Niemals geht man so ganz | Europäische Baustellen | bpb.de

Am 31. Januar 2020 verließ das Vereinigte Königreich nach fast fünfzig Jahren Mitgliedschaft die Europäische Union. Nachdem sich die Verhandlungen über die Austrittsmodalitäten bereits mehr als dreieinhalb Jahre hingezogen hatten, soll der künftige Rahmen für die wirtschaftlichen und politischen Beziehungen mit der EU nunmehr deutlich rascher geklärt werden. Bis Jahresende 2020 läuft noch eine Übergangsfrist, in der sich in den bilateralen Beziehungen praktisch nichts verändern soll. Dieser Zeitrahmen ist aus Sicht des EU-Verhandlungsteams um Michel Barnier überaus knapp bemessen – gerade auch vor dem Hintergrund der sich abzeichnenden Auswirkungen der Covid-19-Pandemie auf die Politik in Europa und der Welt. Somit ist die Möglichkeit eines "harten Brexit", also einer möglichst vollkommenen und ungeregelten Trennung des Vereinigten Königreiches von der EU, auch noch nicht vollständig vom Tisch. Dies wurde vom britischen Premier Boris Johnson bereits mehrfach betont. Damit knüpft Johnson nahtlos an eine gewisse Tradition britischer EU-Mitgliedschaft – und ihrer Wahrnehmung – an: Das Vereinigte Königreich galt schon seit seinem Beitritt 1973 als "schwieriger Partner", der mit der Durchsetzung des britischen Haushaltsrabatts 1986 durch Premierministerin Margaret Thatcher sogar zum Wegbereiter der sogenannten differenzierten Integration in Europa wurde. Dennoch erscheint der Brexit als Ausdruck einer nunmehr möglichen differenzierten Desintegration zunächst einmal ungewöhnlich und durchaus überraschend.

In Anlehnung an die Vorstellung von differenzierter Integration, also einer entlang einzelner Politikfelder (zum Beispiel Wirtschafts- und Währungspolitik) unterschiedlichen Integrationsdichte, -logik und -Teilnehmerzahl, verweist der Begriff "differenzierte Desintegration" in der vergleichenden Regionalismusforschung auf die Verringerung der Zugehörigkeit eines Mitgliedstaates – oder auch nur eines Teils davon – zum Rechts-, Normen- und im weitesten Sinne Politikbestand einer regionalen Integrationsgemeinschaft. Am Ende eines solchen Prozesses kann zumindest theoretisch ein nahezu vollständiges Ausscheiden aus dem regionalen Integrationsverbund stehen, praktisch jedoch überwiegen Beispiele von differenzierter Desintegration. Wichtig ist dabei in jedem Falle, dass Desintegration – obschon in den Konsequenzen durchaus asymmetrisch zwischen jeweiligem Mitglied und Gemeinschaft wirkend – nicht nur den betreffenden Mitgliedstaat, sondern die gesamte regionale Integration sowie das internationale System als Ganzes betrifft.

Mit Blick auf Europa lassen sich historisch betrachtet zumindest drei Beispiele für differenzierte Desintegration finden:
Erstens das Ausscheiden Algeriens aus dem französischen Staat nach der Beendigung des Unabhängigkeitskrieges 1962 – und folglich auch aus der Mitgliedschaft in der damaligen Europäischen Gemeinschaft. Zweitens der 1985 vollzogene Verzicht Grönlands auf eine EG-Mitgliedschaft. Und drittens schließlich die Reduktion des EU-Status beziehungsweise der EU-Zugehörigkeit (im rechtlichen Sinne) der in der Karibik gelegenen französischen Insel Saint-Barthélemy 2012 von einem "Gebiet in äußerster Randlage" zu einen "Überseeischen Land beziehungsweise Hoheitsgebiet". Eine gründliche Betrachtung dieser Fälle verdeutlicht nicht nur, dass eine vollständige Desintegration kaum denkbar erscheint, sondern auch, dass diese Beispiele wohl eng mit Prozessen und Formen europäischer Dekolonisierung in den "Randlagen" Europas zusammenhängen.

