Der Fraktionsreferent - ein politischer Akteur? | Parlamentarismus | bpb.de

Einleitung

Obwohl der Begriff "Parlament" von parlare (lat.: reden) abgeleitet ist, unterscheidet sich der Deutsche Bundestag deutlich vom klassischen Redeparlament, wie wir es heute noch in Großbritannien antreffen können. Durch die Teilung zwischen Rededebatten und Ausschussarbeit ist die Funktionsweise des Deutschen Bundestages eher als eine Mischung aus "Rede- und Arbeitsparlament" zu charakterisieren. Damit gehen zugleich besondere Anforderungen an die Mitglieder des Deutschen Bundestags (MdB) einher: Sie müssen als Abgeordnete einerseits die Rolle des Generalisten (Anforderung des Redeparlamentes) und andererseits die des Spezialisten (Anforderung des Arbeitsparlamentes) erfüllen, um sowohl die allgemeinen Zusammenhänge zwischen den einzelnen Politikbereichen überschauen als auch an den spezialisierten Beratungen der Ausschüsse fachkundig teilnehmen zu können.


Um insbesondere die zweitgenannte Rolle zu erfüllen, können die MdBs auf verschiedene unterstützende Ressourcen innerhalb des Bundestages zurückgreifen, welche in den vergangenen Jahrzehnten kontinuierlich ausgebaut worden sind. Dazu zählen zum Beispiel der wissenschaftliche Dienst des Deutschen Bundestages, diverse Fraktionsassistenten und -referenten sowie persönliche Mitarbeiter in den Abgeordnetenbüros. Aufgrund ihrer Expertise, ihrer unmittelbaren Nähe zu den Entscheidungsprozessen innerhalb einer Fraktion und insbesondere wegen ihres konzeptionell-inhaltlich ausgerichteten Tätigkeitsprofils sind die wissenschaftlichen Fraktionsreferentinnen und -referenten für die Analyse parlamentarischer Willensbildungs- und Entscheidungsprozesse von besonderem Interesse. So gilt auch aus der Sicht eines Abgeordneten: "Wenn der Referent gut ist, ist er auch der Dreh- und Angelpunkt der inhaltlichen Arbeit." Obwohl in der Politikwissenschaft schon mehrfach auf die Bedeutung der Fraktionsreferenten verwiesen wurde, ist ihre Rolle noch immer eine Lücke in der Parlamentarismusforschung. Vor diesem Hintergrund wird in dem vorliegenden Beitrag der Versuch unternommen, den Einfluss der Fraktionsreferenten auf die Willensbildungs- und Entscheidungsprozesse der Fraktionen zu systematisieren. Grundlage der Untersuchung sind Leitfadeninterviews mit zwei MdBs, einem persönlichen Mitarbeiter eines MdBs sowie sechs wissenschaftlichen Fraktionsreferenten aller Fraktionen. Ausgehend von der Systematisierung sollen anschließend Reichweite und Umfang des Einflusses der Fraktionsreferenten abgeschätzt werden. Zugespitzt formuliert soll es also um die Frage gehen: Sind Fraktionsreferenten de facto politische Akteure?

Potentielle Einflussressourcen

Das Einflusspotenzial der Fraktionsreferenten leitet sich zum einen aus rollenbezogenen und zum anderen aus persönlichen Ressourcen ab (s. Grafik der PDF-Version). Die rollenbezogenen Ressourcen stehen allein mit der beruflichen Tätigkeit als Fraktionsreferent in Verbindung und sind damit unabhängig von der jeweiligen Persönlichkeit zu betrachten. Sie basieren auf verschiedenen Faktoren, die sich stark überlappen können: Zentral dabei ist a) ihre Stellung im fraktionsinternen Kommunikationsprozess, welche durch b) ihre Tätigkeit, c) ihre informelle Position auf der politischen Ebene und d) ihre Fachexpertise bestimmt wird. Zusätzlich verfügen alle Fraktionsreferenten über persönliche Ressourcen, die ihre informelle Position und damit ihre Stellung im Kommunikationsprozess verbessern können. Dazu zählen unter anderem auch individuelle Erfahrungshintergründe, wie zum Beispiel berufliche Erfahrungen aus vorherigen Tätigkeiten, oder die dabei geknüpften Kontakte. Das Fachwissen zählt zu den rollenbezogenen Ressourcen, weil dies eine generalisierte Charakteristik der Rolle des Fraktionsreferenten ist (die Fraktionsreferenten besitzen per Definition "Fachwissen", was Grundvoraussetzung für eine Einstellung ist). Eloquenz, Verhandlungsgeschick, gute Kontakte usw. sind hingegen individuelle Ressourcen, deren Ausprägung zwischen den Referenten schwankt und von der Person abhängig ist. Im Folgenden soll näher auf die rollenbezogenen Einflussressourcen eingegangen werden.

