Am 29. März 2017 übergab Sir Tim Barrow, der EU-Botschafter des Vereinigten Königreiches, Donald Tusk, dem Präsidenten des Europäischen Rates, einen sechs Seiten langen Brief. Mit diesem Schreiben teilte die britische Premierministerin Theresa May den europäischen Staats- und Regierungschefs formell mit, dass ihr Land die Mitgliedschaft in der Europäischen Union nach mehr als vier Jahrzehnten beenden werde. Neun Monate waren seit dem Brexit-Referendum am 23. Juni 2016 vergangen, bei dem sich eine knappe Mehrheit von 51,9 Prozent der Wählerinnen und Wähler für den Abschied ihres Landes von der EU ausgesprochen hatten.
Den Brexit-Prozess erklären: Neuland für die EU-Forschung
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Erst mit der Übergabe des "Scheidungsbriefes" konnte die Trennung offiziell starten. Der formelle Akt läutete einen Prozess ein, der sehr viel länger dauern und noch mehr Fragen und Probleme aufwerfen sollte, als die meisten Beobachterinnen und Beobachter sich zu diesem Zeitpunkt vorstellen konnten. In einigen britischen Medien, die sich für den Brexit stark gemacht hatten, wurde der Briefübergabe geradezu entgegengefiebert; jedes noch so unwichtige Detail schien eine Meldung wert. Reporter hatten nachgezählt und berichtet, dass Sir Barrow 342 Schritte von der Ständigen Vertretung seines Landes zum Europa-Gebäude gehen müsse. Es gab sogar wilde Spekulationen darüber, dass die Zustellung in letzter Sekunde von "Remainers", Befürwortern eines Verbleibs in der EU, sabotiert werden könnte; deshalb würden Ort und Uhrzeit auch geheim gehalten. Donald Tusk ließ jedoch rasch die Luft aus diesen Gerüchten, indem er die Daten kurzerhand veröffentlichte. Die Berichte gaben einen kleinen Vorgeschmack auf das, was in den kommenden Monaten an medialer Begleitung des Verhandlungsprozesses noch folgen sollte. Das konservative Boulevardblatt "Daily Mail" titelte am Tag nach der Übergabe mit nur einem Wort: "Freedom". Anders dagegen der linksliberale "Guardian", dessen skeptische Schlagzeile lautete: "Britain steps into the unknown".
Schritt ins Ungewisse – auch für die Wissenschaft
Aus heutiger Sicht traf der "Guardian" die Sache besser, denn er brachte die Unwägbarkeiten und die teilweise chaotischen Entwicklungen und überdrehten Debatten bis zum vollzogenen Brexit am 31. Januar 2020 auf den Punkt. Aber nicht nur das Vereinigte Königreich und die EU haben mit dem Brexit unbekanntes politisches Terrain betreten
Wissenschaftliche Theorien, die sich unterschiedlicher Konzepte, Modelle und Begriffe in ihren Analysen bedienen, sollen Zusammenhänge aufdecken und nachvollziehbare Erklärungen liefern für das, was auf den ersten Blick rätselhaft erscheint. Sie sollen – soweit dies in den Sozialwissenschaften möglich ist – eine "objektive" Bewertung ermöglichen, die in der oftmals hektischen öffentlichen Debatte zu kurz kommt. Theorien sind nach einem Bonmot des Philosophen Karl Popper ein "Netz", das "wir auswerfen, um die ‚Welt‘ einzufangen – sie zu rationalisieren, zu erklären und zu beherrschen".
Der Brexit lässt sich auf all diesen Ebenen erforschen und ist in vielerlei Hinsicht ein besonderer Untersuchungsgegenstand. Das fängt schon damit an, dass Anfang und Ende gar so nicht leicht zu bestimmen sind. Wer sich mit dem Thema beschäftigt, ist mit einem in der EU-Forschung typischen Moving-target-Problem konfrontiert. Das heißt, man läuft Gefahr, mit einer dynamischen Entwicklung kaum Schritt halten zu können. Mit dem Ausscheiden Großbritanniens aus der EU am 31. Januar 2020 hat der Brexit-Prozess zwar eine wichtige Etappe erreicht, aber noch längst nicht die Zielmarke des "echten", also kompletten Ausstiegs.