Allerdings lohnt es sich, diese eurozentrische Sicht um einige Beispiele aus anderen regionalen Integrationsgemeinschaften zu ergänzen. Hierzu zählen beispielsweise der Rückzug Marokkos aus der Organisation für Afrikanische Einheit 1984, der Abschied Mauretaniens aus der Westafrikanischen Wirtschaftsgemeinschaft 2.000 oder auch das Ausscheiden Usbekistans aus der Eurasischen Wirtschaftsgemeinschaft 2008. Es ist selbstredend, dass sich diese Beispiele in der jeweiligen Ausgangslage, den Handlungsmotiven und möglichen Trennungskosten von den europäischen Beispielen signifikant unterscheiden – nicht zuletzt mit Blick auf die Breite und Tiefe der Europäischen Integration. Dennoch legt eine historisch vergleichende Analyse nahe, dass die Wahrscheinlichkeit eines harten Brexit als recht gering einzuschätzen ist. Tatsächlich ist eher zu erwarten, dass sich das Vereinigte Königreich um eine weiterhin enge Anbindung an die EU bemühen wird.

Differenzierte Desintegration in Europa

Algerien

Von 1848 – 18 Jahre nach der französischen Invasion – bis 1962 waren die an der Mittelmeerküste gelegenen algerischen Gebiete um Algier, Oran und Constantine als Départements ordentlicher Bestandteil des französischen Staates. Die südlich gelegenen Teile Algeriens wurden demgegenüber als Kolonie betrachtet und erst im Zuge einer Verwaltungsreform 1955 "départementalisiert". Als Teil Frankreichs war Algerien somit von Beginn an auch Teil der Europäischen Gemeinschaften, die 1957 mit den Römischen Verträgen gegründet wurden. Der Führer des algerischen Widerstands gegen Frankreich und spätere Präsident des Landes, Ahmed Ben Bella, kritisierte schon zu dieser Zeit die negativen Folgen eines europäischen Agrarmarktes für Algerien. Folglich bemühte sich die algerische Regierung nach Erlangung der Unabhängigkeit 1962 darum, die Bindung an die EG zu verringern.

Doch schon wenig später änderte Ben Bella seine Haltung und ersuchte die Hohe Behörde, wie die Europäische Kommission damals noch hieß, und den Ministerrat darum, zwischen Algerien und der EG besondere Beziehungen aufrechtzuerhalten. Ein formales Kooperationsabkommen sollte allerdings erst 1976 zustande kommen. Die Etablierung der europäischen Gemeinsamen Agrarpolitik und die zunehmende Abschottung des Agrarmarktes gegenüber Drittstatten führte zusehends dazu, dass Teile der algerischen Wirtschaft massiv einbrachen, insbesondere die Weinproduktion. Noch Anfang der 1960er Jahre war Algerien der weltweit viertgrößte Weinproduzent und bedeutendste Weinexporteur gewesen. Von der auch wirtschaftlich forcierten Desintegration erholten sich die bilateralen Beziehungen nur allmählich. 2002 schlossen die EU und Algerien ein Assoziationsabkommen, und Algerien fand später auch Aufnahme in die Europäische Nachbarschaftspolitik sowie – in der Nachfolge der EG-Mittelmeerpolitik der 1980er Jahre – in die 2008 gegründete Union für den Mittelmeerraum. Nichtsdestotrotz hat Algerien mit der Erlangung seiner Unabhängigkeit seinen Sonderstatus bereits vor langer Zeit eingebüßt und wird heute von der EU wie jedes andere nordafrikanische Land behandelt.

Grönland

Im Gegensatz zu Algerien leitete im Fall Grönlands eine Volksabstimmung die Trennung von der EG ein: Als sich 1972 die Mehrheit der Dänen in einem Referendum für den Beitritt ihres Landes zur EG aussprachen, stimmten mehr als 70 Prozent der Grönländer gegen eine EG-Mitgliedschaft. Auf der weltgrößten Insel, die nur rund 50.000 Einwohnerinnen und Einwohner zählt, gab es vor allem große Bedenken hinsichtlich der Auswirkungen der Gemeinsamen Fischereipolitik. Die EG-Mitgliedschaft bildete daher einen unmittelbaren Anlass dafür, die Frage nach mehr Autonomierechten gegenüber Dänemark auf die politische Tagesordnung zu setzen: "Die Art und Weise, wie die Grönländer Dänemark in die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft zu folgen hatten, und dabei mit ansehen mussten, wie die Kontrolle über ihre Fischereiangelegenheiten vom bereits weit entfernten Kopenhagen in das noch weiter entfernte Brüssel übertragen werden sollte, bildete einen Hauptgrund für das Bestreben Grönlands nach Selbstverwaltung."

