Mit dem Ausbruch der Corona-Pandemie in Deutschland Anfang 2020 ist auch der deutsche Föderalismus wieder einmal verstärkt in die öffentliche Kritik geraten. Besonders augenfällig erschien die Hinderlichkeit der föderalen Staatsorganisation im Krisenalltag im Nebeneinander von 16 Corona-Verordnungen der Länder. Vom "Flickenteppich" war allenthalben die Rede, und in der Polit-Satire "Heute Show" wurde fröhlich das deutsche "Föderallala" beschworen.
Tatsächlich zahlen wir im Alltag manchmal einen Preis der Unbequemlichkeit für unser föderales System. Unübersichtlichkeit, uneinheitliche Lebensverhältnisse, Unvergleichbarkeit oder auch Ungerechtigkeit für Lebenschancen lauten die Vorwürfe der Kritikerinnen und Kritiker, insbesondere mit Blick auf den Bildungsföderalismus.
Föderalismus als staatliches Organisationsprinzip
Warum ist Deutschland eigentlich ein Föderalstaat? Ist die föderale Ordnung noch zeitgemäß oder könnte man sie nicht abschaffen? Das sind die Fragen, die implizit in der kritischen Diskussion über den deutschen Föderalismus mitschwingen. Die Frage nach dem "Warum" kann man historisch, föderalismustheoretisch oder auch ökonomisch beantworten.
Historisch reicht die Tradition des Föderalismus als Staatsorganisationsprinzip bis ins Mittelalter zurück und setzte sich über alle historischen Brüche hinweg bis in die Bundesrepublik fort.
Das führt uns zum zweiten Argumentationsstrang: der normativen Theorie des Föderalismus. Entwickelte sich der deutsche Föderalismus über lange Jahrhunderte nach der Logik eines coming together federalism,
Allerdings wird die Beteiligung Vieler an einer Entscheidung – und somit ein Wesenskern föderaler Organisation – in der rationalen Entscheidungstheorie in der Regel nicht primär als freiheitssichernd gelobt, sondern eher als Effizienzproblem kritisiert. Ganz allgemein zeigten schon die Wirtschaftswissenschaftler James M. Buchanan und Gordon Tullock, dass mit steigender Zahl der Entscheidungsbeteiligten die Kosten einer Einigung bis fast ins Unermessliche steigen können, weswegen in großen Gruppen eine Einstimmigkeitsregel kaum umsetzbar ist.
Die Frage ist aber, ob beziehungsweise unter welchen Bedingungen verzögerte und schrittweise erfolgende Entscheidungen tatsächlich von Nachteil sind. Klassische Organisationstheorien ebenso wie neuere Theorien des Umgangs mit Krisen oder mit Komplexität weisen durchgängig darauf hin, dass unter Bedingungen hoher Unsicherheit über die Auswirkungen einer Handlung dezentrale und schrittweise Entscheidungen zu bevorzugen sind.
Aus ökonomischer Sicht schließlich wird typischerweise argumentiert, dass eine föderale Staatsorganisation vorteilhaft sei, da sie eine effiziente Verteilung knapper Ressourcen sicherstelle und damit für die Bürgerinnen und Bürger auch materiell von Vorteil sei. Dezentrale Einheiten können sich besser als zentrale an regionale Notwendigkeiten, Rahmenbedingungen und Bedürfnisse anpassen. Auch können sie kurzfristiger und flexibler auf sich ändernde Bedarfe reagieren. Dezentraler Verwaltungsvollzug ist prinzipiell auch ohne eine politische Dezentralisierung von Kompetenzen möglich. Frankreich und Italien haben beispielsweise hochgradig dekonzentrierte Verwaltungskompetenzen, die politische Entscheidungsmacht bleibt aber vollständig (Frankreich) beziehungsweise weitgehend (Italien) zentralisiert. Während dort ein flexibler Verwaltungsvollzug vor Ort ebenso möglich ist wie in Deutschland, existiert nur in Deutschland eine unmittelbare demokratische Rückbindung der politischen Institutionen an den Wählerwillen.
