Bedingungen erfolgreicher Friedenskonsolidierung | Neue Kriege | bpb.de

Einleitung

Bis in die zweite Hälfte des 20. Jahrhunderts hinein war der klassische Krieg der Neuzeit ein Krieg zwischen Staaten, der meist mit dem Sieg einer Seite endete. Diese setzte ihren Willen durch und der Konfliktgegenstand, meistens Territorium, kam unter ihre Kontrolle. In vielen Fällen dauerten die Konflikte dennoch fort und flammten als Kriege wieder auf. Viele "dauerhafte Rivalitäten", etwa die zwischen England und Frankreich, kennzeichneten die internationale Politik. Generell versuchten Sieger und Besiegte jeder für sich, so rasch wie möglich die Kriegsfolgen zu beseitigen.

Ein wichtiger Einschnitt in diese Dynamik von Krieg und Frieden erfolgte nach dem von Deutschland ausgelösten Zweiten Weltkrieg, dem verheerendsten Krieg aller Zeiten. Dies zeigte sich am deutlichsten in der Gestaltung der neu gegründeten Vereinten Nationen (VN). Diese sollten in der Lage sein, Konflikte zwischen Mitgliedstaaten beizulegen, notfalls auch durch den Einsatz von Gewalt gegen einen Friedensstörer. Vornehmste Aufgabe der Organisation ist es, "den Weltfrieden und die internationale Sicherheit zu wahren" (Artikel 1,1 der Charta).

Für die wichtigsten Verliererstaaten, Deutschland und Japan, wurden darüber hinaus umfassende Programme für gesellschaftliche und politische Umorientierungen entworfen. Sie wurden dafür unter die Kontrolle der vier Siegermächte USA, Großbritannien, Frankreich und Sowjetunion gestellt, die erheblichen Einfluss auf die Gestaltung der neuen politischen Ordnungen nahmen. Hierbei orientierten sie sich - die westlichen Länder wie die Sowjetunion - in den von ihnen kontrollierten Territorien an den eigenen politischen und gesellschaftlichen Systemen.

Schließlich wurde in Zentraleuropa der Versuch des wirtschaftlichen, politischen und gesellschaftlichen Zusammenwachsens gestartet, um die "dauerhaften Rivalitäten" zu überwinden. Die Europäische Union wurde zu einem Modell für innerstaatliche Normen und internationale Strukturen, die dauerhaft Frieden schaffen können. Der Ende der 1940er Jahre aufziehende Ost-West-Konflikt verhinderte die Übertragung dieser Ansätze auf andere Regionen. Seit dem Ende des Kalten Krieges dominieren sie aber weltweit den Diskurs über die Friedenskonsolidierung.

Deutlich wird dies vor allem an einer seit Anfang der 1990er Jahre veröffentlichten Serie von Grundsatz-Dokumenten der VN und des Entwicklungsausschusses der Organisation für wirtschaftliche Entwicklung und Zusammenarbeit (OECD), dem "Club" der wichtigsten Geber von Entwicklungshilfe. Im Vordergrund steht dabei die Überwindung von Bürgerkriegen, denn diese sind seit den 1970er Jahren weitaus häufiger geführt worden als zwischenstaatliche Kriege. An erster Stelle sind hier die "Agenda für den Frieden" und das "Supplement zur Agenda für den Frieden" zu nennen, in denen unter der Verantwortung des damaligen VN-Generalsekretärs Boutros Boutros-Ghali Elemente der Friedenssicherung und Friedenkonsolidierung in einem umfassenden Konzept dargelegt sind. Der "Brahimi-Report" von 2000 und die Berichte einer hochrangigen Expertengruppe und des VN-Generalsekretärs Kofi Annan vor dem Millenium+5-Gipfel stellten darauf aufbauend Reformbedarf bei den VN selbst und bei ihrer Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten fest. Der Gipfel trug dem Rechnung, indem er die Schaffung einer neuen Institution, der "Peacebuilding-Kommission", beschloss. Die OECD ihrerseits befasste sich vor allem mit den Besonderheiten von Entwicklungszusammenarbeit in Konfliktregionen und Nachkriegssituationen sowie mit der Ausarbeitung von "best practice" bei der Überwindung von Konflikten.

