Sinnhaftigkeit von Plebisziten in europäischen Fragen | Europawahlen | bpb.de

Einleitung

"Wer gegen Europas Einheit ist, soll auf einen Soldatenfriedhof gehen." Jean-Claude Juncker (Premierminister Luxemburgs)

Referenden über komplexe Verfassungsfragen sind national und in Europa nur dann sinnvoll, wenn a)es das Volk als ethnische, historisch gewachsene "Schicksalsgemeinschaft" gibt, b)der Sachverhalt vorurteilsfrei, ohne Besitzstandsdenken zu beurteilen ist, oder c) ein Ja-Nein-Votum ohne die Kompromisse im parlamentarischen Prozess möglich ist.


Diese Voraussetzungen fehlen aber in der Europäischen Union (EU). Ethnische, historisch gewachsene Völker sind ein Mythos des 19. Jahrhunderts und bis heute Ausgangspunkt vieler Kriege. Staaten sind Rechts- und Zweckgemeinschaften der Bewohner, kein Kollektivsubjekt und mangels sozialer Solidarität auch keine "Schicksalsgemeinschaft".

Der Nationalstaat, das Volk der Staatsrechtslehre und Politik ist eine Leerformel mit allenfalls emotionalen Bezügen zu einer ausgehöhlten Staatlichkeit. Sie überdeckt unüberbrückbare gesellschaftliche, soziale und wirtschaftliche Konflikte. Doch fordert die Staatsrechtslehre die vorstaatliche Entstehung eines europäischen Volkes, bevor von Staatswerdung zu sprechen sei. Tatsächlich geht es um "das tägliche Plebiszit" (Ernest Renan).

Kein Nationalstaat hat derzeit noch ökonomischen Handlungsspielraum. Die Folgen der Globalisierung führen zu Renationalisierung und "Sandburgenmentalität", Besitzstandsdenken und sacro egoismo, Quellen immer neuer Vorurteile auch gegen die EU. Die Komplexität der EU-Verträge überfordert die Menschen und entzieht sie somit dem Ja-Nein-Votum von Referenden. Abgestimmt wird über die Regierung, oft mit sachfremden Motiven. Mit der Forderung, über EU-Beitritte abstimmen zu lassen (z.B. über den der Türkei), wird das Einfallstor für Rassismus und Fremdenfeindlichkeit geöffnet.

Manipulierte Abstimmung in Irland 2008?

Ende September 2008 hieß es, CIA und Pentagon hätten in Irland die Kampagne gegen den Lissabon-Vertrag mitfinanziert - die USA seien nicht an der Handlungsfähigkeit von old Europe interessiert. Hinweise auf Einmischung hatte es schon beim Referendum zum Nizza-Vertrag gegeben. Der Chef der irischen Anti-EU-Bewegung Libertas, der Multimillionär Declan Ganley, soll der Organisation ein "persönliches Darlehen" von 200 000 Euro gewährt haben, zehn Prozent der Kampagnen-Kosten. Die Obergrenze bei Privatspenden für politische Zwecke liegt bei 6000 Euro. Europas Demokraten in Parlament, Ministerrat und Kommission fürchten, die populistische Bewegung könne sich aus dunklen Finanzquellen speisen. Ganleys Unternehmen Rivada Networks soll als Partner im Joint Venture Rivada Pacific US-Militäraufträge für etwa 200 Millionen US-Dollar erhalten haben. Zur Europawahl will er in allen Mitgliedstaaten mit Libertas antreten. Der tschechische Präsident und EU-Gegner Václav Klaus kooperiert mit Ganley und hat die Regierungspartei ODS verlassen.

