Die Deutschen vor der Europawahl 2009 | Europawahlen | bpb.de

Einleitung

Anfang Juni 2009 kann das Europäische Parlament (EP) mit der siebten Europawahl den 30. Jahrestag seiner ersten Direktwahl feiern. Es hat in dieser Zeit seine Rechte und Kompetenzen stetig erweitern können.




Heutzutage teilt sich das EP als Bürgerkammer der Europäischen Union (EU) das Gesetzgebungsrecht mit dem Ministerrat als Staatenkammer, muss dem Haushalt der EU zustimmen und kontrolliert ihre Organe. Zudem spielt es bei der Wahl und Auswahl der Kommissare eine wichtige Rolle. Ob allerdings anlässlich des Jubiläums Feierlaune aufkommen wird, hängt insbesondere von der Wahlbeteiligung ab.

Sinkende Wahlbeteiligung

Die Entwicklung der europäischen Institutionen wird seit Langem von einer Debatte über das "Demokratiedefizit" der EU begleitet. In der aktuellen Situation steht einem Trend zur Ausweitung der Kompetenzen des EPs und des Einflusses der EU auf die Gesetzgebung der Mitgliedsländer eine sinkende Beteiligung an den Direktwahlen gegenüber. Der Anteil der Europäer, die an den Europawahlen teilnehmen, ist seit 1979 kontinuierlich von 63 Prozent auf knapp 46 Prozent im Jahre 2004 gesunken. In Deutschland gingen vor fünf Jahren sogar lediglich 43 Prozent der Wahlberechtigten zur Wahlurne - die Beteiligung lag damit um rund 35 Prozentpunkte niedriger als bei der Bundestagswahl 2005, obwohl zeitgleich zur Europawahl einige Kommunalwahlen stattfanden.

Die sinkende Wahlbeteiligung ist jedoch kein auf die europäische Ebene beschränktes Phänomen. Auch auf Bundesebene löste der Rückgang der Wahlbeteiligung 1987 und 1990 Diskussionen aus. Seither liegt die Wahlbeteiligung dort jedoch recht stabil bei etwa 80 Prozent, während sie auf europäischer Ebene seit 1999 die "demokratische Schmerzgrenze" von 50 Prozent deutlich unterschritten hat (vgl. Abbildung 1 der PDF-Version). Sollte sich dieser Trend fortsetzen, könnte dies die Legitimation des EPs als einzige von den Bürgerinnen und Bürgern direkt gewählte europäische Institution sowie seine Machtfülle in Frage stellen.

Die Gründe für die geringe Beteiligung an Europawahlen sind teilweise in den immer noch relativ begrenzten Befugnissen des EPs zu suchen: Mit Europawahlen ist nicht wie im nationalen Kontext die Wahl bzw. Abwahl einer Regierung verbunden. Im Vergleich zu nationalen Parlamenten fehlt dem EP zudem das Initiativrecht zur Einbringung neuer Gesetzesvorlagen. Diese Unterschiede führen häufig dazu, dass Europawahlen als "second-order elections" wahrgenommen werden, weil es dabei in den Augen der Bürgerinnen und Bürger um weniger geht als bei nationalen Wahlen.

Im Fokus dieses Beitrags sollen die Einstellungen und Erwartungen der Bürgerinnen und Bürger stehen. Diese werden seit den frühen 1970er Jahren kontinuierlich durch das Eurobarometer (EB) gemessen, aus dem hier ausgewählte Ergebnisse referiert werden. Dabei geht es um Hinweise zur Beantwortung der Frage, warum sich immer weniger Bürger an der Europawahl beteiligen, obwohl die Kompetenzen des EPs und damit auch die Auswirkungen europäischer Politik auf das eigene Leben immer größer werden.

Legitimationskrise innerhalb der EU?

Gibt es eine generelle Legitimationskrise innerhalb der EU, für die die geringe Wahlbeteiligung ein Indiz sein könnte? Zu den Grundvoraussetzungen für langfristige Legitimität und Stabilität eines politischen Systems zählt das Vertrauen der Bürgerinnen und Bürger in die zentralen politischen und gesellschaftlichen Institutionen. Dies gilt sowohl für nationale als auch für supranationale politische Systeme wie die EU.

