Angela Merkel als Regierungschefin und als Kanzlerkandidatin | Bundestagswahl 2009 | bpb.de

Einleitung

Angela Merkel gilt als Außenseiterin auf ihrem Weg zur Regierungsmacht. Das bezieht sich insbesondere auch auf die von ihr entwickelten Führungsqualitäten in der Partei, in der Regierung und im Wahlkampf. Die Leadership-Forschung hat bislang die Frage nach den Voraussetzungen politischer Führung als Parteivorsitzender, als Kanzlerkandidat und als Bundeskanzler weitgehend getrennt behandelt. Im Folgenden soll ein Vergleich der Führungsqualitäten und der Führungspraxis von Merkel als Regierungschefin und als Kanzlerkandidatin im Wahlkampf vorgenommen werden. Welche Unterschiede und welche Ähnlichkeiten bei der Wahrnehmung des Leadership-Mandats in beiden politischen Arenen lassen sich beobachten? Gibt es unterschiedliche Führungsstile, und wenn ja, auf welche Bedingungen sind diese zurückzuführen?

Der Versuch, den politischen Führungsstil von Merkel in der großen Koalition und im Wahlkampf zu beschreiben, erfolgt anhand ausgewählter Dimensionen von Leadership, wie sie vom Verfasser in einer funktionalen Systematik vorgestellt wurde. Herangezogen werden Faktoren der Dimensionen "Person", "regierungsinstitutioneller Kontext", "institutioneller Kontext" und "historisch-politischer Kontext" (vgl. die Tabelle der PDF-Version).

Außenseiterin im Kanzleramt

Die Etikettierung Merkels als Außenseiterin bezieht sich auf ihre Person (mit den zugeschriebenen Attributen "rätselhaft"; "Sphinx"; "unpersönlich"; "misstrauisch"), auf ihre Herkunft (ostdeutsche Frau), auf die fehlenden politischen Erfahrungen in Partei, Parlament und Regierung sowie auf ihren politischen, bis zur Kanzlerkandidatur 2005 scheinbar durch Zufälle und Ereignisse bestimmten politischen Karriereweg. Nach den Kriterien von Anthony King erfüllt sie, neben vielen ähnlichen Charaktereigenschaften (ehrgeizig, misstrauisch), wie Margaret Thatcher die Zuordnung als soziale (Herkunft) und taktische Außenseiterin (Umgehung oder Nichtbeachtung von Konventionen oder Insiderregeln etwa in der Partei), nicht aber die Einordnung als psychologische Außenseiterin im Sinne von Thatcher, bewusst und gewollt als Outsider Politik zu machen.

Diese Rolle als Außenseiterin zwang sie dazu und erlaubte es ihr, auf der Grundlage persönlicher Fähigkeiten (Intellekt, Analytikerin, hohe kognitive Kompetenz, Machtinstinkt) auf ihre Person zugeschnittene politische Fähigkeiten zu entwickeln. Merkel entwickelte eine sehr personenbezogene Strategie der Anpassung an neue Situationen, Aufgaben und Ämter. So gelang es ihr, 1991 die Amtszeit als Ministerin für Frauen und Jugend als Lehrjahre zum Kennenlernen administrativer Strukturen und von Mechanismen politischer Entscheidungsprozesse zu nutzen. Hier entwickelte sie ihre Personalkompetenz: Personalpolitik als Machtressource.

Diese auf Anpassung und beobachtendes Lernen ausgerichtete Führungsstrategie bestimmte ihren Aufstieg in der Partei, vor allem beim Übergangsprozess des Führungswechsels in der CDU von 1998 bis 2000. Ihr gelang es, als unkonventionelle Außenseiterin ohne starke Beziehung zum Christdemokratischen der Partei ihren Führungsanspruch durchzusetzen. Sie schaffte es, trotz immer wieder aufkommender Kritik an ihren Führungsfähigkeiten, in der Rolle als Parteimanagerin einen Führungsstil zu finden, welcher der Partei entsprach. Vieles, was sie in den kurzen Lehrjahren beim Parteiaufstieg und in den Ministerämtern an politischen Führungsmerkmalen erworben hat, prägte später ihren Führungsstil als Kanzlerin in der großen Koalition.