Jene, die lautstark Plebiszite über die EU-Verträge fordern, äußern sich nicht zu den Ablehnungsgründen in Irland, zu denen die Bewahrung der Abtreibungsverbote und der exzessiven Steuervorteile für Unternehmen zählten. Kritiklos loben sie das Nein auf einem Stimmzettel, der dazu förmlich aufgefordert habe. Sie schweigen auch zum irischen Sonderweg, den die EU für das erneute Referendum im Herbst 2009 akzeptiert. Und es gab keinen Widerstand, als 1990 entgegen Artikel 146 des Grundgesetzes (GG) wegen der von Politik und Staatsrechtslehre vorausgesetzten Alternativlosigkeit des Grundgesetzes und seiner möglichen Delegitimierung im Falle eines nicht überwältigenden Bevölkerungsvotums auf die Volksabstimmung über das Grundgesetz verzichtet wurde.

Politische Kampagnen kosten Geld. Die Parteispendenskandale zeigen die ausufernden Kosten, das Bundesverfassungsgericht müht sich um die Beschränkung der Parteienfinanzierung. Doch für Referenden zu spenden kann nicht untersagt, auch nicht verhindert werden. Von den Initiatoren ist aber die gleiche Transparenz über die Herkunft der Mittel und Unterstützer zu erwarten, wie Parteien und Fraktionen sie in den Rechenschaftsberichten belegen müssen. Einkommens- und Eigentumsinteressen sind mittels lokaler Plebiszite besser zu vertreten als die Anliegen der Verbraucher und Arbeitnehmer. So lehnten Feldafings Reiche und Schöne 1997 mit 61 Prozent das Buchheim-Museum ab, Besucherlärm sollte ihre oberbayerische Ruhe am Starnberger See nicht stören. Die Chancen, die sich aus dem Tourismus für weniger Wohlhabende ergeben hätten, zählten nicht. In den USA ficht für special interest groups oft eine initiative industry. Unter dem Beifall der Öffentlichkeit streiten sie mal für den Ausbau und längere Öffnungszeiten von Kitas, mal geht es um Privilegien gesellschaftlicher und bildungsbürgerlicher Eliten. Plebiszite sind Teil der politischen Auseinandersetzung. Auch unterliegt die Volksgesetzgebung nach dem Grundsatz der Organtreue verfassungsrechtlicher Prüfung und ist wie alle Gesetze vom Parlament rückholbar, wie jetzt in Schweden die Rücknahme des 1980 per Volksabstimmung durchgesetzten Bauverbots für Atomkraftwerke.

Europa - eine heterogene Zweck- und Rechtsgemeinschaft

Warum kündigten Politiker wie Alfred Gusenbauer, damals österreichischer Bundeskanzler, und der heutige Amtsinhaber Werner Faymann in einem Leserbrief vom 27. Juni 2008 an die Wiener "Kronenzeitung" Volksabstimmungen über künftige EU-Verträge an und beugten sich so der Anti-Europa-Hetze des Boulevardblatts? Damit unterwerfen sie die Außenpolitik des Landes einer Zeitung, die nach einem Urteil des Wiener Landesgerichts für Strafsachen antisemitisch genannt werden darf. Sie fechten für den Nationalstaat, der als Ergebnis blutiger Kriege ein Auslaufmodell ist.

Die vor-rechtliche Nation schaffe sich ihren Staat, heißt es, als ethnische Gemeinschaft sei die Bevölkerung ein historisch gewachsenes Volk. Nach Ansicht des Präsidenten des Bundesverfassungsgerichts Hans-Jürgen Papier gewährleistet nur der Nationalstaat den Zusammenhalt der Gesellschaft. Doch gab es nie geeinte Nationen. Ihre Mythologisierung und die der "Einigungskriege" verstellt den Weg ins 3. Jahrtausend. Kein Staat hat innere Homogenität von Sprache, Kultur und Geschichte. Die Identifikation von Volk, Nation und Staat führte zu Krieg, Vertreibung, Unterdrückung, Ausgrenzung, Feindbildkonstruktionen. Meist betrieb ein dominierender Teilstaat die Vereinigung mit seiner Sprache, Religion und Gesellschaftsform.