Arbeitender Föderalismus in der Krise
Die föderale Machtteilung hat also erstens eine individuell freiheitssichernde Wirkung, indem sie staatliche Gewalten in Konkurrenz zueinander bringt; sie erhöht zweitens die sachliche Qualität von Entscheidungen in komplexen Entscheidungssituationen, da mehr Deliberation und Diskussion stattfinden und ein hoher Rechtfertigungsdruck für die gefundenen Entscheidungen herrscht. Und sie sichert drittens eine regional angemessene, flexible und effiziente Bereitstellung öffentlicher Güter und Dienstleistungen. Diesen Vorteilen gegenüber stehen die vermeintlichen Nachteile eines langsamen Entscheidungsprozesses und einer für die Bürgerinnen und Bürger unübersichtlichen Rechtszersplitterung im Territorium.
Inwiefern sich diese Vor- und Nachteile im derzeitigen pandemiebedingten Krisenalltag des arbeitenden Föderalismus bestätigen lassen, wird im Folgenden am Beispiel der sogenannten Corona-Verordnungen empirisch überprüft. Hierbei handelt es sich um die Rechtsvorschriften, die die Landesregierungen seit März 2020 erlassen haben. Im Wesentlichen sind es Verordnungen, teilweise Allgemeinverfügungen und einige wenige formelle Dienstanweisungen. Diese wurden für den Zeitraum vom 9. März bis zum 21. Juni 2020 in allen 16 Bundesländern erhoben und hinsichtlich des Zeitpunktes, an dem bestimmte Regelungen eingeführt, verändert oder zurückgenommen wurden, codiert.
These 1: Der Föderalismus führt zu langsamen Entscheidungen
Nachdem mehrere Covid-19-Fälle Ende Februar 2020 festgestellt wurden, stiegen die Zahlen der täglichen Neuinfektionen innerhalb der ersten zwei Märzwochen sprunghaft an – am 8. März wurde die 1.000er-Marke übersprungen, nur zwei Tage später die 2.000er-Marke und wiederum zwei Tage später, am 12. März, die 3.000er-Marke.
Diese Zusammenschau verdeutlicht, dass in Krisenzeiten die föderale Handlungsabstimmung kaum zu verzögerten Reaktionen führt. Fast alle als notwendig erkannten Maßnahmen wurden innerhalb weniger Tage flächendeckend realisiert.
These 2: Der Föderalismus führt zu Rechtszersplitterung
Die Unübersichtlichkeit der geltenden Infektionsschutzregelungen war, wie eingangs aufgezeigt, ein augenfälliges Merkmal des deutschen Föderalismus in der Zeit des Corona-Lockdowns. Tatsächlich lässt sich dies – zumindest in Teilen – empirisch bestätigen. Aus der breiten Vielfalt der Regelungsinhalte in den Corona-Verordnungen seien drei Bereiche exemplarisch herausgegriffen: erstens die Hygienemaßnahmen, insbesondere Maskenpflicht und Ausgehverbote; zweitens die Kontaktbeschränkungen im öffentlichen und privaten Raum; sowie drittens der Rückweg von Schließungen zur Wiederöffnung von Einrichtungen.
In der Telefonschalte der Regierungschefinnen und -chefs der Länder mit der Bundeskanzlerin am 15. April 2020 wurde eine Empfehlung zum Tragen eines Mund-Nasen-Schutzes beschlossen. Zwischen dem 20. und 29. April führten alle Länder eine Maskenpflicht ein, in den meisten Ländern war diese Verpflichtung darüber hinaus bußgeldbewehrt. Wesentlich uneinheitlicher stellten sich die Ausgehbeschränkungen dar. In fünf Bundesländern (Bayern, Saarland, Sachsen, Sachsen-Anhalt und Brandenburg) wurden Ausgehverbote verhängt, die sich im Kern auf den Zeitraum vom 23. März bis zum 26. April erstreckten (in Bayern galten sie vom 9. März bis zum 3. Mai). In den anderen Ländern setzte man auf moralische Appelle und Freiwilligkeit, um das Ausgehverhalten zu beschränken.
