Engagiert vor Ort: Wege und Erfahrungen von Kommunalpolitikerinnen | Frauen in Politik und Medien | bpb.de

Einleitung

Mit einer Bundeskanzlerin an der Spitze der Regierung und zahlreichen Frauen in herausragenden Positionen sind Frauen in der Politik selbstverständlicher geworden. 90 Jahre nachdem Frauen das aktive und passive Wahlrecht errungen haben, und 60 Jahre nach Verankerung des Gleichstellungsartikels im Grundgesetz ist somit viel erreicht.

Doch gerät mit diesen öffentlich sichtbaren und erfolgreichen Frauen bisweilen aus dem Blickfeld, dass im politischen Alltag nach wie vor Vieles zu tun bleibt - gerade im kommunalpolitischen Alltag. Nach den Aufbruchszeiten der 1980er und frühen 1990er Jahre, wo mit Einführung der Quotenregelungen erstmals die Zehnprozenthürde in den Parlamenten überschritten wurde, stagniert der Frauenanteil in Bund und Ländern seit über einem Jahrzehnt auf einem Niveau von etwa 30 Prozent. In den Kommunalparlamenten liegt der Frauenanteil durchschnittlich sogar bei lediglich 25 Prozent. "Durchschnittlich" heißt auch, dass es immer noch Stadt-, Gemeinde- und Kreisräte gibt, in denen keine einzige Frau vertreten ist. Der Blick auf die kommunalen Spitzenpositionen zeigt zudem, dass nur vier Prozent der hauptamtlichen (Ober-)Bürgermeister und weniger als zehn Prozent der Landräte Frauen sind.

Was muss passieren, damit sich diese Anteile erhöhen? Um Antworten auf diese Frage zu finden, hat die EAF - Europäische Akademie für Frauen in Politik und Wirtschaft im Auftrag des Bundesministeriums für Familie, Senioren, Frauen und Jugend (BMFSFJ) etwa 1100 ehrenamtliche und hauptamtliche Kommunalpolitikerinnen aus über 500 repräsentativ ausgewählten Kommunen mit mehr als 10 000 Einwohnerinnen und Einwohnern befragt. Den Schwerpunkt bildete die Fragebogen-Untersuchung von 1036 ehrenamtlichen Stadt- und Gemeinderätinnen; zur Ergänzung und Vertiefung wurden zudem Intensivinterviews mit 24 ehren- und hauptamtlichen Kommunalpolitikerinnen geführt.

Mit der Studie "Engagiert vor Ort - Wege und Erfahrungen von Kommunalpolitikerinnen" liegt die bisher umfangreichste Untersuchung über kommunalpolitisch aktive Frauen sowie die förderlichen und hinderlichen Faktoren für ihren Einstieg und Aufstieg vor. Wer sind sie, welche Motive haben sie, wer und was hat sie auf ihrem Weg in die Kommunalpolitik unterstützt? Welche Erfahrungen haben sie gesammelt und wo sehen sie Handlungsbedarf?

Soziodemographische und zeitliche Ressourcen

Ehrenamtliche Kommunalpolitikerinnen sind Frauen mit hoher Lebens- und Berufserfahrung. Sie sind zu 89 Prozent über 40 Jahre alt und überdurchschnittlich hoch gebildet. Fast jede zweite Kommunalpolitikerin ist Akademikerin. Familiäre Aufgaben und Berufstätigkeit mit dem politischen Ehrenamt zu vereinbaren, ist gegenwärtig vorwiegend nur im zeitlichen Nacheinander möglich. Die Hälfte der Befragten verbringt mindestens zehn und teilweise sogar mehr als 20 Stunden wöchentlich mit Kommunalpolitik; die andere Hälfte weniger als zehn Stunden pro Woche. Die zeitlichen Spielräume für das ehrenamtliche Engagement werden wesentlich von den Fürsorgeverpflichtungen für Kinder oder andere Familienangehörige einerseits und von der Erwerbssituation andererseits bestimmt.