Selbstüberwachung und stille Moderation

Nach einem Jahr als Kanzlerin führten die Beobachtungen zum Regierungsstil Merkels zur Einschätzung, dass es ihr bisher gelungen sei, eine stille Moderation der Regierungsarbeit in der Koalition zu bewerkstelligen, ohne dabei ihre Machtposition als Maklerin widerstreitender Interessen zu beschädigen. Ausschlaggebend hierfür waren ihre politischen Führungsfähigkeiten im Bereich der Personal- und Organisationskompetenz. Entscheidend für die Sicherung ihres Führungsanspruchs in einer großen Koalition, in der das Kanzlerprinzip (Richtlinienkompetenz und Kabinettsbildungsrecht) geschwächt ist, war es, das Bundeskanzleramt als Machtressource nutzen zu können. Notwendig hierfür ist eine verlässliche und wirksame Gestaltung der Leitungsebene, die Kompetenz und Erfahrung des Chefs des Bundeskanzleramts in Verwaltung und politischem Prozess, das loyale und vertrauliche Verhältnis zwischen Kanzler und Amtsleiter und die Erschließung des Sachverstands des Amtes für die politische Koordination gegenüber den Ressorts und den Koalitionsparteien. Diesen Gestaltungsauftrag bei gegebenem Gestaltungsspielraum muss ein Kanzler und sein Stab, besonders wenn er neu ins Amt kommt, wahrnehmen und ausbauen.

Nach einem Jahr war es ihr gelungen, das Kanzleramt an sich anzupassen. Schneller als bei Gerhard Schröder wurden die Leiter der sechs Abteilungen neu bestellt. Der Tradition des Amtes entsprechend wurden diese Positionen nach Kompetenzkriterien, nicht nach parteipolitischen Gesichtspunkten besetzt. Loyalität und Kompetenz sind gesichert.

In diesen beschriebenen Dimensionen blieben die Führungskompetenzen über die Amtszeit erhalten. Weniger erfolgreich - im Sinne einer dauerhaften Konsolidierung - war Merkel im Management informeller Gremien (etwa bei der Gesundheitsreform), bei der Wahrnehmung ihrer Rolle als Parteivorsitzende und dem Koordinationsmanagement gegenüber der Fraktion, gleichwohl sie versuchte, regelmäßig an Fraktionssitzungen teilzunehmen. Immer wieder gab es im Zusammenhang mit reformpolitischen Koordinationsleistungen Zweifel an ihren Führungsfähigkeiten gegenüber Partei und Fraktion. Starke Veränderungen während ihrer ersten Amtszeit ergaben sich beim Imagemanagement als Teil der Dimension persönlicher Fähigkeiten sowie der Nutzung der Machtressourcen Außenpolitik und Medien. In allen Bereichen betrat sie Neuland und zeigte sich erneut als fähig zum political learning. Das Imagemanagement reichte von einer neuen Frisur, neuem Make-up und neuer Garderobe bis zur inhaltlichen Profilbildung mit dem Ziel der öffentlichen Wahrnehmung als themenkompetent sowie führungs- und durchsetzungsstark.

Die Außenpolitik hat als Handlungs- und Machtressource die Regierungsstile aller Bundeskanzler, wenn auch in sehr unterschiedlicher Weise, geprägt. Konrad Adenauer und Willy Brandt gründeten ihre öffentliche und politische Unterstützung weitgehend auf die außenpolitische Komponente. Ihre charismatischen Züge und ihre wenig angreifbare machtpolitische Position im regierungsinternen und -externen Kontext standen in direktem Zusammenhang mit ihrem außenpolitischen Führungsstil. Merkel verfügte weder über Charisma noch, ähnlich wie Schröder, über außenpolitische Erfahrungen. Ihr gelang es indes sehr schnell, außenpolitisches Profil durch souveränes Auftreten bei Gipfeln und Verhandlungen zu gewinnen. Sie nutzte Gipfeldiplomatie bewusst auch als Instrument des Imagemanagements und konnte so ihr Bild als "ehrliche Maklerin" festigen. Sie verstand Außenpolitik als Prärogative der Kanzlerin. Die Rollen als innenpolitische Moderatorin und außenpolitische Maklerin ergänzten sich.

