Die Benelux aus niederländischer Perspektive | Benelux | bpb.de

Einleitung

Ich glaube an die Benelux", sagte Joseph Luns 1952 in seiner ersten Rede als Außenminister vor dem niederländischen Parlament. Er kündigte an, die Zusammenarbeit zwischen den drei Ländern zu intensivieren und diese in den Dienst der europäischen Integration zu stellen. Neunzehn Jahre später, im Jahr 1971, endete das Ministeramt Luns', und die Benelux waren nicht mehr, als sie in den 1950er Jahren bereits gewesen waren: ein mit wechselndem Erfolg auftretender Kooperationsverband. In den 1970er Jahren nahm die Bedeutung sogar ab, und das Ziel der Stärkung der Benelux-Zusammenarbeit verschwand aus der jährlichen Thronrede, in der die Königin die Regierungspläne für das folgende Haushaltsjahr verkündet.


In den 1990er Jahren schien es eine Wiederbelebung zu geben, als Außenminister Hans van Mierlo im Rahmen der so genannten Nachbarstaatenpolitik ankündigte, die Benelux-Bindungen wieder zu verstärken. Aber auch hier blieb es bei guten Absichten, und so passen van Mierlos Aussagen schließlich in das Bild, das aus nahezu 65 Jahren Benelux-Kooperation entsteht: Ausgehend von dem Gedanken, dass "drei Kleine zusammen einen Großen" ausmachen könnten, wird oftmals die Bedeutung einer intensiveren Zusammenarbeit betont, aber die Ausbeute des gemeinsamen politischen Auftretens ist - von Ausnahmen abgesehen - eher gering. Viel positiver ist das Ergebnis der Anstrengungen auf wirtschaftlichem und monetärem Gebiet, aber vieles von dem, was die Benelux-Staaten auf diesem Gebiet verwirklicht haben, findet inzwischen im größeren Rahmen der Europäischen Union (EU) statt.

Es stellt sich die Frage, welche Bedeutung die Benelux in ihrer heutigen Form noch für die Niederlande haben. Eine Beantwortung dieser Frage ist von aktueller Bedeutung, da der gegenwärtige Benelux-Vertrag im Jahr 2010 ausläuft und die Diskussion in vollem Gange ist, in welcher Form die Zusammenarbeit fortgesetzt werden könnte. Ziel dieses Beitrages ist es, aus niederländischer Sicht die Bilanz über Erfolg und Misserfolg der Benelux seit ihrer Gründung zu ziehen und die Grenzen für eine künftige Zusammenarbeit abzustecken.

Erfolge

Im September 1944 unterzeichneten die Exilregierungen der Niederlande, Belgiens und Luxemburgs in London den "Vertrag zur Einführung einer Zoll-Union", mit dem die Gründung der Benelux besiegelt war. Die Weichen für die Befreiung vom nationalsozialistischen Regime waren bereits gestellt, und man beabsichtigte, beim Wiederaufbau nach dem Krieg auf eine Wirtschaftsunion mit freiem Personen-, Güter- und Dienstleistungsverkehr hinzuarbeiten. 1948 trat ein Freihandelsabkommen mit einem gemeinsamen Außenzoll in Kraft, und die wirtschaftliche Integration wurde intensiviert, was 1958 in den Vertrag zur Gründung der Benelux Economische Unie (BEU, Benelux Wirtschaftsunion) mündete. Noch bevor dieser Vertrag 1960 in Kraft trat, wurden die Personenkontrollen an den Binnengrenzen der Benelux-Staaten abgeschafft und eine gemeinsame Politik an den Außengrenzen eingeführt. Mit dem freien Verkehr von Arbeitskräften kam ein gemeinsamer Arbeitsmarkt zustande, und im Güterverkehr fielen die Kontrollen größtenteils fort. Auf dem Gebiet der wirtschaftlichen Integration waren dies für jene Zeit spektakuläre Ergebnisse, und die Benelux-Staaten sollten auf mehreren Gebieten als Modell für die Zusammenarbeit in der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG), den späteren Europäischen Gemeinschaften und der EU dienen. Je intensiver die Zusammenarbeit wurde und je mehr Benelux-Errungenschaften in dieser breiteren europäischen Kooperation aufgingen, desto stärker verlor die Benelux-Zusammenarbeit an Bedeutung. So betrachtet haben die Benelux-Länder ihr ursprüngliches Ziel mehr als erreicht und können auf eine Erfolgsgeschichte zurückblicken. Manch einer rühmt die Vorreiterrolle der Benelux für die europäische Integration, andere sprechen begeistert von einer "Laboratoriumsfunktion" der Zusammenarbeit zwischen den Kleinen für Gesamteuropa.

