Umfrage unter politischen Eliten, zivilgesellschaftlichen Organisationen und den Medien in ausgewählten Ländern aus verschiedenen Regionen der Welt analysiert wurde (Australien, Brasilien, Kanada, China, Ägypten, Japan, Indien, Iran, Israel, Libanon, Mexiko, die Palästinensergebiete, Russland, Südafrika, die Vereinigten Staaten und Venezuela).

Wer kennt die EU?

Obwohl der Euro als Währung für internationale Transaktionen zu einer ernsthaften Konkurrenz für den Dollar geworden, das Sternenbanner der EU an ihren Institutionen und an den offiziellen Gebäuden der Mitgliedstaaten zu finden ist und attraktiv aufgemachte Flugblätter und Broschüren über EU-Hilfsprogramme in Entwicklungsländern informieren, weiß man über die EU auf globaler Ebene nach wie vor relativ wenig. Insbesondere in den Schwellenländern ist das Wissen über die EU sehr begrenzt, vor allem in China, wo 2001 nur 23 Prozent angaben, genug zu wissen, um eine Meinung zur EU zu haben. In Südafrika und Brasilien wurden höhere Prozentsätze registriert: 2004 war die EU 45 Prozent der Südafrikaner und 2005 43 Prozent der Brasilianer ein Begriff. In Südafrika gaben die Befragten an, verhältnismäßig mehr über andere internationale Organisationen wie die Vereinten Nationen und die Weltbank oder regionale Verbünde wie die Afrikanische Union zu wissen. In Brasilien war die EU immerhin bekannter als die Welthandelsorganisation (WTO) oder das Nordamerikanische Freihandelsabkommen (NAFTA).

In den lateinamerikanischen Ländern ist der Wissensstand über die EU eher niedrig. Nur 21 Prozent der Venezolaner wussten im Jahr 2004 über die EU ein wenig Bescheid. In Mexiko hat die Kenntnis in den vergangenen zehn Jahren zwar zugenommen, die Union hat aber noch einen relativ geringen Stellenwert. Eine 2004 beim EU-Lateinamerika und Karibik-Gipfel in Mexiko vorgestellte Meinungsumfrage hat gezeigt, dass nur 32 Prozent der Befragten ein positives Bild von der EU haben. Für die Vereinigten Staaten lag der entsprechende Wert bei 51 Prozent. Auch in der ägyptischen Öffentlichkeit ist das EU-Bewusstsein eher gering und weitgehend auf die intellektuellen, politischen und wirtschaftlichen Eliten beschränkt. Dasselbe gilt für Indien, wo der Einfluss der amerikanischen Kultur ungebrochen stark ist; trotz neuer Perspektiven, die ein Austauschprogramm mit der EU eröffnet, orientiert sich die Mehrzahl der indischen Studierenden bei der Studien- und Karriereplanung weiterhin in Richtung USA.

Nur eine kleine Minderheit der Befragten meint, dass die EU als politisch erfolgreicher und glaubwürdiger internationaler Akteur zu bezeichnen ist. Zum Beispiel glaubten im Jahre 2002 nur 15 Prozent der Südafrikaner, die eine Meinung zur EU hatten, dass sie effizient sei. Auch in Brasilien betrachtete nur eine kleine Minderheit die EU als effizientesten globalen Akteur hinsichtlich der Förderung von "Entwicklung" (12 Prozent) und "Demokratie" (22 Prozent). Die USA galten als etwas erfolgreicher, was insofern interessant ist, als sie zu dieser Zeit in den Meinungsumfragen weltweit keinen guten Stand hatten. Angesichts des konfrontativen Kurses unter US-Präsident George W. Bush ist es kaum verwunderlich, dass die EU die USA zumindest als größten Förderer des "weltweiten Friedens" ablöste: 22 Prozent gegenüber 17 Prozent für die USA. Ein für die EU positiveres Beispiel stellt China dar, wo das Vertrauen in den Staatenverbund von 30 Prozent im Jahr 1990 auf 40 Prozent im Jahr 2001 anstieg. 2004 waren 77 Prozent der Chinesen, die eine Meinung zur EU hatten, der Überzeugung, dass deren internationale Rolle weitgehend positiv zu bewerten sei.