Nachdem Grönland 1979 schließlich weitgehende Autonomierechte von Kopenhagen zugestanden wurden, folgte 1982 ein weiteres Referendum, in dem sich die Wahlberechtigten mehrheitlich für das Ausscheiden Grönlands aus der EG aussprachen. Die Austrittsgespräche zogen sich von 1982 bis 1984 hin und endeten mit dem Austritt zum 1. Februar 1985. In dem Austrittsvertrag wurde Grönland auf Betreiben Dänemarks der Status eines sogenannten Überseeischen Landes beziehungsweise Hoheitsgebietes (Overseas Countries and Territories, OCT) zugesprochen. Dadurch ist Grönland formell nicht mehr Teil der EG beziehungsweise EU, jedoch mit ihr assoziiert und dazu verpflichtet, insbesondere seit der Vertiefung der Partnerschaft mit der EU 2006, auch weite Teile europäischen Rechts anzuwenden. Im Kern ging es bei dem Abkommen aber vor allem um einen Kompromiss, um einerseits die Fischereirechte für die europäischen Fischer weitgehend beibehalten zu können und andererseits die finanzielle Unterstützung Grönlands durch die EG und ihre Mitglieder zu sichern.

Heute sind die bilateralen Beziehungen zwischen Grönland und der EU im wirtschaftlichen Bereich sehr eng und scheinen das immer dünner werdende Band zwischen Dänemark und der Insel – die Grönländer haben 2008 im Zuge der dänischen Kommunalverwaltungsreform nochmals für mehr Autonomie gestimmt – geradezu zu stabilisieren. In der Tat ist die Möglichkeit nicht aus der Luft gegriffen, dass Unabhängigkeitsaktivisten für eine Trennung von Dänemark plädieren und sich gleichzeitig für eine Stärkung der Beziehungen zur EU aussprechen. Dieses Beispiel verdeutlicht, dass in bestimmten Landesteilen Desintegration auch zum Anlass für Souveränitätsüberlegungen genutzt werden kann, sodass "nicht-souveräne Politik die eigene Handlungsfähigkeit mit Blick auf Dritte erhöhen kann". Im Falle des Brexit ist es nicht schwer, sich mittelfristig für Nordirland, Schottland oder auch Gibraltar ein ähnliches Szenario auszumalen.

Saint-Barthélemy

Das jüngste Beispiel für differenzierte Desintegration befindet sich ebenfalls außerhalb des geografischen Europas. Die zu Frankreich gehörenden Karibikinseln Saint-Martin und Saint-Barthélemy lösten sich 2007 von Guadeloupe, einem überseeischen Département Frankreichs – allerdings unter Beibehaltung des Status eines sogenannten Gebietes in äußerster Randlage (Outermost Regions, OMR). Im Gegensatz zum OCT-Status, der weitreichende Autonomierechte ermöglicht, legt der OMR-Status die Anwendung von EU-Recht fest: Gebiete in äußerster Randlage sind vollwertige Teile des EU-Territoriums und werden europarechtlich nahezu identisch wie gewöhnliche EU-Hoheitsgebiete auf dem europäischen Festland behandelt. Schon bald äußerten Vertreter Saint-Barthélemys den Wunsch nach einem "europäischen Status, der dem heimischen rechtlichen Status besser gerecht wird – gerade hinsichtlich der Randlage und der Wirtschaft der Insel, die sich am Tourismus ausrichtet und dabei mit Versorgungsschwierigkeiten zu tun hat, die die Anwendung von EU-Standards erschweren".

Nachdem Frankreich bei den Verhandlungen zum Vertrag von Lissabon ein vereinfachtes Verfahren für die Statusänderung von einem OMR zu einem OCT durchgesetzt hatte, forderte Paris den Rat der EU auf, dieses Verfahren im Falle von Saint-Barthélemy anzuwenden. Der Rat folgte der Aufforderung, und die Umwandlung in ein Überseeisches Land beziehungsweise Hoheitsgebiet trat – von einer größeren Öffentlichkeit in Europa nahezu unbemerkt – am 1. Januar 2012 in Kraft. Demgegenüber hat das benachbarte Saint-Martin von einer solchen Statusumwandlung abgesehen, da damit der Verlust an Zuweisungen aus dem EU-Kohäsionsfonds verbunden gewesen wäre.