In der von Kapitalmaximierung bestimmten Welt zieht es alle an die vollsten Fleischtöpfe: Ubi bene ibi patria (Cicero). Vor 100 Jahren war das Wort der Nationen der Krupps und Krauses ein Synonym für die sozialen Gegensätze. Auch heute gibt es kein solidarisches Wir-Gefühl der hochbezahlten Manager; ihnen sind die Menschen eine Verschiebungsmasse zur Beeinflussung der Börsenkurse. Wohlhabende pflegen den Neid auf die "Sozialschmarotzer". In den Bundes- und regionalisierten Staaten fehlt der Wille zum Finanzausgleich für wirtschaftlich schwächere Gebiete. Wo aber keine Solidarität ist, besteht keine Gemeinsamkeit, keine Schicksalsgemeinschaft, kein Volk, keine Nation, nur sacro egoismo.

Die Bevölkerungszusammensetzung der Staaten Europas ändert sich. So sind beispielsweise schon 45 Prozent der Bewohner Rotterdams Migranten aus fast 170 Staaten. Bürgermeister der Stadt ist mit Ahmed Aboutaleb ein gebürtiger Marokkaner mit doppelter Staatsangehörigkeit. In westdeutschen Großstädten werden mehr Kinder ausländischer - vor allem türkischer - als deutscher Eltern geboren. Bald ist ein Drittel der Bewohner nicht-deutscher Herkunft. "Deren Identität speist sich auch aus ihrer jeweiligen Vergangenheit und Erinnerung, die eine andere ist als derjenigen, die schon immer hier waren." So geht der letzte Rest dessen verloren, was nationale Identität genannt wird - deutsche Volkszugehörigkeit in Art. 116 Abs. 1 Satz 1 GG - so es sie je gab.

Die Staaten zerbröseln: 2008 verbot Madrids Verfassungsgericht dem Baskenland das Plebiszit über eine bloße Konföderation mit Spanien; auch Katalonien versteht sich als eigene Nation; in Italien will die Lega Nord Padaniens Unabhängigkeit; auch in Schottland gibt es Unabhängigkeitsbestrebungen; in Frankreich wächst in Okzitanien eine eigene Identität; die Schweiz ist gespalten in die deutschen und die welschen Teile; und Deutschland zerfällt in die frühere DDR und BRD. Auch China und Indien sind Konglomerate disparater Gebiete: In China überbrückt Mandarin als Kunstidiom und in Indien Englisch die Sprachenvielfalt. Doch kein Verfassungsrechtler streitet für Plebiszite "nach unten", also Separatismus gemäß dem Selbstbestimmungsrecht der Völker, Art. 55 Satz 1 UN-Charta. Aber "nach oben", wenn es um das vereingte Europa geht, wird es verlangt.

Im Geflecht rechtlicher und soziologischer Beziehungen ohne emotionalen Inhalt sind die Staaten als Zweck- und Rechtsgemeinschaft die Summe der Einzelnen, kein Kollektivsubjekt. Kann für den Nationalstaat nicht vom "Volk" geredet werden, ist es blauäugig, wenn das Maastricht-Urteil vor Europas Staatwerdung die vorstaatliche Entstehung eines europäischen Volkes fordert, ein "Wir-Bewusstsein der Unionsbürger", "das kollektive Bewusstsein einer Einheit, die sich als Abgrenzung zu anderen Besonderheiten versteht". Mit engem, vom New Yorker Europarechtler Joseph Weiler als "Staat über alles" kritisiertenBlick sah das Bundesverfassungsgericht ohne auf die Nation bezogenes, Demokratie und Staatlichkeit legitimierendes Staatsvolk kein "demos", nur einen Staatenverbund. Die Staatsrechtslehre mag die Europäisierung des Volksbegriffs ablehnen. Tatsächlich entsteht in der als Superstaat verteufelten EU eine von den Mitgliedstaaten zusammengehaltene Zweck- und Rechtsgemeinschaft, die den Organen der europäischen Gemeinschaft mehr vertraut als den nationalen, frei nach Ernest Renans Wort vom "täglichen Plebiszit" für den Staat, in dem die Menschen leben. Gleich wie das Vereinte Europa einst verfasst ist, es kommt ohne dominierendes Mitglied, dominierende Kultur und Sprache aus, ohne Nation im herkömmlichen Sinn. Dies ist der auch von prominenten Bewohnern in der "Sandburg" des Nationalstaats kaum nachvollziehbare Paradigmenwechsel.

