Innerdeutscher Handel als Wegbereiter der Entspannungspolitik | Gemeinsame Nachkriegsgeschichte? | bpb.de

Einleitung

Eine der bekanntesten Schlagzeilen des Kalten Krieges lautete: "Der Osten handelt - was tut der Westen? Der Westen tut nichts! Kennedy schweigt ... Macmillan geht auf die Jagd ... und Adenauer schimpft auf Brandt!" In deutliche Worte kleidete ein Boulevardblatt seine Kritik an den Reaktionen Washingtons, Londons und Bonns auf den Mauerbau in Berlin am 13. August 1961 und verlieh damit der öffentlichen Empörung sprachmächtigen Ausdruck.

Die westlichen Regierungen waren einerseits über die Entwicklung in Berlin nicht ganz unglücklich und verfügten andererseits bei realistischer Betrachtung tatsächlich nur über wenige Handlungsoptionen. Dazu zählten beispielsweise Wirtschaftssanktionen, die in Krisensituationen üblicherweise gefordert werden. Nicht so im August 1961, als nur sehr vereinzelte Stimmen in diesem Sinne argumentierten. Das Bundeskabinett diskutierte zwar eine solche Möglichkeit, verwarf sie jedoch alsbald und beließ es bei einem unverbindlichen Aufruf an die westdeutschen Unternehmen, die bevorstehende Leipziger Herbstmesse zu boykottieren.

Die überaus moderate Reaktion überraschte, hatte Bonn doch in der Vergangenheit des Öfteren harte Maßnahmen - Stahlembargo (1950), Kriminalisierung von westdeutschen Geschäftspartnern der DDR (1954), Kündigung des innerdeutschen Handelsabkommens (1960) - gegenüber Ost-Berlin ergriffen. Daher rechnete das SED-Politbüro im Vorfeld des Mauerbaus mit neuen Einschränkungen bei wichtigen Lieferungen aus der Bundesrepublik und forcierte die bereits seit Januar 1960 angelaufene "Aktion Störfreimachung". Deren Ziel war es, die DDR-Volkswirtschaft so zu organisieren, dass etwaige Handelsunterbrechungen seitens Westdeutschlands keine Produktions- oder Versorgungsengpässe mehr bewirken würden.

Doch entgegen aller Ost-Berliner Sorgen und Vorsichtsmaßnahmen antwortete die Bundesregierung auf den Mauerbau aus mehreren Gründen nicht mit Eingriffen in den innerdeutschen Warenverkehr. Den Ausschlag gab sicherlich das Bemühen, die Krise nicht weiter anzuheizen, zumal eine Einstellung der Baumaßnahmen als ausgeschlossen galt. Weiterhin gingen unter den Bonner Experten die Meinungen darüber auseinander, ob Wirtschaftssanktionen Anfang der 1960er Jahre überhaupt noch eine ernsthafte Drohung für die DDR darstellten. Die peinlichen Erfahrungen im Zuge der Kündigung des innerdeutschen Handelsabkommens sprachen eher dagegen. Und schließlich signalisierten die westlichen Verbündeten nur sehr halbherzige Bereitschaft, ökonomische Strafmaßnahmen gegen die DDR zu verhängen.

Die eigentlichen Beweggründe für das zurückhaltende Bonner Krisenmanagement im Sommer 1961 waren jedoch grundsätzlicherer Natur als die hier benannten taktischen Erwägungen. Erstmals deutete sich öffentlich ein neuer strategischer Kurs in der Bonner Ost- und Deutschlandpolitik an. Die bislang dominierende "Politik der Stärke", welche Wirtschaftskontakte zur DDR in erster Linie als probates Druckmittel interpretiert hatte, wich peu à peu einer Entspannungspolitik, in deren Kontext dem innerdeutschen Handel eher die Funktion eines "goldenen Angelhakens" zugedacht war. Bereits Anfang 1961, ein halbes Jahr vor dem Mauerbau, hatte sich diese handelspolitische Richtungsänderung nach kabinettsinternen Auseinandersetzungen abgezeichnet. Allerdings setzte Bundeskanzler Konrad Adenauer in diesem Prozess der konzeptionellen Umorientierung nicht etwa die Akzente, sondern er gab widerwillig dem wachsenden Druck westlicher Verbündeter, bundesdeutscher Industrieller, kabinettsinterner Widersacher und - wahlkampfbedingt - der innenpolitischen Stimmung nach.