Der britische Austritt liefert der EU-Forschung eine lange Liste von Themen, Fragen und "Rätseln", mit denen es sich zu beschäftigen lohnt. Inzwischen sind ganze Regalmeter mit wissenschaftlicher Brexit-Literatur gefüllt, es gibt eine kaum mehr überschaubare Zahl an Büchern, Aufsätzen in Fachzeitschriften und Policy-Papieren aus den einschlägigen Thinktanks in London, Brüssel oder Berlin.
Im Brexit scheinen sich viele Herausforderungen, mit denen demokratische Gesellschaften aktuell konfrontiert sind, wie unter einem Brennglas zu verdichten. Auch das erklärt, weshalb der britische EU-Austritt zu einem Megathema wurde und nicht nur die britische Politik beherrschte. Auch die Politik und Berichterstattung auf dem Kontinent waren wochenlang von den Debatten und Abstimmungen über das Austrittsabkommen im britischen Unterhaus dominiert. Die öffentliche Faszination für den britischen Parlamentsbetrieb und seine historischen Traditionen und Akteure wie den Speaker John Bercow, der mit seinen "Order"-Rufen berühmt wurde, und auch die Live-Berichterstattung zur Frage, wie die EU auf die politischen Winkelzüge in Westminster reagieren könnte, erklärt sich mit der These, die der Politikwissenschaftler Tim Oliver aufgestellt hat: Wer den Brexit verstehe, begreife einerseits, wie die britische Politik tickt, und andererseits, wie die EU funktioniert.
Die politischen, wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Themen und Herausforderungen, die sich im britischen EU-Austritt verdichten und in der Forschung aufgegriffen wurden, scheinen unerschöpflich. Da geht es zunächst um das Thema Europäische Integration als solche, etwa die Frage, welche Auswirkungen der Brexit auf die Zukunft und Reformperspektiven der EU, auf die europapolitischen Debatten und ihre Narrative ("Vereinigte Staaten von Europa") haben kann. Eine offene Frage ist auch, wie sich die Machtbalance innerhalb der EU verändern wird, wenn ein politisch, militärisch und wirtschaftlich so einflussreicher Staat wie das Vereinigte Königreich die EU verlässt.
Auch die Rolle und Funktionsweise der öffentlichen Verwaltung ist ein Thema für die Wissenschaft: Der britische Civil Service gilt im internationalen Vergleich bis heute als einer der effizientesten Verwaltungsapparate. Angesichts der massiven Probleme bei der Umsetzung der Brexit-Beschlüsse stellt sich Beobachterinnen und Beobachter nun aber die Frage: Ist die britische Brexit-Politik ein "Fiasko", oder ist es schlicht unmöglich, die sich teilweise widersprechenden Brexit-Ziele unter einen Hut zu bekommen?
Weitere Fragen, die sich für die Wissenschaft ergeben haben, sind die nach der Organisation der Austrittsverhandlungen sowie die Rolle politischer Führung (leadership). In Artikel 50 des EU-Vertrages ist das Verfahren, nach dem die Verhandlungen laufen sollen, nur in allgemeiner Form geregelt. Die Details wurden in den "Leitlinien des Europäischen Rates" vom 29. April 2017 festgeschrieben. Da es bei den Verhandlungen vor allem um Fragen der Handelspolitik ging und dieses Politikfeld zu den wenigen Bereichen gehört, in denen die Mitgliedstaaten der EU die Kompetenzen vollständig übertragen haben, war die Europäische Kommission die Verhandlungspartnerin für die Regierung in London. Ein gegenseitiges Ausspielen der 27 EU-Staaten war damit kaum möglich. Mit Michel Barnier, dem Verhandlungsführer auf EU-Seite, und Sabine Weyand, seiner Stellvertreterin, saßen ein ausgewiesener Experte und eine ausgewiesene Expertin für Handelspolitik am Tisch. Die Strategie der EU, alle Verhandlungsdokumente ins Internet zu stellen, trug ebenso dazu bei, dass der britische Ansatz, in bilateralen Unterredungen mit Berlin und Paris die strittigen Fragen zu klären und entsprechende Deals auszuhandeln, ins Leere lief. Und da die britische Regierung unter Theresa May innerparteilich und innenpolitisch kaum Handlungsspielräume besaß, sondern zwischen den Anhängern eines "harten" und "weichen" Brexit hin- und hergerissen war und darüber hinaus unter massivem Druck der UK Independence Party (UKIP) unter Nigel Farage stand, hatte die EU die deutlich besseren Karten in der Hand – sie wurde damit auch zur treibenden Kraft in den Verhandlungen.