a) Stellung im fraktionsinternen Kommunikationsprozess: Da Politik von Kommunikation lebt, ist die Stellung im fraktionsinternen Kommunikationsprozess für das eigene Einflusspotential von zentraler Bedeutung - das gilt für die Fraktionsreferenten wie für alle anderen Akteure auch. Die Fraktionsreferenten befinden sich diesbezüglich in einer komfortablen Situation: Sie haben - vergleichbar mit einem "durchschnittlichen" MdB, der nicht dem Fraktionsvorstand angehört - Zugang zu Arbeitsgruppen-, Arbeitskreis-, Fraktions- und Ausschusssitzungen. Obwohl sich die Fraktionsreferenten mit einigen Ausnahmen in den Arbeitsgruppen- und Arbeitskreissitzungen nicht aktiv an den Diskussionen beteiligen, sind sie durch ihre Anwesenheit doch bestens in den Informationsfluss eingebunden.

Im Gegensatz zu den MdBs nehmen die Fraktionsreferenten darüber hinaus noch an den Gesprächen teil, die auf Arbeitsebene stattfinden. Dazu zählen zum Beispiel die Arbeitsgespräche aller Fraktionsreferenten der verschiedenen Politikbereiche. Berücksichtigt man zusätzlich den engen kommunikativen Austausch zwischen den Referenten und ihren "vorgesetzten" MdBs, denen sie primär zuarbeiten, verdeutlicht dies ihre ausgeprägte Stellung im fraktionsinternen Kommunikationsprozess. Über diesen engen Austausch können die Fraktionsreferenten relativ schnell und verlässlich Informationen erhalten, die auch aus Gremien stammen, zu denen sie keinen Zugang haben. So berichtet zum Beispiel einer der befragten MdBs: "Wenn aus meiner Sicht für die Mitarbeiter etwas entschieden wird, was sie wissen sollten, dann rufe ich aus der Sitzung oder nach der Sitzung bei ihnen an und sage: an der Stelle ist die Meinung des geschäftsführenden Vorstandes so und so."

Doch worauf fußt diese außerordentliche Stellung der Fraktionsreferenten im fraktionsinternen Kommunikationsprozess? Im Allgemeinen werden Stellungen in Kommunikationsprozessen sowohl durch formale als auch durch informelle Positionen bestimmt. Ein Akteur kann qua Amt (formale Position), sowie aufgrund besonderer Eigenschaften oder Fähigkeiten (informelle Position) in die Kommunikationsprozesse eingebunden sein. Die informelle Position wird dabei auch von der formalen Position mitbestimmt, basiert aber auf weiteren Quellen, wie zum Beispiel Expertise oder Erfahrung. Für das Verständnis zur beachtlichen Stellung des Fraktionsreferenten im fraktionsinternen Kommunikationsprozess ist es daher sinnvoll, sich eine idealtypische organisatorische Zweiteilung der Bundestagsfraktionen in eine politische Ebene und eine Arbeitsebene vor Augen zu führen. Auf der politischen Ebene agieren die durch Wahlen legitimierten Akteure - die MdBs -, während auf der Arbeitsebene die Angestellten der Fraktionen und der MdBs wirken (zum Beispiel Sekretärinnen und Sekretäre). Die Fraktionsreferenten nehmen in dieser idealtypischen Arbeitsorganisation aufgrund der folgenden Aspekte eine Zwischenposition ein, wodurch sich auch ihre mit MdBs vergleichbare Stellung im fraktionsinternen Kommunikationsprozess erklären lässt.