Erfolge und Misserfolge der Friedenskonsolidierung

Parallel zur Ausweitung des Engagements der internationalen Gemeinschaft in der Krisenbewältigung hat die Zahl der Kriege und bewaffneten Konflikte zwischen 1995 und 2005 deutlich abgenommen, nach einigen Quellen fast um die Hälfte. Seitdem stagniert sie auf deutlich niedrigerem Niveau als vor 1995.

Der Rückgang ist vor allem auf die Beendigung einer im Zeitvergleich großen Anzahl bewaffneter Konflikte zurückzuführen. Tabelle 1 (vgl. Tab. 1 der PDF-Version) verdeutlicht dies durch den Vergleich der Zahl von Kriegsbeendigungen in der Zeit des Kalten Krieges mit der nach seinem Ende. Wurden zwischen 1950 und 1989 pro Jahr im Schnitt 6,4 Kriege beendet, waren es zwischen 1990 und 2005 jährlich 10,3.

Die Art, wie Kriege - die weit überwiegende Zahl sind wie erwähnt Bürgerkriege - enden, hat sich deutlich gewandelt. Während in der Zeit des Kalten Krieges die meisten mit dem Sieg einer Seite endeten, sind derartige Siegfrieden seitdem deutlich seltener geworden. Hingegen ist die Zahl der Kriege angestiegen, die durch Verhandlungen beendet wurden - von 41 in den Jahren zwischen 1950 und 1989 auf 58 von 1990 bis 2005. Sehr hoch ist auch die Zahl der Fälle, in denen es weder zum Sieg einer der Seiten noch zu einem Verhandlungsfrieden kam, sondern die organisierte Gewalt einfach endete oder zumindest so weit abnahm, dass ein Konflikt nicht mehr als Krieg gezählt wurde.

Verändert hat sich allerdings auch die Dauerhaftigkeit von "Frieden", verstanden als Abwesenheit von Krieg. In Tabelle 1 wird dies daran festgemacht, ob innerhalb von fünf Jahren auf demselben Territorium, auf dem ein Krieg stattgefunden hat, wieder ein solcher verzeichnet wird. Die Wahrscheinlichkeit, dass ein Krieg wieder aufflammt, ist nach 1989 deutlich gestiegen. Sie liegt für alle Kriegsbeendigungen nach den Daten der Tabelle 1 bei deutlich über 40 Prozent. Diese Zahl liegt eher am unteren Ende der Schätzungen für das Scheitern von "Frieden", die mittels anderer Kriterien und auf der Grundlage anderer Datensätze angestellt worden sind.

Hauptursachen für die gesunkene Erfolgsrate von Kriegsbeendigungen sind das deutlich häufigere Scheitern von Verhandlungsfrieden und das oftmalige Wiederaufflammen organisierter Gewalt in Fällen, in denen sie ohne den Sieg einer Seite oder Verhandlungen "verschwunden" war.

"Neue Kriege", Kriegsbeendigung und Nachkriegskonsolidierung

Wie lassen sich diese Veränderungen zwischen der Phase des Kalten Krieges und der Zeit danach erklären? Die Theorie der "Neuen Kriege" beschreibt wichtige Punkte: das Ende der Dominanz der großen Führungsmächte USA und Sowjetunion in ihren jeweiligen Blöcken, der leichtere Zugang zu Waffen, die Finanzierungsmöglichkeiten von Kriegen durch die Globalisierung und die gestiegene Aufmerksamkeit der internationalen Gemeinschaft, die es häufig nicht gestattet, dass es zu militärischen Entscheidungen kommt. Kriegsparteien gehen oft nicht in einer Niederlage unter, sondern bleiben militärische oder zumindest soziale oder politische Akteure. Offensichtlich ist es schwieriger geworden, "zu siegen". Kriege dienen seltener der Entscheidung über Konflikte.

Darüber hinaus sind die Umstände der Nachkriegskonsolidierung selbst ein wichtiger Faktor, der die Wahrscheinlichkeit der Rückkehr des Krieges beeinflusst. Die wirtschaftlichen, gesellschaftlichen und politischen Bedingungen in Nachkriegssituationen haben sich verschlechtert. Die Bemühungen der internationalen Gemeinschaft um Friedenskonsolidierung wurden intensiviert, waren aber nicht unbedingt erfolgreicher.