Die Nutzung der Medien als Machtressource gelang ihr erst zum Ende ihrer ersten Amtszeit, um in ihrer eigenen Art das Bild der unmedialen Kanzlerin abzubauen. Ihre Popularität unterlag Schwankungen. Das Sammeln von Sympathiepunkten war bei Merkel ein längerfristig angelegter Prozess. Andererseits betreibt sie eine wirksame und gezielte Pressearbeit. Sie gibt regelmäßig Interviews und nutzt im Vergleich zu anderen Kanzlern am intensivsten neue Medien. Beziehungsmanagement und Netzwerkpflege erfolgen häufig durch SMS - Short Message Service (intern auch als "Short Merkel Service" etikettiert).

Pragmatismus ohne Visionen

Obwohl ihr inzwischen kaum noch Themenkompetenz und die Beherrschung der wichtigsten politischen Führungsfähigkeiten abgesprochen werden, gilt Merkel weiterhin als Kanzlerin ohne politische Philosophie und ohne programmatische Ziele und Strategien: "Es gehörte seit jeher zu Angela Merkels Politikstil, sich vage zu äußern und sich nicht vorschnell festzulegen. Sie konnte Kursänderungen fordern und zugleich ablehnen." Schon zu Beginn der großen Koalition warb sie für eine "Politik der kleinen Schritte" und den Verzicht auf radikale Reformideen. Sie blieb konsensorientierte Vermittlerin und Machtstrategin. Ihre große Schwäche bleibt es, dass hinter ihrer Person kaum politische Inhalte zu erkennen sind. Trotz des zeitweisen Auftretens als "Klimakanzlerin" hat sie keine Leidenschaft für besondere Politikfelder. "Die erste Große Koalition 1966 - 1969 fand in Zeiten gesellschaftlicher Polarisierung statt, die zweite ist ein Projekt der Entspannung." Merkel hat Willensstärke und Ehrgeiz, aber keine Visionen und daher kein Charisma; sie kann nicht als große Führerin von Veränderungen charakterisiert werden. Sie ist eine pragmatische Führungsperson.

Für die Durchsetzung ihres politischen Führungsanspruchs stand der Kanzlerin, wie allen Kanzlern vorher, vor allem das Bundeskanzleramt als Machtressource zur Verfügung. Dieses gilt zwar als Strategiezentrale, jedoch nicht in dem Sinne, dass dort inhaltliche und langfristige Regierungsstrategien entworfen werden. Es ist vielmehr vor allem die Schaltstelle der Regierungskoordination. In der großen Koalition, dem Zweckbündnis ohne Vorgaben und Ziel für originäre Projekte der Politikgestaltung, war, so ist zu vermuten, der Koordinationsbedarf besonders hoch. Die zentrale Rolle des Kanzleramts lag in der Bereitstellung machtsichernder Koordinationsstrategien. Das entsprach dem pragmatischen Führungsprofil der Kanzlerin, die sich für diese Aufgabe formale und informale Beratungsressourcen schuf, ergänzt durch einen engen Kreis vertrauter Personen.

Merkel kann daher als "Präsidialkanzlerin" bezeichnet werden, die sich aus inhaltlichen Kontroversen weitgehend heraushält, eher die Minister streiten lässt und abwartend und konsensorientiert nach Kompromissen sucht: "Die Kanzlerin kann länger warten und weiter denken" als andere. Die Rolle der präsidialen Vermittlerin und Moderatorin bestimmte auch ihren Führungsstil im Wahlkampf.

