Möglichkeiten einer Neuorientierung deutscher Außen- und Sicherheitspolitik | Außen- und Sicherheitspolitik | bpb.de

Einleitung

Deutsche Außen- und Sicherheitspolitik vollzieht sich nach wie vor in einem dezentralisierten anarchischen Selbsthilfesystem, in dem Staaten unter den Bedingungen eines Macht- und Sicherheitsdilemmas agieren und interagieren. Existenzerhaltung und gegebenenfalls Existenzentfaltung stellen für Staaten daher ein Problem ersten Ranges dar. In ihren Beziehungen untereinander sind Staaten stets mit dem Problem der Macht konfrontiert bzw. ihr ausgesetzt, sodass zwischenstaatliche Zusammenarbeit zwar nicht unmöglich, aber schwierig ist: Es fehlt eine übergeordnete Instanz, die den an der Kooperation beteiligten Staaten hinsichtlich der voraussichtlichen Kosten und des Nutzens Sicherheit bieten bzw. einen Ausgleich zwischen Vor- und Nachteilen gewähren kann. Aus dieser Perspektive ist Außen- und Sicherheitspolitik immer auch Machtpolitik.

Während es im Hinblick auf die Grundstruktur des internationalen Systems seit dem Westfälischen Frieden von 1648 keine Veränderung gab, so hat das Ende des Ost-West-Konflikts, was die Machtverteilung zwischen den Großmächten angeht, einen entscheidenden Wandel eingeleitet. Das Resultat wird von einigen Wissenschaftlern fälschlicherweise als Unipolarität charakterisiert, was sich vielfach auch in der öffentlichen Meinung widerspiegelt. Ein genauer Blick auf die aktuelle Machtkonstellation zwischen den Großmächten offenbart aber, dass es sich bei dem gegenwärtigen internationalen System um ein multipolares System mit unipolarem sicherheitspolitischem Kern handelt, in dem die USA auf Grund ihrer militärischen Stärke eine besondere, jedoch nicht die herausragende Stellung einnehmen. Diese Grundstruktur des internationalen Systems hat auf die deutsche Außen- und Sicherheitspolitik insbesondere drei Auswirkungen, die im Folgenden skizziert werden sollen.

Konsequenzen

1. Der Aufstieg von Großmächten: Nicht erst seit dem bewaffneten russisch-georgischen Konflikt vom Sommer 2008 ist die Tendenz zu beobachten, dass regionale Mächte mit zunehmendem Selbstbewusstsein und ordnungspolitischem Anspruch auf die Bühne der internationalen Politik getreten sind. Insbesondere Russland und China machen aus ihren Ansprüchen keinen Hehl. Teils offen, teils verdeckt verfolgen sie eine "strategy of denial", die darauf abzielt, den militärischen, politischen und ökonomischen Einfluss der USA in ihren jeweiligen Regionen zurückzudrängen. Aber auch Brasilien und Indien entwickeln sich zu regionalen Großmächten, die zunehmend die institutionellen Strukturen der in Zeiten des Ost-West-Konfliktes aufgebauten Weltordnung in Frage stellen.

