Einleitung
Bis November 2008 sank die Zahl der Arbeitslosen unter die Drei-Millionen-Grenze. Gegenüber dem Höchststand von knapp 5,3 Millionen im Februar 2005 ging sie um rund 45 Prozent zurück. Die Erwerbstätigkeit erreichte im Jahr 2008 mit nahezu 40,3 Millionen Menschen ebenso ihr Allzeithoch wie das geleistete Arbeitsvolumen. Doch die Finanzmarktkrise hat inzwischen die Realwirtschaft voll erfasst. Allein im ersten Quartal 2009 warbei der Bundesagentur für Arbeit (BA) für rund 1,6 Millionen Beschäftigte Kurzarbeit angezeigt.
Gleichzeitig wechselten 600.000 Personen mehr aus der Erwerbstätigkeit in die Arbeitslosigkeit als umgekehrt. Im April 2009 lag die Arbeitslosenquote mit 8,6 Prozent wieder deutlich über dem Vorjahresniveau. Im Verlauf des Jahres 2009 wird die Arbeitslosigkeit weiter steigen, für das Jahr 2010 können erneut fünf Millionen Arbeitslose nicht mehr ausgeschlossen werden.
Herausforderungen durch Megatrends
Dieser konjunkturelle Einbruch sollte indes nicht darüber hinwegtäuschen, dass auch strukturelle Faktoren weiterhin auf das Angebot an und die Nachfrage nach Arbeit wirken. Die mittel- bis langfristige Entwicklung des Arbeitsmarktes hängt daher auch entscheidend davon ab, wie sich Politik, Tarifparteien, Unternehmen und Beschäftigte auf die folgenden Megatrends einstellen:
Globalisierung: Innerhalb der vergangenen 20 Jahre hat sich das weltweite Angebot an - größtenteils gering qualifizierten - Arbeitskräften vervierfacht. Trotz des erstmaligen Rückgangs des Welthandelsvolumens verlangsamt sich die zunehmende internationale Arbeitsteilung nur vorübergehend. Auch die Liberalisierung des Welthandels und der technische Fortschritt sorgen dafür, dass Güter und Dienstleistungen nicht mehr dort produziert werden müssen, wo sie verkauft werden. Stattdessen bestimmen die Produktionskosten immer mehr die Standortwahl. Deutschland hat sich auf die Herstellung wissensintensiver Produkte und Dienstleistungen spezialisiert, während einfache Arbeiten andernorts verrichtet werden.
Tertiarisierung: Mittlerweile sind mehr als 70 Prozent der Beschäftigten in Deutschland im Dienstleistungssektor tätig, während nur 19 Prozent im Verarbeitenden Gewerbe arbeiten. Der Anteil der Dienstleistungen an der Bruttowertschöpfung liegt bei 69, jener der Industrie bei 24 Prozent. Während die Zahl der Erwerbstätigen in der Industrie seit 1991 um mehr als drei Millionen beziehungsweise rund 30 Prozent gesunken ist, gibt es im Dienstleistungssektor 5,3 Millionen beziehungsweise 23 Prozent mehr Beschäftigte.
Informatisierung: 84 Prozent aller Unternehmen in Deutschland setzen inzwischen Computer ein, mehr als die Hälfte der Beschäftigten geht täglich mit Informations- und Kommunikationstechnologien um. Ihre zunehmende Verwendung flexibilisiert Produktion und Arbeitsabläufe. Zudem wird die betriebliche Qualifikationsstruktur zugunsten hoch qualifizierter Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer verändert: Seit 1991 ist die Zahl der Erwerbstätigen mit Hochschulabschluss um rund 40 Prozent gestiegen, jene ohne beruflichen Abschluss um 5 Prozent gesunken.