Bedingungsfaktoren der Nachkriegskonsolidierung

Die Anforderungen an erfolgreiche Nachkriegeskonsolidierung sind komplexer geworden. Erforderlich sind umfassende Bemühungen, die hier grob unter vier Begriffe zusammengefasst sind: Sicherheit, Aufbau einer politischen Ordnung, psycho-soziale Transformation und wirtschaftliche Entwicklung.

Ein zentrales Problem der Nachkriegskonsolidierung besteht in der Organisation von physischer Sicherheit. Die früheren Kriegsparteien stehen sich häufig weiter misstrauisch gegenüber und haben wenig Anreize, ihre militärische Macht abzubauen. Es gibt in der Regel Waffen im Überfluss und die ehemaligen Kämpfer haben wenig anderes gelernt, als sich mit deren Gebrauch den Lebensunterhalt zu verdienen. Gewalt ist daher in vielen Nachkriegssituationen weit verbreitet, wenn auch nur selten in dem Maße wie beispielsweise in El Salvador, wo die Zahl der Gewaltopfer durch Kriminalität nach dem Friedensschluss von 1995 höher war als die der im Krieg Gefallenen.

In solchen Situationen fällt es den lokalen Akteuren schwer, gemeinsam Sicherheit zu organisieren. Physische Sicherheit ist unmittelbar mit Gewaltmacht verbunden - und deshalb ist ihre Organisation mit Machtfragen verbunden, die aber gerade am Ende von "Neuen Kriegen" häufig in der Schwebe bleiben. Dann wird schnell der Ruf nach externen Akteuren laut, die Sicherheit gewährleisten können. Die starke Ausweitung des "peacekeeping" nach dem Ende des Kalten Krieges ist einerseits ein Zeichen eines neuen politischen Konsenses in den VN, andererseits aber auch ein Reflex auf die gestiegene Nachfrage nach externen Sicherheitsdienstleistungen.

Blauhelme sind aber nur ein Element, mit dem auf die veränderten Bedingungen im Feld der Sicherheit reagiert wurde. Andere Komponenten sind Programme zur Demobilisierung von Soldaten und zur Kontrolle des Besitzes von Kleinwaffen sowie die Reform des Sicherheitssektors in Nachkriegsgesellschaften. Während des Kalten Krieges waren solche Programme die Ausnahme. Seit Ende der 1980er Jahre sind sie immer komplexer und umfangreicher geworden. Inzwischen sind umfassende Programme zur Schaffung von Sicherheit in Nachkriegsgesellschaften zum regulären Bestandteil fast jeder Friedenskonsolidierung geworden, meist finanziert und implementiert durch internationale Akteure.

Ein weiteres grundlegendes Problem der Friedenskonsolidierung ist der Aufbau einer politischen Ordnung, die nach außen friedfertig ist und durch geeignete Institutionen der Konfliktlösung nach innen das Umschlagen von - in jeder Gesellschaft unvermeidlichen - Konflikten in organisierte Gewalt verhindert. Dies war auch schon nach dem Zweiten Weltkrieg im Falle Deutschlands und Japans eine Aufgabe. Sie ist besonders schwierig in Situationen, in denen Konflikte ungelöst sind. In den vergangenen Jahrzehnten waren viele Nachkriegssituationen vom Weiterschwelen der Konflikte geprägt - häufig in einer Gemengelage mit ethnischen, politischen oder wirtschaftlichen Elementen.

Nach dem Ende des Kalten Krieges ist endgültig die moderne Demokratie, mit Wahlen und Verfassungen als Kernelementen, das dominante Modell politischer Ordnung geworden. In einer Art "Demokratisierungswelle" zwang die innergesellschaftliche Opposition vieler Staaten Ende der 1980er Jahre autoritäre Regime zum Rückzug. Es setzte sich die Erkenntnis durch, dass sich Demokratien nach außen zumindest gegenüber anderen Demokratien friedlich verhalten. Einen entsprechend hohen Stellenwert hat die internationale Gemeinschaft seither in Nachkriegssituationen der Durchführung von Wahlen und der Einführung von neuen Verfassungen eingeräumt. In einigen der frühen Friedensmissionen nach dem Ende des Kalten Krieges war dies - neben der Stationierung von Truppen - die einzige große Maßnahme, die sie zur Friedenskonsolidierung durchführte.