All diesen aufsteigenden Mächten ist gemein, dass sie (noch?) keine offen revisionistische Politik betreiben, die auf eine revolutionäre Umgestaltung der gegenwärtigen internationalen Ordnung zielt. Jedoch gibt es bereits Anzeichen dafür, dass einige dieser Staaten neben der machtpolitischen Konkurrenz zu den USA auch einen ordnungspolitischen Dissens im Bereich der Interpretation staatlicher Souveränität zu westlichen Staaten suchen. Die von den westlichen Industrieländern im vergangenen Jahrzehnt betriebene Aufweichung der Souveränitätsnorm durch eine vermeintliche Schutzpflicht ("duty to protect"), welche besagt, dass interne Angelegenheiten eines Staates unter gewissen Umständen (Völkermord, ethnische Vertreibungen) andere Staaten zum Eingreifen verpflichte, wird von diesen Ländern abgelehnt. Insbesondere Russland und China wenden sich gegen eine Einschränkung der Souveränitätsnorm und betonen die fortdauerende Relevanz des Nichteinmischungs-Prinzips. Wie sich der Aufstieg neuer Großmächte in Zukunft konkret vollziehen wird - ob kooperativ oder konfrontativ - ist eine Frage, die aus heutiger Sicht nicht beantwortet werden kann. Dennoch ist bereits jetzt absehbar, dass das zukünftige internationale System, in dem Deutschland agieren und interagieren wird, ein multipolares sein wird. Ob diese Multipolarität stabil oder instabil sein wird, hängt maßgeblich davon ab, ob die aufsteigenden Mächte die neue Ordnung als eine legitime, ihren Interessen dienliche, oder illegitime wahrnehmen werden. Sollte Letzteres der Fall sein, so ist eine Rückkehr zu einer globalen Politik der Konfrontation nicht auszuschließen.

2. Die Schwächung multilateraler Institutionen: Die bisherige multilaterale Ordnung gerät auch seitens der Staaten, die maßgeblich an ihrem Aufbau beteiligt waren (vor allem der USA) zunehmend unter Druck. Denn seit dem Ende des Ost-West-Konflikts lehnen die Vereinigten Staaten zwar nicht den Multilateralismus als System der zwischenstaatlichen Beziehungen ab, torpedieren jedoch einen vertragsbasierten Multilateralismus, der ihre eigene Handlungsfreiheit (aus ihrer Perspektive) unnötig einschränkt. Statt auf vertraglich basierte und damit handlungseinschränkend wirkende multilaterale Institutionen setzen die USA zunehmend auf informelle Gremien (wie z.B. die Proliferation Security Initiative), die aus ihrer Sicht flexibler und effektiver sind und die reale Machtverteilung zwischen den USA und den anderen an solchen Initiativen beteiligten Staaten besser widerspiegeln. Aufgrund der gemeinsamen Mitgliedschaft in der NATO wirkt die zunehmende Abkehr der USA von tradierten Institutionen (insbesondere im sicherheitspolitischen Bereich) auch unmittelbar auf die Bundesrepublik Deutschland. Aus amerikanischer Sicht ist die transatlantische Allianz ein zu vernachlässigendes Instrument ihrer politischen und militärischen Machtprojektion geworden, da sie kaum mehr zur Durchsetzung ihrer Interessen genutzt werden kann. Da nach dem Ende des Ost-West-Konfliktes Interessendivergenzen zwischen den USA und insbesondere den "alten europäischen" NATO-Mitgliedern in nahezu allen poltischen und militärischen Fragen vorherrschen, ist seitens der amerikanischen Administration, aber auch der außenpolitischen Eliten am Potomac ein zunehmendes Desinteresse an der Allianz zu konstatieren. An die Stelle von Politik in Institutionen tritt zunehmend Politik außerhalb von Institutionen, in Direktoraten oder sogenannten "Koalitionen der Willigen" oder "Fähigen".

Die Schwächung multilateraler Institutionen ist jedoch nicht nur auf der globalen Ebene zu beobachten und nicht nur durch die USA verursacht. Sie vollzieht sich auch regional: Durch die Ost-Erweiterung der Europäischen Union (EU) bei gleichzeitig ausbleibender Vertiefung hat sich auch der Handlungsrahmen Deutschlands in Europa stark geändert - und zwar nicht nur, was die institutionelle Weiterentwicklung der EU anbetrifft, sondern auch was ihre Außen-, Sicherheits- und Verteidigungspolitik anbelangt. Insbesondere die Frage, wie die Beziehungen zu den USA und zu Russland zukünftig gestaltet werden sollen, spaltet die Unionsmitglieder. Die meisten osteuropäischen Staaten würden eine Konzeption befürworten, in der Europa unter amerikanischer Hegemonie eine konfrontative Politik gegenüber der russischen Föderation betreibt, was von den meisten Gründungsmitgliedern der EU abgelehnt wird. Dieser konzeptionelle Dissens lähmt die konsequente Weiterentwicklung der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) und vor allem der Europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik (ESVP) zu Instrumenten politischer und militärischer Machtprojektion der EU.

