Einleitung
Zu Beginn des 21. Jahrhunderts zeichnen sich gravierende Veränderungen im internationalen System ab. Angesichts der kontinuierlichen Zunahme von grenzüberschreitenden Transaktionen und Verflechtungen lassen sich immer mehr internationale Herausforderungen kaum mehr nur unilateral oder im Kontext regionaler Kooperation lösen. Der Klimawandel, die Begrenzung international organisierter Kriminalität, die ordnungspolitische Einhegung von Handels- und Investitionsströmen oder die Bekämpfung des internationalen Terrorismus zählen dabei zu den wichtigsten Problemen. Diesen kann nur durch gut miteinander abgestimmte globale, regionale und nationale Anstrengungen effektiv begegnet werden. Außenpolitik muss insofern strategisch als ein Mehrebenenansatz konzipiert und umgesetzt werden.
Aus (nicht nur) deutscher Perspektive gibt es eine weitere Herausforderung: Während der vergangenen Jahrzehnte wurden Prozesse globalen Regierens maßgeblich von den etablierten westlichen Demokratien gestaltet, den Ländern der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD). Heute jedoch nimmt die eigenständige außenpolitische Gestaltungskraft einer Reihe von bedeutenden Ländern in Afrika, Asien und Lateinamerika zu. Dies sind die sogenannten "Ankerländer", teilweise auch regionale Führungsmächte oder aufstrebende Staaten des Südens genannt. Durch ihre wachsende ökonomische wie sicherheitspolitische Bedeutung sowie die Fähigkeit, ihren Interessen Gehör zu verschaffen, ist die Gestaltung von Prozessen globalen Regierens nicht mehr ein nahezu exklusives Unterfangen der alten OECD-Demokratien. Vielmehr müssen deren bi- wie multilaterale Außenbeziehungen neu austariert werden, um auf die global immer relevanter werdenden Ankerländer angemessen reagieren zu können.
Diese strategische Herausforderung gilt insbesondere auch für Deutschland, das seine Außenpolitik in der Vergangenheit maßgeblich auf die Europäische Union (EU), die transatlantischen Beziehungen sowie auf Mittel- und Osteuropa ausgerichtet hat. Die Beziehungen zu den einflussreichen Staaten Afrikas, Asiens und Lateinamerikas waren dabei auf der bilateralen Ebene "nur" operativ außenwirtschaftlich oder entwicklungspolitisch geprägt. Eine übergeordnete strategische Verortung dieser Staaten in das internationale System wurde Frankreich, Großbritannien oder den USA, teilweise auch der EU überlassen. Da sich politisch-institutionelle Arrangements auf globaler Ebene in nahezu allen Themenfeldern zu verändern beginnen und auch die bilateralen Beziehungen zu einer Reihe von Ankerländern ein anderes strategisches Potential erlangen, ist eine solche außenpolitische Orientierung allerdings nicht zielführend. Vor diesem Hintergrund werden wir in dem vorliegenden Beitrag auf das Phänomen der "Ankerländer" eingehen: Hierzu gehört sowohl, ihre definitorischen Gemeinsamkeiten herauszuarbeiten, als auch die signifikanten Unterschiede zu identifizieren, die zwischen ihnen bestehen. Darüber hinaus werden wir uns konkret mit den Herausforderungen für die deutsche Außenpolitik beschäftigen.
Ankerländer in der internationalen Politik
In den vergangenen Jahren hat die Diskussion um den wachsenden internationalen Einfluss einiger Entwicklungsländer deutlich zugenommen. Vor allem China und Indien, doch auch Staaten wie Brasilien, Indonesien, Mexiko und Südafrika kommt inzwischen eine größere Bedeutung zu, wenn es um die Bewältigung regionaler aber auch globaler Herausforderungen in den Bereichen Sicherheit, Handel, Klimaschutz oder die Regulierung internationaler Finanzmärkte geht.