Mitgliedstaaten ohne ökonomischen Handlungsspielraum

Europa ist ein heterogenes Gebilde konkurrierender Regionen. Für eine oft "verwässert" scheinende gemeinsame Meinung braucht es Kompromisse. Nationale Politiker beklagen dann ihre von "Brüssel" eingeschränkte Handlungsfähigkeit. In Wahrheit lassen ihnen die Globalisierung und internationale Verflechtung der Finanzmärkte keinen ökonomischen Handlungsspielraum. "Weltwirtschaftliche Einflüsse sind heute stärker als fast alles, was die Geld- oder Fiskalpolitik [der nationalen Notenbanker und Haushaltspolitiker] ihnen entgegensetzen können." Dies wahrzunehmen oder nicht zu beachten, macht den Unterschied. Lag der Anteil der 15 EU-Mitgliedstaaten am globalen Bruttosozialprodukt im Jahr 2000 noch bei 20 Prozent, könnte er Prognosen zufolge 2040 für die auf 27 Staaten erweiterte EU bei nur noch fünf Prozent liegen. Außenpolitisch kann kein Staat Europas auch nur einen Stein auf dem Balkan, gar im Nahen Osten bewegen. Doch macht Souveränitätssuggestion Politiker glauben, sie könnten ihre Staaten vor den Folgen der Globalisierung schützen. Sie erzeugen und fördern damit eine Europaskepsis, die zu Politikverdrossenheit führt. Ihren sozialpolitischen Handlungsspielraum aber nutzen sie nicht und verweisen trotz entsprechender Ziele in Art. 2 des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft (EGV) auf den "Grundsatz einer offenen Marktwirtschaft mit freiem Wettbewerb". "Da spielt man nur mit den Ängsten der Leute und macht Europa zum Sündenbock des eigenen Versagens." Diese ziehen sich aus Furcht vor dem weltwirtschaftlichen Wandel in die "Sandburg" des Nationalstaats zurück. "Lieber nehmen [sie] hin, dass ad-hoc-Gipfel einberufen werden, als dass neue Strukturen entstehen, die ihnen unheimlich sind" - und nehmen hin, immer tiefer in die Krise zu geraten. "In der Geschichte der EU sind es immer Krisen gewesen, die Europa haben enger zusammenwachsen lassen. Diese Krise ist aber nicht groß genug." Die Folgen sind Rassismus, Antisemitismus sowie die Diskriminierung von Migranten und Minderheiten wie der Roma. Die Behandlung der Asylbewerber aus Afrika ist die aktuelle Version von my home is my castle.

Anders als die Gegner des Lissabon-Vertrags meinen, kann heutzutage kein Staat seine Souveränität verlieren - in der global vernetzten Welt besitzt er keine mehr. Damit entfällt die inhaltliche Begründung für Referenden über EU-Verträge. Stärker als Parlamentsvoten unterliegen die Plebiszite sachfremden Motiven, werden zum Votum über die Regierung. Hat sie einen guten Stand wie in Spanien und Luxemburg, gehen sie positiv aus. Die negativ verlaufenen Referenden in Frankreich, den Niederlanden und Irland hatten mit Europa kaum etwas zu tun. Zudem wächst das politische Desinteresse, wie die beständig sinkende Wahlbeteiligung in Deutschland belegt. Bei der Direktwahl der Bürgermeister und Landräte, wahrlich eine überschaubare Entscheidung, liegt diese oft nur noch bei etwa 30 Prozent.