Obwohl die Benelux-Zusammenarbeit hauptsächlich ökonomisch ausgerichtet und in den Verträgen nichts hinsichtlich einer gemeinsamen Außenpolitik geregelt war, können auch hier Erfolge benannt werden. Besonders im ersten Nachkriegsjahrzehnt suchten die Drei Kleinen nach gemeinsamen Standpunkten, die sie dann auf internationalem Parkett einbrachten. Liest man die Memoiren von Konrad Adenauer, Jean Monnet, Anthony Eden und anderen Politikern, dann entsteht das Bild eines erfolgreichen Auftretens der Benelux. Auf der Pariser Konferenz zur angekündigten Marshall-Hilfe im Sommer 1947 traten die niederländische, die belgische und die luxemburgische Delegation als Einheit auf und präsentierten ein gemeinsames Benelux-Memorandum zur wirtschaftlichen Gesundung Europas. Mit vereinten Kräften verlangten sie eine Position auf "Augenhöhe" mit Frankreich und Großbritannien, die ihnen teilweise auch zugestanden wurde. Dieses gemeinsame Auftreten ist einer der Höhepunkte der außenpolitischen Benelux-Zusammenarbeit und hat sehr zum Image der Benelux als politischer Einheit beigetragen.

Ein Jahr später arbeiteten die Benelux-Länder wiederum eng zusammen, als in London die Drei Großen des Westens (USA, Frankreich, Großbritannien) über die Zukunft Deutschlands konferierten und die Drei Kleinen in die Beratungen einbezogen wurden. Da die Teilung Europas und Deutschlands unabwendbar geworden war und die Drei Großen den Weg zur westlichen Blockbildung eingeschlagen hatten, schien auch das politische Gewicht der kleinen Länder zunehmen zu können. Für das Gelingen der Blockbildung war die Mitarbeit der Benelux-Länder notwendig, und das nährte die Hoffnung, sich den Großen bei den Beratungen über Deutschland als gleichwertige Gesprächspartner zugesellen zu dürfen. Diese Hoffnung erwies sich als zu hoch gegriffen, und so war in London von gleichberechtigter Beteiligung keine Rede. Ebenso wenig erhielten die Benelux-Länder konkrete Zusagen über eine zukünftige Mitsprache über Deutschland. Über das Versprechen, sie über für sie wichtige Entscheidungen auf dem Laufenden zu halten, wollten die Drei Großen nicht hinausgehen. Das war enttäuschend, und auch in den frühen 1950er Jahren sollten die Drei Kleinen wiederholt ohne viel Erfolg versuchen, gemeinsam gehört zu werden und Einfluss auf die Besatzungspolitik der Westmächte in Deutschland auszuüben. Blieb der politische Erfolg in diesem Bereich meistens aus, so war doch unverkennbar, dass ein gemeinsames Auftreten ein Gewicht verschaffte, das schwerer wog als das der drei einzelnen Länder.

Der größte Erfolg der Benelux-Zusammenarbeit ist mit dem Zustandekommen der EWG im Jahr 1957 verbunden. Nach dem Misslingen der Europäischen Verteidigungsgemeinschaft (EVG) im Jahr 1954, die zu einer Regelung der deutschen Wiederbewaffnung in einem europäischen Rahmen hatte führen sollen, drohte für die europäische Zusammenarbeit und die Integration der Bundesrepublik in den Westen ein schwerer Rückschlag. Die Benelux-Staaten reagierten gemeinsam auf den britischen Vorstoß, die Wiederbewaffnung nun im NATO-Verbund stattfinden zu lassen. Wichtiger war noch der eigene Benelux-Beitrag zu einer relance européenne: Gemeinsam präsentierten sie im Mai 1955 ein Memorandum, mit dem sie die Basis für die EWG- und Euratom-Verträge des Jahres 1957 legten. Zu Recht gelten der niederländische Außenminister Jan Willem Beyen und seine belgischen und luxemburgischen Kollegen Paul Henri Spaak und Joseph Bech als Begründer der Römischen Verträge.