b) Tätigkeit: Zunächst sind die Fraktionsreferenten als Angestellte der Fraktionen formal der Arbeitsebene zuzuordnen, wodurch sie die Willensbildungs- und Entscheidungsprozesse der Akteure der politischen Ebene vor- und nachbereitend begleiten. Da ihre Tätigkeit als Fraktionsreferenten jedoch weit über administrativ-organisatorische Aufgaben hinausgeht, öffnet sich eine "Hintertür" zur politischen Ebene. Dies wird am Beispiel der Informationsselektion deutlich, welche einen wichtigen access point bzw. Zugang zur fraktionsinternen Willensbildung darstellt. Die Fraktionsreferenten filtern und bereiten die umfangreichen Informationen eigenen Angaben zufolge "knapp, kurz, verständlich" für den Abgeordneten auf und werten sie aus. Sie übernehmen die Funktion eines gatekeepers bzw. Filters: "20 Prozent gebe ich an den Abgeordneten weiter, allerdings nur verarbeitet. Also nie in Originalform, (...) verarbeitet in eigene Papiere mit Quellenangaben."

c) Informelle Position auf politischer Ebene: Mit der Funktion des gatekeepers allein ist es jedoch nicht getan. Ihr Einflusspotential reicht zum Teil so weit, dass die aufbereiteten Informationen in gezielte Vorschläge umgesetzt werden, wie man zum Beispiel auf aktuelle öffentliche Debatten politisch reagieren könne. Die Fraktionsreferenten werden somit zu politischen Beratern. Diese Beraterfunktion ist in dem Selbstverständnis der befragten Fraktionsreferenten fest verankert, wie Aussagen von Referenten belegen: "Der Fraktionsreferent ist im Wesentlichen ein fachpolitischer Berater. Er muss kompetent sein in seinen Aufgabenfeldern und ist in zweiter Linie ein politischer Berater." Beratung heiße auch, eigene Gedanken einzubringen und initiativ zu werden: "Das beinhaltet vor allem Ideengebung, Impulsgebung, Vorschläge machen. Das ist die wichtigste Aufgabe." Damit treten die Fraktionsreferenten nun endgültig durch die "Hintertür" in den politischen Raum ein. Sie partizipieren an den politischen Kommunikationsprozessen und demnach auch an den Willensbildungs- und Entscheidungsprozessen der Fraktion innerhalb der parlamentarischen Gesetzgebungsprozesse. Ihre inhaltlich-konzeptionellen Tätigkeiten verschaffen den Fraktionsreferenten eine informelle Position auf der politischen Ebene und zugleich eine erhebliche Erweiterung ihrer Stellung in den fraktionsinternen Kommunikationsprozessen, die sich also nicht nur auf die Arbeitsebene beziehen, sondern auch auf die politische Ebene.

d) Expertise: Das Fachwissen kann die Stellung der Fraktionsreferenten im fraktionsinternen Kommunikationsprozess zusätzlich verbessern. Zu Recht verweist der befragte persönliche Referent eines MdBs darauf, dass der Fraktionsreferent im Vergleich zu dem eigenen, eher begrenzten Handlungsrahmen über einen viel weiteren Handlungsraum verfügen könne. Als Grund dafür führt er an: "Weil die im Regelfall größeres Fachwissen besitzen als die MdBs. Das ist so, deswegen werden sie eingestellt. Das sind Spezialisten."