Alle drei Beispiele für (differenzierte) Desintegration innerhalb der EG beziehungsweise EU betreffen Territorien und Gebiete in geografischen Randlagen, die von einem kolonialen Erbe und besonderen wirtschaftlichen Herausforderungen gekennzeichnet sind. Während im Falle Algeriens der Souveränitätsgewinn zum Zeitpunkt des Austritts im Vordergrund stand, trat im Falle Grönlands diese Motivlage erst später hinzu – zunächst überwog das wirtschaftliche Interesse. Im Falle von Saint-Barthélemy wiederum stehen einzig und allein wirtschaftliche Interessen im Zentrum. Von Bedeutung ist auch, dass im Fall von Grönland und Saint-Barthélemy zwei Mitgliedstaaten – Dänemark und Frankreich – sich für die spezifischen Anliegen dieser Territorien auch innerhalb der EU wohlwollend einsetzen konnten. Auf derlei Unterstützung konnte Algerien nicht bauen. Der Historiker Kiran Klaus Patel spricht daher zu Recht davon, dass sich Grönlands Ausstieg gewissermaßen als sanfte Differenzierung beschreiben lässt, der Weg Algeriens hingegen eher als rascher Übergang von "super-soft (…) zu super-hart und dann allmählich wieder zu einer weichen Differenzierung". Allemal zeigen diese Fälle, dass es sich bei der differenzierten (Des-)Integration um äußerst dynamische Vorgänge handelt.

Desintegration in anderen Gemeinschaften

Auch in anderen Weltregionen lassen sich Beispiele für (differenzierte) Desintegration finden. Die folgenden Beispiele stammen alle aus regionalen Gemeinschaften, die eine nicht annähernd vergleichbare Integrationstiefe wie die EU aufweisen. Dies gilt insbesondere für die Organisation Afrikanischer Einheit (OAU), der Vorgängerorganisation der Afrikanischen Union (AU).

Marokko und die OAU

Die 1963 gegründete OAU setzte sich in den fast 40 Jahren ihres Bestehens für die Souveränität der afrikanischen Staaten ein. Sie achtete dabei akribisch auf die Einhaltung des Prinzips der Nichteinmischung und griff auch bei schweren Menschenrechtsverletzungen, Bürgerkriegen und Völkermorden nicht in die inneren Angelegenheiten ihrer Mitgliedstaaten ein (Dies sollte sich erst 2002 mit der Umwandlung der OAU in die AU ändern).

1984 entschied sich das Gründungsmitglied Marokko, die OAU aus Protest zu verlassen, weil die Organisation das Nichteinmischungsprinzip missachtet habe. Stein des Anstoßes war die Einladung einer Delegation der Frente Polisario (kurz für Frente Popular para la Liberación de Saguía el Hamra y Río de Oro, Volksfront zur Befreiung von Saguía el Hamra und Río de Oro) zum zwanzigsten OAU-Gipfel. Die Polisario hatte 1976 nach dem Abzug der Spanier aus ihrer ehemaligen Kolonie Westsahara die Demokratische Arabische Republik Sahara (DARS) ausgerufen und sich damit marokkanischen Ansprüchen auf das Territorium entgegengestellt. Der Rückzug aus der OAU führte für Marokko allerdings zu einer erheblichen Schwächung der eigenen strategischen Verhandlungsposition. Insbesondere außenpolitische Gegner wie das Nachbarland Algerien unterstützten die Polisario nun erfolgreich in ihren Bemühungen, bei den Vereinten Nationen und der EU für die Anliegen der westsaharischen Bevölkerung – insbesondere des Nomadenvolks der Sahrauis – zu werben. Ihre Republik wird zwar von vielen UN-Mitgliedern offiziell nicht anerkannt, aber als Verhandlungspartnerin ist die Polisario weithin akzeptiert. Zudem wurde 1991 in einem Waffenstillstandsabkommen verabredet, dass es ein Referendum über die Zukunft der Region geben solle – worauf die Bevölkerung jedoch bis heute wartet.