Eine repräsentative Demokratie ist sowohl aus normativ-demokratietheoretischer als auch aus systemfunktionaler Sicht auf ein Vertrauensverhältnis zwischen Bürgerinnen und Bürgern und den zentralen politischen Institutionen angewiesen. Auch wenn keine Einigkeit über das unverzichtbare Ausmaß an Vertrauen in das politische System und dessen zentrale Institutionen besteht, so ist die Notwendigkeit einer grundsätzlichen Akzeptanz und Unterstützung sowie eines Grundvertrauens durch den größeren Teil der Bevölkerung unbestritten. Ein Vertrauensverlust schwächt die politischen Institutionen und das gesamte politische System. Nicht zuletzt das Voranschreiten der europäischen Integration mit einem weiteren Transfer von Entscheidungsbefugnissen von der nationalen auf die supranationale Ebene erfordert das Vertrauen der Bürgerinnen und Bürger in die EU-Institutionen.

Aus gutem Grund wird deshalb im Rahmen des EBs seit 1999 regelmäßig das Vertrauen der Bürgerinnen und Bürger in die EU und ihrer tragenden Institutionen erfragt. Die Befunde sind auf den ersten Blick erschreckend: Im Herbst 2007 vertrauten der EU nur 39 Prozent der Bundesbürger, 47 Prozent taten dies nicht. Der Rest (14 %) hatte hierzu keine Meinung. Damit war das Vertrauen der Deutschen geringer als das der EU-Bürger insgesamt (48 %). Im Folgenden soll das Vertrauen der Bundesbürger in die EU-Institutionen näher untersucht werden. Aus Anlass der Europawahl wird ein besonderer Fokus auf das EP als die bekannteste europäische Institution gelegt: neun von zehn Deutschen ist es ein Begriff.

Die Deutschen bringen unter den europäischen Institutionen dem Europäischen Gerichtshof (EuGH: 68 %) sowie der Zentralbank (61 %) das größte Vertrauen entgegen (vgl. Abbildung 2 der PDF-Version). Jeweils jeder zweite Bundesbürger vertraut dem EP (52 %) und dem Europäischen Rechnungshof (49 %), gut vier von zehn der Europäischen Kommission (46 %) bzw. dem Rat der EU (43 %). Am Ende der Vertrauenshierarchie stehen der Wirtschafts- und Sozialausschuss der EU (31 %), der Europäische Bürgerbeauftragte (24 %) sowie der Ausschuss der Regionen der EU (23 %).

Dass der EuGH und die Zentralbank die Vertrauenshierarchie anführen, verwundert wenig. Auch auf Bundesebene genießen die politikunabhängigen Kontrollinstanzen höheres Vertrauen als die politischen Institutionen und auch dort führt mit dem Bundesverfassungsgericht die Judikative das Vertrauensranking an. Dies liegt auch daran, dass diese Institutionen nur selten Gegenstand kontroverser tagespolitischer Diskussionen sind. Interessant ist, dass dies EU-weit anders ist. Hier genießt das EP das meiste Vertrauen (55 %), gefolgt von der Kommission und dem EuGH (jeweils 50 %).

Die relativ geringen Werte für die meisten Institutionen können jedoch nicht mit einem Misstrauen gegenüber diesen gleichgesetzt werden. Der Anteil der Bundesbürger, die den einzelnen Institutionen dezidiert nicht vertrauen, schwankt nur moderat von 17 Prozent beim EuGH bis zu 31 Prozent beim EP und der Europäischen Kommission. Insgesamt scheint eher ein erhebliches Informations- als ein Vertrauensdefizit vorzuliegen. Die Befragten verfügen schlicht nicht über genügend Anhaltspunkte, um Vertrauen oder Misstrauen bilden zu können. Der Anteil der "weiß nicht"-Antworten fällt insbesondere beim Ausschuss der Regionen der EU (53 %) und beim Europäischen Ombudsmann (52 %) sehr hoch aus. Diese Institutionen wurden Mitte der 1990er Jahre eigens mit dem Ziel geschaffen, die Bürgernähe zu steigern. Allerdings sind beide Institutionen so gut wie nicht in den Medien präsent und lediglich rund jedem vierten Bundesbürger bekannt.