Einige Beispiele: Ohne eine aktive und kooperativ geprägte Beteiligung Chinas und Indiens wird es kaum möglich sein, ein effektives globales Regime zur weltweiten Reduktion von Treibhausgasen zu etablieren. Gleichzeitig hatte die brasilianische Regierung maßgeblichen Anteil daran, dass eine Reihe von Entwicklungsländern in den Verhandlungen über globalen Freihandel eine relativ einheitliche Position gegenüber den Interessen der OECD-Demokratien einnahm. Ein Abschluss einer neuen Welthandelsrunde ohne die explizite Berücksichtigung der Interessen dieser Entwicklungsländer ist, im Unterschied zu früher, gegenwärtig sehr unwahrscheinlich. Ebenso unrealistisch ist die Vorstellung, dass ohne die Kooperation von Indien, Indonesien und Südafrika eine stabile Sicherheitsstruktur in Südasien bzw. Südostasien bzw. Subsahara-Afrika entstehen könnte, die wiederum Voraussetzung für eine langfristig effektive Bekämpfung von Staatszerfall und Terrorismus ist. Diese Liste ließe sich leicht weiterführen und es könnte ergänzt werden, dass die genannten Staaten auch in den bilateralen Beziehungen mit den großen OECD-Ländern an Bedeutung gewinnen.
Der Begriff "Ankerland", der für diese zunehmend einflussreichen Länder benutzt wird, stammt aus der neueren entwicklungspolitischen Diskussion.
Im deutschen Kontext wurde der strategische Bedeutungsaufschwung solcher Ankerländer in der Entwicklungspolitik teilweise lediglich als ein Mittel zur besseren Positionierung dieses Politikfeldes begriffen. Doch reift allmählich die Erkenntnis, dass dieses ursprünglich spezifische Problem der Entwicklungspolitik als eine weit allgemeinere Herausforderung für die Außenpolitiken Deutschlands bzw. der OECD-Staaten begriffen werden kann. Die Formel "arm aber einflussreich" bringt diese auf den Punkt.
Zwar mag China, gemessen in absoluten Zahlen, mittlerweile der weltweit größte Exporteur von Industriegütern sein und eine imposante Anzahl von Ingenieuren und Naturwissenschaftlern beherbergen. Der Anteil der Industriegüterexporte am Pro-Kopf-Einkommen beträgt jedoch nur ein Zehntel im Vergleich zu Deutschland. Auf der Skala des Human Development Index, der sozioökonomische Entwicklung anhand von Einkommen, Bildungsniveau und Lebenserwartung misst, lag China 2007 lediglich auf Platz 81. Auch Indien ist trotz des beeindruckenden Wirtschaftswachstums und der internationalen Wettbewerbsfähigkeit in einigen Schlüsseltechnologien des 21. Jahrhunderts ein Land, in dem etwa eine halbe Milliarde Menschen unterhalb der Armutsgrenze lebt. Auch Brasilien zählt, trotz seines exzellenten Diplomatenkorps, das die Interessen seiner Regierung auf regionaler und globaler Ebene effektiv zu vertreten versteht, zu den Gesellschaften mit der ungerechtesten Einkommensverteilung.
Dieser Gegensatz zwischen internationalem Einfluss und drängenden sozioökonomischen Problemen im Inneren rückt die maßgeblich von der Entwicklungspolitik bearbeiteten Themenfelder in den Vordergrund, soll doch das außenpolitische Handeln und das Kooperationspotential von Ankerländern in regionalen und globalen Arenen erklärt bzw. strategisch darauf reagiert werden. Denn gerade in großen und einflussreichen Staaten werden sich die drängenden innenpolitischen Themen in der Gestaltung der Außenbeziehungen deutlich widerspiegeln. Das Interesse an einer ausreichenden Rohstoffversorgung und an Technologietransfer für wirtschaftliches Wachstum, die Skepsis gegenüber einem Klimaschutzregime, das die eigenen Wachstumschancen möglicherweise schmälern könnte, der als notwendig erachtete Schutz von Industriesektoren vor ausländischer Konkurrenz oder die Bedenken, heimische Kleinbauern dem internationalen Wettbewerb auszusetzen - all dies sind außenpolitische Positionen, die auf die vielfach immer noch prekären sozioökonomischen Verhältnisse in diesen Staaten zurückzuführen sind bzw. mit denen versucht wird, die im Entstehen begriffenen dynamischen Wirtschaftssektoren sowie die internationalen Wettbewerbs- und Standortvorteile zu stärken.
Verdeutlicht die Formel "arm aber einflussreich" die Gemeinsamkeiten von Ankerländern, so wäre es dennoch falsch, diese als eine homogene Gruppe zu begreifen. Insbesondere ihre innenpolitischen Strukturen unterscheiden sich teilweise erheblich. Dies bedeutet, dass die variierende Bereitschaft von Ankerländern zu kooperativem Außenverhalten erst durch die Berücksichtigung innenpolitischer Strukturen und Dynamiken erfasst werden kann.