Die 2006 durchgeführte Umfrage "World Powers in the 21st Century" eröffnet eine weitere interessante Perspektive: Demnach hält nur eine kleine Minderheit der Interviewten die EU für eine bedeutsame Weltmacht, wobei in Indien der niedrigste (7 Prozent) und in Japan der höchste Wert (25 Prozent) gemessen wurde. Bei der Frage nach ihrer Einschätzung, welchen Einfluss die EU in 20 Jahren haben werde, sieht ein noch geringerer Prozentsatz der Befragten die EU als bedeutende Weltmacht. Dem Trend nach werden die USA als einzige Supermacht wahrgenommen, allerdings zunehmend im Wettbewerb mit China.

Es ist zu beobachten, dass ein Zusammenhang zwischen dem Wissen über die EU sowie ihrer Wertschätzung und dem Bildungsgrad, dem sozioökonomischen Hintergrund und der beruflichen Stellung des Einzelnen besteht. Die EU wird demnach vor allem in Elitekreisen als globaler Akteur angesehen. Das Bild von der EU ist oft davon geprägt, wie einige führende europäische Länder wahrgenommen werden - beeinflusst von früheren kolonialen Verbindungen, besonderen kulturellen Beziehungen oder intensiver bilateraler Zusammenarbeit und handelsbezogenen Faktoren. Dies gilt insbesondere für Großbritannien, Frankreich und Deutschland, die als globale Repräsentanten Europas fungieren. Die EU wird daher oft als Nebenprodukt der Handlungen ihrer mächtigsten Mitgliedstaaten bewertet. Doch das Interesse an der EU wächst in einigen Ländern, seitdem im Zuge der Erweiterung 2004 neue EU-Mitglieder hinzugekommen sind. Hierdurch entsteht zunehmend das Bild eines multikulturellen, weniger "verwestlichten" Europas und entlastet die Institution etwas von ihrem kolonialen Erbe.

Für die Massenmedien außerhalb Europas ist die EU kein besonders attraktives Thema. Internationale Medienanalysen zeigen, dass der EU in den großen Zeitungen vergleichsweise wenig Platz eingeräumt wird. Im Allgemeinen erscheinen die meisten Artikel und Berichte in Finanzzeitungen, worin sich die Wahrnehmung der EU als vorrangig wirtschaftliche Kraft spiegelt. Laut einer Studie des arabischen Fernsehsenders Al Jazeera ist die EU zu kompliziert und bürokratisch, um für arabische TV-Stationen interessant zu sein. Deren Publikum sei an starke politische Einzelkräfte und nicht an "weichere" Einheiten gewöhnt.

Kritik am Protektionismus

Es ist nicht überraschend, dass die EU zuallererst als Handelsmacht und weithin als eine strategische Chance auf Entwicklung und wirtschaftliches Wachstum angesehen wird. Für die indische Regierung ist sie "not only India's largest trading partner, but also our largest source of foreign direct investment". Diese Beschreibung deckt sich mit der Ansicht brasilianischer Politiker, welche die EU als ihren wichtigsten Exportmarkt bezeichnen. Auch chinesische Regierungsvertreter sehen die EU (und ihre Mitgliedstaaten) als Partner zur wechselseitigen wirtschaftlichen Ergänzung. Den wirtschaftlichen Beziehungen zwischen ihrem Land und der EU messen auch mexikanische Zeitungen große Bedeutung bei, was den positiven Diskurs innerhalb der Regierung über das Freihandelsabkommen zwischen Mexiko und der EU widerspiegelt.

Dieses Bild von der EU als protektionistischer Markt ist unter Politikern, Gewerkschaftern und Unternehmensverbänden in den Entwicklungsländern sowie in der Zivilgesellschaft aller Länder sehr verbreitet. Die landwirtschaftlichen Subventionen und nichttarifären Handelsschranken der EU stehen dabei im Mittelpunkt der Kritik, weil man sie für die Verzerrung des internationalen Handels und die Benachteiligung der Schwellenländer verantwortlich macht. Der venezolanische Präsident Hugo Chavez klagte, dass jede Kuh, die in der EU grase, in ihren vier Mägen 2,20 US-Dollar an Subventionen pro Tag zu sich nehme. Der ehemalige südafrikanische Präsident Thabo Mbeki beschuldigte die EU der Doppelmoral, weil sie bei sich soziale Fürsorge und eine protektionistische Politik fördere, die Entwicklungsländer hingegen zwinge, ihre Märkte zu öffnen und den Freihandel zuzulassen.