Marokko änderte seine prinzipiell ablehnende Haltung gegenüber der OAU erst 1999 mit dem Antritt des Königs Mohammed VI. Statt durch Desintegration sollte der Einfluss der Polisario nun wieder durch verstärktes politisches und wirtschaftliches Engagement in den afrikanischen Organisationen zurückgedrängt werden. Insbesondere in Westafrika ist Marokko in den vergangenen Jahren zum zweitgrößten Investor aufgestiegen. Die Reintegrationsbemühungen mündeten schließlich 2017 in die Wiederaufnahme Marokkos in die AU, zudem hat es die Aufnahme in die Westafrikanische Wirtschaftsgemeinschaft (ECOWAS) beantragt.

Anlässlich der Wiederaufnahme analysierte der Politikwissenschaftler Anuar Boukhars: "Obwohl es sich für eine Politik des leeren Stuhls entschieden hatte, versuchte Marokko über Jahrzehnte, seinen Einfluss in der AU aufrechtzuerhalten. Doch in den vergangenen Jahren ist deutlich geworden, dass durch eine solche Politik der strategische Vorteil an den Gegner übergeht." Das Beispiel Marokkos zeigt also, dass eine vollständige Desintegration mit dem Verlust wichtiger Einflussmöglichkeiten verbunden ist, die außerhalb der regionalen Organisation kaum generiert werden können.

Mauretanien und die ECOWAS

Die ECOWAS wurde 1975 von 15 westafrikanischen Staaten ins Leben gerufen. Obschon sie mit dem Ziel gegründet wurde, die wirtschaftliche Integration in der Region voranzutreiben, hat sich die Organisation durch eine Reihe von Friedensmissionen in den 1990er Jahren vor allem im Bereich regionaler Sicherheitspolitik einen Namen gemacht.

Im Jahr 2000 verließ Mauretanien, das eine gemeinsame Grenze mit Marokko hat und auch wirtschaftlich eng mit dem nördlichen Nachbarn verbunden ist, die ECOWAS mit dem Hinweis auf eine Ablehnung der geplanten Währungsunion. Mauretanien näherte sich daraufhin an die Union des Arabischen Maghreb an, die es 1989 gemeinsam mit Marokko, Algerien, Tunesien und Libyen gegründet hatte. Allerdings lähmte der Gegensatz zwischen Marokko und Algerien sowie insbesondere der Westsahara-Konflikt die Organisation ganz erheblich – und sie verzeichnete keinerlei Fortschritte auf dem Weg wirtschaftlicher Zusammenarbeit.

So unterzeichnete Mauretanien 2017 doch wieder ein Partnerschaftsabkommen mit der ECOWAS: "Das Abkommen behandelt Aspekte wie beispielsweise die Liberalisierung von Personen- und Warenfreizügigkeit zwischen Mauretanien und den übrigen ECOWAS-Mitgliedern sowie die Errichtung eines gemeinsamen Außenzolltarifs und gemeinsamer Handelspolitik. Es ist dabei bemerkenswert, dass Mauretanien auch nach seinem Rückzug aus der ECOWAS enge bilaterale Beziehungen mit einer Reihe von ECOWAS-Staaten wie Niger, der Elfenbeinküste, Senegal, Guinea und Mali aufrechterhalten hat."

Vor diesem Hintergrund lässt sich festhalten, dass sich der Austritt Mauretaniens aus der ECOWAS in Form einer differenzierten Desintegration vollzog, bei der eine Reihe bilateraler Abkommen mit den ehemaligen ECOWAS-Partnern dazu beitrug, die denkbaren negativen Folgen abzumildern. Das neue Partnerschaftsabkommen öffnet derweil sogar die Perspektive für eine Reintegration.