In dieses positive Bild passt, dass die Niederlande und Belgien 1971 nach dem Zusammenbruch des Systems von Bretton Woods (Koppelung des Dollars an das Gold; feste Wechselkurse vieler Währungen mit dem Dollar) den Gulden und den Belgischen Franc eng aneinander koppelten, was als Vorläufer des europäischen Wechselkursmechanismus der späteren 1970er Jahre gesehen werden kann. Ebenfalls standen die Benelux-Staaten 1985 an der Wiege des Schengener Abkommens - benannt nach dem luxemburgischen Ort, in dem die Benelux-Länder, Frankreich und die Bundesrepublik Deutschland Vereinbarungen hinsichtlich der Abschaffung gegenseitiger Grenzkontrollen trafen. Hier kann den Benelux-Staaten tatsächlich eine gewisse "Laboratoriumsfunktion" zuerkannt werden: Sie hatten die gegenseitigen Kontrollen schon lange abgeschafft und konnten ihre Erfahrungen einbringen.

Die kleinen Länder konnten jedoch nicht nur stimulieren, sie konnten auch gemeinsam blockieren. Das zeigte sich 1961/1962, als der niederländische Außenminister Luns zunächst allein, dann gemeinsam mit seinem belgischen Kollegen Spaak die Verwirklichung der deutsch-französischen Pläne für eine Europäische Politische Union stoppte. Damit verhinderten sie, dass der supranationale Charakter der EWG in eine intergouvernementale Richtung umgelenkt wurde und dass die europäische Zusammenarbeit einen anti-atlantischen Einschlag bekam. Konrad Adenauer sollte Joseph Luns niemals vergeben, dass er an der Basis des Widerstandes gegen die deutsch-französische Initiative stand. "Ich könnte ihm den Hals umdrehen", sagte Adenauer über Luns, und sprach empört über diesen "langen Kerl", den er als "stur, wie nur ein Holländer sein kann", charakterisierte. Die Antipathie war gegenseitig: Noch Anfang der 1990er Jahre charakterisierte Luns Adenauer als "den unfreundlichsten und grobschlächtigsten Mann", an den er sich in seiner politischen Laufbahn erinnern könne.

Grenzen der Zusammenarbeit

Den Erfolgen gemeinsamen Auftretens stehen getrennte Wege und viele Konfrontationen gegenüber. Bei den Verhandlungen über den ambitionierten Plan Robert Schumans aus dem Jahr 1950, die europäische Kohle- und Stahlindustrie in einer supranationalen Organisation zusammenzubringen, sahen Den Haag, Brüssel und Luxemburg von einer gemeinsamen Delegation ab (was eine Zusammenarbeit in Teilbereichen nicht ausschloss). Nicht anders verhielt es sich bei den Besprechungen über die EVG. Im Gegensatz zu Belgien und Luxemburg nahmen die Niederlande zunächst lediglich als Beobachter an den Gesprächen teil. Den Haag widersetzte sich der Schaffung eines europäischen Heers, weil es fürchtete, dass die amerikanische und britische Sicherheitsgarantie für Europa an Kraft einbüßen werde. Die deutsche Wiederbewaffnung, so die Niederlande, sollte im NATO-Verbund stattfinden und nicht in einem europäischen Pakt, in dem, so die Befürchtung, zunächst Frankreich und später zweifellos Deutschland den Ton angeben würden. Erst als sich herausstellte, dass sich die Niederlande mit ihrer Ablehnung der EVG isolierten, gaben sie diese Position auf. Daraufhin suchten die Benelux-Länder auf Teilgebieten eine Zusammenarbeit, aber von einer gemeinsamen Linie bei den EVG-Verhandlungen konnte keine Rede sein. Charakteristisch für das Fehlen außenpolitischer Gemeinsamkeit war auch die wenig erfolgreiche Existenz der 1952 gegründeten Consultatieve Commissie voor de buitenlandse Politiek (CoCoPo), die auf hohem Niveau die Margen für eine koordinierte Außenpolitik abstecken sollte. Die CoCoPo fristete von Anfang an ein kümmerliches Dasein, und es ist nie zu einer grundsätzlichen Politikabstimmung gekommen.