Demographischer Wandel: Seit 2002 schrumpft hierzulande die Bevölkerung. Im Jahr 2050 werden rund 71 Millionen Menschen in Deutschland leben - etwa 11 Millionen weniger als heute. Das Durchschnittsalter wird von derzeit 42,6 auf 51,4 Jahre steigen, das Erwerbspersonenpotenzial von 44,6 Millionen Personen im Jahr 2004 auf 31,5 Millionen beziehungsweise 35,5 Millionen Personen im Jahr 2050 sinken (bei einem unterstellten jährlichen positiven Wanderungssaldo von 100 000 bzw. 200 000 Zuwanderern und Rückkehrern). Im Jahr 2001 entfielen auf 100 ältere Akademiker 111 junge, im Jahr 2050 werden es nur noch 86 sein.
Ursachen für Langzeitarbeitslosigkeit und geringe Aufwärtsmobilität
Die genannten Trends setzen vor allem weniger Qualifizierte unter Druck. Sie gehören seltener zu den Stammbelegschaften, haben ein höheres Risiko, dauerhaft erwerbslos zu sein, und schlechtere Einkommensperspektiven. Bei Geringqualifizierten weist Deutschland im OECD-Vergleich nach wie vor die höchste Arbeitslosenquote und eine der niedrigsten Erwerbstätigenquoten auf. Zudem gehört der Anteil der Langzeitarbeitslosen hierzulande zu den höchsten.
Diese Befunde charakterisieren die zentralen Herausforderungen an eine Arbeitsmarktpolitik, welche die individuellen Risiken systematisch abbauen und stärker als bisher deren Effekte auf die Einkommensperspektiven weiter Teile der Bevölkerung berücksichtigen sollte, statt lediglich die (materiellen) Folgen der Arbeitslosigkeit abzufedern. Eine solche systematische Förderkulisse kann sich auf neuere Auswertungen von Mikrodaten stützen, die Aufschluss über die unterschiedlichen Beschäftigungsperspektiven einzelner Bevölkerungsgruppen geben:
Die Struktur der Haushalte hat sich kontinuierlich zugunsten der Einpersonenhaushalte geändert: Im Jahr 2007 lebte jeder Fünfte alleine, 1996 waren es erst 17 Prozent der Bevölkerung. Gleichzeitig ist der Anteil der Bevölkerung mit Migrationshintergrund von 19 Prozent im Jahr 1996 auf 23 Prozent im Jahr 2007 gestiegen.
Besonders schlechte Aufstiegschancen haben Arbeitslose. Der tendenzielle Rückgang der Aufstiegsmobilität konzentrierte sich stark auf jene Personen, die fortgesetzt arbeitslos waren. Dagegen konnten sieben von zehn Personen das unterste Verdienst-Fünftel verlassen, wenn sie aus Arbeitslosigkeit in Erwerbstätigkeit wechselten.
Das Bildungsniveau verbessert die Aufstiegsmöglichkeiten erheblich. So sind die Aufstiegschancen umso größer und die Abstiegsrisiken umso geringer, je höher der Bildungsabschluss ist. Die Aufstiegsmobilität aus dem niedrigsten Einkommens-Fünftel ist für Geringqualifizierte deutlich niedriger als für Personen mit Berufsausbildung.
Migranten haben geringere Aufstiegschancen und höhere Abstiegsrisiken. Personen mit Migrationshintergrund leben doppelt so oft in relativer Einkommensarmut wie Menschen ohne Zuwanderungsgeschichte.
Bilanz der Arbeitsmarktreformen
Die Arbeitsmarktpolitik gehört neben der Sozialpolitik sowie der Steuer- und Finanzpolitik zu den wichtigsten Aktionsfeldern auf der Bundesebene. Effektive Reformen basieren auf einem breit angelegten, in sich konsistenten Ansatz, der Beschäftigung mobilisiert, Investitionen stimuliert und gleichzeitig die öffentlichen Haushalte konsolidiert.