71 Prozent der befragten Stadt- und Gemeinderätinnen sind Mütter, allerdings sind die Kinder mehrheitlich "aus dem Gröbsten raus." Nur etwa ein Drittel hat Kinder unter 16 Jahren im Haushalt, und nur ein sehr geringer Prozentsatz von sieben Prozent hat Kinder bis zu fünf Jahren zu versorgen. 64 Prozent der befragten Stadt- und Gemeinderätinnen sind erwerbstätig, davon die eine Hälfte in Vollzeit und die andere in Teilzeit. Der größte Teil der Nicht-Erwerbstätigen sind Ruheständlerinnen. Neben dem Mandat in Vollzeit erwerbstätig zu sein, gelingt in der Regel nur, wenn das Arbeitsmodell zumindest anteilig flexibel gehandhabt werden kann oder Unterstützung durch den Arbeitgeber vorhanden ist. Ein Viertel der ehrenamtlichen Kommunalpolitikerinnen - und damit die größte Gruppe - hat weder Kinder im Haushalt noch eine Erwerbstätigkeit. Immerhin 15 Prozent der Ratsfrauen haben jedoch beides: Kinder im Haushalt und eine Vollzeit-Erwerbstätigkeit.

Ein wesentlicher Erfolgsfaktor ist die Unterstützung des Lebenspartners. 82 Prozent der Stadt- und Gemeinderätinnen leben in einer festen Partnerschaft. 80 Prozent der ehrenamtlichen Kommunalpolitikerinnen fühlen sich von ihrem Partner bzw. Partnerinnen sehr gut unterstützt. Das Mindestmaß der Unterstützung besteht darin, dass die Kommunalpolitikerinnen seitens ihrer Partner bzw. Partnerinnen nicht vom kommunalpolitischen Engagement abgehalten werden - der Partner sie also "gewähren" lässt und Verständnis zeigt. Aktiv unterstützende Partner beteiligen sich darüber hinaus in einem vergleichsweise hohen Maße an Familien- und Hausarbeit oder stellen sich als Zuhörer und Feedback-Geber zur Verfügung. Die Partnerschaftsmodelle sind also "klassisch" und partnerschaftlich zugleich dahingehend, dass die Partner überwiegend einer Vollzeittätigkeit nachgehen, jedoch gleichzeitig ihren Beitrag zum kommunalpolitischen Engagement der Partnerinnen leisten.

Motivation und Motivatoren

Die zivilgesellschaftlich engagierten Frauen von heute sind die Kommunalpolitikerinnen von morgen. In der Regel haben sich die Kommunalpolitikerinnen seit Kindheit und Jugend "über den eigenen Tellerrand hinaus" für etwas engagiert. Der Wunsch, sich für allgemeine Interessen einzusetzen, drückt sich im Laufe des Lebens in verschiedenen Formen des Engagements aus: 86 Prozent der Befragten waren unmittelbar vor der Übernahme des kommunalpolitischen Mandates ehrenamtlich in bürgerschaftlichen Zusammenhängen, Parteien oder kommunalpolitischen Gremien tätig.

Zivilgesellschaftliches Engagement und kommunalpolitisches Mandat sind aus Sicht der befragten Ratsfrauen eng miteinander verwoben: Kommunale Vereine, Verbände oder Initiativen verfolgen aus ihrer Sicht ähnliche Themen wie der Stadt- und Gemeinderat bzw. der Kreistag, jedoch auf unterschiedlichen Ebenen und mit unterschiedlicher politischer Schlagkraft. Mit dem Schritt ins kommunalpolitische Mandat verband sich für die befragten Frauen der Wunsch, das Engagement "für die Sache" mit mehr Informationen, Kontakten und Entscheidungsbefugnissen zu verbinden und so effektiver zu machen. Die im zivilgesellschaftlichen Engagement begonnene Einflussnahme auf "die Welt im Kleinen", nämlich das unmittelbare Lebensumfeld, setzt sich somit in der Kommunalpolitik fort.

Die Idee, in die Kommunalpolitik zu gehen, kam jedoch den wenigsten ganz allein. Immerhin 30 Prozent sind in die Kommunalpolitik "einfach so hineingerutscht". Die Studie zeigt sehr eindrücklich, wie viel die Ansprache von außen bewegen kann und wie notwendig diese ist, um das vorhandene Potenzial engagierter Frauen in Richtung Kommunalpolitik zu mobilisieren. Die Parteien müssen auf die potenziellen Mandatsträgerinnen zugehen und ihnen Entwicklungsmöglichkeiten bieten. 62 Prozent der Stadt- und Gemeinderätinnen bekamen den entscheidenden Anstoß von außen: davon 65 Prozent von Personen mit politischem Bezug (Partei, Ratsmitglieder etc.), 25 Prozent von Personen aus dem Umfeld (Freunde, Kollegen etc.) und zehn Prozent aus der eigenen Familie.