Die Kontaktbeschränkungen schließlich variierten zwischen den Ländern und über die Zeit hinweg weit von einer Beschränkung auf die Mitglieder des eigenen Haushalts über zahlenmäßige Begrenzungen (eine, zwei, drei weitere Personen) oder die Beschränkung auf zwei Haushalte. Noch unübersichtlicher waren die Regelungen, die sich auf den Aufenthalt und die Bewegung im öffentlichen Raum bezogen. Hier finden sich viele denkbare Kombinationen von Abstandsgeboten, personenbezogenen Kontaktbeschränkungen, Einschränkungen der Tätigkeit, der Dauer des Aufenthaltes, der Entfernung von der Wohnung und Ähnliches mehr, die sich nicht mehr sinnvoll zusammenfassen oder vergleichen lassen.
Ebenfalls sehr uneinheitlich gestaltete sich der Weg aus dem Lockdown heraus. Erste Lockerungen wurden im Einzelhandel bereits ab Mitte April 2020 eingeführt, für Gastronomie, Einrichtungen, Sport und Tourismus gingen die Länder dann in der Rücknahme der Lockdown-Maßnahmen sowohl im Zeitverlauf als auch hinsichtlich der Schwerpunktsetzung unterschiedliche Wege, wobei die Tendenz über alle Länder hinweg einhellig in Richtung Lockerung ging. Ab dem 27. April durften in zwölf Ländern Schülerinnen und Schüler der Abschlussklassen wieder zur Schule gehen, die übrigen vier Länder zogen in der darauffolgenden Woche nach. Erst ab dem 15. Juni hatten alle Schülerinnen und Schüler zumindest phasenweise wieder Präsenzunterricht, wobei am 25. Juni bereits in einigen Ländern die Sommerferien begannen.
Die Beispiele zeigen, dass die Regelungsvielfalt in der Tat erheblich war und leicht zu Unübersichtlichkeit für die Bürgerinnen und Bürger führen konnten. Diese ist aber nur teilweise der Uneinheitlichkeit der Regelungen zwischen den 16 Ländern geschuldet. Mindestens ebenso zur Verwirrung beigetragen hat die hohe Frequenz der Änderungen innerhalb eines Landes. In Nordrhein-Westfalen wurden im Untersuchungszeitraum von 15 Kalenderwochen insgesamt 45 Verordnungen, Bereinigungs- und Änderungsverordnungen erlassen, also im Schnitt drei pro Woche. Für Bayern lassen sich 81 Regelungsdokumente recherchieren, was fast einer Änderung pro Tag entspricht. In Baden-Württemberg ging man zunehmend dazu über, neben zentralen Rechtsverordnungen der Landesregierung die Regelungskompetenz für Detailfragen an die Fachministerien zu delegieren, sodass neben 18 Verordnungen und Allgemeinverordnungen weit über 50 weniger sichtbare Verfügungen und Erlasse von den Fachministerien herausgegeben wurden. Die Kritik der Rechtszersplitterung kann am Beispiel der Corona-Infektionsschutzmaßnahmen daher zwar prinzipiell bestätigt werden. Aber es muss in Rechnung gestellt werden, dass aufgrund der hohen Dynamik, mit der sich die Situation entwickelte, auch innerhalb der einzelnen Länder eine unübersichtliche Rechtslage herrschte.
These 3: Der Föderalismus schützt die individuelle Freiheit
Am 25. März 2020 stellte der Deutsche Bundestag das Vorliegen einer "epidemischen Lage von nationaler Tragweite" gemäß dem neu gefassten §5 des am selben Tag vom Bundestag geänderten Infektionsschutzgesetzes (IfSG) fest. Diese Feststellung ermächtigte das Bundesgesundheitsministerium, die individuellen Grundrechte einzuschränken und in die föderale Kompetenzverteilung nach Art. 84 GG einzugreifen.