Bislang lassen sich die 15. und 16. Legislaturperiode in sechs Phasen mit unterschiedlicher Reformintensität und -richtung aufteilen: (1) Kurzfristige Steuererhöhungen und sozialpolitische Notoperationen charakterisieren den Start der zweiten Kanzlerschaft Gerhard Schröders (SPD) nach seiner Wiederwahl im September 2002; das Reformbarometer sank zwischenzeitlich von 100 auf 90,7 Punkte. (2) Mit der Agenda 2010 vollzog Rot-Grün im März 2003 eine reformpolitische Wende. Die Gesundheitsreform 2003, die Zusammenlegung der Arbeitslosen- und Sozialhilfe, die nachgelagerte Besteuerung von Alterseinkünften und die Einführung des Nachhaltigkeitsfaktors in die Rentenformel führten dazu, dass das Reformbarometer bis April 2005 auf 112,6 Zähler anstieg. (3) Während des vorgezogenen Bundestagswahlkampfs und der Regierungsneubildung stagnierte das Reformbarometer bei 107,3 Punkten, nachdem es um nicht mehr umgesetzte Vorhaben bereinigt worden war. (4) Die Große Koalition verfolgte zunächst eine "Politik der kleinen Schritte",
Während der zweiten Amtszeit von Gerhard Schröder war der Arbeitsmarkt die reformpolitische Großbaustelle.
Der rot-grünen Bundesregierung gelang es teilweise, die Anreize zur Arbeitsaufnahme zu erhöhen, die Beschäftigungsanreize für die Unternehmen zu verbessern und den Zugang zum Arbeitsmarkt zu erleichtern (vgl. Übersicht in der PDF-Version). Der umstrittenste Teil der Agenda 2010 ist nach wie vor die Einführung der Grundsicherung für Arbeitsuchende, welche die vormals getrennten, bedürftigkeitsorientierten Transferleistungen der Arbeitslosen- und Sozialhilfe für Langzeitarbeitslose beziehungsweise erwerbsfähige Hilfeempfänger vereint. Mittlerweile gibt es die staatliche Arbeitslosenunterstützung aus einer Hand.
Die Große Koalition hielt zu Beginn ihrer Amtszeit zunächst am Kurs der Vorgängerregierung fest. Überdies senkte sie mehrfach den Beitragssatz zur Arbeitslosenversicherung auf schließlich 2,8 Prozent und entlastete dadurch Beschäftigte und Unternehmen.
Mit dem Beschluss, die Bezugsdauer des ALG I zu verlängern, machte die Große Koalition die noch von der rot-grünen Regierung beschlossene und erst ab 2005 wirksame Kürzung auf höchstens zwölf Monate für Versicherte bis 55 Jahre und 18 Monate für über 55-Jährige rückgängig: Seit dem 1. Januar 2008 erhalten ältere Arbeitslose ab 57 Jahren wieder bis zu 24 Monate lang ALG I. Diese Verlängerung schmälert den Anreiz für ältere Arbeitslose, sich um eine neue Beschäftigung zu bemühen, und belastet die Beitragszahler. Zudem wird das mit der "Rente mit 67" verfolgte Ziel konterkariert, älteren Arbeitnehmern ein längeres Berufsleben beziehungsweise einen leichteren Wiedereinstieg zu ermöglichen. Mit verschiedenen, nacheinander aufgelegten Zuschussprogrammen ("Job-Bonus" und "Qualifizierungskombi" für junge Arbeitslose; "Job-Perspektive" und "Kommunal-Kombi" für Langzeitarbeitslose) wird auch das Ziel der Hartz-Reformen konterkariert, (Langzeit-) Arbeitslose rasch in den ersten Arbeitsmarkt zu vermitteln. Wie bei den Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen in den 1990er Jahren ist nicht auszuschließen, dass sich die Arbeitsmarktchancen der Programmteilnehmer größtenteils verschlechtern werden.