3. Das Ende des politischen Westens: Die skizzierte Schwächung von NATO und EU - der beiden für die deutsche Außen- und Sicherheitspolitik zentralen multilateralen Institutionen - fördert eine Einsicht zu Tage, der sich die meisten führenden Politiker der Bundesrepublik bis heute verstellen: nämlich die Tatsache, dass "der Westen" als politische Handlungseinheit nicht mehr existiert. Zwar werden die europäischen Staaten und die USA auch weiterhin durch ihre gemeinsame Geschichte und Kultur aufs Engste miteinander verbunden bleiben. Aber daraus zu folgern, dass sie auch zukünftig eine stabile politische Handlungseinheit bilden, wäre verfehlt.

Nach dem Wegfall des gemeinsamen Feindes werden die USA und Europa nur noch auf einer Ad-hoc-Basis, wenn Interessenidentität vorherrschend ist, gemeinsam handeln. Wenn jedoch zwischen den USA und den Europäern, wie auch unter den Europäern selbst, Interessendivergenzen überwiegen sollten, wird die Außen- und Sicherheitspolitik im transatlantischen und europäischem Rahmen durch "Koalitionen der Willigen" und "Fähigen" dominiert sein. Diese werden sich der vorhandenen Institutionen teilweise bedienen, jedoch auch außerhalb dieser handeln, wenn eine Zusammenarbeit in Institutionen nicht möglich sein sollte.

Deutsche Außen- und Sicherheitspolitik seit der Wiedervereinigung

Die Außen- und Sicherheitspolitik der Bunderepublik Deutschland ist nach der Wiedervereinigung den neuen sicherheitspolitischen Rahmenbedingungen nur bedingt angepasst worden. Dort wo dies geschah, erfolgte die Anpassung spontan und nicht als Teil einer grundlegenden außen- und sicherheitspolitischen Strategie, die das Ziel verfolgt, die außenpolitische Staatsräson des wiedervereinten Deutschlands neu zu bestimmen. Statt eine grundlegende Debatte zu führen, wurde "piecemeal engineering" betrieben - Stückwerk, das nur darauf ausgerichtet ist, die kurzfristigen außen- und sicherheitspolitischen Herausforderungen zu bewältigen.

Die noch 1990 angestrebte gesamteuropäische Friedensordnung, in welche die deutsche Einheit eingebettet werden sollte, kam nicht zustande und ihre Herstellung wurde auch in den darauffolgenden Jahren weder von der Bundesrepublik noch von anderen europäischen Staaten aktiv vorangetrieben. Dies führte dazu, dass bei der politischen Elite aber auch bei der Bevölkerung der russischen Föderation ein Versailles-Komplex entstanden ist: Russland betrachtet sich nicht nur als Verlierer des Ost-West-Konfliktes, sondern auch als einen Staat, der beim Aufbau einer europäischen Nachkriegsordnung ausgegrenzt wird. Der sich ausgeschlossen fühlende Kriegsverlierer erkennt die neue Ordnung nicht als legitim an: Historisch betrachtet kann eine solche Konstellation durchaus zu Revanchismus führen. Aus dieser Perspektive wird die russische Politik der vergangenen Jahre gegenüber Europa und den USA erklärbar.