Regierungen von Ankerländern, die besonders ausgeprägten und innenpolitisch potentiell destabilisierenden Transformationsprozessen ausgesetzt sind, verfügen außenpolitisch über weniger Spielraum für langfristig angelegte Kompromisse. Ihre Außenpolitik wird daher größere Rücksicht nehmen müssen auf eine eher labile und durch politische und ökonomische Wandlungsprozesse konfliktträchtigere Akteurskonstellation im Inneren. Stärker autokratisch geprägte Staaten, mit einem nach innen unkontrollierten und umfassenden Herrschaftsanspruch zeichnet gemeinhin aus, dass sie weniger bereit sind, ihre Souveränität nach außen durch internationale Regelwerke zu beschneiden.
Herausforderungen für die deutsche Außenpolitik
Die deutsche Außenpolitik muss sich auf die skizzierten Veränderungen im internationalen System einstellen, was eine Veränderung der Grundkoordinaten deutscher Außenpolitik notwendig macht. Denn letztere war in der Vergangenheit - aus durchaus guten Gründen - vor allem europäisch, transatlantisch und von der Vorstellung geprägt, dass die OECD-Welt den dynamischen Kern der Weltwirtschaft und -politik darstellte. Dieses Grundverständnis verstärkte sich während der 1990er Jahre zunächst noch, da das Ende der Bipolarität vor allem als Ausdruck der Überlegenheit westlicher Gesellschaften interpretiert wurde.
Dass nach dem Fall der Mauer 1989 und im Prozess sich beschleunigender Globalisierung eine wachsende Gruppe von Entwicklungsländern nach und nach zu Motoren globalen Wandels wurde, ist in jener Zeit "übersehen" worden. Vielmehr galt die von Charles Kupchan formulierte Formel "globalization is westernization" als Common Sense.
1. auf die Stabilisierung der Länder des ehemaligen Einflussbereiches der Sowjetunion;
2. auf die Parallelität von Vertiefung und Erweiterung der EU;
3. auf ein sich verkomplizierendes Verhältnis zu den USA;
4. schließlich auf die sicherheitspolitischen Implikationen des 11. September 2001.
Die Ankerländer gewannen im Verlauf der 1990er Jahre zwar stetig an Bedeutung, spielten demgegenüber aber nur eine Nebenrolle. Sie waren Partner der deutschen Entwicklungszusammenarbeit und standen selbst dort eher am Rand. Denn die Aufmerksamkeit dieses Politikfeldes gehörte vor allem den ärmsten Ländern Afrikas und Südasiens und erst in zweiter Linie den wirtschaftlich dynamischen Staaten. Mithin entstand eine Art Kooperationsvakuum mit Blick auf die in diesem Beitrag behandelte Ländergruppe; diese landete zunächst im Niemandsland der deutschen Außenpolitik.
Erst in den vergangenen Jahren hat sich bei einem Teil der Ministerialbürokratie und der politischen Entscheidungsträger die Erkenntnis breit gemacht, dass es eines Leitbildes deutscher Außenbeziehungen bedarf, das den neuen Machtkonstellationen Rechnung trägt. Vieles spricht dafür, dass die Beziehungen zu China oder auch Indien in Zukunft ähnliche Relevanz haben werden wie jene zu den USA. Zudem liegt nahe, dass die europäischen Länder wohl nur dann eine signifikante Chance haben, ihre globalen Interessen und Leitbilder geltend zu machen, wenn es ihnen gelingt, eine wirksame und damit in ihren Kompetenzen erweiterte gemeinsame europäische Außenpolitik zu entwickeln. Beide Aspekte machen deutlich, dass hier fundamentale Weichenstellungen diskutiert und entschieden werden müssen, die nicht einfach ein zusätzliches Element in der Liste außenorientierter Aufgabenstellungen darstellen, sondern das gesamte Koordinatensystem außenpolitischen Handelns Deutschlands und Europas betreffen.
Dabei gilt es auch, der Heterogenität der Ankerländer gerecht zu werden. China und Indien sind bereits heute in nahezu jeder Global Governance-Arena unverzichtbare Akteure.