Kommunalpolitischer Alltag

Die Erfahrungen, die die Kommunalpolitikerinnen machen, decken sich erfreulicherweise mit ihren ursprünglichen Beweggründen für die Kommunalpolitik. Der Wunsch, sich für das Gemeinwohl zu engagieren, wird in 87 Prozent der Fälle befriedigt. Aber die Befragten wollen mit ihrer Tätigkeit nicht nur etwas für andere, sondern auch etwas für sich selbst tun. 56 Prozent wollen sich persönlich weiterentwickeln und 37 Prozent suchen eine neue Herausforderung. Immerhin ein Drittel der Stadt- und Gemeinderätinnen äußert, mit dem kommunalpolitischen Engagement auch tatsächlich etwas für die eigene Weiterentwicklung tun zu können: Kommunalpolitik sei ein interessantes Lernfeld und gebe dem Selbstbewusstsein einen Schub.

Sind Frauen erst einmal in der Kommunalpolitik engagiert, wollen sie auch dabei bleiben. Ihr kommunales Mandat üben sie in der Regel über mehrere Legislaturperioden aus. 76 Prozent der Befragten wollen bei der nächsten Kommunalwahl wieder kandidieren. Dennoch werden die politische Kultur und die institutionellen Rahmenbedingungen als stark verbesserungswürdig empfunden. Unsere Untersuchung zeigt sehr deutlich, dass sowohl die politischen Umgangsformen als auch die institutionellen Rahmenbedingungen von den in der Kommunalpolitik tätigen Frauen zum Teil sehr kritisch gesehen werden. Die häufigsten Antworten auf die offene Frage "Was gefällt Ihnen nicht an Ihrer kommunalpolitischen Tätigkeit?" lassen sich mit 52 Prozent unter der Kategorie "politische Kultur" subsumieren, gefolgt von 39 Prozent Nennungen zum Thema "institutionelle Rahmenbedingungen".

Hinsichtlich der politischen Kultur bemängeln die befragten Frauen, dass zu häufig parteipolitische Orientierungen und persönliche Eitelkeiten die Sachorientierung bei politischen Entscheidungen überlagerten. Sie wünschen sich ein angenehmeres Arbeitsklima und eine kooperativere Arbeitsweise und mahnen mehr Effizienz in der Sitzungs- und Redekultur an (zum Beispiel ein Ende der "ewigen Endlosdiskussionen").

Was die institutionellen Rahmenbedingungen kommunalpolitischer Tätigkeit betrifft, ist ein knappes Viertel über die Schwerfälligkeit der Bürokratie und den daraus resultierenden immensen Zeitbedarf des kommunalpolitischen Engagements frustriert. Etwa jede achte Kommunalpolitikerin beklagt, dass ihr durch fehlende rechtliche Befugnisse oder finanzielle Mittel teilweise die Hände gebunden sind. Ferner bedauern zehn Prozent der ehrenamtlichen Kommunalpolitikerinnen die Politikverdrossenheit der Bevölkerung; 13 Prozent wünschen sich mehr Anerkennung und Wertschätzung der kommunalpolitischen Tätigkeit seitens ihres Umfeldes sowie in der medialen Berichterstattung.

Handlungsbedarf

Was muss passieren, damit es mehr Frauen in der Kommunalpolitik gibt? Die Wege und Erfahrungen der befragten Politikerinnen zeigen, dass eine Perspektive allein ganz sicher nicht ausreicht, um den anstehenden Herausforderungen gerecht zu werden. Vielmehr bedarf es eines übergreifenden Ansatzes, der sowohl Parteien und Zivilgesellschaft als auch gesellschaftliche Rahmenbedingungen in den Blick nimmt.

