Transformationspolitik in Ostdeutschland: ein Teilerfolg | Deutschland seit 1990 | bpb.de

Einleitung

Mezzogiorno ohne Mafia", so sah Ex-Bundeskanzler Helmut Schmidt 2005 den Zustand der ostdeutschen Wirtschaft. "Supergau Deutsche Einheit", titelte im selben Jahr der Journalist Uwe Müller.


Diese negative Sicht der deutschen Einheit ist nicht berechtigt; im Kern sind es drei Gründe, die eine positivere Bilanz verlangen:

1. Der Aufbau Ost war unvermeidlich, und zwar im Wesentlichen genau so, wie er geschah: mit sofortiger Währungsunion, mit zügiger Privatisierung, mit massiver Wirtschaftsförderung. Realistische Alternativen gab es nicht, und zwar wegen der hohen Mobilität der Arbeitskräfte als Frucht und Preis der Freiheit. Die Deutschen haben den richtigen Weg gewählt. Sie können darauf stolz sein.

2. Die Ergebnisse sind besser, als gemeinhin angenommen, aber schlechter, als in den frühen 1990er Jahren erwartet worden war. Also: ein Teilerfolg. Dass es nicht mehr ist, liegt nicht am Versagen der Politik, sondern am Flurschaden von 40 Jahren Sozialismus. Vierzig Jahre Abschottung vom Weltmarkt haben einen hohen Preis, der lange nachwirkt - im Osten Deutschlands und in Mitteleuropa.

3. Der ostdeutschen Industrie fehlt es noch an Innovationskraft. Dies ist der Hauptgrund für den Ost/West-Rückstand der Produktivität. Dagegen sind die betriebliche Flexibilität hoch und die Lohnstückkosten niedrig. Das bietet Chancen im Standortwettbewerb, aber die Politik muss sich neu orientieren. Die Stärkung der industriellen Innovationskraft muss in den Vordergrund rücken.

Der Weg: Aufbau Ost statt Erweiterung West

Der Fall der Berliner Mauer vor 20 Jahren war nicht nur ein großer Sieg der Freiheit. Er war auch ein Startsignal der Mobilität: Von nun an konnte jeder ostdeutsche Arbeitnehmer sein Recht auf Freizügigkeit wahrnehmen, in den Westen umsiedeln und dort eine Arbeit aufnehmen. Die Existenz dieser neuen Alternative hatte weit reichende Folgen, die nur selten in ihrer ganzen Tragweite gewürdigt wurden. Sie schlossen von vornherein für Ostdeutschland einen "evolutionären" Weg aus, wie er in Mittel- und Osteuropa beschritten wurde, mit einem Lohnniveau, das damals unter 20 Prozent und bis heute unter einem Drittel Westdeutschlands liegt. Bei Löhnen in dieser Größenordung hätte sich Ostdeutschland schnellstens entleert: Millionen von leistungsfähigen Arbeitskräften wären in den Westen gewandert. Es hätte keinen "Aufbau Ost", sondern eine "Erweiterung West" gegeben. Der Osten wäre verödet. Politisch und moralisch kam dies nicht in Frage. Es war zu Recht jenseits aller Vorstellungskraft und wurde auch nie ernsthaft diskutiert.

Damit aber gab es bei jeder politischen Entscheidung ein kategorisches Ceterum Censeo. In Anlehnung an Cato den Älteren lautete es: "Und im Übrigen muss eine massive Abwanderung verhindert werden!" Dies schränkte den Raum für die Politik drastisch ein. Alle Weichenstellungen mussten schnell und entschlossen erfolgen, sie mussten glaubwürdig und irreversibel sein. Und sie mussten im Osten den Wert der Arbeit in absehbarer Zeit deutlich dem westlichen Standard annähern. Damit waren die Weichen für drei Grundsatzentscheidungen gestellt: schnelle Wirtschafts- und Währungsunion, zügige Privatisierung und massive Wirtschaftsförderung.

Mitte 1990 wurde im Osten die DM eingeführt. Diese Entscheidung schuf ein Maximum an Vertrauen in die Stabilität des Geldes, denn die Deutsche Bundesbank hatte - zusammen mit der Schweizer Nationalbank - weltweit den besten Ruf als stabilitätsorientierte Institution ihrer Art. Ab sofort gab es auch im ostdeutschen Wirtschaftsraum die denkbar solideste Grundlage für jedwede ökonomische Kalkulation.