Im Vergleich dazu können nur 17 Prozent nicht sagen, ob sie dem EP vertrauen, darunter besonders viele gering Qualifizierte sowie Bürger, die wenig bzw. sehr wenig über die EU und das EP wissen. Dieses Informationsdefizit scheint den Aufbau von Vertrauen in das EP zu verhindern. Dennoch gilt: Das EP ist bekannter als andere Institutionen und verfügt durch die nationalen Abgeordneten über mehr "Bodenhaftung" in den Mitgliedstaaten. Es fällt den Bürgern dadurch anscheinend leichter, ihm Vertrauen entgegenzubringen.

In Abbildung 3 (vgl. PDF-Version) erkennt man, dass das Vertrauen der Deutschen in das EP von 1999 bis 2002 kontinuierlich von 43 auf 58 Prozent anstieg. Mit der Verwirklichung des Binnenmarktes und dem Inkrafttreten des Amsterdamer Vertrags (Mai 1999) wurde die europäische Integration deutlich vorangebracht. Gleichzeitig wurden die Befugnisse des EPs sukzessive gestärkt, was von einem allmählichen Vertrauensaufbau begleitet wurde. Danach pendelte das Vertrauen in das EP um die 50-Prozent-Marke, um im Frühjahr 2007 wieder 58 Prozent zu erreichen. Die mit der deutschen Ratspräsidentschaft verbundene öffentliche Aufmerksamkeit für europäische Politik und die positive Darstellung der auf EU-Ebene erreichten Beschlüsse (insbesondere zum Klimaschutz und zum Reformvertrag) wirkten sich zu diesem Zeitpunkt offenbar sowohl auf die Vertrauenszuschreibung zur EU und zum EP als auch zum Bundestag positiv aus. Seither sinkt das Vertrauen der Bundesbürger in das EP wieder - zuletzt auf 47 Prozent im Herbst 2008.

Auffällig ist, dass die Vertrauenskurve des Bundestags ähnlich verläuft wie die des EPs, allerdings auf durchgängig niedrigerem Niveau. Im Herbst 2007 vertrauten ihm lediglich 41 Prozent, jeder Zweite (51 %) hatte kein Vertrauen. Auch die Entwicklung des Vertrauens in die EU verläuft in ähnlicher Weise, wobei es seit 2003 in der Regel etwas höher ausfällt als das Vertrauen in das nationale Parlament, aber deutlich unter dem in das EP bleibt.

Die Popularität des EPs erstaunt in dieser Deutlichkeit und hängt vielleicht auch damit zusammen, dass das EP noch nicht über die gleichen Befugnisse wie ein nationales Parlament verfügt und so beispielsweise keine unpopulären Steuererhöhungen beschließen kann. Somit produziert das EP - sicher auch aufgrund der geringen Präsenz in der Medienöffentlichkeit - vergleichsweise wenig negative Schlagzeilen. Die Daten zeigen, dass es als wichtiges Bindeglied zwischen der EU und ihren Bürgern fungieren kann. Dabei haben Ostdeutsche in der Regel etwas weniger Vertrauen in das EP als Westdeutsche. Überdurchschnittlich viel Vertrauen ist bei jungen Deutschen, bei formal höher Gebildeten und bei Personen vorhanden, die dem Deutschen Bundestag vertrauen. Ferner ist das Vertrauen in das EP bei den Bundesbürgern besonders ausgeprägt, die der Meinung sind, dass ihre Stimme in Europa zählt, die verstehen, wie die EU funktioniert und die insgesamt betrachtet Vorteile in der EU-Mitgliedschaft sehen.

Mangelndes Vertrauen und Wahlabstinenz

Untersucht man die Gründe für bestehendes oder mangelndes Vertrauen, loben die Bundesbürger, die dem EP vertrauen, vor allem, dass seine Beschlüsse demokratisch gefasst werden (36 %), dass es sich für die Interessen der Bürger einsetzt (25 %) und dass seine Abgeordneten europaweit gültige Beschlüsse fassen können (29 %). Für die Misstrauischen liegen die Gründe in der Bürgerferne des EPs (45 %), mangelnder Informiertheit über seine Arbeit (21 %) sowie im generellen Misstrauen gegenüber politischen Institutionen (26 %).