Die Schaffung von Legitimität durch Wahlen kann aber nur dann erfolgreich sein, wenn auch die Verlierer den Wahlausgang anerkennen und die Konsequenzen akzeptieren. Wo sie das nicht tun, können kompetitive Wahlen konfliktverschärfend wirken, wie beispielsweise 1992 in Angola und 2000 in der Elfenbeinküste. In vielen Fällen sind Instrumente eingesetzt worden, um die Interessen von Minderheiten zu schützen. Dies reicht von Quotenregelungen für Parlamentssitze bis hin zu Formen der partiellen Selbstverwaltung. Die Festlegung komplexer Strukturen der Machtverteilung in Friedensverträgen oder Verfassungen sind inzwischen in Nachkriegsgesellschaften zur Regel geworden. Derartige Maßnahmen sind zwar häufig geeignet, ein breites Spektrum von Konfliktparteien einzubinden und damit dem Wiederaufflammen von Gewalt entgegenzuwirken, sie beinhalten aber auch die Gefahr, politische und gesellschaftliche Konflikte zu zementieren und den Wandel zu erschweren. Ein Beispiel hierfür sind etwa der Vertrag von Dayton und die auf ihm aufbauende Verfassung Bosnien-Herzegowinas. Die Aufteilung der Macht unter zahlreichen Institutionen und verschiedenen Entitäten war zur Beendigung der Gewalt hilfreich, inzwischen ist sie jedoch zu einem Hindernis für die weitere Entwicklung des Staates geworden.

Das Beispiel Bosnien-Herzegowina weist auf ein anderes Problem beim Aufbau politischer Systeme hin. Diejenigen, die sich und andere nach dem Ende des Krieges am ehesten politisch organisieren können, sind die Konfliktparteien. Insbesondere eine rasche Durchführung von Wahlen prädestiniert deren Führer für die politischen Schlüsselpositionen. Gesellschaftliche Gruppen, die keine Konfliktparteien waren, sind hingegen in der Regel nach dem Ende von bewaffneten Auseinandersetzungen schlecht organisiert. In Bosnien-Herzegowina hat sich die internationale Gemeinschaft vorbehalten, Politikern, die extreme Positionen vertreten, nicht zu Wahlen zuzulassen oder sie ihrer Ämter zu entheben - was wiederum die Legitimität des politischen Systems schwächte.

Die Stärke der Konfliktparteien und die Schwäche alternativer Gruppierungen, insbesondere der Zivilgesellschaft, erschweren häufig auch Aussöhnung und Aufarbeitung der Kriegsvergangenheit und die Entwicklung einer individuellen und gesellschaftlichen Grundlage für friedliche Konfliktbearbeitung. Die psycho-soziale Transformation ist von großer Bedeutung für dauerhafte Friedenskonsolidierung, gerade in vielfach gespaltenen Gesellschaften. In zahlreichen Nachkriegsländern sind Wahrheits- und Versöhnungskommissionen eingerichtet worden, aber oftmals erst auf starken Druck der internationalen Gemeinschaft hin. Die früheren Kriegsparteien haben selten Interesse an der Aufarbeitung der Vergangenheit und behindern sie eher, als dass sie sie fördern. Ein aktuelles Beispiel hierfür liefert Afghanistan, wo eine Auseinandersetzung mit der Vergangenheit eher als Gefahr für das ohnehin schwache Staatsgefüge angesehen wird, denn als ein wichtiger Beitrag zur Friedenskonsolidierung.