Parteien und Zivilgesellschaft: Nach Hinderungsgründen für das kommunalpolitische Engagement bei anderen Frauen gefragt, äußert ein Drittel der Ratsfrauen, dass das politische Umfeld die Frauen nicht genügend unterstützen würde. Die Ortsvereine und Kreisverbände der Parteien und Wählergemeinschaften, insbesondere die örtlichen Parteivorsitzenden und Führungszirkel, spielen eine entscheidende Rolle bei der Aufstellung der Listen für die Kommunalwahlen. Vor allem in kleineren Gemeinden und ländlichen Regionen müssen Quoten und Quoren in den Parteien konsequenter umgesetzt werden. Dass die entsprechende Besetzung von aussichtsreichen Listenplätzen mit Frauen in den Kommunen gelingt, hängt ganz entscheidend von dem Willen und der Entschlossenheit ab, Frauen gezielt anzusprechen bzw. zu werben und ihnen politische Gestaltungsmöglichkeiten und persönliche Entwicklungschancen zu bieten. Dazu gehört auch die Bereitschaft, die eigene Organisationskultur zu hinterfragen und den Interessen und Erwartungen von Frauen - die längst nicht mehr frauenspezifisch sind, sondern dem generellen Modernisierungsbedarf im ehrenamtlichen Engagement entsprechen - anzupassen.

Es geht aber nicht nur um parteiinterne Nachwuchs- und Frauenförderung, sondern auch um neue Bündnisse der Zusammenarbeit im kommunalen Raum. Die Untersuchung zeigt eindrucksvoll, dass kommunalpolitisch engagierte Frauen vor dem Mandat in hohem Maße anderweitig ehrenamtlich engagiert waren. Zivilgesellschaftliche Organisationen sind die Sozialisationsinstanzen für bürgerschaftliches Engagement und das wichtigste Reservoir für künftige kommunale Mandatsträgerinnen. Deshalb sollten Orts- und Kreisverbände der Parteien und lokale zivilgesellschaftliche Initiativen und Vereine, gegebenenfalls unter Einbezug der kommunalen Gleichstellungsbeauftragten, auch in personalpolitischen Fragen den gegenseitigen Kontakt pflegen und engmaschiger zusammenarbeiten. Die Kampagne "Frauen Macht Kommune" hat diesbezüglich erste Möglichkeiten aufgezeigt.

Nicht nur, aber auch wegen ihrer zentralen Rolle als kommunalpolitisches "Personal-Reservoir", sollten sich vor allem die großen Verbände der Herausforderung einer gezielten internen Nachwuchs- und Frauenförderung und den damit verbundenen Veränderungen der Organisationskultur stellen. Denn auch die zivilgesellschaftlichen Organisationen verschenken aufgrund teilweise verkrusteter Strukturen wertvolles Potenzial. Die Geschlechterverhältnisse im zivilgesellschaftlichen Engagement ähneln der horizontalen und vertikalen geschlechtsspezifischen Segregation des Arbeitsmarktes: Zum einen sind Frauen überwiegend in anderen Engagementfeldern als Männer tätig; zum anderen ist nur etwa ein Drittel der ehrenamtlichen Leitungspositionen von Frauen besetzt. Hier kann gezielte Personal- und Organisationsentwicklung Abhilfe schaffen.

Moderne und vereinbarkeitsfreundliche Strukturen: Damit mehr zivilgesellschaftlich engagierte Frauen den Weg in die Politik einschlagen, gilt es, die Kommunalpolitik attraktiv und zeitgemäß zu gestalten und sie mit mehr gesellschaftlicher Aufmerksamkeit und Anerkennung zu versehen. Dafür muss sie jedoch aus einem Dunstkreis von Vorurteilen herausgeholt werden, die sie vorrangig mit "Kungelei", "Hinterzimmertreffen" und männlich dominiertem "Platzhirschgehabe" in Verbindung bringen. Hier sind die Parteien und ihre Ratsfraktionen gefragt, aber auch der kommunale Rat und die kommunale Verwaltung mit ihren eigens aufgestellten "Spielregeln", um das Image- und Attraktivitätsproblem der Kommunalpolitik zu lösen.