Die Daten legen nahe, dass es sich bei diesen drei Gründen für mangelndes Vertrauen auch um wichtige Motive zur Wahlenthaltung handelt. So gab in derselben Erhebung ein Drittel der Bundesbürger an, an der Europawahl 2009 eher nicht teilnehmen zu wollen und nannte dafür Gründe, die sich - abgesehen von generellem Desinteresse an Politik und Wahlen allgemein (37 %) bzw. an Europawahlen im Besonderen (62 %), habitueller Nichtwahl (23 %) und persönlichen Verhinderungsgründen - zu drei inhaltlichen Blöcken zusammenfassen lassen:

Erstens spielt eine generelle Verweigerungshaltung gegenüber der europäischen Integration eine Rolle: 39 Prozent derjenigen, die sich der Stimme enthalten wollen, geben als Grund an, dass europäische Angelegenheiten sie generell nicht interessieren. 16 Prozent lehnen das europäische Projekt dezidiert ab. Diese allgemeine Europaskepsis wird auch als Teilursache der niedrigen Wahlbeteiligung 2004 gesehen, im Vergleich zu den im Folgenden genannten Gründen scheint sie hier aber eine untergeordnete Rolle zu spielen.

Zweitens fühlen sich die Bürger offenbar aufgrund unzureichender Informationen nicht in der Lage, eine durchdachte Wahlentscheidung zu treffen. Zwei Drittel der potentiellen Nichtwähler geben dies als Grund an (66 %), etwa ebenso viele (68 %) fühlen sich speziell über die Rolle des EPs unzureichend informiert.

Drittens wird von der Bevölkerung offenbar ein Demokratiedefizit der EU wahrgenommen, was die Wahlmotivation verringert. Dabei geht es für einige ausschließlich um die geringe Macht des EPs: 35 Prozent wollen der Urne fernbleiben, weil es ihrer Ansicht nach nicht über ausreichend Befugnisse verfügt. Acht von zehn voraussichtlichen Nichtwählern vermuten, dass ihre Stimme auf EU-Ebene ohnehin nichts bewirkt. In eine ähnliche Richtung geht die Wahrnehmung vieler Wahlskeptiker, sie würden durch das EP nicht ausreichend vertreten (66 %). Es ist gut möglich, dass diese Einschätzung durch die für Deutschland nachteilige Sitzverteilungspraxis verstärkt wird. Für eine unzureichende Außendarstellung der Parlamentsaktivitäten spricht in diesem Zusammenhang die Begründung, das EP befasse sich zu wenig mit den Problemen der Menschen (70 %).

Ausgehend von diesen drei möglichen Hemmnissen - Europaskepsis, mangelnde Informiertheit und Demokratiedefizit -, können EB-Umfragen Aufschluss über die Stimmung und den Kenntnisstand der Deutschen im Hinblick auf die kommende Europawahl geben.

Europaskepsis rückläufig

Ein Blick auf die Ergebnisse im Zeitverlauf zeigt, dass eine generelle Skepsis gegenüber der europäischen Integration heute weniger feststellbar ist als noch vor einigen Jahren.

Immerhin fast zwei Drittel der Bundesbürger halten beispielsweise die Mitgliedschaft ihres Landes in der EU generell für eine gute Sache (64 %), nur jeder Neunte ist gegenteiliger Meinung (11 %). Ein gutes Fünftel will sich nicht festlegen (22 %). Diese Werte waren in den vergangenen 30 Jahren gewissen Schwankungen unterworfen (vgl. Abbildung 4 der PDF-Version). Im Vorfeld der Europawahlen mit besonders geringer Beteiligung 1999 und 2004 fiel die Zustimmung zur EU-Mitgliedschaft jeweils vergleichsweise niedrig aus, was einen Zusammenhang zwischen Europaskepsis und geringer Wahlbeteiligung vermuten lässt. Seit 2007 erreicht der Anteil positiver Bewertungen in etwa das Niveau von 1979 und liegt nur wenig unter den Höchstwerten von 1990/1991, die unmittelbar nach der Wiedervereinigung gemessen wurden. Die jüngste deutsche Ratspräsidentschaft scheint somit nicht nur das Vertrauen der Deutschen in die EU und das EP gefördert, sondern auch eine positivere Stimmung im Hinblick auf die EU-Mitgliedschaft ihres Landes erzeugt zu haben.