Während es in den 1950er und 1960er Jahren trotzdem noch häufig die Absicht gab, eine gemeinsame Benelux-Position zu finden, rückte dieses Ziel in den 1970er Jahren zunehmend in den Hintergrund. Die Zusammenarbeit umfasste kaum mehr als einen Informationsaustausch zwischen den Ministerpräsidenten. Der belgische Premier Jean-Luc Dehaene beschrieb die politischen Beratungen 1994 als "nicht mehr als eine zwanglose Plauderei beim Frühstück vor einem der halbjährlichen Europagipfel". Im selben Jahr sprach der niederländische Außenminister Peter Kooijmans von einer "gewissen Künstlichkeit" der Benelux-Zusammenarbeit: "Der Zug der EU hat den LKW der Benelux eingeholt."

Zu einer niederländisch-belgischen Kollision kam es ebenfalls 1994 über die Nachfolge von Jacques Delors als Vorsitzender der Europäischen Kommission. Die Niederlande hatten Ministerpräsident Ruud Lubbers (1982 - 1994) ins Spiel gebracht, aber diese Kandidatur stieß bei Helmut Kohl und dem französischen Präsidenten François Mitterrand auf Widerstand. Sie favorisierten den belgischen Kollegen Dehaene, der jedoch ebenso wenig die Mehrheit erhielt. Schließlich war es der Luxemburger Jacques Santer, der als Verlegenheitskandidat die begehrte Position bekleidete: gewiss, ein Vertreter aus den Reihen der Benelux, aber kein Benelux-Kandidat!

Wie bereits angedeutet, plädierte der niederländische Außenminister Hans van Mierlo (1994 - 1998) dafür, die Benelux-Bande zu stärken, aber viel trug dieser Versuch einer relance Béneluxoise nicht ein. Im Jahr 2000 wurde ein Tiefpunkt erreicht, als die Niederlande auf dem Europagipfel von Nizza hart darum kämpften, im Europäischen Rat mehr Stimmgewicht zu erhalten als Belgien. Mit dem Argument, die Niederlande hätten mehr Einwohner, heimsten sie eine Stimme mehr ein (13 anstelle von 12). Das mochte vielleicht das Selbstbild von den etwas größeren Niederlanden bestätigen, aber das Verhältnis zwischen beiden Ländern war durch das niederländische Verhalten stark beeinträchtigt.

Jubiläen sind Momente, in denen in Feststimmung und mit Stolz zurückgeblickt und positiv in die Zukunft geschaut wird. Liest man aus dieser Perspektive die Rede des niederländischen Außenministers Ben Bot, in der er im September 2004 auf 60 Jahre Benelux-Zusammenarbeit zurückblickte, dann hat sich der "Glaube" eines Joseph Luns aus dem Jahr 1952 festgefahren in der Beziehung eines Ehepaars, das sich auseinandergelebt hat: Wenn es den Eheleuten passt, unternehmen sie etwas gemeinsam, aber ansonsten geht jeder eigene Wege. Natürlich lobte Bot die Zusammenarbeit und beendete seine Rede sogar mit dem Satz, dass die schönsten Jahre der belgisch-niederländischen und der Benelux-Zusammenarbeit noch vor uns liegen könnten, aber für den aufmerksamen Zuhörer war klar, dass dies in erster Linie Höflichkeit an die Adresse der Jubilarin war. Bot rechnete mit zwei Mythen ab: Man könne nicht von einem Block der großen Mitgliedstaaten in der EU sprechen, der einseitig die Richtung der Union bestimmt, und man könne auch nicht davon sprechen, dass "die kleineren Mitgliedstaaten ihrerseits in der Lage wären, mit geschlossenen Rängen oder in regionalen Allianzen einen erfolgreichen Machtblock gegen die größeren Brüder zu bilden". Verhandlungen in der EU, so der Minister, verlaufen nicht nach solchen Mustern, sondern werden in wechselnden Koalitionen geführt. Dass dies auch für die Niederlande der Leitfaden sein müsse, war der Kern von Bots Botschaft, und hieraus sprachen nicht Hingabe an oder Engagement für die Benelux.