In Bezug auf die Differenzierung ergeben sich zumindest zwei normative Fragestellungen, zu denen die deutsche Außenpolitik in Zukunft immer wieder Position beziehen müssen wird. Erstens stellt sich die Frage nach dem Umgang mit autokratischen Ankerländern, deren kooperatives Mitwirken aufgrund ihrer Bedeutung bei Prozessen globalen Regierens vonnöten ist, deren außenpolitische Interessen eben nicht auf demokratische Verfahren im Inneren abgestützt sind. Auch ist diesbezüglich offen, wie einem drohenden Effektivitätsverlust deutscher bzw. europäischer Strategien der Demokratieförderung zu begegnen ist, wenn solche Ankerländer einen demokratiehemmenden Einfluss in ihrem regionalen Umfeld ausüben. Zweitens stellt sich die Frage, wie die Kooperation mit demokratischen Ankerländern gestaltet werden soll, wenn deren durch Wahlen legitimierte Regierungen aufgrund kurzfristiger binnenpolitischer Forderungen nach Wachstum, Grundbedürfnissicherung und Armutsbekämpfung langfristig orientierten Lösungsstrategien auf globaler Ebene skeptisch gegenüber stehen.
Dabei wird in zweierlei Hinsicht Neuland betreten. Zum einen gilt es, außenpolitische Ansätze zu entwickeln, die dem Merkmal "arm aber einflussreich" gerecht werden. Denn die etablierten und erprobten Kooperationskonzepte zwischen den OECD-Ländern können nicht einfach auf die Ankerländer übertragen werden. Zugleich lassen sich die Beziehungen zu dieser Ländergruppe nicht auf klassische Konzepte der Entwicklungspolitik reduzieren. Die Verbindungen zu China, Indien, Brasilien, Südafrika und anderen aufstrebenden Staaten eint, dass sie sich in einem System zunehmender Multipolarität erstmals auf eine Gruppe von Staaten beziehen, die zu wesentlichen Mitgestaltern globalen Wandels gehören, nicht aber zu den am weitesten entwickelten Ökonomien. Zum anderen wird angesichts der Heterogenität der Ankerländer auch ein Management von Diversität Teil des strategischen Aufgabenspektrums deutscher Außenpolitik sein. Dabei geht es nicht zuletzt auch um Investitionen in ein besseres Verständnis der ökonomischen und politischen Prozesse in den Ankerländern sowie den Aufbau möglichst vielfältiger Beziehungsnetzwerke. Jedoch ist in Deutschland das Wissen zu internen Entwicklungsdynamiken sowie außenpolitischen Leitbildern unterschiedlicher Ankerländer vergleichsweise gering und die ökonomischen, politischen, wissenschaftlichen und zivilgesellschaftlichen Netzwerke sind deutlich lockerer als jene zwischen den OECD-Ländern.
Der Regierungsapparat reagiert auf diese Herausforderungen weniger mit einem strategischen Suchprozess, als aus einer Bottom-up-Perspektive. Außenministerium, Entwicklungsministerium, Wirtschaftsministerium, Umweltministerium, Forschungsministerium und Kanzleramt verstärken zwar seit kurzem ihre jeweiligen Beziehungen zu einigen Ankerländern - China ist stets dabei, aber andere aufsteigende Länder werden eher selektiv wahrgenommen. Dies geschieht jedoch weitgehend, ohne dass gemeinsame Ausgangspunkte geklärt, die Vielfalt der Initiativen gebündelt oder strategische Interessen und Ziele identifiziert werden. Ein solch dezentralisierter und pragmatischer Ansatz wäre angemessen, wenn es sich um kleine oder mittelgroße Schwellenländer mit allenfalls begrenzter Bedeutung handelte. Da die Ankerländer jedoch auf dem Wege sind, die internationalen Beziehungen tief greifend zu verändern, sind dezidiertere politische Anstrengungen notwendig, um die Außenbeziehungen Deutschlands an den Bedingungen des 21. Jahrhunderts auszurichten. Kanzleramt oder Außenministerium müssten die Aufgabe übernehmen, tragfähige Ankerländerstrategien der Bundesregierung im Zusammenspiel mit anderen relevanten Ressorts zu bündeln. Ähnliche Anstrengungen wären natürlich auch auf der europäischen Ebene notwendig. Solange diese Koordinationsleistung zur Stärkung außenpolitischer Kohärenz nicht gelingt, werden die deutsche und die europäische Politik wertvolle Zeit der Anpassung an sich rasch wandelnde, internationale Realitäten verlieren. Denn die Transformationsprozesse, teilweise sicherlich auch konfliktiver Natur, werden in den Ankerländern weiter voranschreiten und deren Gewicht in internationalen Arenen tendenziell weiter erhöhen. Blockiert dann in Berlin und Brüssel die Frage nach Zuständigkeiten von Ressorts und Generaldirektionen die Neuorientierung der Zusammenarbeit mit Ankerländern, werden neue strategische Allianzen und Netzwerke von hoher bilateraler oder globaler Bedeutung eben ohne oder allenfalls mit begrenzter europäischer Beteiligung voranschreiten.