Die Expertise auf einem bestimmten Arbeitsgebiet kann tatsächlich zu einem fachspezifischen Kompetenzvorsprung gegenüber dem MdB führen, was die befragten MdBs auch geradezu einfordern: Ob der Fraktionsreferent über einen Wissensvorsprung gegenüber dem MdB verfüge, "hängt davon ab, wann er dazu gekommen ist. Irgendwann kann der Abgeordnete mit seiner längeren Erfahrung im Fachgebiet den neuen Referenten an dieser Stelle überholen. Aber ansonsten sollte und muss der Referent, wenn er die gleiche Hintergrunderfahrung hat, fachlich stärker sein, mehr Wissen, mehr Informationen haben." Dieser Vorsprung bleibe jedoch auf einen begrenzten Politikbereich bezogen, wie ein anderer MdB ausführt: "Wenn man das rein fachlich und sachlich betrachtet, mag das, bezogen auf die jeweilige Disziplin, so sein. Nur gibt es selten im Leben eindimensionale Entscheidungsfragen. Wenn wir jetzt das Steuergesetz ändern, hat das auch eine Haushaltsdimension. Möglicherweise, wenn es ein Verkehrssteuergesetz ist, hat dies auch mit Verkehrsfragen zu tun. Da mag ein Fraktionsmitarbeiter bei Haushaltsfragen ein Experte sein, der tiefer in der Materie drin ist als der Politiker. Es mag auch einen Fraktionsreferenten geben, der auch in der Verkehrsfrage tiefer drin ist als der Politiker. Selbiges gilt womöglich auch für Steuerrecht. Aber ich glaube nicht, dass der Fraktionsreferent in der Lage ist, alle drei Dinge tiefer zu durchdringen, als diejenigen, die an der politischen Entscheidung sitzen."

"Wille zum Einfluss"

Entscheidend für die Einflussnahme eines Akteurs ist nicht nur sein Einflusspotential, sondern - unabhängig davon - eine aktive, bewusste Komponente, die als "Wille zum Einfluss" bezeichnet werden kann. Auch bei den befragten Fraktionsreferenten ist ein solcher "Wille zum Einfluss" zu erkennen. Insbesondere wird dies darin deutlich, dass sich die Fraktionsreferenten ihrer einflussreichen Position bewusst sind: "Klar, ganz unwichtig sind wir nicht. (...) Also wenn man sagt, diejenigen, die solche Informationen aufbereiten, Vorschläge machen, haben Einfluss - ja, dann haben wir Einfluss." Ein weiterer Fraktionsreferent behauptet ganz selbstverständlich: "In der Steuerpolitik bin ich eine der zentralen Positionen, weil ich auf der Arbeitsebene der Einzige bin, der das betreut." Von den MdBs erwarten sie eine gewisse Beratungsaffinität: "Ein Abgeordneter muss so souverän sein, sich beraten zu lassen. Das Wort beratungsresistent höre ich nicht so gerne."

Für die Ausübung der Tätigkeit als Fraktionsreferent hat dies zur Konsequenz, dass die Referenten ausgehend von ihrer fachlichen Position zu überzeugen versuchen und somit probieren, Einflussressourcen bewusst anzuwenden: "Mit den Zahlen, (...) mit den Argumenten, die ich ihnen vorlege, versuche ich sie zu überzeugen." Für einige der befragten wissenschaftlichen Fraktionsreferenten war diese Möglichkeit sogar Bewerbungsmotiv. Auch die befragten MdBs sehen darin eine legitime, ja sogar notwendige Eigenschaft des wissenschaftlichen Fraktionsreferenten: "Der soll (...) da schon offen sagen, dass er das anders sieht. (...) Er soll also nicht einfach unkritisch Dinge tun, die er für falsch hält." Über die offene Darlegung der fachlichen Position hinaus verhalten sich manche Fraktionsreferenten sogar strategisch, um den MdB von ihren Argumenten zu überzeugen, wie ein Referent offen einräumt: "Ja, wenn das notwendig ist. Also im Rahmen von Arbeitsgruppen ist das schon ganz gut, wenn man auch bei anderen Referenten dafür Unterstützung findet." Dieses Verhalten birgt jedoch auch großes Konfliktpotenzial für die Zusammenarbeit mit dem MdB, weshalb davon auszugehen ist, dass die wissenschaftlichen Referenten sich dahingehend äußerst bedacht verhalten.