Bilanz

Die Geschichte der Benelux bietet ein gemischtes Bild: einerseits das der erfolgreichen ökonomischen und monetären Zusammenarbeit, ergänzt durch Beispiele gelungenen gemeinsamen außenpolitischen Auftretens, vornehmlich aus den 1940er und 1950er Jahren. Andererseits bleibt die Zahl der politischen Erfolge klein, und es fällt auf, dass die politische Zusammenarbeit mehr auf einer Ad-hoc-Basis zustande kam, als dass ihr dauerhafte gemeinsame Interessen mit einem langfristigen Konzept zugrunde lagen. Die Interessen der Drei Kleinen verliefen viel weniger parallel, als viele außerhalb der Benelux glauben. So gesehen kann sogar von einem Benelux-Mythos gesprochen werden: In der Perzeption von außen wird den Benelux-Staaten oftmals mehr Gemeinsamkeit zugesprochen, als sie in Wirklichkeit besitzen. Diese Wahrnehmung erklärt sich zum Teil aus den Erfolgen der Vergangenheit, zum Teil aus den empfindlichen Reaktionen der Kleinen in den Nachkriegsjahrzehnten, wenn die Großen die Neigung zeigten, europäische Angelegenheiten untereinander zu regeln. So entstand das Bild einer Interessengemeinschaft der Kleinen gegenüber den Großen, das in den größeren europäischen Ländern noch einmal durch die Tendenz verstärkt wird, die Meinungsbildung in den kleineren Ländern vereinfacht wahrzunehmen.

Ein genauerer Blick auf die Positionen der Benelux-Staaten zeigt, dass diese im Gegenteil oftmals stark von einander abwichen. Erstens sind die Niederlande in der Außenpolitik viel stärker atlantisch orientiert als die beiden anderen Länder. Für die Niederlande gilt seit den späten 1940er Jahren das Axiom: "Was gut für die NATO und das amerikanische Engagement in Europa ist, ist auch gut für die Niederlande." Belgien und Luxemburg waren hingegen immer viel stärker kontinentaleuropäisch ausgerichtet. Dies galt nicht nur für die Diskussionen über eine europäische Armee in den frühen 1950er Jahren, auch im Jahr 2003 zeigte sich noch einmal, wie groß die Unterschiede sind. Die Niederlande unterstützten die USA und Großbritannien im Krieg gegen den Irak und entsandten nach der Vertreibung Saddam Husseins sogar für kurze Zeit Besatzungstruppen. Belgien entschied sich für die Seite Frankreichs und Deutschlands und damit für die Kritiker der amerikanisch-britischen Invasion.

Zweitens war man oft unterschiedlicher Meinung über die Form der europäischen Zusammenarbeit. Die Niederlande waren immer gegen eine intergouvernementale Zusammenarbeit und widersetzten sich in den 1970er Jahren aus Furcht vor einer Aushöhlung des supranationalen EG-Charakters dem Zustandekommen des Europäischen Rates, den regelmäßigen Zusammenkünften der Staats- und Regierungschefs. Belgien operierte viel pragmatischer und plädierte 1975 zum Entsetzen der Niederlande sogar für eine wichtige Rolle dieses Gremiums.

Drittens orientierten sich die Niederlande in den Nachkriegsjahrzehnten in Europa mehr in Richtung auf die Bundesrepublik als auf Frankreich, während für Belgien und Luxemburg das Gegenteil der Fall war. Nach dem Beitritt Großbritanniens zur EG im Jahr 1973 suchte Den Haag oft den Anschluss an London, was den belgischen Außenminister Mark Eyskens Ende der 1980er Jahre zu dem Stoßseufzer veranlasste, dass "die Niederlande zu oft nach den Augen von Frau Thatcher blickten, und die hat schöne Augen, nicht wahr!"