Spielten die beschriebenen Führungseigenschaften der Kanzlerin auch im Wahlkampf eine Rolle? Zu beachten sind die Unterschiede in den Strategien politischer Führung. Anders als bei der executive-orientierten Führung stehen bei der wahlkampforientierten Führung primär das vote seeking und die Mobilisierung von Gefolgschaft (followers) im Mittelpunkt. Im Wahlkampf wird normalerweise Public Leadership, der öffentlichkeitsorientierte Führungsanspruch, zur Stellgröße. Sichtet man die Arbeiten zu den Eigenschaften von Kanzlerkandidaten, dann lassen sich diese in vier Dimensionen zusammenfassen, die auch als Kandidatenimages bezeichnet werden können: Themen- oder Problemlösungskompetenz, Integrität (ehrlich/vertrauenswürdig), Leadership (Führungsstärke/Entscheidungsfreude/Tatkraft/Organisationstalent/ Überzeugungskraft) und politische Merkmale (Auftreten/Ausstrahlung/Herkunft). Das entspricht den in unserer Systematik oben benutzten Dimensionen von Führungsfähigkeiten (Charakter, persönliche und politische Fähigkeiten).

Von der Themenkanzlerin zur Kanzlerin des Ungefähren

Welche Führungsfähigkeiten und welche Führungseigenschaften im Wahlkampf wirkmächtig werden, richtet sich nach der Wahlkampfstrategie. Über diese entscheiden letztendlich die Kanzlerkandidaten, denn Strategie ist Führungsaufgabe. Bereits im Wahlkampf 2005 bestimmte die Spitzenkandidatin Merkel die Wahlkampfstrategie eines Themenwahlkampfes maßgeblich mit. Merkel wusste, dass sie einen Persönlichkeitswahlkampf mit Schröder kaum bestehen würde, denn im Gegensatz zum Bundeskanzler wurde ihr von den Medien einhellig nur geringe charismatische Wirkung bescheinigt. Es kam zu einem auf Themenkompetenz und Ehrlichkeitsstrategie ausgerichteten Wahlkampf, in den sie mit einem neoliberalen Reformprogramm zog. Das Wahlergebnis war für Merkel ein Schock: Eine zuvor hoch favorisierte Kandidatin "stolperte nur so gerade eben, an der Spitze einer großen Koalition, ins Kanzleramt".

Die Wahlkampfstrategie 2009 war das genaue Gegenteil. Person und Persönlichkeit der Kanzlerin sollten im Vordergrund stehen. Merkel entschied sich dafür, mit einem Programm des "Ungefähren" praktisch programmfrei um die Stimmen zu werben. Vom "Valium-Wahlkampf" oder "Wattewahlkampf" war die Rede. Zwischenzeitlich aufkommende Kritik aus der eigenen Partei ließ sie, mit Unterstützung der CDU-Führung, an sich abperlen. Der "geräuschlose und inhaltslose Wahlkampf", "der Wahlkampf ohne Leidenschaft" wurde fortgeführt. Die programmatische Debatte in ihrer Partei wurde quasi abgewürgt. Merkel war die populäre Spitzenkandidatin oberhalb und außerhalb der Partei. Sie galt als führungsstark, kompetent, glaubwürdig und sympathisch und übertraf in allen diesen Werten stets ihren Herausforderer, Außenminister Frank-Walter Steinmeier. Diesen Vorsprung konnte sie bis zur Wahl halten. Im September 2009 (in Klammern Werte für Steinmeier) meinten immer noch 36 % (7 %) der Befragten, sie sei glaubwürdiger, 45 % (17 %), sie sei sympathischer und 54 % (13 %), sie sei durchsetzungsfähiger. Bei der themenbezogenen Problemlösungskompetenz schnitt sie schlechter ab: Bei "neue Arbeitsplätze schaffen" erhielt sie 19 % (12 %), bei "Sorge für soziale Gerechtigkeit" 24 % (27 %) und bei "wirtschaftlicher Problemlösungsfähigkeit" 30 % (9 %).