Angesichts der steigenden Anzahl von Frauen und Männern, deren Lebensentwürfe Beruf und Familie vorsehen, muss Kommunalpolitik so gestaltet werden, dass sie mit beidem zu vereinbaren ist. Unnötig langwierige Prozeduren und zeitlich schlecht planbare Verpflichtungen erschweren den Mandatsträgerinnen, ihren Familien und Arbeitgebern die Vereinbarkeit. Es müssen Formen für das kommunalpolitische Engagement gefunden werden, die den vielfältigen Lebenssituationen und Zeitbudgets unterschiedlicher Bevölkerungsgruppen gerecht werden. Um Familie, Beruf und politisches Ehrenamt besser miteinander vereinbaren zu können, bedarf es aber auch Veränderungen in der Familienpolitik und in der Arbeitswelt. Denn heute vollziehen die Frauen einen "Spagat hoch drei" oder verlagern ihr politisches Engagement auf eine Zeit, in der die Kinder bereits Jugendliche oder junge Erwachsene sind bzw. nehmen Teilzeit-Erwerbstätigkeit und damit oftmals die Einschränkung beruflicher Karriereoptionen und geringere Altersbezüge in Kauf.

Die Untersuchungsergebnisse belegen, welch bedeutsame Rolle die moralische und praktische Unterstützung durch den Partner für die Ausübung des kommunalpolitischen Mandates spielt. Die Förderung partnerschaftlicher Lebens- und Familienmodelle sowie Angebote in Form von Infrastruktur, Zeit und finanzieller Entlastung, um Frauen und Männer bei der Fürsorgearbeit zu unterstützen, weisen hier den Weg. Schließlich ist zur Frage der Vereinbarkeit von Kommunalpolitik mit anderen Lebensbereichen eine engagementfreundliche Unternehmenspolitik zu nennen. Ähnlich wie bei den Rahmenbedingungen einer familienfreundlichen Arbeitsorganisation sind auch hier neben der grundsätzlichen Unterstützungsbereitschaft des Arbeitgebers vor allem zeitlich und örtlich flexible Arbeitsmodelle entscheidend. Flexible Arbeitsmodelle können sich auch für den Arbeitgeber positiv auswirken, da dadurch gegebenenfalls der Freistellungs- bzw. Arbeitszeitreduktionsbedarf ihrer kommunalpolitisch tätigen Beschäftigten gesenkt werden kann.

Daten- und Gesetzesgrundlagen: Um gezielt gegen die Unterrepräsentanz von Frauen in der Kommunalpolitik vorgehen zu können, bedarf es einer differenzierten statistischen Wissensgrundlage, die einen regelmäßigen und schnellen Überblick zu Frauenanteilen an kommunalpolitischen Mandaten und Ämtern ermöglicht. Die im Rahmen des Forschungsprojektes vorgenommene Sichtung der statistischen Datenlage zu Frauen in der Kommunalpolitik hat ergeben, dass diese unübersichtlich und unzulänglich ist und hier dringender Handlungsbedarf besteht.

Der "Atlas zur Gleichstellung von Frauen und Männern in Deutschland" vom BMFSFJ ist diesbezüglich ein Anfang. Für die Frauenfrage in der Kommunalpolitik eröffnen die Daten des Unterindikators "kommunale Partizipation" die Chance für ein länderübergreifendes regelmäßiges Daten-Monitoring. Die Daten sollten zum Anlass genommen werden, die Förderung von Kommunalpolitikerinnen auf die Agenden einschlägiger kommunaler Akteure zu setzen (wie z.B. Deutscher Städtetag, Deutscher Städte- und Gemeindebund und Deutscher Landkreistag) und flächendeckend kommunale Entscheidungsträger zu sensibilisieren. Neben der aktiven politischen "Vermarktung" der Daten zur kommunalen Partizipation ist jedoch auch ihre kontinuierliche Fortschreibung und wissenschaftliche Vertiefung wichtig.

Auch die Frage gesetzlicher Vorgaben stellt sich wieder verstärkt, seit das 2001 in Frankreich eingeführte "Parité-Gesetz" vor allem auf der kommunalen Ebene deutliche Wirkungen zeigt und die Debatte neu belebt. Es schreibt für die verschiedenen politischen Ebenen in Frankreich - von Kommunen über die Kantone bis hin zur Nationalversammlung - die gleiche Anzahl von Frauen und Männern auf einer Wahlliste vor. Die Sinnhaftigkeit und Machbarkeit eines Gesetzes für die Listenaufstellung auf kommunaler Ebene sollte auch für den deutschen Kontext geprüft werden.