Viertens klafften auch in ökonomischen und monetären Fragen die Haager und die Brüsseler Position oft auseinander. Während die Niederlande immer für eine liberale internationale Handelspolitik plädierten, nahm Belgien oft einen protektionistischen Standpunkt ein.

Fünftens gibt es in der Benelux-Zusammenarbeit psychologisch und historisch bestimmte Fußangeln und Fallgruben. Die Niederlande betrachten sich als den Größten der Kleinen, und in der niederländischen Wahrnehmung Belgiens kann man von einem leichten, aber hartnäckigen Überlegenheitsgefühl sprechen. Luxemburg wird in den Niederlanden als "noch kleiner" kaum wahrgenommen, und so bleibt die niederländische Benelux-Perspektive oftmals auf die niederländisch-belgische Zusammenarbeit beschränkt, wobei der niederländische Hochmut bei den Nachbarn im Süden immer wieder zu Irritationen führt. Zu erwähnen sind unterschiedliche politisch-kulturelle Traditionen, die in der europäischen Zusammenarbeit dazu geführt haben, dass Belgien den Niederlanden wiederholt vorgeworfen hat, zu lange und zu prinzipiell an Standpunkten festzuhalten, während die Niederlande Belgien ihrerseits zu rasche Nachgiebigkeit vorwarfen. Zu Recht hat der niederländische Historiker Ernst Kossmann darauf hingewiesen, dass die niederländisch-belgische Beziehung eine komplizierte Vergangenheit hat, die durch Einheit, Trennung, Brüderschaft, Verwandtschaft und Distanz charakterisiert ist.

Zukunft

Wird die Benelux-Union im Jahr 2010 zu Grabe getragen? Nur wenige plädierten dafür. Die Regierungen der drei Länder haben sich nachdrücklich für eine Fortsetzung ausgesprochen. Die niederländische Regierung bat Ende 2006 den Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV), eine vom Außenministerium eingesetzte Expertenkommission, um einen Bericht über die niederländische Position in der zukünftigen Benelux. Anfang Februar 2007 legte der AIV eine Analyse über die Struktur der Zusammenarbeit, die Errungenschaften und Beschränkungen vor. Der AIV äußerte sich positiv mit Blick auf eine Fortsetzung der Benelux und wies auf den Einflussverlust der Mitgliedstaaten in der inzwischen aus 27 Staaten bestehenden EU hin. Trilaterale Zusammenarbeit könne diesen Machtverlust kompensieren und der Benelux einen Vorsprung in der komplexen Koalitionenbildung in der EU verschaffen. Damit könnten die Benelux-Länder - auch in Bezug auf andere kleine Mitgliedstaaten - wieder eine Vorreiterrolle spielen. Zwar befürwortete der AIV nicht, die politische Zusammenarbeit explizit in den neuen Vertrag aufzunehmen, aber er plädierte für eine politische Erklärung, in der die drei Länder ihre "besondere Schicksalsverbundenheit" betonen, sich gegenseitig als "natürliche Partner" bezeichnen und festlegen sollten, "eine größtmögliche Abstimmung von Standpunkten und Auftreten" anzustreben. Sowohl auf politischer als auch auf behördlicher Ebene müsse der Kontakt intensiviert werden, und die Benelux-Länder müssten sich in der EU stärker durch gemeinsame Memoranden profilieren. Obwohl der AIV erkannte, dass die politische Zusammenarbeit in der Vergangenheit "nicht immer einfach gewesen ist" und die "divergierenden Kräfte sogar stärker" geworden zu sein schienen, baute er auf dem Gedanken auf, dass drei Kleine einen Großen ausmachen.