In vielen ehemaligen Kriegsregionen haben Versöhnungsprozesse einen fundamentalen Beitrag zur Konsolidierung des Friedens geleistet. Besonders beeindruckende Beispiele liefern Namibia, Mosambik und Südafrika. Versöhnung unter ehemaligen Kriegsparteien ist in der Regel ein langwieriger Prozess, der anfällig für Rückfälle ist - etwa wenn politische Führer alte Ressentiments schüren, oder der Eindruck entsteht, Gruppen würden wirtschaftlich systematisch benachteiligt. Dann kann Versöhnung, wie etwa in Sri Lanka, trotz vielfältiger Bemühungen durch lokale und internationale Akteure misslingen.

Kriege schaden dem ökonomischen Fortschritt - weshalb zu erwarten wäre, dass nach dem Ende von bewaffneten Konflikten wirtschaftliche Entwicklung automatisch einsetzt. Das ist aber häufig nicht der Fall. Im Gegenteil - bewaffnete Konflikte können zur Perpetuierung wirtschaftlichen Niedergangs führen. Da Kriege in der Regel dazu führen, dass Investitionen abgezogen werden und die am besten Ausgebildeten das Land verlassen, herrschen oft schlechte Ausgangsbedingungen für wirtschaftlichen Aufschwung. Bleibt die politische Situation prekär, kehren Geld und Personen vielerorts nicht zurück. Ein Land kann so in eine "Konfliktfalle" geraten, in der sich Krieg und wirtschaftlicher Niedergang befördern. Die Schwierigkeiten für erfolgreiche wirtschaftliche Entwicklung in Nachkriegsländern werden durch die Globalisierung und das ihr zu Grunde liegende Regelsystem für offene Weltmärkte verstärkt. Während sich Nachkriegsgesellschaften früher von der globalen Konkurrenz abschotten und binnenorientierte wirtschaftliche Entwicklung vorantreiben konnten, ist dies gegenwärtig kaum noch möglich. Internationale Anbieter drängen auch in Nachkriegsländern auf die Märkte. Selbst wenn Regierungen nationale Hersteller bevorzugten, gerieten sie in Konflikt mit den Regeln des internationalen Wirtschaftssystems. Der Aufbau von weltmarktorientierten Industrien wiederum erfordert ein hohes Maß an politischer und gesellschaftlicher Stabilität, das Nachkriegsländer selten bieten können.

Das Konzept des "liberalen Friedens"

Für das in den 1990er Jahren dominante Paradigma der Friedenskonsolidierung ist der Begriff des "liberalen Friedens" geprägt worden. Es ist in vielerlei Hinsicht an der europäischen Integration und der Nachkriegstransformation Deutschlands und Japans orientiert. Zentrale Elemente sind eine demokratische politische Ordnung, Rechtsstaatlichkeit, Achtung der allgemeinen Menschenrechte, Marktwirtschaft und Integration in die Weltwirtschaft.

Auch im Konzept des "liberalen Friedens" wird der Beseitigung der Ursachen von Konflikten, der Versöhnung ehemaliger Feinde und der Aufarbeitung der Vergangenheit große Bedeutung für die Stabilität und Intensität von Friedenskonsolidierung beigemessen, aber mit anderer Gewichtung. Zur vorrangigen Aufgabe der Friedenskonsolidierung wird die Transformation und Modernisierung der Gesellschaft - dauerhafter Frieden wird nur von einer umfassenden Umstrukturierung erwartet.

Die weitgehende Transformation von Nachkriegsgesellschaften in Richtung auf das Modell des liberalen Friedens setzt hohe Ansprüche. Gleichwohl erschien dies Anfang der 1990er Jahre nach dem Ende des Kommunismus und inmitten der "dritten" Welle der Demokratisierung angemessen. Francis Fukuyama schrieb in einem viel beachteten Buch vom "Ende der Geschichte" und meinte damit, dass es für die westliche liberale Demokratie keine politisch relevante Alternative mehr gäbe. Es wurde davon ausgegangen, dass auch in Nachkriegsstaaten ein starker gesellschaftlicher Sog in Richtung Demokratie, Menschenrechtsschutz und Rechtsstaatlichkeit umfassende Veränderungen einsetzen würde. In der Übergangsphase sollte die internationale Gemeinschaft helfen, diesen durch Demokratisierungshilfe, Förderung der Zivilgesellschaft und von Projekten zum Aufbau moderner Verwaltungen und Sicherheitsinstitutionen zu verstärken.