Gesellschaftlichen Fortschritt durchsetzen

Gesellschaftlicher Fortschritt muss häufig gegen die Mehrheit durchgesetzt werden, wie zum Beispiel die Gleichberechtigung der Frau vom Bundesverfassungsgericht und dem Europäischen Gerichtshof. In den Grundgesetzberatungen 1948/49 setzte Elisabeth Selbert, SPD-Mitglied im Parlamentarischen Rat, mit einer Bürgerinitiative die Aufnahme des Satzes "Männer und Frauen sind gleichberechtigt" ins Grundgesetz durch (Art. 3 Abs. 2 Satz 1 GG) - ein Referendum wäre gescheitert. Gegen "nachdrückliches konservatives Beharrungsbedürfnis" fielen wohl noch heute Referenden über gewaltfreie Erziehung oder die generelle Zulassung gleichgeschlechtlicher Ehen negativ aus. 2001 klagten die Regierungen von Bayern, Sachsen und Thüringen (erfolglos) vor dem Bundesverfassungsgericht gegen das neue "Lebenspartnerschaftsgesetz", da Homosexualität ein "schwerer Verstoß gegen das natürliche Gesetz und die Schöpfungsordnung" sei. Im übrigen Europa sieht es nicht anders aus.

Die Unionsbürger wollen soziale Sicherheit von einer starken EU. Selbstverständlich sind ihnen die Erfolge, den Wert der Vereinigung sehen sie nicht. So bietet die Gemeinschaftswährung Schutz vor abrupten Wechselkursschwankungen und Geldentwertung: Doch wie in Dänemark und Schweden wäre ein Plebiszit zur Einführung des Euro negativ gewesen. Gleiches galt für das Luxemburger Abkommen mit Israel vom 10.9. 1952, Türöffner für die Westintegration der Bundesrepublik: Voller Vorurteile gegen Juden akzeptierte es nur ein Achtel der Befragten. Auch ein Referendum über die Föderalismus-Reform würde scheitern. Und zweifelhaft ist, ob im satten Westeuropa ein Referendum positiv ausginge, einem von Russland angegriffenen osteuropäischen Staat, etwa im Baltikum, aufgrund der NATO-Pflichten zu helfen. Eine Illusion ist, Aufklärung führe zur Akzeptanz grundlegender Änderungen der gesellschaftlichen, sozialen, rechtlichen und staatlichen Verhältnisse.

Wie jedes große Staatsgebilde wirkt das vereinte Europa, nach Art. 23 Abs. 1 Satz 1 GG ein Ziel deutscher Politik, zenhipetal, nur so kann Gemeinsamkeit wachsen. Es schließt regionales Bewusstsein, Kultur und regionale Sprachen ein. Das "Volk" ist - trotz des verfassungsrechtlichen Anspruchs, Ausgangspunkt aller Gewalt zu sein - als mehr oder minder amorphe Masse im System von checks and balances der politischen Mitspieler nur ein Beteiligter am politischen Geschehen. Um handlungsfähig zu sein, bedarf die Bevölkerung der in Wahlen legitimierten Parlamente, Regierung, Verwaltung und Justiz. Rückgekoppelt an die Wahlen bestimmen sie das politische Geschehen und befördern als Vereinigungsmotoren Europas Einheit vom Schwarzen Meer zum Atlantik, von der Arktis zum Mittelmeer, künftig möglicherweise bis zum Iran, gemeinsam mit dem Europaparlament, der Kommission und dem Europäischen Gerichtshof als Schiedsrichter für die Rechtseinheit und -gemeinschaft. Die Regierungen - aufgrund der politischen und wirtschaftlichen Regionalinteressen weiter im Ministerrat Mitgesetzgeber - müssen die nötigen Schritte verständlich kommunizieren.