Realistischer sind die Vorschläge des AIV, die grenzüberschreitende Zusammenarbeit zu verstärken. Dabei geht es um Zusammenarbeit auf den Gebieten innere Sicherheit, Raumordnung, Verkehr und Umwelt sowie im Binnenmarkt. Dies sind keine spezifischen Benelux-Aufgaben, sondern europäisch-regionale Fragen, die besonders in Grenzgebieten eine Rolle spielen. Allerdings besitzt die Benelux auf diesen Gebieten große Erfahrung, und ein erneuerter Vertrag würde den Rahmen für eine Fortsetzung bieten, wodurch die Benelux für die grenzüberschreitende Zusammenarbeit in Europa weiterhin eine "Laboratoriumsfunktion" ausüben könnten. Eine derartige Zusammenarbeit, so das Plädoyer des AIV, dürfe nicht auf die Benelux-Staaten beschränkt bleiben. Diese könne unter dem Namen "Benelux-plus" durchaus in Teilbereichen auf die Grenzregionen zu Deutschland und Frankreich ausgeweitet werden.

Die Antwort der Regierung auf diese Vorschläge folgte im Sommer 2007, am Vorabend der Verhandlungen mit Belgien und Luxemburg über die Erneuerung des Benelux-Vertrages. Darin wurde deutlich, dass das Kabinett Balkenende die Empfehlungen für eine grenzüberschreitende Zusammenarbeit positiv bewertet und klare Aufgabenstellungen anstrebt. Auf die "Benelux-plus"-Ideen ging die Regierung nicht ein, aber die Erwartung liegt nahe, dass Erfahrungen mit grenzüberschreitender Zusammenarbeit an einem Ort auch in anderen Grenzregionen nicht ohne Folgen bleiben. Negativ reagierte Außenminister Maxime Verhagen dagegen auf die Vorschläge zur politischen Zusammenarbeit im Benelux-Verbund. Er lehnte eine Formalisierung dieser Zusammenarbeit in einer politischen Erklärung mit Vereinbarungen über die Abstimmung von Standpunkten nachdrücklich ab. Darin "verbirgt sich", so der Minister, "die Gefahr, dass die Zusammenarbeit sich eher auf Kompromissbildung richtet als auf tatsächliche Interessen". Auch die Intensivierung der Zusammenarbeit auf behördlicher Ebene und die Schaffung einer Koordinationsstruktur wurden abgelehnt, ebenso wie das "Systematisieren" des Instruments der Benelux-Memoranden. Gerade im "informellen Charakter" der politischen Zusammenarbeit liege ihre Kraft, so Verhagen.

Das war eine klare und realistische Antwort, mit der Verhagen sich in den Fußstapfen seines Vorgängers Bot bewegte und den historisch erwiesenen, beschränkten Möglichkeiten der außenpolitischen Zusammenarbeit Rechnung trug. Die Geschichte lehrt, dass, wenn sich die Interessen der drei Kleinen decken und der europäische Augenblick günstig ist, Ergebnisse auf Ad-hoc-Basis erzielt werden müssen. Die Geschichte lehrt aber auch, dass Belgien und Luxemburg keine selbstverständlichen Partner der Niederlande sind und dass nie die Rede von einer auf Dauer angelegten, gemeinsamen Außenpolitik gewesen ist. "Belgien und die Niederlande waren in den vergangenen Jahrzehnten nicht von Natur aus immer einer Meinung", drückte Minister Bot es 2004 freundlich aus, und fügte nüchtern hinzu: "aber die Frage ist, ob sie dies per se sein müssen".

Wagt man von dieser Feststellung aus eine Prognose über den Inhalt des 2010 feierlich zu unterzeichnenden, überarbeiteten Benelux-Vertrages, darf erwartet werden, dass die grenzüberschreitende Zusammenarbeit auf den Gebieten innere Sicherheit, Raumordnung, Verkehr, Umwelt und Binnenmarkt im Mittelpunkt stehen werden. Nach schriftlichen Erklärungen über eine außenpolitische Zusammenarbeit wird man vergeblich suchen, aber in den Reden, die anlässlich der Unterzeichnung gehalten werden, wird man sich der frühen Erfolge erinnern. Vielleicht hat die Zukunft sogar die Wiederholung eines solchen Erfolges in petto. Wenn dies der Fall sein sollte, wird sich dieser Erfolg jedoch auf einer Ad-hoc-Basis entwickeln, nicht auf der Grundlage eines dauerhaften gemeinsamen Fundaments. Die Niederlande entscheiden sich bei der Vertretung ihrer außenpolitischen Interessen für wechselnde Koalitionen, nicht für die Benelux.