Den schwerwiegendsten Eingriff in die Arbeitsmarktordnung stellt jedoch die weitere Einführung branchenspezifischer Mindestlöhne dar. Nach dem Arbeitnehmer-Entsendegesetz sind Mindestlöhne in Branchen mit einer Tarifbindung von wenigstens 50 Prozent, nach dem novellierten Mindestarbeitsbedingungengesetz bei einer Tarifbindung von weniger als der Hälfte der Arbeitnehmer möglich. Neben dem Baugewerbe, dem Gebäudereinigerhandwerk sowie den im Dezember 2007 einbezogenen Briefdienstleistungen wurden mittlerweile sechs weitere Branchen in das Entsendegesetz aufgenommen. Grundsätzlich können nicht nur regional- und branchenverschiedene Mindestentgelte festgelegt, sondern diese auch nach Qualifikation und Art der Tätigkeit differenziert werden. Gesetzlich protegierte Mindestlöhne und Lohngitter greifen massiv in die verfassungsrechtlich geschützte Tarifautonomie ein und entlassen Gewerkschaften und Arbeitgeberverbände aus ihrer Verantwortung, sich auf beschäftigungssichernde Löhne zu einigen. Da künftig auch Bundesregierung und Landesregierungen ein Vorschlagsrecht für Lohnuntergrenzen haben, steigt die Wahrscheinlichkeit politischer Einflussnahme. Wie bereits im Post-Gewerbe geschehen, können wegen zu hoher Mindestentgelte Beschäftigte entlassen und Konkurrenzunternehmen aus dem Markt gedrängt werden.
Investive Arbeitsmarktpolitik: Arbeit, Bildung und Integration
Aus den makro- und mikroökonomischen Treibern der Arbeitsmarktentwicklung können drei wesentliche Schlüsse für die Weiterentwicklung der Arbeitsmarktpolitik gezogen werden:
Erstens: Der Mitteleinsatz sollte primär auf die Anbahnung von Erwerbsarbeit ausgerichtet werden, die der zentrale Schlüssel zur Vermeidung von Einkommensarmut ist. Mit zunehmender Erwerbstätigkeit steigt das Einkommen und das Armutsrisiko sinkt. Wenn der Einstieg in den ersten Arbeitsmarkt die notwendige Bedingung für Aufwärtsmobilität darstellt, dann ist jede Form bezahlter Erwerbstätigkeit dem Bezug von Transferleistungen vorzuziehen. Folgende Ansatzpunkte sind denkbar:
Die Grundsicherung für Arbeitsuchende enthält bisher noch zu wenig Aus- und Aufstiegsanreize. Fast vier von fünf Beziehern von Leistungen erhalten diese länger als ein Jahr. Deshalb sollte es statt des bereits sehr früh einsetzenden und unterschiedlich hohen Transferentzugs einen über alle bisherigen Einkommensklassen hinweg einheitlichen Tarif bei der Anrechnung von Hinzuverdiensten geben, um die Anreize zu einer Vollzeitbeschäftigung zu erhöhen. Ferner sollten der befristete Zuschlag nach Paragraf 24 SGB II und der Mehrbedarfszuschlag für Alleinerziehende nach Paragraf 21 (3) SGB II abgeschafft oder gesenkt werden. Darüber hinaus bedarf es einer verfassungsfesten Reorganisation der Jobcenter, die sicherstellt, dass auf einer föderalen Ebene das Geld einer anderen Ebene sparsam verwendet wird (Wahrung der Ausführungskonnexität).
Kritisch zu sehen wäre hingegen eine weitere Verlängerung der Bezugsdauer des ALGI und die Aufstockung der Grundsicherung für Arbeitsuchende. Angesichts der befristeten Verlängerung der Kurzarbeit auf 24 Monate hat sich der faktische Höchstbezug von Unterstützung aus der Arbeitslosenversicherung bereits deutlich auf 36 beziehungsweise 48 Monate (für Ältere) verlängert. Es ist nicht auszuschließen, dass die aus konjunktureller Not heraus derzeit erforderliche Ausdehnung der Kurzarbeit und die damit verbundene faktische Verlängerung der Bezugsdauer von Lohnersatzleistungen zu mehr Langzeitarbeitslosigkeit und einer Wiederbelebung der Frühverrentung führen.