Die Schaffung der Verfassung folgt der Vereinigung, so wie nach 1945 die Alliierten die deutschen Länder schufen, über deren Verfassung dann abgestimmt wurde. In keinem Staat, erst recht nicht im großen Europa, besteht von vornherein ein Grundkonsens, der auf der Freiwilligkeit gemeinsamen Zusammenlebens basiert und eine Verfassungsbildung von unten erlaubt. In überschaubaren, vor allem kommunalen Fragen können Plebiszite zur Selbstorganisation sinnvoll sein, so in Bremen das Volksbegehren für ein personalisiertes Wahlrecht oder in Berlin zum Unterrichtsfach Religion als Wahlpflicht alternativ zum Ethik-Unterricht.

Nicht nur wegen der Sprachprobleme können im zerklüfteten, heterogenen Europa Referenden nicht grenzübergreifend sein. Sie würden die kleinen Mitgliedstaaten marginalisieren. Das Europaparlament besteht daher aus Mandatskontingenten. Neben dem gewichteten Stimmrecht der Mitgliedstaaten im Ministerrat ist es eine Form von parlamentarischem Föderalismus. Doch ausgehend vom Petitionsrecht als ältestem Grundrecht müssen grenzübergreifend Minderheiten mit Volksinitiativen Europaparlament und Kommission zu politischer Auseinandersetzung zwingen und Themen besetzen können; wie in Bremen sollten Personen ab 16 Jahren und Ausländer mitwirken können, da Volksinitiativen kein Verfassungsorgan sind. Möglich macht sie Art. 11 Abs. 4 des Lissabon-Vertrags. Ein Beispiel war 2006 die "one seat initiative" mit mehr als einer Million Unterschriften, welche Brüssel zum einzigen Dienstsitz und Tagungsort des EU-Parlaments machen wollte.

Bürgerinitiativen wirken auch ohne viele Unterstützer. Nur eine Minderheit trug die 68er-Bewegung, die Europa modernisierte, oder die Demonstrationen gegen den NATO-Doppelbeschluss sowie heute die Demonstrationen gegen die Castor-Transporte nach Gorleben.

Die Welt dreht sich immer schneller. Die Globalisierung und ihre Folgen machen vor dem zersplitterten Europa nicht halt. Mit demokratisch nicht legitimierter Macht treiben globale Firmen die Staaten vor sich her. Die Bilanzsumme der Deutschen Bank lag 2007 bei zwei Billionen Euro, was 80 Prozent des deutschen Bruttoinlandprodukts (BIP) entspricht; die der vier größten britischen Banken war mehr als viermal so hoch wie das BIP. Staatliche Souveränität ist mangels Handlungsmöglichkeiten bloße Theorie. Klimawandel und Energiekrise fordern gemeinsames Handeln, der Terrorismus zwingt zu gemeinschaftlicher Abwehr und die weltweiten Flüchtlingsströme brauchen eine einheitliche Entwicklungspolitik. Die Gefahren für die Unabhängigkeit der östlichen EU-Mitgliedstaaten, ihre Existenzangst vor Russland bedürfen einer gemeinsamen Sicherheits- und Militärpolitik. Für ihre politische, wirtschaftliche und militärische Sicherheit brauchen die Europäer jenseits mentaler Befindlichkeiten starke zentrale Organe und Institutionen, nicht Referenden. Mehr Demokratie findet im Europaparlament statt, der Lissabon-Vertrag stärkt sie weiter. Die Beteiligung der nationalen Parlamente an den Entscheidungen ihrer Regierungen im Ministerrat müssen die Mitgliedstaaten regeln. Und es wird weitere Verträge geben, spätestens zum Beitritt der Türkei nach 2020, hoffentlich ohne rassistische Beitrittsplebiszite!