Als die May-Regierung bei der Wahl 2017 ihre Mehrheit im Unterhaus verlor und eine Koalition mit der nordirischen Democratic Unionist Party (DUP) eingehen musste, verkleinerte sich der politische Spielraum für May vor allem in der Nordirland-Frage. Denn die DUP konnte, unterstützt von den "Brexiteers" in der Konservativen Partei, den mit der EU ausgehandelten Brexit-Vertrag nicht akzeptieren. Der Stein des Anstoßes war die sogenannte Backstop-Regelung, eine Rückversicherung für die nordirische Provinz, dass sie solange Teil des europäischen Binnenmarktes und der Zollunion bleiben würde, bis das neue Freihandelsabkommen zwischen EU und Großbritannien ausgehandelt war. Mit der DUP hatte May einen zusätzlichen "Verhandlungspartner", der ihr das Leben schwer machte und am Ende dazu beigetragen hat, dass sie aufgeben musste und Boris Johnson an ihre Stelle trat. Schon die Bandbreite an Themen und Fragen, die im Zusammenhang mit dem Brexit diskutiert werden, verdeutlicht, dass es auf keine dieser Fragen eine einfache oder umfassende Antwort gibt.
Ein "verzwicktes Problem"
In den 1970er Jahren entwickelten die Verwaltungs- und Planungsforscher Horst Rittel und Melvin Webber das Konzept der wicked problems. Solche "verzwickten Probleme" (man könnte wicked auch mit "vertrackt", "diffizil" oder "böse" übersetzen) stellen politische Akteure und Planer vor gewaltige und im Prinzip unlösbare Herausforderungen. Sie sind deshalb kaum zu lösen – zumindest nicht mit den üblichen Verfahren und Instrumenten –, weil sie nicht wie schwierige Schachprobleme oder mathematische Ableitungen sind, für die es in der Regel irgendeine Form von Lösung gibt, sondern weil sie eher an die sprichwörtliche Quadratur des Kreises erinnern: "Das Problem lässt sich so lange nicht definieren, bis die Lösung gefunden ist. Die Beschreibung eines vertrackten Problems ist das Problem! Der Prozess, ein Problem zu definieren und eine Lösung (beziehungsweise eine bessere Lösung) zu entwickeln, sind identisch; denn jede Definition und genaue Beschreibung, was das Problem ist, ist gleichzeitig eine Entscheidung für die Richtung, in die die Problemlösung geht."
Überträgt man diese Annahmen auf den Austrittsprozess des Vereinigten Königreiches aus der EU und die damit verbundenen, ganz unterschiedlichen politischen, rechtlichen und wirtschaftlichen Herausforderungen, dann liegt es auf der Hand, den Brexit als wicked problem zu beschreiben.