An die Stelle des Aufbaus einer gesamteuropäischen Nachkriegsordnung trat die Anpassung der EU und der NATO. Beide sollten erweitert und vertieft (bzw. im Falle der NATO transformiert) werden. Doch die vielbeschworene Parallelität von Erweiterung und Vertiefung vollzog sich lediglich als Erweiterung, denn wichtige Fragen, wie etwa die nach der inhaltlichen Räson von Vertiefung (respektive Transformation) und ihrer institutionellen Ausgestaltung, wurden ausgespart. Sicherheitspolitisch vollzog Deutschland den Balanceakt, die deutsche Bevölkerung an Auslandseinsätze zu gewöhnen. Aufgrund einer von der politischen Elite in Bonn bzw. Berlin dem deutschen Wahlvolk implizit unterstellten pazifistischen Tendenz wurden Auslandseinsätze deutscher Streitkräfte zumeist als Teil humanitärer Interventionen "verkauft": Die Rolle der Bundeswehrsoldaten sei hauptsächlich die von bewaffneten Entwicklungshelfern. Diese Strategie, die Mitte der 1990er Jahre sicherlich richtig war, schlägt mittlerweile auf die deutsche Politik zurück: Während sich die Aufgaben deutscher Soldaten in Afghanistan gewandelt haben und sich ihre ursprüngliche Mission zusehends zu einem Kampfeinsatz entwickelt, scheut die Politik davor zurück, dies den Bürgerinnen und Bürgern zu erklären und um Zustimmung zu der veränderten Rolle der Bundeswehr zu werben.

Nach dem 11. September 2001 - vor dem Irak-Krieg - gab es zum ersten Mal seit der Wiedervereinigung so etwas wie eine Debatte um eine "grand strategy" der Bundesrepublik Deutschland, in der sich die regierende rot-grüne Koalition auf den Aufbau eines europäischen Gegengewichtes gegenüber (und nicht gegen, wie oftmals behauptet wird) den USA verständigte. Damit rückte die europäische Dimension in den Vordergrund deutscher Außen- und Sicherheitspolitik. Dieser Politik war jedoch nur ein kurzer Frühling beschieden. Die Große Koalition fiel zunächst, was die Grundlinien ihrer Außenpolitik anbelangte, in gewohnte Bahnen zurück. In ihrer Regierungserklärung vom 30. November 2005 betonte Bundeskanzlerin Angela Merkel unmissverständlich das Primat der NATO als "stärkste(n) Anker unserer gemeinsamen Sicherheit" und wies dem Aufbau europäischer Verteidigungskapazitäten eine komplementäre Rolle zu. Damit ging sie - wie viele Regierungsoberhäupter vor ihr - von der Vereinbarkeit beider Entwicklungen aus. Zugleich bekannte sie sich auch als eine Befürworterin einer pragmatischen Politik, jedoch nicht im Sinne des Machbaren, sondern im Sinne einer Methode der kleinen Schritte und des bewussten Verzichts auf strategische Visionen.

Welches sind nun die alternativen Handlungsmöglichkeiten deutscher Außen- und Sicherheitspolitik, wenn man den hier dargelegten Annahmen folgt, dass sich erstens das internationale System gewandelt hat und zweitens eine Politik der kleinen Schritte keine adäquate Antwort auf die Wandlungen im internationalen System ist? Idealtypisch gibt es drei denkbare, mögliche und wahrscheinliche Idealtypen, die im Folgenden kurz skizziert und hinsichtlich ihrer Vor- und Nachteile für deutsche Außen- und Sicherheitspolitik diskutiert werden sollen.