Die Währungsunion war eine mutige Entscheidung. Sie erfolgte gegen die Meinung namhafter Wirtschaftswissenschaftler, insbesondere des Sachverständigenrats zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung. Es gab zwei wesentliche Gegenargumente: Zum einen beseitige eine Währungsunion für immer die Möglichkeit, über eine Änderung des Außenwerts der Währung an industrieller Wettbewerbsfähigkeit zu gewinnen. Zum anderen sorge der Umrechungskurs von eins zu eins für hohe Lohnkosten, mit der Folge eines ebenso massiven Produktionseinbruchs der ostdeutschen Industrie. Noch heute werden diese Argumente von Kritikern hervorgebracht, um die Währungsunion als eine der Ursünden der deutschen Einheit zu brandmarken.

Diese Kritik übersieht, dass das Niveau der Lohnkosten längst nicht mehr durch den Wechselkurs steuerbar war, und zwar letztlich aus einem zentralen Grund: der innerdeutschen Mobilität der Arbeitskräfte nach dem Mauerfall. Der Umrechungskurs von einer Mark (Ost) zu einer DM sorgte für ein Lohnniveau im Osten von einem Drittel des Westniveaus, was übrigens in etwa einigen - allerdings irreführenden - Ost/West-Vergleichen der Arbeitsproduktivität entsprach. Doch selbst dieses Drittel war noch zu niedrig, um leistungsfähige Arbeitskräfte im Osten davon abzuhalten, sich nach Westen zu orientieren. Es kam schnell zu Lohnanpassungen nach oben. Ein Umrechnungskurs von zwei Mark (Ost) für eine DM hätte dagegen den Lohn auf ein Sechstel (!) des Westens gedrückt. Es ist nicht vorstellbar, dass sich auf diese Art die Situation kurzfristig hätte stabilisieren lassen. Das Gleiche gilt für den Fall der Beibehaltung der Mark (Ost) zu einem Kurs in dieser Größenordnung.

Kurzum: Alle Ostdeutschen rechneten längst in DM. Sie lebten bereits in dem, was Ökonomen einen DM-Standard nennen würden. Für sie zählte nur mehr der Wert in harter Westwährung, denn sie konnten westdeutsche Waren kaufen und, wenn nötig, durch Abwanderung auch die nötige Währung im Westen selbst verdienen. Sie waren eben frei. Nur die Einschränkung der Freizügigkeit - kombiniert mit einer nicht-konvertiblen Mark (Ost) - hätte sie dazu zwingen können, ihrem eigenen Güterangebot als Produzenten und Konsumenten treu zu bleiben. Aber das hätte eine neue Mauer bedeutet, und das war undenkbar. Als sinnvoller Weg blieb nur die Währungsunion. Sie war insofern nicht nur politisch und moralisch geboten, sondern auch ökonomisch richtig. Was danach kam, war die Konsequenz der Freiheit, nicht der Währungsunion.

Es folgte der Zusammenbruch der ostdeutschen Industrie. Er vollzog sich in einer ersten Welle im Jahr 1990 und dann noch weiter bis zu einem Tiefpunkt im Jahr 1992. Parallel begann die Treuhandanstalt ihre Arbeit, und zwar unter der Leitlinie: Privatisieren vor Sanieren. Als Holding praktisch aller ehemals volkseigenen Betriebe der DDR gelang ihr der Verkauf in Rekordgeschwindigkeit. Bis zu ihrer Auflösung Ende 1994 war der Großteil der fast 14 000 Unternehmen bzw. Teile von Unternehmen privatisiert, ein gigantischer Kraftakt mit Folgen: ein Defizit von über 200 Mrd. DM, der Abbau von etwa 2,5 Millionen industriellen Arbeitsplätzen, zahlreiche kriminelle Machenschaften und eine schwere Diskreditierung in Teilen der ostdeutschen Bevölkerung, die das marktwirtschaftliche Aufräumkommando als eine Art kolonialistische Liquidation interpretierten. Emotional war dies verständlich, zumal die Praktiken der Treuhandanstalt nicht immer Respekt vor der vierzigjährigen Arbeitsleistung im Sozialismus erkennen ließen.