Der ganz auf ihre Persönlichkeit ausgerichtete Wahlkampf erlaubte es Merkel, sich fast ausschließlich auf ihre vorhandenen und erlernten persönlichen und politischen Führungsfähigkeiten zu stützen: "Das Abwartende, Tastende, Moderierende, das Merkels Kanzlerschaft bisher prägte, wurde nicht von den besonderen Bedingungen der Großen Koalition erzwungen. Es gehört zu Merkels Wesenskern." Sie brauchte sich daher nicht zu verändern. Lediglich, auch hier hat sie aus 2005 gelernt, feilte sie an ihrem persönlichen Image. Diesmal machte sie Public Relations in eigener Sache; keine Sachfragen, keine komplizierten Details: "Merkel als Mensch, Merkel zum Anfassen."

Das Wahlergebnis ist bekannt. Merkel ist mit ihrem System der Selbstüberwachung und der Machtabsicherung das Kunststück gelungen, trotz einer erneuten Niederlage für ihre Partei die Koalition zu wechseln und im Amt zu bleiben. Nicht der Kanzlerbonus oder die Partei, sondern ihr Führungsstil war am Ende für den Machterhalt ausschlaggebend. Es ist nicht zu bestreiten, dass die Kanzlerin von ihren positiven Bewertungen profitiert hat, aber in welchem Ausmaß dadurch Vertrauensverluste ihrer Partei kompensiert wurden, ist unklar. Ein Befund einschlägiger Untersuchungen lautet, dass die Stärke des Kanzlerbonus beträchtlich variieren kann.

Nach der ersten ungeplanten Bewerbung von 2005 ist auch das zweite Experiment, einen Wahlkampf zu gewinnen, ohne ihn zu führen, gelungen. Die Annahme, dass Wähler die Parteien und die Kandidaten im Verbund wahrnehmen, hat sich 2009 nicht bestätigt, denn sonst hätte die große Popularität Merkels zu einem besseren Abschneiden der CDU führen müssen. Aber auch die umgekehrte Schlussfolgerung wäre möglich, nämlich dass Persönliches in Deutschland nur eine Nebenrolle spielt: "Es ist prinzipiell in Deutschland nicht möglich, nur auf Personen zu setzen." Zu erwähnen bleibt, dass auch Kanzlerkandidat Steinmeier weder vom Amtsbonus als Außenminister noch vom Führungsbonus als Parteivorsitzender ohne Hausmacht profitieren konnte. Der außenpolitische Repräsentationsbonus wurde erfolgreich von der Kanzlerin besetzt. Steinmeier haftete dagegen das Image des ehrlichen und effizienten Administrators an.

Merkel II - Die entfesselte Kanzlerin?

"Angela Merkel ist jetzt so mächtig wie Helmut Kohl zu Beginn der neunziger Jahre. Sie regiert in einer schwarz-gelben Koalition mit komfortabler Mehrheit, der Bundesrat harmoniert farblich. Innerparteiliche Gegner sind kaum von Belang, die CSU ist kleiner als je zuvor. Und vor allem: Das gesamte linke Lager ist so schwach wie seit zwanzig Jahren nicht mehr." Diese Randbedingungen sind günstig für den Verlauf der zweiten Kanzlerschaft Merkels. Allerdings, so unsere bisherigen Beobachtungen, kam es in der großen Koalition zu keinen substanziellen Herausforderungen an Merkels persönlichen Führungsanspruch. Bislang regierte sie im Schatten einer geliehenen Stärke, vermittelt über eine CDU, die lange von der Schwäche der SPD profitiert hat.