Im Hinblick auf die Einschränkung individueller Rechte sind Versammlungsverbote, Ausgeh- und Kontaktbeschränkungen und nicht zuletzt die Maskenpflicht für Deutschland ungewohnte Maßnahmen. Dennoch zeigt der empirische Vergleich der Regulierungstätigkeit der Länder, dass gerade der Wettbewerb zwischen den Ländern den Rechtfertigungsdruck auf die politischen Entscheiderinnen und Entscheider und damit letztlich auch die Transparenz der Begründungen deutlich erhöht. Wenn im einen Bundesland Gottesdienste schon wieder erlaubt sind und im anderen noch nicht, stehen beide Regierungen unter erhöhter Beobachtung der Öffentlichkeit, ob diese Maßnahmen den gewünschten Effekt bringen. Manches Vorpreschen eines Ministerpräsidenten, der vielleicht glaubte, sich angesichts herannahender Wahlen als Krisenmanager oder als besonders volksnah profilieren zu können, wurde durch diese wechselseitige Beobachtung und Anpassung stillschweigend dem Mainstream wieder angeglichen, sodass unter dem Strich – zumindest verglichen mit den europäischen Nachbarländern – eine relativ weniger intensive Einschränkung der Individualrechte umgesetzt wurde.
These 4: Der Föderalismus führt zu sachlich besseren Entscheidungen
Diese These ist empirisch nicht überprüfbar, da der Test kontrafaktische Annahmen erfordert. Es kann lediglich auf Plausibilitätsargumente zurückgegriffen werden. Die enge Koordination zwischen den Ländern und mit dem Bund ist ein wichtiger Indikator für einen intensiven Suchprozess nach richtigen Lösungen. Zwischen dem 12. März 2020 und dem 17. Juni 2020 fanden insgesamt acht offizielle Treffen der Regierungschefinnen und -chefs der Länder mit der Bundeskanzlerin statt, während unter normalen Umständen im selben Zeitraum ein Treffen stattgefunden hätte. Ergänzt wurden diese Treffen auf höchster politischer Ebene durch Konferenzen der Leiterinnen und Leiter der jeweiligen Staatskanzleien sowie regionale Treffen. Koordinationsgremien zwischen den Akteuren des Gesundheitssystems wurden im Rahmen der Pandemiepläne eingesetzt. Zahlreiche informelle Meetings, Telefonate und Absprachen sichern schließlich einen stetigen engen Austausch zwischen allen Akteurinnen und Akteuren. Der beständige Rückgriff auf laufende wissenschaftliche Erkenntnisse ist ein weiteres Kennzeichen der Rationalität des Entscheidungsprozesses in der Krise. Auch der Wettbewerb zwischen den Ländern kann zur Rationalisierung der Entscheidungen beitragen, denn er übt auf die Politikerinnen und Politiker einen Rechtfertigungs- und Begründungsdruck aus. Andererseits zeigte sich, dass dieser Wettbewerbsdruck auch Spitzenpolitiker der Länder verleitete, von gemeinsamen Vereinbarungen öffentlichkeitswirksam abzuweichen, um sich zu profilieren. Der Effekt des Wettbewerbs auf die Qualität der Entscheidungen ist daher ambivalent. Schließlich deutet der Vergleich des Pandemieverlaufs in Deutschland mit anderen westlichen Demokratien darauf hin, dass die getroffenen Entscheidungen vermutlich sachlich nicht ganz falsch waren.