Aus volkswirtschaftlicher Sicht muss allerdings das Urteil über die Treuhandanstalt erheblich positiver ausfallen. Es gelang ihr, einen industriellen Kern zu schaffen, der zukunftsfähig war. Die Investitions- und Beschäftigungszusagen der Käufer wurden im Wesentlichen erfüllt, zum Teil sogar übererfüllt. Die Geschäftsmodelle erwiesen sich in der großen Mehrzahl als tragfähig. Ein beträchtlicher Teil der ostdeutschen Industriebetriebe, die heute rentabel arbeiten, sind ehemalige Unternehmen der Treuhandanstalt. Hinzu kommt eine wichtige "negative" Leistung: Es kam nicht zum befürchteten Überleben von maroden Industriestätten, deren laufende Produktion aufgrund des politischen Drucks dauerhaft subventioniert werden musste. Genau dies wäre die große Gefahr gewesen, hätte man langsamer privatisiert, was seinerzeit namhafte Ökonomen forderten und noch heute gelegentlich als der bessere Weg dargestellt wird.

Parallel zur Treuhandaktivität lief die Wirtschaftsförderung an: Ausbau und Renovierung der Infrastruktur gleich welcher Art sowie Förderung von Neuansiedlungen und Erweiterungsinvestitionen der Industrie, und zwar auf allen Ebenen, durch die ostdeutschen Länder und Kommunen, den Bund und die Europäische Union. Tatsächlich wirkte diese Förderung. Es gab zunächst einen Boom der Bauwirtschaft, der zügig zur Erneuerung des Baubestands der Städte führte, dabei allerdings längerfristig zu hohen Leerständen, weshalb die Förderung zu Recht immer stärker auf das verarbeitende Gewerbe konzentriert wurde. Gleichzeitig gab es ein deutliches Wachstum der industriellen Wertschöpfung, in den vergangenen Jahren sogar auch wieder der Beschäftigung. Wurden 1992 gerade noch 3,4 Prozent der gesamtdeutschen Industrieproduktion im Osten erstellt, so betrug 2008 der Anteil wieder fast zehn Prozent. Während die Bauwirtschaft seit Mitte der 1990er Jahre schrumpft, gewann das verarbeitende Gewerbe wieder einen prominenten Platz.

Stellt man die Ausgangsbedingungen in Rechnung, so fällt es nicht leicht, einen realistischen alternativen Weg aufzuzeigen. Das spezifisch ostdeutsche Problem lag von Anfang an in der Bereitschaft der Menschen zum Abwandern. Diese machte es unmöglich, jenen Teil der Industrie zu erhalten, dessen Produktpalette am Weltmarkt nur einen sehr kleinen Bruchteil der westdeutschen Wertschöpfung pro Arbeitsplatz erwirtschaftete. Dieser Teil der Industrie musste - anders als in Mittel- und Osteuropa - unter dem Druck der Verhältnisse verschwinden.

Das Ergebnis: Werkbänke ohne Gewerkschaften

Wo steht der Osten heute? Schaubild 1 (der PDF-Version) zeigt die Entwicklung der Arbeitsproduktivität von 1991 bis 2008, und zwar für das verarbeitende Gewerbe (die "Industrie") und die Gesamtwirtschaft, jeweils im Verhältnis zum Niveau des Westens. Das Bild macht deutlich, dass von einer Stagnation des Aufholprozesses nicht die Rede sein kann, zumindest nicht in der Industrie. Dort nahm bis in die allerjüngste Zeit die Bruttowertschöpfung pro Erwerbstätigem kontinuierlich zu - von unter einem Viertel des Westniveaus 1991 über rund zwei Dritteln um die Jahrtausendwende bis auf zuletzt 78,3 Prozent im Jahr 2008.

Gesamtwirtschaftlich dagegen verlief der Aufholprozess schleppender, nach anfänglich rasantem Tempo. Das liegt vor allem am Schrumpfen der Bauwirtschaft, an der Stagnation der Dienstleistungsgewerbe und am Rückgang staatlicher Aktivität. Dabei handelt es sich um nötige Anpassungen: Nur durch einen Strukturwandel weg von der binnenmarktorientierten Produktion von Bauleistungen und Diensten hin zum exportfähigen verarbeitenden Gewerbe kann der Osten aus der Transferabhängigkeit herauswachsen. Motor des Wachstums muss die (transferunabhängige) Industrie sein. Die Entwicklung geht deshalb volkswirtschaftlich in die richtige Richtung.