Deutschland als Juniorpartner der USA

Grundlage der ersten Alternative ist die Annahme, dass die USA weiterhin die dominierende Macht im internationalen System bleiben werden. Europa wird aufgrund seiner internen Differenzen nicht zu einem eigenständigen Akteur in der internationalen Politik, wodurch sich für Deutschland die Frage stellt, wie es seine eigenen Interessen am besten durchsetzen kann. In dieser Situation schlagen einige Autoren vor, dass sich Deutschland im Rahmen der EU zu einem Befürworter einer Anlehnungsstrategie an die USA machen sollte (Arnulf Baring), mit dem Ziel Juniorpartner der Amerikaner zu werden. Europa würde den USA Legitimität verleihen und im Gegenzug die Möglichkeit des Einflusses auf amerikanische Außen- und Sicherheitspolitik erlangen. Diese Juniorpartnerschaft, so Stephan Bierling, sei der einzige Weg für Europa, um globalen Einfluss zu erlangen. Der unzweifelhafte Vorteil einer solchen Strategie läge darin, dass Deutschland wie auch Europa im Bereich der Sicherheitspolitik eine "free-rider"-Rolle einnehmen könnten. Da die USA mit ihren Streitkräften ohnehin nur politische und keine militärischen Partner brauchen, bestünde in einem solchen Szenario für Deutschland oder andere europäische Staaten keinerlei Veranlassung, mehr Geld in die Modernisierung ihrer Streitkräfte zu investieren.

Dem Vorteil einer solchen Neuausrichtung deutscher Außen- und Sicherheitspolitik stehen jedoch massive Nachteile gegenüber, die ein solches Szenario als wenig wünschenswert erscheinen lassen. Zunächst einmal geht dieses Szenario davon aus, dass die Vereinigten Staaten im Kern ihres außen- und sicherheitspolitischen Handelns stets nur zum Vorteil des "Westens" im allgemeinen handeln. Dies erscheint jedoch im Hinblick auf die Politik der US-Administration unter George Bush jun. mehr als fragwürdig. Darüber hinaus würde eine solche Anlehnungsstrategie Deutschland und Europa in Konflikte hineinziehen, die möglicherweise nicht im deutschen oder europäischen Interesse liegen (z.B. Taiwan). Ferner verkennen Befürworter eines solchen Szenarios, dass Legitimität eine soziale Kategorie ist. Das heißt, Legitimität von Handeln wird nicht dadurch erzielt, dass der Kreis derjenigen groß ist, die handeln, sondern, dass diejenigen, die an einer Handlung nicht teilnehmen, diese als legitim erachten. Aus den dargelegten Gründen erscheint eine solche Alternative für die deutsche Außen- und Sicherheitspolitik wenig sinnvoll. Sie ist darüber hinaus auch nicht wünschenswert, da sie Deutschland und Europa auf Dauer zu Hilfstruppen der USA degradieren würde.

Deutschland als Großmacht

Angesichts der Schwäche bestehender multilateraler Institutionen im transatlantischen und europäischen Raum wäre eine weitere denkbare Alternative, dass Deutschland verstärkte Anstrengungen dahingehend unternimmt, seine eigene Machtposition in dem sich abzeichnenden multipolaren System der internationalen Politik auszubauen. Im Konzert der Mächte könnte die Bundesrepublik dann, je nach eigener Interessenlage, wechselnde Koalitionen mit den anderen Großmächten eingehen. Sie würde damit zur Mitgestalterin einer internationalen Ordnung werden, würde aber auch Gefahr laufen, zum "swing state" konkurrierender Großmächte zu werden.

Eine solche Option, würde sie denn ernsthaft verfolgt werden, hätte zunächst zwei Konsequenzen. Zum einen müsste die Bundesrepublik erhebliche finanzielle Ressourcen aufwenden, um ihre Streitkräfte zu einer regionalen (und ggf. auch globalen) Machtprojektion zu befähigen. Denn auch in der internationalen Politik des 21. Jahrhunderts wird nur derjenige ein mitbestimmender Teil eines multipolaren Systems sein, der über entsprechende militärische Fähigkeiten verfügt. Zum anderen sollte eine solche Politik von einer Mehrheit der Bevölkerung mitgetragen, ja sogar aktiv befürwortet werden. Um dies zu erreichen, müsste sich die Rhetorik der politischen Elite in Berlin jedoch gewaltig verändern. Die verschleiernde Sprache müsste durch einen offenen Diskurs ersetzt werden, welcher der Bevölkerung die Vorteile einer solchen Politik nahebringt und um ihre Zustimmung ringt. Aber auch dann wäre es eher unwahrscheinlich, dass die Mehrheit der Deutschen, angesichts der inzwischen tief verwurzelten Aversion gegen den Einsatz militärischer Macht, einen solchen Politikwechsel begrüßen würde.