Auch aus der Nutzenperspektive fällt die Bilanz der EU-Mitgliedschaft Deutschlands - anders als im Vorfeld der letzten beiden Europawahlen - momentan mehrheitliche positiv aus (vgl. Abbildung 5 der PDF-Version). 58 Prozent der Bundesbürger sahen zuletzt Vorteile durch die Mitgliedschaft, nur ein Drittel verneinte dies (33 %). Ähnlich vorteilhaft wurde die Mitgliedschaft zuletzt 1990 bewertet. Sollte es demnach wirklich Europaskepsis gewesen sein, welche die Wähler 1999 und 2004 in großer Zahl von den Wahlurnen fernhielt, ließen diese Ergebnisse - bei aller erforderlichen interpretatorischen Vorsicht - auf eine höhere Wahlbeteiligung für 2009 hoffen.

Eine Voraussetzung für die Wählermobilisierung ist, dass die Bürger sich der Wahl und ihrer Bedeutung bewusst sind. Sie sollten optimalerweise Informationen darüber erhalten, wer zur Wahl steht und wo die programmatischen Unterschiede liegen. Inhaltsanalysen der Medienberichterstattung kommen zu dem Schluss, dass europäische Themen und Europawahlen in der Berichterstattung deutscher Medien bisher nicht die angemessene Beachtung finden. Im Vorfeld von Europawahlen wird deutlich weniger über den Wahlkampf berichtet als vor Bundestagswahlen, die Menge an Berichterstattung über das EP wird dessen gestiegener Bedeutung nicht gerecht. Generell bleiben Brüssel und Straßburg in der Berichterstattung der Medien eher ein "politischer Nebenschauplatz". Dieser Mangel an europabezogener Politikvermittlung spiegelt sich auch im Wissensstand der Bundesbürger und in ihrem Bewusstsein der Relevanz von Europawahlen wider.

Geringer Informationsstand

Im Frühjahr 2007 waren sich knapp sechs von zehn Bundesbürgern nicht bewusst, dass das EP von den Europäern direkt gewählt wird (58 %). Selbst im Frühjahr 2004, also unmittelbar vor der vergangenen Europawahl, war diese Tatsache nicht einmal der Hälfte der Deutschen bekannt (47 %). Im Herbst 2008 wussten vier von zehn Bundesbürgern (38 %), dass die nächsten Europawahlen im Jahr 2009 stattfinden. Auch wenn das Bewusstsein für die Wahl hierzulande im Vergleich zum EU-Durchschnitt (26 %) recht hoch war, sah somit die Mehrheit der Bundesbürger das Jahr 2009 nicht als Europawahljahr an.

Doch das Informationsdefizit der Bürger geht über die konkreten Umstände der Europawahl deutlich hinaus. Nur die Hälfte glaubte im Frühjahr vergangenen Jahres zu verstehen, wie die EU funktioniert (51 %). Im Vorfeld der Europawahl im Frühjahr 2004 waren es sogar nur vier von zehn Bürgern (41 %). Dies mag auch daran liegen, dass sie die Arbeit der EU-Institutionen aus der Ferne kaum nachvollziehen können: Im Frühjahr 2006 hielten es 85 Prozent der Bürger für wichtig, dass diese transparent funktionieren, sahen dies aber nur zu einem Fünftel als gegeben an (19 %). Für drei Viertel (74 %) bestand dagegen Nachholbedarf in Sachen Transparenz.

Wahrnehmung: EU-Politik wenig demokratisch

Zudem steht der Ausweitung und institutionellen Vertiefung der europäischen Integration in den vergangenen Jahren die Wahrnehmung gegenüber, dass die EU den Bürgern nur wenig Möglichkeiten demokratischer Einflussnahme bietet. So meinten zwar im Frühjahr 2008 fast acht von zehn Bundesbürgern, dass die Stimme Deutschlands in der EU Gewicht habe (78 %), der Anteil derjenigen, die meinten, ihre eigene Stimme zähle dort, betrug jedoch nur etwa ein Drittel (34 %). Dass es sich dabei um ein spezifisches Problem auf EU-Ebene handelt und nicht etwa um einen Ausdruck genereller Politikverdrossenheit, zeigt die als deutlich höher wahrgenommene Responsivität des deutschen politischen Systems: Sechs von zehn Bundesbürgern (59 %) glauben, dass ihre Stimme in Deutschland Gewicht hat. Mit Bezug auf das EP glaubt nur etwa jeder vierte Bundesbürger, dass seine Meinung zu europäischen Themen von den dort tätigen Abgeordneten berücksichtigt wird (23 %), fast zwei Drittel (63 %) gehen davon aus, dass dem nicht so ist (Abbildung 6). Das direkt gewählte EP wirkt in dieser Frage nur wenig responsiver als etwa die Europäische Kommission (20 %).