Zweitens: Die Arbeitsmarktpolitik sollte besser mit der Bildungspolitik verschränkt werden. Bildung kann wie eine Versicherung gegen sozialen Abstieg wirken und gleichzeitig die Chancen auf höher entlohnte Jobs vergrößern. Es ist deshalb zu begrüßen, dass inzwischen mit Mitteln der Arbeitsmarktpolitik zunehmend auch präventive Maßnahmen zur Verbesserung der Ausbildungsreife und der erweiterten Förderung einer vertieften Berufsorientierung nach Paragraf 33 SGB III finanziert werden. Dieser präventive Ansatz sollte systematisiert werden, indem die derzeitigen Maßnahmen im Bereich der Berufsorientierung, Berufsvorbereitung, Ausbildungsförderung und Integrationshilfen, die zu direkten Kosten in Höhe von rund 5,6 Milliarden Euro pro Jahr führen, gebündelt und zudem quantifizierte Zielvereinbarungen getroffen werden.
Darüber hinaus dürften die neuen geschaffenen Möglichkeiten zur Verknüpfung von Kurzarbeit und Qualifizierung zu einem weiteren Anstieg bei Weiterbildungsmaßnahmen führen. Schon vor diesem Programm hatte sich die Zahl der Eintritte in Qualifizierungsmaßnahmen der BA zwischen 2005 und 2008 auf zuletzt 415.000 verdreifacht. Angesichts dieser starken Expansion ist auf Qualitätssicherung zu achten. Die Qualifizierung sollte betriebsnah und so weit wie möglich "on the job" organisiert werden. Deshalb sollte der neu geschaffene Ansatz so ausgebaut werden, dass Qualifizierungen auch im eigenen Unternehmen für das eigene Personal immer dann stattfinden können, wenn mehrere Unternehmen im Verbund Qualifizierung anbieten und insoweit die Zertifizierungsvorschriften nach der Anerkennungs- und Zulassungsverordnung Weiterbildung (AZWV) nicht bindend sind.
Drittens: Die Verminderung der bisher oft nachteiligen Folgen eines Migrationshintergrundes auf Ausbildung, Beschäftigung und Einkommen ist in den Mittelpunkt arbeitsmarktpolitischer Anstrengungen zu stellen. Fast jeder fünfte Einwohner Deutschlands hat einen Migrationshintergrund, bei den unter 25-Jährigen ist es schon mehr als jeder vierte. Nach PISA müssen 40 Prozent der jugendlichen Zuwanderer der zweiten Generation als bildungsarm bezeichnet werden. Daher ist eine bessere Integration von Migranten unerlässlich. Dazu bieten sich folgende Maßnahmen an:
Bereits im Kindergarten ist Defiziten durch mehr individuelle Förderung und eine bessere Ausbildung für Erzieherinnen und Erzieher entgegenzuwirken. Ganztagsschulen müssen diesen Ansatz weiterführen.
Ausreichende Deutschkenntnisse sind der Schlüssel zur beruflichen und sozialen Integration. Daher sind die seit 2005 eingeführten und zum Teil verpflichtenden Integrationskurse zielgruppenspezifisch auszubauen.
Der Ausbau der beruflichen Integrationsberatung und der Nachqualifizierungsangebote für erwachsene Einwanderer mit niedrigen oder fehlenden Abschlüssen erhöht ihre Chancen auf dem Arbeitsmarkt.
Notwendig sind auch einheitliche und übergreifende Anerkennungsregelungen für ausländische Qualifikationsnachweise.