Usbekistan und die Eurasische Wirtschaftsunion

Seit dem Ende der Sowjetunion waren einige der Nachfolgestaaten darum bemüht, die wirtschaftlichen Beziehungen in einem gemeinsamen Verbund aufrechtzuerhalten beziehungsweise wiederherzustellen. Bereits 1994 rief der damalige Staatspräsident Kasachstans, Nursultan Nasarbajew, dazu auf, eine Eurasische Union ins Leben zu rufen. Allerdings wurde die Idee erst 2000 wieder von Belarus, Kasachstan, Kirgisistan, Russland und Tadschikistan aufgegriffen und die Gründung einer Eurasischen Wirtschaftsgemeinschaft (EURASEC) vereinbart. Diese sollte das Ziel verfolgen, zunächst die Handelsbeziehungen zwischen den Mitgliedern zu stärken und mittelfristig eine Zollunion zu schaffen. In den Folgejahren weckten die Bemühungen des russischen Präsidenten Wladimir Putin schließlich den Eindruck, dass die Gemeinschaft zu einem Vehikel russischer Hegemonialbestrebungen werden könnte. 2006 nahm die Gemeinschaft Usbekistan auf und beschloss, die Zollunion zügig zu bilden.

Bereits zwei Jahre später, im Oktober 2008, zog sich Usbekistan jedoch wieder aus dem Verbund zurück. Der russische Außenminister Sergei Lawrow teilte daraufhin mit, dass Russland die Entscheidung Usbekistans anerkenne, aber er räumte zugleich ein, dass diese "nicht im besten Interesse Russlands" sei. Obwohl bekannt ist, dass Usbekistan sehr auf seine außenpolitische Unabhängigkeit bedacht ist und einen eigenen, "usbekischen Pfad" beschreitet, ist die Desintegration aus einem zentralen regionalen Wirtschaftsverbund doch bemerkenswert. Denn letztlich kann sie als Bruch der Solidarität postsowjetischer Staaten interpretiert werden, die gerade von Russland eindringlich beschworen wurde. Doch auch als Nicht-Mitglied hat Usbekistan seit einigen Jahren begonnen, die Einfuhrzölle an die Normen des inzwischen in Eurasische Wirtschaftsunion umbenannten Zusammenschlusses anzugleichen – so ganz hat das Land der Union seinen Rücken also nicht gekehrt.

Die vorgestellten Desintegrationsbeispiele ergeben einerseits ein gemischtes Bild hinsichtlich der Motivlagen der beteiligten Staaten: Während Marokkos OAU-Austritt und Usbekistans EURASEC-Austritt politisch motiviert waren, gaben im Falle von Mauretaniens ECOWAS-Austritt vor allem wirtschaftliche Gründe den Ausschlag. Nachdem sich aber auch Marokko – ein wichtiger Handelspartner Mauretaniens – im vergangenen Jahrzehnt wieder verstärkt Westafrika angenähert hat, bemüht sich auch Mauretanien um eine engere Anbindung an die ECOWAS. Andererseits zeigt sich insbesondere an den Beispielen Mauretaniens und auch Usbekistans, dass wenn nicht eine sanfte, so doch eine pragmatische Herangehensweise bei der Desintegration zumindest langfristig den Vorzug erhält.

Fazit

Ein Blick über den Tellerrand der EU ermöglicht es, die Bedeutung von (differenzierter) Integration in der erweiterten Perspektive des historisch-vergleichenden Regionalismus zu betrachten. Dabei wird dreierlei deutlich:

Erstens ist der Brexit nicht gänzlich ohne historisches Vorbild in der Geschichte der Europäischen Integration, obgleich mit dem Vereinigten Königreich erstmals ein Mitgliedstaat – und nicht lediglich ein Teil davon – die EU verlässt.

Zweitens lassen sich auch in anderen Organisationen regionaler Integration vergleichbare Beispiele finden.

Drittens schließlich "geht man nie so ganz" – vielmehr verdeutlichen alle vorgestellten Fälle von Desintegration zugleich, dass Differenzierung und Desintegration Hand in Hand zu gehen scheinen.

Dies spiegelt damit die Wirklichkeit der europäischen Einigung wider, die sich seit dem Vertrag von Maastricht 1992 immer stärker als differenzierte Integration vollzogen hat. Sollte das Vereinigte Königreich Ende 2020 mit dem Ende der Übergangzeit die EU tatsächlich ohne ein Abkommen endgültig verlassen, wird es deshalb langfristig trotzdem kaum zu einem dauerhaften harten Brexit kommen. Vielmehr sind nachträgliche Annäherungen zu erwarten. Für die EU der 27 bedeutet dies zunächst, Großbritannien einerseits eine enge Anbindung auch zu ermöglichen und andererseits ihre Geschlossenheit bei den laufenden Verhandlungen weiterhin zu bewahren.