Einflussbegrenzende Faktoren

Damit wird eine Grenze erkennbar, die Fraktionsreferenten nicht überschreiten sollten, wollen sie ihr Arbeitsverhältnis nicht riskieren. Bei der eigenen Rollendefinition orientieren sich die Referenten stark an den Rollenerwartungen der Fraktion und der MdBs. Es handelt sich also um einen Faktor, der ihren Einfluss, trotz vorhandenem Einflusspotential (qua Stellung im fraktionsinternen Kommunikationsprozess, Tätigkeit, informeller Position auf der politischen Ebene, Fachexpertise) und "Wille zum Einfluss" (Selbstverständnis), eingrenzt. Demnach dürfen das Potential und der Wille zum Einfluss nicht mit Einfluss gleichgesetzt werden. Drei wichtige einflussbegrenzende Faktoren werden in den geführten Interviews deutlich: a) die Rollenerwartungen der MdBs, b) die Arbeitsorganisation der Fraktionen und c) das Verständnis der MdBs über die Zusammenarbeit mit den Fraktionsreferenten. Diese Faktoren lassen sich von den Fraktionsreferenten nicht verändern und stellen einen Rahmen dar, innerhalb dessen die Fraktionsreferenten Einfluss auf Willensbildungs- und Entscheidungsprozesse der Fraktion nehmen können.

a) Rollenerwartungen der MdBs: Die bereits angedeuteten Erwartungen lassen sich vor allem an informellen Regeln ablesen und können als "Orientierungskorsett" verstanden werden (Übersicht). Über sie besteht ein fraktionsübergreifender Konsens. Von besonderer Bedeutung für die Interaktion zwischen MdBs und Fraktionsreferenten ist dabei die Loyalität der Referenten gegenüber den MdBs. Obwohl die MdBs ihnen einen weiten Handlungsspielraum einräumen und auch erwarten, dass sie diesen nutzen, wird von ihnen gefordert, dass sie sich - ist eine Entscheidung einmal vom MdB getroffen - dieser loyal gegenüber verhalten. Mit den Worten eines MdBs: "Wenn die einzelne Führungsperson, die dann auch verantwortlich nach außen ist, die Entscheidung fällt, dann wird diese auch umgesetzt."

Übersicht: Auswahl an informellen Regeln für Fraktionsreferenten ("Orientierungskorsett")

• Nach außen agiert der MdB.

• Fraktionsreferenten ist es nicht gestattet, das Wort gegen den Vorsitzenden der Fraktionssitzung zu ergreifen.

• Diskretion/Vertraulichkeit: keine unabgestimmten Positionen der Fraktion oder Meinungsdifferenzen nach außen tragen; keine Weitergabe interner Beratungsunterlagen; absoluter Quellenschutz.

• Loyalität gegenüber Fraktion und MdB: Entscheidungen trifft der MdB, und diese werden mitgetragen; bei Meinungsverschiedenheit ordnen sich die Fraktionsreferenten unter, achten aber auf fachliche Qualität der Ausführung.

• Die Distanz zum MdB muss gewahrt bleiben.

• Nicht einseitig argumentieren, alle Argumente sind darzulegen.

b) Arbeitsorganisation der Fraktionen: Die Fraktion schafft das Arbeitsumfeld für ihre Angestellten und somit auch für die Fraktionsreferenten. Dabei kann es zwischen den verschiedenen Bundestagsfraktionen feine Unterschiede geben. So schließt zum Beispiel ein MdB den Zugang des Fraktionsreferenten zum geschäftsführenden Vorstand aus, während ein anderer dies gegenteilig handhabt: "Selbst der Fraktionsvorstand holt sich manchmal nicht den Fachabgeordneten, sondern sagt dem Fachreferenten: Bitte mach' mir einen Vermerk für die Fraktionsvorstandssitzung. (...) Ich halte es grundsätzlich so, dass der Fraktionsreferent mitkommen sollte."