Für die Beteiligung an Wahlen zum EP lassen diese Ergebnisse keine hohe Motivation erwarten. Die EU gilt den Bürgern anscheinend eher als Sphäre, in der sich die Regierungen der Mitgliedsländer austauschen und Entscheidungen treffen und weniger als Ort, an dem sie mitbestimmen können. Generell fühlten sich im Frühjahr 2007 nur drei von zehn Deutschen in europäische Angelegenheiten eingebunden, sechs von zehn hatten dieses Gefühl nicht.

Vergleicht man die Bundesbürger, die angeben, an der Europawahl voraussichtlich teilnehmen zu wollen, mit denen, die dies eher nicht vorhaben, zeigt sich: Personen mit höherer Wahlmotivation stehen der EU positiver gegenüber als potentielle Nichtwähler. So bewerten 70 Prozent der potentiellen Wähler und 40 Prozent der potentiellen Nichtwähler die EU-Mitgliedschaft positiv. Eine ähnliche Tendenz zeigt sich hinsichtlich des Nutzens der EU-Mitgliedschaft für Deutschland (65 % zu 38 %). Die potentiellen Wähler meinen auch weitaus häufiger, dass sie verstehen, wie die EU funktioniert (63 % zu 31 %) und haben eher das Gefühl, dass ihre Stimme in der EU zählt (42 % zu 19 %). Darüber hinaus ist ihr Vertrauen in die EU insgesamt (51 % zu 28 %) und in das EP (58 % zu 35 %) deutlich größer als bei denjenigen, die eine Wahlteilnahme eher nicht planen.

Schlussbemerkung

Das EP nimmt innerhalb der EU eine Schlüsselstellung ein und genießt mehr Vertrauen als der Deutsche Bundestag. Jeder zweite Deutsche würde es begrüßen, wenn das EP in Zukunft eine (noch) wichtigere Rolle spielen würde, lediglich jeder achte lehnt dies ab. Auch die Einstellungen zur EU generell sowie zum Nutzen der Mitgliedschaft für das eigene Land sind so positiv wie lange nicht mehr. Doch eine positive Einstellung zur EU wird nicht ausreichen, um die Bürger zur Stimmabgabe bei der Europawahl zu motivieren.

Insgesamt zeigt sich hinsichtlich der Aufgaben und Kompetenzen des EPs ein deutliches Informationsdefizit der Bürger. Sie wissen zum Beispiel mehrheitlich nicht, dass sie es sind, die das EP wählen können und wann der nächste Wahltermin ist. Hier besteht Kommunikationsbedarf. Ferner haben die Deutschen bisher mehrheitlich nicht das Gefühl, dass ihre Stimme in der EU wirklich zählt.

Sollte die Wahlbeteiligung weiter sinken, kann eine Legitimationskrise des EPs und der gesamten EU die Folge sein. Um dies zu verhindern, gibt es zur diesjährigen Wahl erstmals eine europaweit einheitliche Kampagne des EPs. Unter dem Motto "Deine Entscheidung" sollen die Bürger motiviert werden, von ihrem Wahlrecht Gebrauch zu machen.

Interessant ist, dass in der aktuellen Finanz- und Wirtschaftskrise weniger auf die Einzelstaaten, als vielmehr auf die EU Hoffnungen gesetzt werden. Eine Mehrheit der Bundesbürger (55 %) traut ihr zu, einen wichtigen Beitrag zur Lösung dieser Krise zu leisten. Auch beim Klimaschutz hat die EU Handlungsfähigkeit bewiesen und die globale Vorreiterrolle übernommen. Dies könnte dazu beitragen, dass die Bürger sich der Kompetenzen der EU und des EPs bewusster werden als bisher. Ob sich dies positiv auf die Wahlbeteiligung auswirkt, wird der 7. Juni zeigen.