Der institutionelle Kontext verändert sich in einer kleinen Koalition. Die eigene Partei und die Fraktion, die Ministerpräsidenten, die Medien und die Interessengruppen werden verstärkt als Mitregenten und Vetospieler Ansprüche anmelden. Nicht zu vergessen ist das Ressortprinzip als eines der wirkungsmächtigsten Organisationsprinzipien für die Regierungsarbeit: Ressorts werden besonders in einer kleinen Koalition mit einem starken Partner zu alternativen Machtarenen. Das Ressortprinzip verdrängt weitgehend das Einflusspotenzial des Kanzlerprinzips. Des Weiteren wird die Dimension "Budget" mit einem starken Finanzressort das Kanzlerprinzip ebenfalls einschränken.

Merkels Führungsanspruch in der Doppelrolle als Parteivorsitzende und Kanzlerin ist bisher kaum ernsthaft auf die Probe gestellt worden. Sie wurde bekanntlich Parteivorsitzende, ohne sich innerparteilich auf Verbündete stützen zu können. Eine starke Hausmacht in der Partei hat sie noch immer nicht. Die Hausmacht als entscheidende Bedingung für den parteipolitischen Führungsanspruch ist inzwischen gemildert worden und kann durch Nutzung anderer Machtressourcen ausgeglichen werden; bei Merkel waren es ihre Wahlerfolge, die Medien und ihre politischen und persönlichen Berater in Partei und Regierung. Beispielhaft ist ihre Personalentscheidung, CDU-Generalsekretär Ronald Pofalla zum Kanzleramtsminister zu machen. Die Nutzung des Kanzleramtes wie des Presse- und Informationsamtes der Bundesregierung, im Wahlkampf aus verfassungsrechtlichen Gründen ungenutzt, als Machtressource der Kanzlerin müssen für die politische Koordination der Regierungsarbeit neu justiert werden. Die Programmkomponente (policy-seeking) wird nach dem Machterhalt (office-seeking) eine größere Rolle in den Koalitionsparteien spielen als bisher.

Das gilt auch für die Außenpolitik, die im Wahlkampf kaum eine Rolle gespielt hat, in der nun aber ein Weg jenseits der Repräsentationsmacht zu beschreiten ist. Schwächen im Führungsanspruch in der Innenpolitik dürften fortan schwerer durch einen Bonus in der Gipfeldiplomatie kompensiert werden. Merkel hat es nicht vermocht, der neuen Regierung ihre Handschrift zu verleihen: "Sie hat diese Koalitionsverhandlungen nicht geführt, sondern laufen lassen. Es ist das zweite Mal, dass sie hier enttäuscht. Als sie die Koalition mit der SPD eingegangen ist, hat sie dieses Versäumnis damit erklärt und gerechtfertigt, dass sie es in der Großen Koalition mit einem beinahe gleich großen Partner zu tun hat." Die Tatsache, dass der Koalitionsvertrag in der Themengestaltung mehr Koalitionszwängen und nicht in genügendem Maße der Parteiprogrammatik folgte, könnte die Position der Kanzlerin schwächen. Dabei sind die Erwartungen an die Politikgestaltung und den Reformwillen von "Merkel II" groß. Der Kanzlerin wird nahegelegt, weniger bescheiden zu sein und mehr Mut in der politischen Führung zu zeigen. Sie sei nun frei "to push for change", denn sie wurde von den Wählern aus dem Käfig der großen Koalition befreit.

Es hat sich gezeigt, dass viele Führungsqualitäten, die in der Regierung von Bedeutung sind, beim Wahlkampf nicht zur Anwendung kommen. Insofern kann von "Divided Leadership" gesprochen werden. Andererseits wurde deutlich, dass es gelingen kann, die persönlichen und politischen Führungsfähigkeiten als Kanzlerin gewinnbringend im Wahlkampf einzusetzen, wenn die Strategie passgenau ist. Auch in Deutschland ermöglicht das institutionelle Gefüge Experimente in politischer Führung. Es spricht indes vieles für die Vermutung, dass das Experiment Merkel zu Ende geht und die politischen Führungsqualitäten der Kanzlerin Merkel erst jetzt ihre Bewährungsprobe zu bestehen haben.

Für die redaktionelle Mitarbeit ist Sebastian Gräfe vom Institut für Politische Wissenschaft Heidelberg zu danken.