Zusammenfassung und Ausblick
Erst allmählich wird politischen Entscheidungsträgern, aber auch einer breiteren Öffentlichkeit bewusst, dass die gegenwärtigen Veränderungen im internationalen System die Erosion der Dominanz nordamerikanischer und europäischer Staaten nach sich ziehen könnten. Für die deutsche und europäische Außenpolitik bedeutet dies, dass sie sich grundsätzlich mit den Folgen gleichsam tektonischer Machtverschiebungen und der neuen unübersichtlichen Multipolarität auseinandersetzen muss.
In der Geschichte gingen große Machtverschiebungen meist mit weitreichenden Konflikten einher. Autoren wie John Mearsheimer halten aufgrund der vermeintlichen Eigendynamik internationaler Politik einen friedlichen Aufstieg Chinas und Indiens zu zentralen Machtpolen für ausgeschlossen. Die USA und Europa könnten eine solche Machtverschiebung nicht akzeptieren, Konfrontationen seien daher unvermeidlich.
Ob ein solches Szenario vermieden werden kann, hängt davon ab, inwieweit sich eine weiter zunehmende, ohne fundamentale Brüche vollziehende Einbettung von Ankerländern in das Weltwirtschaftssystem mit einer Zunahme demokratischer Partizipationsverfahren in diesen Staaten kombinieren lässt. Eine solche Entwicklung dürfte aufgrund innergesellschaftlicher Dynamiken das Interesse der Regierungen an der Etablierung kooperativer Außenbeziehungen befördern. Allerdings werden diese Regierungen auch eine ihrem internationalen Einfluss entsprechende Verteilung der Kosten und Nutzen globaler öffentlicher Güter einfordern, zum Beispiel, wenn es um Klimaschutz, Sicherheit vor transnationaler Kriminalität oder funktionierende Finanzmärkte geht. Es gilt also, proaktive "Strategien friedlicher Machttransformation" zu entwickeln.
Dies bedeutet, dass auch Deutschland und Europa zukünftig lernen müssen, andere, an internationalem Einfluss gewinnende Akteure von ihren Leitbildern einer globalen Ordnung mit guten Argumenten und ernsthaften Beteiligungsangeboten zu überzeugen - und genau zuzuhören, wie "neue" handlungsmächtige Akteure ihre Ordnungsvorstellungen formulieren.
In solchen Dialogen wird sich auch die komplexe Multipolarität und Unübersichtlichkeit des internationalen Systems widerspiegeln. Es ist eben nicht nur China zu einem weiteren Machtpol neben den USA, Europa und Japan aufgestiegen. Auch Indien kann diesen Status bald erreichen. Zugleich wirken ein knappes Dutzend weiterer Staaten an der Veränderung tradierter globaler Ordnungsmuster. Viele dieser Länder kooperieren flexibel und pragmatisch zugleich mit Washington, Brüssel, Beijing, Moskau, Berlin oder auch London. Sie kombinieren den militärischen Schutz der USA mit auflagenfreien Krediten aus China und Technologiekooperationen mit Europa. Zugleich verdichten sie ihre Beziehungen untereinander. Heraus kommt ein multipolares, spannungsreiches Muster, charakterisiert durch wechselnde Allianzen, unklare Loyalitäten und sich überlappende Einflusszonen, das mit den übersichtlichen Verhältnissen bi- oder unipolarer Weltordnungen der vergangenen Jahrzehnte wenig gemein hat. Die Debatte darüber, wie Deutschland seine Beziehungen zu Ankerländern und seine Global Governance-Initiativen im Schatten dieser turbulenten Multipolarität und vor dem Hintergrund seiner Einbettung in Europa ausrichten soll, hat in Politik und Wissenschaft gerade erst begonnen.