Im verarbeitenden Gewerbe kam es trotz der Produktivitätsfortschritte nicht zu Lohnsteigerungen. Die ostdeutschen Industrielöhne folgten fast exakt dem westdeutschen Trend. Das Arbeitnehmerentgelt pro Erwerbstätigen liegt deshalb seit den späten 1990er Jahren bei konstant 67 bis 68 Prozent des Niveaus im Westen (Schaubild 2 der PDF-Version, oberer Teil). Entsprechend sind die Lohnstückkosten, definiert als das Verhältnis von Arbeitskosten zu Arbeitsproduktivität, kontinuierlich gesunken (Schaubild 2 der PDF-Version, unterer Teil). 2008 lagen sie bei 86 Prozent des Westniveaus. Industriell ist also der Osten - was die Lohnstückkosten betrifft - ein höchst wettbewerbsfähiger Standort geworden, trotz des fortdauernden Rückstands der Produktivität. Dies gilt umso mehr, als auch die Lohnentwicklung im Westen im internationalen Vergleich recht moderat ausfiel.

Diese Entwicklung bedarf der Erklärung, denn sie ist in den 1990er Jahren so nicht vorhergesagt worden. Der Grund liegt in der Erosion des Flächentarifvertrags: Wegen der hohen Arbeitslosigkeit gelang es im Osten weder den Arbeitgeberverbänden noch den Gewerkschaften, einen hohen Organisationsgrad zu erreichen. Tatsächlich ist der Anteil der Industrieunternehmen, die tarifvertraglich gebunden sind, nach allen Maßstäben extrem niedrig. Offenbar haben sich betriebsnahe Lösungen durchgesetzt, die ein hohes Maß an Flexibilität gewährleisten und die Löhne auf einem wettbewerbsfähigen Niveau halten.

Es bleibt der zählebige Ost/West-Rückstand der Arbeitsproduktivität. Statistische Beobachtungen und empirische Studien haben gezeigt, dass dieser Rückstand kaum noch mit Mängeln der Verfügbarkeit von Technologie und Kapital zusammenhängt, ebenso wenig mit einem Rückstand im Ausbildungs- und Qualifikationsniveau der Arbeitskräfte. Etwa 300 000 Ostdeutsche pendeln täglich zur Arbeit in den Westen und erreichen dort mühelos die Produktivität ihrer Kollegen. Tatsächlich sprechen alle Indizien dafür, dass der Grund für den Rückstand in der Art der Produkte liegt, die im Osten hergestellt werden.

Darauf verweisen vor allem die Rückstände der ostdeutschen Industrie in der Forschungs- und Exportorientierung. So bleibt die industrielle Forschung und Entwicklung (F&E) immer noch sehr stark auf den Westen konzentriert. Im Jahr 2006 lag der Anteil der Erwerbstätigen, die in F&E tätig sind, in Ostdeutschland mit 0,43 Prozent nur etwa bei der Hälfte des westdeutschen Niveaus von 0,88 Prozent. Diese Anteile haben sich seit Mitte der 1990er Jahre kaum verändert. Die Re-Industrialisierung des Ostens war also bisher nicht mit einer stärkeren Forschungsorientierung verbunden. Auch die industrielle Exportorientierung ist im Osten noch immer schwächer als im Westen. Im Jahr 2008 lag die Exportquote im Westen bei fast 46 Prozent, im Osten bei etwa 33 Prozent. Allerdings ist hier ein nachhaltiges Aufholen festzustellen: So stieg die ostdeutsche Exportquote von gerade 12 Prozent Mitte der 1990er Jahre auf etwa 20 Prozent im Jahr 2000 bis aktuell über 33 Prozent.