Es scheint demnach eine Frage zu sein, inwiefern die jeweilige Fraktion die oben angeführte idealtypische Zweiteilung in politische Ebene und Arbeitsebene anstrebt. So deutet der Sprachgebrauch des erstgenannten MdBs zumindest auf den Versuch einer strikteren Trennung hin: "In der Sekunde, wo es nicht mehr um die Arbeitsebene geht, (...) wenn es um die Veränderung substantieller Art geht, dann findet die Absprache bei den politischen Entscheidungsträgern statt."

c) Verständnis der MdBs über die Zusammenarbeit mit den Fraktionsreferenten: Schließlich ist ersichtlich, dass die Fraktionsreferenten nur indirekt über den MdB auf die fraktionsinternen Willensbildungs- und Entscheidungsprozesse Einfluss nehmen können. Als Angestellte der Fraktion befinden sich die Referenten in der strukturell schwächeren Position, weshalb das Verständnis der MdBs über die Zusammenarbeit mit den Referenten für die Ausschöpfung des Einflusspotenzials von erheblicher Bedeutung ist. Ob die MdBs, wie von den Fraktionsreferenten gewünscht und im "Willen zum Einfluss" zum Ausdruck gebracht, beratungsaffin sind, liegt letztlich an den MdBs selbst.

Entscheidend ist demnach deren jeweiliges Hierarchieverständnis, welches Unterschiede in der Zusammenarbeit zwischen MdBs und Fraktionsreferenten begründet. Zwei Verständnispole stehen dabei in Konkurrenz, wie es ein MdB verdeutlicht: "Das eine ist, ich bin der Boss oben, der alles durchschauen und seinen Stempel daruntersetzen muss. Das andere: Wir sitzen im Kreis einer flachen Hierarchie zusammen, wo ich als Boss nur entscheiden muss, wenn nicht klar ist, wohin die Linie geht." Die befragten MdBs tendieren eher zum zweitem Verständnis, damit die wissenschaftlichen Fraktionsreferenten ihre unterstützende und beratende Funktion effektiv erfüllen können.

Schlussfolgerung

Abschließend können wir uns wieder der eingangs gestellten Frage zuwenden, ob wissenschaftliche Fraktionsreferenten politische Akteure sind. Mit Blick auf die formale Ebene ist eindeutig, dass die Fraktionsreferenten als Angestellte der Fraktionen nicht zu den politischen Akteuren gezählt werden können. Sie besitzen keine demokratische Legitimation und sind daher in den politischen Entscheidungsprozessen der Fraktionen nicht vorgesehen. Allerdings sind ihre Aufgaben und Funktionen auf die fachliche und fachpolitische Unterstützung und Beratung der politischen Akteure (MdBs) ausgerichtet, so dass beide Ebenen nicht sauber voneinander getrennt werden können und die Fraktionsreferenten durch die "Hintertür" Zugang zu der politischen Ebene erhalten, um ihre Aufgaben bestmöglich zu erfüllen.

Durch diese Überschneidung fällt die Antwort nicht mehr so eindeutig aus. Aufgrund ihrer Zugangsmöglichkeiten zu Kommunikationskreisen der politischen Ebene, ihrer fachlichen Expertise, ihrer den MdB unterstützenden Funktion und ihres Willens zum Einfluss prägen die wissenschaftlichen Fraktionsreferenten die Willensbildungs- und Entscheidungsprozesse der jeweiligen Fraktionen wesentlich mit. Da es sich jedoch um einen mittelbaren Einfluss handelt, müssen zugleich auch einflussbegrenzende Faktoren ("Orientierungskorsett", Arbeitsorganisation und Zusammenarbeit mit MdB) berücksichtigt werden, auf welche die Fraktionsreferenten keinen Einfluss haben. Die Reichweite ihres Einflusses bleibt somit begrenzt und für Fraktionen und MdBs einschätzbar. Die wissenschaftlichen Fraktionsreferenten lediglich als technokratische Angestellte der Arbeitsebene zu beschreiben, würde zu kurz greifen - sie sind informelle politische Akteure mit begrenzten, aber doch spürbaren Einflussmöglichkeiten.