Empowerment und Vernetzung: Solange die bislang empfohlenen mittel- und langfristigen strukturellen Veränderungen, um Kommunalpolitik für Frauen zugänglicher, attraktiver und zeitlich besser möglich zu machen, nicht umgesetzt sind, bedarf es unter dem Stichwort empowerment unverändert der Maßnahmen, welche die strukturellen Benachteiligungen gewissermaßen auffangen bzw. kompensieren. Frauen müssen zum einen durch Ansprache und Ermutigung gezielt für die Kommunalpolitik gewonnen werden. Zum anderen muss den bereits in der Kommunalpolitik aktiven Frauen der "Rücken gestärkt" werden. Die Maßnahmen müssen sich somit an potenzielle Nachwuchskommunalpolitikerinnen, an bereits tätige Kommunalpolitikerinnen und an Multiplikatoren wenden. Die Kampagne "Frauen Macht Kommune" hat hier erste Ansatzpunkte aufgezeigt. Auch der Helene Weber Preis des BMFSFJ ist ein Beispiel, wie Aufmerksamkeit und Anerkennung für das kommunalpolitische Engagement von Frauen geschaffen und mit gezielten Unterstützungs- und Vernetzungsangeboten verknüpft werden können.

Der innerparteilichen und parteiübergreifenden Vernetzung von Kommunalpolitikerinnen kommt eine entscheidende Bedeutung zu, da gleichstellungspolitische Normen eher dort unterlaufen werden, wo aktive und machtvolle Frauennetzwerke fehlen. Quoten bzw. Quoren allein sind also noch kein Allheilmittel, sondern sie werden vor allem dann wirksam, wenn sie durch öffentlichen Druck eingefordert und durch eine innerparteilich gefestigte und selbstverständliche Gleichstellungskultur getragen werden. Die Bereitschaft der Frauen selbst und ihres Umfeldes, sich diesen Prozessen zu stellen, entsteht nur, wenn sie sich gegenseitig unterstützen. Wenn Frauen ihren politischen Einfluss quantitativ und qualitativ vergrößern wollen, steht außer Frage, dass sie Bündnisse untereinander eingehen müssen. Frauennetzwerke sollten dann aber nicht nur "ein weiterer Treff" von Frauen sein, sondern sich - inhaltlich wie personell - bestimmten strategischen Zielen verschreiben.

Mehr Frauen in die Kommunalpolitik!

Die angemahnten strukturellen Veränderungen sind längst keine "Frauenfrage" mehr: Weder sind es nur die Frauen, die von den Veränderungen profitieren würden, noch sind es in Zeiten enger Zeitbudgets und verbreiteter Parteien- und Politikverdrossenheit nur die Frauen, die diese Veränderungen einfordern. Die Forschungsergebnisse verstehen sich folglich nicht nur als Hinweise für eine frauenfreundlichere Kommunalpolitik, sondern vielmehr als Impulse für eine zukunftsfähigere Politik.

Denn auf Dauer kann sich kein demokratisches Gemeinwesen damit zufriedengeben, dass die Hälfte der Bevölkerung nicht angemessen repräsentiert ist. Quantitativ gesehen, wird Kommunalpolitik ihr Nachwuchs- und Repräsentativitätsproblem nur lösen, wenn künftig mehr Frauen in kommunalpolitische Mandate und Ämter gelangen. Qualitativ gesehen, sind Frauen zwar nicht per se die besseren Politiker. Aber um die Qualität und Nachhaltigkeit politischer Entscheidungen zu sichern, ist es wichtig, dass unterschiedliche Sichtweisen miteinander ein produktives Ganzes bilden. Kompetente politische Entscheidungen zu treffen, bedeutet vor allem, die unmittelbaren und mittelbaren Auswirkungen auf die unterschiedlichen Zielgruppen politischer Maßnahmen differenziert abzuschätzen und dadurch Benachteiligungen zu verhindern. Das gelingt am besten, wenn die Betroffenen - Frauen und Männer unterschiedlicher Alters- und Berufsgruppen sowie Familien- und Lebenssituationen - von vornherein mit am Tisch sitzen und bei Entscheidungen mitwirken.