Die beiden verbleibenden Strukturschwächen der ostdeutschen Industrie hängen miteinander zusammen. Sie haben eine gemeinsame Ursache, die sich ansatzweise aus der Eigentümer-, Betriebsgrößen- und Beschäftigtenstruktur des verarbeitenden Gewerbes in Ostdeutschland ablesen lässt. Dort hatten 2005 mehr als vier Fünftel aller Betriebe mittel- und ostdeutsche Eigentümer, und deren Betriebsgröße lag im Durchschnitt bei gerade zwölf Beschäftigten - eine Größe, bei der es schwierig ist, eine hohe Forschungsintensität und Exportquote zu erreichen. 48 Prozent der Beschäftigten arbeiteten in diesen (relativ kleinen) Betrieben, 47 Prozent dagegen in den (durchschnittlich größeren) Betrieben westdeutscher und ausländischer Eigentümer. Bei diesen ist aus vielerlei anekdotischer Evidenz zu schließen, dass die meisten zwar durchaus mit neuester Technologie produzieren, aber ihre Forschungsabteilungen im Westen behielten und eher standardisierte Bereiche zur Herstellung in den Osten verlagerten. Die ostdeutsche Industrie ist noch immer zum Großteil eine verlängerte Werkbank des Westens. Sie steht damit dort, wo sich typischerweise die Industrie in strukturschwächeren Gebieten befindet. Sie ist in ihren Märkten zu den gegebenen Löhnen wettbewerbsfähig, aber sie hat Charakteristika, die nicht die gleiche Wertschöpfung erlauben wie in (westdeutschen) Ballungszentren.

Alles in allem lässt sich das Ergebnis am besten als Teilerfolg bezeichnen: Eine neue industrielle Basis ist geschaffen, aber sie reicht noch nicht aus, um westdeutsche Standards zu erfüllen, und zwar weder von der Größe noch von der Innovationskraft her. Allerdings ist der westdeutsche Standard auch sehr anspruchsvoll. Man darf nicht vergessen, dass der Osten Deutschlands bis 1989 über vierzig Jahre lang Teil einer sozialistischen Arbeitsteilung war, die sich gegen die Weltwirtschaft abschottete. Dabei gab es nicht nur eine gigantische Verschwendung von Ressourcen, sondern auch einen schleichenden Verlust von industrieller Innovationskraft. Selbst bestausgebildete Ingenieure konnten nach 1990 aus eigener Kraft keine neue Produktpalette entwickeln und auf dem Weltmarkt platzieren. Es bedurfte in praktisch allen Industriebranchen eines völligen Neuaufbaus, und dies unter dem Damoklesschwert der hohen Mobilität von Fachkräften, die jede Zögerlichkeit der Anpassung mit Abwanderung beantwortet hätten.

Es ist aufschlussreich, zum Vergleich einen Blick nach Tschechien zu werfen - jenem Land, das als hoch entwickelte Industrieregion die größte strukturelle Ähnlichkeit zu Ostdeutschland aufwies. Wo steht die tschechische Industrie heute? Bei etwa 30 Prozent der Produktivität und gut 20 Prozent des Lohnniveaus von Westdeutschland, und damit weit schlechter als in der Zwischenkriegszeit. Tschechien hatte keinen "Aufbau Ost" im Sinne eines massiven Hilfsprogramms durch einen benachbarten Westen; es hatte keinen Zugriff auf einen Pool von modernen Unternehmen aus demselben Kulturraum zur Finanzierung von Direktinvestitionen. Insofern ist der Rückstand nicht verwunderlich. Allerdings zeigt er auch, dass die postsozialistische Aufgabe des Aufholens gegenüber dem Westen offenbar viel schwieriger ist, als Anfang der 1990er Jahre erwartet wurde.

Die Aufgabe: Stärkung der Innovationskraft

Ein zentrales Ziel der deutschen Einheit war und ist, eine ostdeutsche Wirtschaft aufzubauen, die ausreichend stark ist, um den Verbrauch der Region durch eigene Produktion zu finanzieren. Erst wenn dies geschafft ist, lässt sich von einem Ende der Transferökonomie sprechen. Der Osten muss - in Begriffen der Außenwirtschaft formuliert - seine "Leistungsbilanz" zum Ausgleich bringen. Nur dann lebt er nicht mehr über seine Verhältnisse. Wir definieren dabei die "Leistungsbilanz" einer Region als Differenz zwischen Produktion und Verbrauch, wobei sich der Verbrauch aus dem privaten Konsum, dem Staatsverbrauch und den Investitionen zusammensetzt.