Schon die Frage, was genau mit "Brexit" gemeint ist, lässt unterschiedliche Antworten zu. Hinter dem Begriff verbirgt sich sehr viel mehr als nur der Austritt des Vereinigten Königreiches aus der EU, der zu einem bestimmten Zeitpunkt erfolgt. Der 31. Januar 2020 markiert zwar formal den politischen Austritt, nicht jedoch den Abschied in wirtschaftlicher Hinsicht. Auf den ersten Blick scheint sich kaum etwas geändert zu haben: Für die Zeit des Überganges (transition) bleibt Großbritannien Teil des europäischen Binnenmarktes – also bis zum Jahresende 2020, sollte es nicht zu einer Verlängerung kommen. In politischer Hinsicht aber hat sich sehr viel geändert: Die britische Regierung hat ihre Vertreter aus den EU-Gremien zurückgezogen, sie nehmen nicht mehr an den Beratungen des Europäischen Rates, des Ministerrates und seinen Ausschüssen teil, das Vereinigte Königreich hat keinen Vertreter mehr in der EU-Kommission, und auch die britischen Abgeordneten im Europäischen Parlament haben ihre Sachen gepackt und Brüssel den Rücken gekehrt. Auf Landkarten der EU ist Großbritannien nun wie die Schweiz oder Norwegen als Drittstaat ausgewiesen, und vor den EU-Gebäuden weht kein Union Jack mehr.
Wie lässt sich der Brexit theoretisch fassen?
So wie es mehrere Theorien zur Expansion des Universums nach dem Urknall gibt, gibt es auch unterschiedliche Theorien und Konzepte zur Analyse des europäischen Einigungsprozesses.
Großtheorien wie der klassische Realismus und – daraus abgeleitet – der liberale Intergouvernementalismus aus dem Bereich der Internationalen Beziehungen gehen davon aus, dass Staaten und ihre Regierungen egoistisch-rational handelnde Akteure sind und das, was sie beziehungsweise ihre gesellschaftlichen und ökonomischen Akteure (etwa Wirtschaftsverbände und Gewerkschaften) als Interessen definieren, in internationalen Verhandlungen durchzusetzen suchen. Eine zentrale Frage in den Brexit-Verhandlungen war der uneingeschränkte Zugang der Finanzdienstleister auf den europäischen Markt. Die Londoner City als das Finanzzentrum, die Regulierungsbehörden und die britische Regierung waren Teil eines "Zwei-Ebenen-Spiels" – sie mussten zunächst in internen Verhandlungen eine Position beziehen, und diese musste, sofern es eine Einigung gab, dann von der britischen Regierung der EU-Kommission, die stellvertretend für die 27 EU-Staaten die Verhandlungen führte, vermittelt werden.
Die Wahrscheinlichkeit einer internationalen Einigung steht und fällt mit dem sogenannten win-set, also der Schnittmenge, die sich aus den unterschiedlichen Präferenzen und Vorstellungen über ein erwünschtes Verhandlungsergebnis ergibt. In diesem staatszentrierten Modell sind die europäischen Regierungen die entscheidenden Spieler. Organisationen wie der EU-Kommission oder dem Europäischen Parlament kommt im Realismus oder Intergouvernementalismus nur eine Nebenrolle zu. Die Annahme, dass politische Akteure grundsätzlich rational handeln oder dass sich traditionell die Interessen von Wirtschaftsverbänden (die in Großbritannien und anderswo mehrheitlich entschieden gegen den Brexit eingestellt waren) durchsetzen, wurde nach Ansicht von Experten durch den Brexit-Prozess widerlegt: Das hohe Maß an Irrationalität und Emotionalität, das den gesamtem Prozess geprägt hat, wird als Argument dafür angeführt, dass Perspektiven, die Fragen der Identitätspolitik und Pro-Brexit-Slogans wie "Let’s take back control" ausblenden, entscheidende Aspekte dieses "verzwickten" Problems nicht erfassen können.
Andere klassische Integrationstheorien wie der Neofunktionalismus setzen hier eigene Akzente und legen den Schwerpunkt auf die Rolle der Brüsseler Akteure. Da die EU-Kommission ein Verhandlungsmandat von den 27 europäischen Regierungen übertragen bekommen hat, hatten Michel Barnier und Sabine Weyand als die Hauptunterhändler auf EU-Seite die Fäden in der Hand und konnten allein schon aufgrund der Vertrautheit mit dem EU-Regelwerk die Verhandlungen dominieren, insbesondere wenn es ums Kleingedruckte ging. Was der EU am meisten zu schaffen machte und in der Theorie des "Zwei-Ebenen-Spiels" nicht vorgesehen ist, war indes eine Regierung, die als Verhandlungspartnerin innenpolitisch so unter Druck stand, dass sie mehr Zeit und Energie für die innerparteiliche Abstimmung zwischen den Anhängern eines "harten" und den Befürwortern eines "weichen" Brexit investieren musste als für die Konsensfindung auf europäischer Ebene.