Auf europäischer Ebene hätte eine unilaterale Großmachtpolitik Deutschlands erheblich negative Konsequenzen. Sie würde unweigerlich zu einer europäischen Gegenmachtbildung gegen die Bundesrepublik führen, da sie bei fast allen Mitgliedstaaten der EU die Befürchtung einer deutschen Hegemonie über Europa nach sich ziehen würde. Da Deutschland aber auch heute noch zu klein ist, um eine Hegemonie auf dem europäischen Kontinent zu erringen, und zu groß, um ausbalanciert zu werden (Otto von Bismarck) würde eine solche Politik die Bundesrepublik nicht nur in ihrer Handlungsentfaltung hemmen, sondern auch den europäischen Kontinent auf Dauer paralysieren. Somit kann ein solches Szenario für die Zukunft deutscher Außen- und Sicherheitspolitik auch nicht wünschenswert sein.

Deutschland als (mit)führende europäische Macht

Das letzte Szenario, das eine Alternative für deutsche Außen- und Sicherheitspolitik darstellen könnte, knüpft an die Weiterentwicklung der EU an. Angesichts der Blockade, in der sich die Union seit geraumer Zeit befindet, könnte eine Pioniergruppe von Staaten (im Idealfall die Unterzeichnerstaaten der Römischen Verträge) vorangehen und dem Konzept der differenzierten Integration endlich konkrete Gestalt verleihen. Staaten, die politisch willens und fähig sind, sollten in einzelnen Politikbereichen ihre Verbindungen stärken, ohne dass sie von integrationsunwilligen Staaten daran gehindert werden können. Über ein solches Europa der variablen Geometrie würde sich dann (im besten Falle) ein Kern europäischer Staaten herausschälen, der in allen Politikbereichen der EU eine Vertiefung ihrer Beziehungen anstrebt.

Dieser Kern, der für andere Staaten potentiell offen sein muss, würde insbesondere im Bereich der Außen-, Sicherheits- und Verteidigungspolitik die EU nach außen (das heißt in der internationalen Politik) repräsentieren. Er würde die EU global handlungsfähig und zu einem verlässlichen Partner für andere Großmächte (und auch für die USA) machen. Zugleich würde damit auch die Voraussetzung geschaffen, an welcher der Bundeskanzlerin so viel liegt: eine "Stärkung [der] transatlantischen Sicherheitspartnerschaft." Die Stärkung der EU über die differenzierte Integration würde es Deutschland erlauben, als Mitgestalter der zukünftigen multipolaren Ordnung auf der internationalen Bühne aufzutreten, ohne dass bei den europäischen (Mit-)Führungsmächten Ängste hinsichtlich einer deutschen Dominanz über den europäischen Kontinent geweckt würden, da diese qua ihrer integrativen Verflechtung mit Deutschland Mitspracherechte über Deutschlands Politik hätten.

Ein solches Szenario bedeutet jedoch nicht, dass die deutsche Außenpolitik gänzlich europäisiert würde. Deutschland hätte weiterhin die Möglichkeit, dort, wo seine Interessen nicht mit denen der anderen Staaten übereinstimmen, über sein Netz bilateraler Beziehungen nationale Politik zu betreiben. Wichtig ist jedoch festzuhalten, dass im Fall der Interessenkonvergenz zwischen Deutschland und den anderen Kern-Staaten in der EU Machtressourcen gebündelt werden könnten, um sie mit Gewicht in die internationale Politik einzubringen. Geht man davon aus, dass es im deutschen Interesse liegt, eine Mitgestaltungsrolle bei der Ausgestaltung der internationalen Beziehungen im 21. Jahrhundert zu erwirken, erweist sich letztlich diese dritte Alternative als die einzig realistische, die zugleich wünschenswert ist.