Tatsächlich hat der Osten - kaum bemerkt von der Öffentlichkeit - im Bemühen um den Ausgleich seiner Leistungsbilanz enorme Fortschritte gemacht (Schaubild 3 der PDF-Version, oberer Teil). Lag Mitte der 1990er Jahre der Verbrauch noch um rund 100 Mrd. Euro höher als die Produktion, so schrumpfte das Defizit bis 2006 auf gut 30 Mrd. Euro. Es ist seither wahrscheinlich noch weiter gesunken. Von der fast totalen Transferabhängigkeit der 1990er Jahre hat sich die ostdeutsche Wirtschaft also längst gelöst, insbesondere dank der kontinuierlichen Erholung des verarbeitenden Gewerbes. Was heute an Defizit in der Größenordung von zehn Prozent des Produktionswertes verbleibt (Schaubild 3 der PDF-Version, unterer Teil), ist allein auf Pendler und die gesetzlich begründeten Transfers im Renten- und Sozialsystem zurückzuführen. Bedenkt man, dass diese Transfers gesetzlich festgeschrieben sind und zumindest bei den Renten eine späte Folge der hohen Erwerbsbeteiligung zu DDR-Zeiten darstellen, so ist dies eine respektable Bilanz. Sie kann noch nicht befriedigen, aber sie zeigt, dass es substanzielle Fortschritte gibt. Weitere müssen folgen. Dafür bedarf es einer weiteren Rückführung des Verbrauchs, allen voran des Staatskonsums und der öffentlichen Investitionen, was im Rahmen des 2019 auslaufenden Solidarpakts II ohnehin nötig ist. Hier hat bereits ein Konsolidierungskurs eingesetzt, vor allem beim Personalabbau im öffentlichen Dienst.

Noch wichtiger ist die weitere Stärkung der industriellen Produktivität. Dies muss ein Schwerpunkt der Politik werden. Dabei bedarf es der Umschichtung von Mitteln: weg von Projekten der Infrastruktur und Arbeitsbeschaffung, hin zu Maßnahmen, die der ostdeutschen Industrie zu mehr Innovationskraft verhelfen. Es geht dabei vor allem um das Entstehen neuer Zentren der privaten Forschung im Zusammenspiel mit öffentlichen Wissenschaftseinrichtungen, die sich zu industriellen Ballungszentren verdichten können. Dabei sind alle politischen Ebenen des deutschen Föderalismus gefordert:

• Die Bundespolitik muss darauf hinwirken, dass wissenschaftspolitische Exzellenzprogramme keine negativen regionalpolitischen Nebeneffekte haben. Der Osten darf nicht wegen seiner schwierigen Startposition von der Entwicklung neuer Schwerpunkte öffentlicher und privater Forschungszusammenarbeit abgehängt werden. Daneben muss die Bundespolitik dafür sorgen, dass das hohe Maß an Flexibilität und Betriebsnähe, das die ostdeutsche Industrie auszeichnet, als Standortvorteil erhalten bleiben kann. Jede Form der Re-Regulierung des Arbeitsmarkts (z.B. durch flächendeckende Mindestlöhne) ist schädlich.
  

• Die Landes- und Kommunalpolitik muss standortpolitische Schwerpunkte setzen, die Ballungsvorteile von Industrien gewährleisten, ohne die Chancen für neue Entwicklungen zu verschließen. Die kommunalen Entscheidungsträger brauchen Freiräume, um bei der Anwerbung von Investoren mit westdeutschen und ausländischen Städten und Gemeinden konkurrieren zu können. Dies gilt insbesondere für jene Regionen, die nicht in unmittelbarer Nähe zu Ballungszentren liegen.

Es geht wirtschafts- und standortpolitisch um eine pragmatische Mischung von anspruchsvoller Innovationspolitik, einfacher Anwerbung von Investoren und pragmatischer Stärkung des vorhandenen industriellen Mittelstands. Auch von dieser Mischung darf man sich keine Wunder versprechen. Die Flurschäden des Sozialismus zu beseitigen ist eine sehr langwierige Aufgabe. Und diese zu lösen bleibt ein großes nationales Ziel.