Der Brexit ist insofern auch ein Testfall für den alten Streit zwischen Intergouvernementalismus und Neofunktionalismus über die Frage, ob die Mitgliedstaaten und ihre Regierungen die alles entscheidenden Akteure in der Brüsseler Politik sind und die EU-Organe nur eine dienende Funktion haben – oder ob supranationale Institutionen wie Kommission und EU-Parlament ihre Spielräume zu nutzen wissen, um gesamteuropäische Lösungen in ihrem Sinne zu ermöglichen. Paradoxerweise spielt gerade auch in der EU-Krisenpolitik, in der die Staats- und Regierungschefs wichtige Themen häufig zur Chefsache machen, der Brüsseler "Maschinenraum" unter Führung der EU-Kommission eine zentrale Rolle.
Ausblick
Der Brexit-Prozess hat viele aufschlussreiche Einblicke in die britische und die EU-Politik gewährt, sodass die oben zitierte These, wer den Brexit versteht, verstehe auch das politische System Großbritanniens und der EU, nachvollziehbar ist. Die vorliegende Forschung zum Thema Brexit hat ihr Augenmerk auf die unterschiedlichen Ebenen (Makro, Meso und Mikro) gerichtet und auch manche blinde Flecken aufgedeckt, wie etwa die Frage nach den Auswirkungen des Brexit auf soziale Rechte für Frauen und die Folgen für die Gleichstellungspolitik in Großbritannien.
Die Erfahrungen des Austritts eines Landes aus der EU werden auch Folgen für den Integrationsprozess insgesamt haben, nicht zuletzt deshalb, weil sich Entwicklungen in der Europapolitik aus den vergangenen Jahren verdichtet und verstärkt haben. Dazu gehört vor allem das Phänomen der "Desintegration": Viele Expertinnen und Experten haben den Brexit aus nachvollziehbaren Gründen als ein Beispiel für die schon länger zu beobachtenden zentrifugalen Kräfte in der EU beschrieben.
Zugleich haben die Verhandlungen um ein Austrittsabkommen gezeigt, dass die EU diese Krise auf den ersten Blick besser bewältigen konnte als die – ebenfalls noch nicht gelösten – Krisen der Eurozone, der Migrationspolitik und der Rechtsstaatlichkeit in Polen und Ungarn. Der Brexit war und ist aber mehr als eine weitere Baustelle, die die EU und vor allem die britische Politik über Monate hinweg in Beschlag genommen hat. Dabei wurden andere Themen, die die Zukunft der EU bestimmen werden, teilweise verdrängt, obwohl sie eng mit dem Brexit zusammenhängen. Zu diesen Herausforderungen zählen das transatlantische Verhältnis, die (sicherheits-)politischen und wirtschaftlichen Beziehungen zu Russland und China, die Zukunft der Weltwirtschaft, Themen wie Zuwanderung, Klimawandel, Konflikte, Digitalisierung, Künstliche Intelligenz, gesellschaftliche Polarisierung und vieles andere mehr. Die Komplexität und Kompliziertheit der Themen und Herausforderungen, die sich hinter dem Begriff "Brexit" verbergen, haben den Scheidungsprozess zu einem echten Stresstest für die britische Politik und die gesamte EU gemacht.
Weil alles gewissermaßen mit allem zusammenhängt und häufig unklar geblieben ist, wie eine Lösung des entstandenen Knotens aussehen könnte, ist der Brexit zu Recht als wicked problem beschrieben worden.
Ich danke Ann-Katrin Watjer für ihre Hilfe bei der Recherche.
ist promovierter Politikwissenschaftler und Akademischer Oberrat am Institut für Politikwissenschaft der Eberhard-Karls-Universität Tübingen. E-Mail Link: grosse-huettmann@uni-tuebingen.de
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