Die äußere Wahrnehmung der EU als Partner in Handelsfragen hat darunter gelitten, dass die Europäer auf den Abschluss von Wirtschaftspartnerschaftsabkommen über Freihandelszonen (Economic Partnership Agreements/EPAs) mit den afrikanischen, karibischen und pazifischen Ländern bestanden. Die Vertreter der Afrikanischen Union achten die EU zwar als ein Modell der Integration und als essentiellen Partner der wirtschaftlichen Zusammenarbeit, kritisieren aber entschieden die in ihren Augen mangelnde Stimmigkeit von EU-Handels- und Entwicklungspolitik. Selbst in den technokratischen Kreisen der Weltbank wird der EU vorgeworfen, eine Handelspolitik zu betreiben, welche die Entwicklung in armen Ländern hemmt.

Lob für Friedensinitiativen

Erfreulicher ist, dass die EU oft mit friedensstiftenden beziehungsweise friedenserhaltenden Maßnahmen und der Förderung von Demokratie assoziiert wird. In der indischen Presse wird sie oft im Zusammenhang mit Friedensbemühungen in Kaschmir oder Sri Lanka erwähnt, aber auch hinsichtlich ihres diplomatischen Vorgehens gegenüber Iran und Nordkorea. Die vermittelnde Rolle, welche die EU im Konflikt um das iranische Atomprogramm einnimmt, wurde ebenfalls von der Regierung Venezuelas gewürdigt und Präsident Hugo Chavez lobte die Entscheidung der europäischen Länder, die Pläne der amerikanischen Regierung für eine mögliche Invasion Irans nicht zu unterstützen.

Auch ihr Auftreten im Nahen Osten wird größtenteils positiv bewertet. Im Libanon war die Mehrheit der Befragten bei einer Meinungsumfrage 2005 der Meinung, die EU übe einen guten Einfluss bei der Schaffung von Freiheit und Demokratie (54 Prozent) und bei der Achtung der Menschenrechte (53 Prozent) aus. Interessanterweise hat sich jedoch in den Palästinensergebieten die Einschätzung abgeschwächt, die EU sei ein wesentlicher Motor des Friedensprozesses und Unterstützer der palästinensischen Sache. Dort wird die EU hauptsächlich als Geldgeber angesehen, während sie als Vermittler nicht mehr ernst genommen wird. Als entscheidende Schwäche der EU im Friedensprozess wird die Unfähigkeit angesehen, ihren finanziellen Einfluss ins Spiel zu bringen, um Druck auf Israel auszuüben sowie ihre Weigerung, in einen Dialog mit der Hamas einzutreten.

Abgesehen von ihrer Handelspolitik erfährt die Haltung der EU auf allen Gebieten der global governance von der politischen Elite Zustimmung. Besonders der multilaterale Ansatz, den die EU in vielen Bereichen vertritt, wird in den meisten Ländern und von den Meinungsmachern gelobt. Diese Auffassung muss jedoch im Zusammenhang mit dem etwas verschwommenen Begriff des "Multilateralismus" gesehen werden: Während einige Länder die Bemühungen der EU unterstützen, den Aufbau einer auf Integration und Konsens begründeten internationalen Weltordnungspolitik zu fördern, interpretieren die meisten die Haltung der EU als direkte Unterstützung einer "multipolaren" Weltordnung, das heißt, eines globalen Regierungssystems, in dem die führenden Mächte die Entscheidungen treffen. So stellte beispielsweise der ehemalige indische Außenminister Shyam Saran anerkennend fest: "The E.U. represents a very important pole in a multipolar world." Auch in Brasilien wird der Begriff der "Multipolarität" von politischen Eliten immer wieder aufgegriffen, die in der EU eine treibende Kraft in Richtung einer Weltordnung sehen, in der Brasilien einen Platz in der Reihe der Großmächte einnehmen könnte.

Es darf nicht übersehen werden, dass sich an der Multipolarität/Multilateralismus-Debatte die Kritik am System der global governance spiegelt, das zuletzt vom unilateralen Ansatz der US-Administration unter George W. Bush geprägt war. Dieser Diskurs findet oftmals vor dem Hintergrund allgemeiner Überlegungen zu den "gemeinsamen Werten" von EU und anderen Ländern statt. Üblicherweise finden sie in jenen Ländern in Reden Erwähnung, die strategische Partnerschaftsabkommen mit der EU unterzeichnen (z.B. Brasilien, China, Indien, Japan und Südafrika). Wenn von Multipolarität/Multilateralismus gesprochen wird, dann fehlt es daher nicht an diplomatischer Rhetorik, was es schwierig macht, abzuschätzen, in welchem Ausmaß die multipolare/multilaterale Rolle der EU wirklich gewürdigt wird oder ob sie nur als Teil einer politischen Strategie ins Feld geführt wird. Manche verstehen Multilateralismus als gleichbedeutend mit der Bewahrung der staatlichen Souveränität gegenüber unlilateralen politischen Kräften, für andere bedeutet er den Zugang zu dem kleinen Klub jener Mächte, die in der Weltpolitik das Sagen haben.