These 5: Der Föderalismus sichert eine regionalen Bedürfnissen angepasste Produktion öffentlicher Güter und Dienstleistungen
Der Notwendigkeit, auf ein von Anfang an regional stark differenziertes Infektionsgeschehen zu reagieren, kam die föderale Kompetenzverteilung entgegen. So konnte Bayern, das als eines der ersten Bundesländer über die heimkehrenden Skifahrerinnen und Skifahrer aus Tirol und Südtirol von dem Virus betroffen war, schnell und autonom reagieren. Die Stärke dieser Strategie gegenüber einer zentral gelenkten Reaktion auf das Pandemie-Geschehen wurde in einer Telefonschalte am 6. Mai 2020 aufgegriffen, als die Kompetenz zum Erlass von Infektionsschutzmaßnahmen sogar noch vom Land auf die Landkreise dezentralisiert wurde. Seitdem kann jeder Landkreis beziehungsweise jede kreisfreie Stadt eigenständig darüber befinden, lokale und partielle Lockdowns zu verhängen, wenn die Zahl der Neuinfizierten im Mittelwert der vergangenen sieben Tage bei über 50 pro 100.000 Einwohner liegt.
Auch das Lob aus dem Ausland für Deutschlands erfolgreiches Krisenmanagement stellt darauf ab, dass die dezentrale Handlungs- und Aufsichtskompetenz der Gesundheitsämter es ermöglicht habe, deutlich schneller Hygieneschutzausrüstungen zu beschaffen, Test- und Tracking-Kapazitäten auszubauen und man dadurch eine große Handlungsfähigkeit gewonnen habe.
Das Argument sollte jedoch nicht im Sinne eines undifferenziert verstandenen Subsidiaritätsprinzips dahingehend verallgemeinert werden, dass möglichst alle Entscheidungen auf der untersten Ebene getroffen werden sollten. Vielmehr setzt die Anwendung des Subsidiaritätsprinzips voraus, dass man weiß, welche Entscheidung welche Reichweite hat und daher auf einer höheren oder niedrigeren Ebene getroffen werden sollte. Die Corona-App etwa konnte schlicht nur zentral für ganz Deutschland entwickelt werden. Ähnlich gelagert sind Probleme des Datenschutzes oder etwa der Einführung von Lern- und Kommunikations-Apps in Schulen, die in der Regel besser zentral als dezentral organisiert werden sollten. Gerade die hohe zeitliche und regionale Dynamik des Infektionsgeschehens legt jedoch eine stark dezentralisierte Regulierung der Infektionsschutzmaßnahmen nahe, wie sie in Deutschland von Anfang an umgesetzt wurde.
Abschließende Überlegungen
Im Ergebnis wird deutlich, dass zwar eine gewisse Unübersichtlichkeit und Zersplitterung des rechtlichen Regelwerks von den Bürgerinnen und Bürgern ein hohes Maß an Informationsverarbeitung erfordert; auch bietet der politische Wettbewerb als unerwünschter Nebeneffekt politischen Entscheidungsträgerinnen und -trägern mit Wahlambition Anreize für strategische Kommunikation. In der Phase des Corona-Lockdowns wurde im Frühjahr 2020 jedoch letztlich eine effiziente Balance zwischen zentralen, multilateral verhandelten und koordinierten sowie individuellen, dezentral getroffenen Entscheidungen gefunden.
Der deutsche Föderalismus war nie radikal dualistisch, sondern immer kooperativ und am normativen Leitprinzip der gleichwertigen Lebensverhältnisse orientiert, sodass auch in Krisenzeiten keine große Gefahr einer Rechtszersplitterung bestand. Die Routinen der Koordination wurden intensiviert, und auf diese Weise konnten in wesentlichen Punkten einheitliche Regelungen innerhalb kürzester Zeit implementiert werden. Entgegen der landläufigen Kritik am Föderalismus hat sich dieser gerade in der Krise als effizient und leistungsfähig erwiesen. Zwar wurde auf eine übergriffige Zentralisierung verzichtet, die die Reform des IfSG ermöglicht hätte, aber dieses Risiko gilt es auch für die Zukunft zu kontrollieren, um die freiheitssichernden, rationalitäts- und wohlfahrtssteigernden Vorteile der föderalen Machtteilung zu erhalten.