Rasch erwies sich aber, dass dieser vor allem auf die lokalen politischen Kräfte bauende Ansatz nicht die erwarteten Erfolge zeitigte, jedenfalls nicht auf dem hohen Niveau des "liberalen Friedens". Ein Beispiel ist Kambodscha: Hier ist es zwar nach dem Ende der Kämpfe 1991 und dem Abzug der VN-Blauhelmtruppen 1993 nicht wieder zu bewaffneten Auseinandersetzungen gekommen, aber dennoch gilt das Land als Problemfall der Friedenskonsolidierung. Die internationale Gemeinschaft reagierte mit der Ausweitung ihres Aktivitätenspektrums. Aus reinen Blauhelm- wurden immer komplexere Friedensmissionen. Dies hatte zur Folge, dass die Einsätze länger dauerten. Gemessen an Indikatoren des "liberalen Friedens", wie Abwesenheit von Gewalt, wirtschaftliche Entwicklung und Rechtsstaatlichkeit, waren sie jedoch nicht wesentlich erfolgreicher als weniger umfangreiche Missionen.

Mit der Krise der komplexen Einsätze trat ein Element des Modells des "liberalen Friedens" in den Vordergrund, das in den 1990er Jahren weniger Bedeutung hatte: der Staatsaufbau. Neben Demokratie und Rechtsstaatlichkeit werden nunmehr zunehmend der Aufbau moderner Verwaltung, von Polizei, Justiz und Militär als zentrale Elemente der Friedenskonsolidierung angesehen. Das veränderte Vorgehen externer Akteure zeigt sich besonders in der Umwidmung des Konzeptes der Sicherheitssektorreform. Während Ende der 1990er Jahre die bessere Kontrolle von Militär und Polizei im Mittelpunkt stand, geht es gegenwärtig, wie etwa in Afghanistan, vor allem um die möglichst rasche Ausbildung dieser Kräfte. Diese neueste Wendung innerhalb des liberalen Modells ist eine Reaktion auf die längeren Einsätze externer Akteure in Nachkriegsländern und die gestiegenen Kosten. Ein Gutteil der Verantwortung für erfolgreiche Friedenskonsolidierung, welche die internationale Gemeinschaft mit dem Konzept des "liberalen Friedens" übernommen hatte, gibt sie an die lokalen Akteure zurück.

Dilemmata der Friedenskonsolidierung

Friedenskonsolidierung ist durch eine Reihe von Widersprüchen gekennzeichnet. Die daraus erwachsenen Dilemmata für die beteiligten Akteure sind historisch nicht neu, aber sie treten mit der qualitativen Veränderung der Art wie Kriege geführt und beendet werden, deutlicher hervor. Eines dieser Dilemmata betrifft das Anspruchsniveau des politischen und gesellschaftlichen Wandels nach dem Ende von Kriegen. Ein hoher Anspruch mag langfristig den Frieden besser sichern, kann aber kurzfristig den Frieden gefährden. Ein weiteres Problem: Frieden machen in der Regel Kriegsakteure. Aber ist deren starke Position mit erfolgreichen Friedensprozessen vereinbar? Ein anderes Dilemma betrifft das Verhältnis von externen zu lokalen Akteuren. Wie viel externe Beeinflussung vertragen Friedensprozesse, die doch von den Beteiligten getragen werden sollen?

Für einige Zeit war die Hoffnung verbreitet, die Dilemmata auf der Grundlage des Modells des "liberalen Friedens" auflösen zu können. Diese Hoffnung hat sich in vielen Fällen als illusorisch erwiesen. Die Ansprüche werden zwar, etwa in der Rhetorik der Geberländer wie auch der Peacebuilding Commission aufrechterhalten, in der Praxis weichen sie aber einem, von Land zu Land unterschiedlichen Pragmatismus. Aushandlungsprozesse zwischen den Akteuren, lokalen wie externen, bestimmen zunehmend, welche Richtung Friedensprozesse nehmen. Ob diese Herangehensweise erfolgreicher sein wird, als die Ansätze der Vergangenheit, wird sich zeigen müssen.