Erfolgsmodell regionaler Integration

Zweifellos gilt die EU immer noch als weltweit erfolgreichstes Beispiel regionaler Integration. Die Europäische Kommission hat Initiativen entwickelt, um regionale Integrationsprozesse in anderen Regionen der Welt zu fördern. In vielen Reden und offiziellen Dokumenten in Afrika, Lateinamerika und Südostasien wird die EU diesbezüglich als Vorbild bezeichnet. Gleichwohl begannen afrikanische Entscheidungsträger, nachdem die fatalen EPAs ausgehandelt worden waren, darauf hinzuweisen, dass die von Brüssel vorgelegte Handelsagenda die soziale Entwicklung und die Integration der indigenen Bevölkerung in Afrika behindert. Die EPAs würden darauf abzielen, Afrika in subregionale Gruppierungen zu spalten, was der gleichzeitigen Propagierung der panafrikanischen Integration zuwiderlaufe. Hieran offenbare sich das traditionelle Leitbild des "Teilens und Herrschens", dem die europäischen Länder schon während der Kolonialzeit gefolgt seien.

Es mag für manchen euro-enthusiastischen Analysten der transatlantischen Dynamik überraschend sein, doch unsere Forschungen erbrachten wenig Beweise dafür, dass die EU in globalen Angelegenheiten als maßgebliches Gegengewicht zu den USA betrachtet wird. Insbesondere auf dem Gebiet des Welthandels werden die EU und die USA oft als zwei "Verbündete" gesehen, die schwächeren Wirtschaften restriktive Normen aufzwingen. Sogar in Venezuela, wo die Regierung in öffentlichen Stellungnahmen und Dokumenten antiamerikanische Töne anschlägt, wird die EU schlicht als eine "bessere Option" bezeichnet (besonders in Hinblick auf den Einsatz diplomatischer Mittel im Nahen Osten und in Iran), nicht aber als potentielle Gegenkraft wahrgenommen.

Größerer Einfluss erwünscht

Dennoch wurde in den untersuchten Ländern recht häufig der Ruf nach mehr Initiativen der EU laut, um ein Gegengewicht zu den USA zu schaffen. Dies wurde durch eine 2005 durchgeführte Umfrage bestätigt, wonach die Bürgerinnen und Bürger in 20 von 23 Staaten es als "großteils positiv" ansehen würden, wenn Europa in internationalen Angelegenheiten mehr Einfluss hätte als die USA. Hier liegt der weltweite Durchschnitt (ausgenommen der europäischen Länder) bei 53 Prozent an positiven Antworten gegenüber 25 Prozent, die dies als "großteils negativ" ansehen würden. Aus einer im Januar 2007 in Iran durchgeführten Meinungsumfrage geht hervor, dass ungefähr die Hälfte der Befragten ein positives Bild von der EU hat und sich ein - im Vergleich zu den USA - stärkeres Europa wünscht. Entsprechend ergab auch die 2006 durchgeführte Umfrage "World Powers in the 21st Century", dass die Mehrheit der Bevölkerungen in Brasilien (67 Prozent), China (96 Prozent), Indien (83 Prozent), den USA (77 Prozent) und Russland (89 Prozent) der Meinung ist, dass eine engere Zusammenarbeit mit der EU sowohl weltpolitisch gesehen als auch für ihr eigenes Land von Nutzen sei.

Schlussfolgerungen

Unsere Untersuchungen haben weitgehend bestätigt, dass die EU in den meisten Ländern der Welt kein wichtiges Thema in der öffentlichen Debatte darstellt. Es scheint überdies eine beachtliche Kluft hinsichtlich dessen zu bestehen, wie sich die EU selbst wahrnimmt und wie sie von den Menschen, den Regierungseliten, den zivilgesellschaftlichen Gruppierungen und den Medien in außereuropäischen Ländern gesehen wird. So spiegelt sich die selbst attestierte Andersartigkeit nicht zwangsläufig in den geläufigsten Fremdwahrnehmungen wider.

Unsere Erkenntnisse deuten auf ein potentiell umgekehrtes Verhältnis zwischen "positivem Image" und "politischer Effizienz" hin. Jene Bereiche, in denen die Selbstdarstellung der EU ihrem Fremdbild näher kommt - wie Multilateralismus, Diplomatie, Förderung der Demokratie und Ähnliches - sind auch jene, in denen die gemeinsame Entscheidungsfindung der EU weniger stark entwickelt ist und ihre Effizienz eher niedrig eingeschätzt wird. Im Gegensatz dazu sind jene politischen Bereiche, in denen die EU aufgrund ihrer gemeinsamen Stimme und ihres wirtschaftlichen Einflusses tatsächlich etwas bewegen könnte - wie im Welthandel - auch jene, für die die EU am häufigsten kritisiert wird.

Es wäre ein großer Fehler, zu meinen, alle Probleme im Zusammenhang mit den verschiedenen Images der EU hätten ihre Ursache in "falschen Wahrnehmungen". Einige von diesen sind vielen Ländern gemeinsam und können nicht einfach auf ein Kommunikationsproblem reduziert werden. Kohärenz und Effizienz in der EU-Außenpolitik sind keine leicht zu erreichenden Ziele, und es ist noch ein weiter Weg dorthin, wie Analysten und politische Entscheidungsträger während und nach dem Prozess der Verfassungsbildung erkannt haben. Der Vertrag von Lissabon ist ein wichtiger Schritt in Richtung der Schaffung institutioneller Rahmenbedingungen für ein verbessertes Zusammenspiel zwischen den Institutionen der EU und ihren Mitgliedstaaten.

Es bleiben aber zahlreiche Ursachen mangelnder Kohärenz bestehen, die nur durch politische Entscheidungen behoben werden können. Zweifellos zieht die "Gemeinsame Landwirtschaftspolitik" (Common Agricultural Policy, CAP) die meiste Kritik auf sich und gefährdet die Glaubwürdigkeit der EU als fair agierende und für Ungerechtigkeiten sensible Kraft. Im Licht der aktuellen Finanzkrise und der in vielen Ländern sehr ernsten Nahrungsmittelsituation, die auch soziale Konflikte und politische Instabilität auszulösen droht, sollte sich die EU zu drastischen Reformen nicht nur der CAP verpflichten, sondern auch ihres Leitbilds, was den Welthandel insgesamt betrifft. Sie sollte insbesondere klar darlegen, was sie zur Neugestaltung des multilateralen Handelsregimes beitragen will, damit auch ärmere Länder davon profitieren können.

An den Kommunikationsstrategien der EU wurde lange kritisiert, dass es ihnen weder innerhalb noch außerhalb Europas gelingt, das Verständnis und die Wertschätzung für die EU zu vergrößern. Es genügt nicht, die Bürgerinnen und Bürger darüber zu informieren, was die EU tut. Vielmehr sollten auch alle den jeweiligen Maßnahmen zugrunde liegenden Ziele deutlich gemacht werden. Zugleich ist mehr Klarheit bezüglich der globalen Rolle und Zielsetzungen der EU von Bedeutung. Sie sollte sich nicht als "ethische Kraft" darstellen, sondern als vielschichtigen Akteur definieren, der sich - entsprechend einer Welt, die immer komplexer geworden ist - durch bestimmte Interessen und Werte sowie durch globale Verantwortung auszeichnet.

Der EU wird oft vorgeworfen, ihren Gesprächspartnern nicht zuzuhören. Ihre Kommunikationsstrategien und -regeln litten unter mangelndem Verständnis für das, was die nichteuropäische Welt von Europa will und erwartet. Das im Vertrag von Lissabon ausgearbeitete neue Konzept, wonach auch abgeordnetes Personal der nationalen diplomatischen Dienste in die EU-Delegationen aufgenommen werden kann, könnte entscheidend dazu beitragen, der EU mehr Bodenhaftung zu verleihen - eine Eigenschaft, die der EU lange Zeit fehlte, sowohl innerhalb als auch außerhalb ihrer Grenzen.

Schließlich muss die EU ihre Wahrnehmbarkeit verbessern. Ihre multizentrale und auf vielen verschiedenen Ebenen aufbauende institutionelle Struktur macht es beinahe unmöglich, ein "einziges Gesicht" für Europa auszumachen. Im Vertrag von Lissabon zielte die Reform bezüglich des Hohen Vertreters für die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) darauf ab, eine Institution zu schaffen, welche ein verbessertes Zusammenspiel im System der auswärtigen Beziehungen gewährleistet. Allerdings könnte die Schaffung einer permanenten Präsidentschaft, gleichfalls im Vertrag von Lissabon festgeschrieben, diese Bemühung wieder zunichte machen, da sowohl der Repräsentant als auch der Präsident die Union nach außen vertreten würden. Dies birgt die Gefahr, dass das Image einer institutionell fragmentierten EU bestehen bleibt.