Die folgenden Ausführungen erläutern und begründen diese Interpretation. Dabei werden die ökonomisch-institutionellen Rahmenbedingungen der deutsch-deutschen Wirtschaftsbeziehungen vorangestellt und anschließend die maßgeblichen handelspolitischen Strategien umrissen. Zum Schluss wird jenes komplexe Faktoren- und Akteursgeflecht analysiert, das den strategischen Kurswechsel herbeiführte.

Ökonomische Grundlagen der Wirtschaftsbeziehungen

Die Bundesrepublik agierte gegenüber der DDR von Beginn an aus einer Position der ökonomischen Überlegenheit, und das keineswegs nur wegen der Größenverhältnisse. Diese Relationen erklären nicht die deutlich geringere Entwicklungsdynamik der DDR-Volkswirtschaft. Sie lässt sich im Wesentlichen auf vier Faktoren zurückführen.

Die SBZ litt im Vergleich zur Trizone sehr viel stärker unter den wirtschaftsstrukturellen Folgen der deutschen Teilung. Hier sei nur auf die geringen Kapazitäten in der Steinkohleförderung sowie in der Eisen- und Stahlproduktion hingewiesen, was den Wiederaufbau erheblich behinderte. Der aufwändige Auf- und Ausbau schwerindustrieller Anlagen nach sowjetischem Vorbild verschlang auf Jahre hinaus wertvolle Investitionsmittel, die an anderer Stelle dringend benötigt wurden. Zum wirtschaftsstrukturellen Handicap der SBZ/DDR kam zweitens die sowjetische Reparationspraxis hinzu. Bis Anfang der 1950er Jahre bremsten Demontagen von Produktions- und Infrastrukturanlagen, Reparationsleistungen aus laufender Produktion sowie die Überführung wertvoller Betriebe in sowjetisches Eigentum (Sowjetische Aktiengesellschaften) die Wiederaufbaudynamik. Plausible Kalkulationen gehen davon aus, dass die Pro-Kopf-Belastung in der SBZ/DDR mit 800 US-$ mehr als doppelt so hoch lag wie der Vergleichswert für den Westen (390 US-$).

Drittens sorgte die funktionale Überlegenheit der Marktwirtschaft in der Bundesrepublik dafür, dass nach Überwindung der "Durchbruchskrise" (1949/50) und mit Einsetzen des Koreabooms (1951) ein konjunktureller Aufschwung einsetzte, der die ostdeutschen Fortschritte rasch in den Schatten stellte. Offenkundig setzte die Marktwirtschaft auf mittlere Sicht größere Entwicklungspotenziale frei als die sozialistische Zentralplanwirtschaft. Deren systembedingte Dysfunktionalitäten zeigten sich nicht zuletzt im Außenhandel. So bargen weltwirtschaftliche Entwicklungen unvorhersehbare Momente, die eine mittelfristige volkswirtschaftliche Gesamtplanung vor unlösbare Aufgaben stellten. Auch die Trennung von Produktion und Vertrieb erwies sich für den Absatz der Güter im Ausland als nachteilig, denn die Herstellungsbetriebe hatten vor allem ein Interesse daran, ihr Produktionssoll zu erfüllen. Ob sich die Waren auch im Ausland verkaufen ließen, darüber machte man sich weniger Gedanken, weil das Angelegenheit der Außenhandelsorganisationen war. Hier lag einer der Gründe, weshalb ostdeutsche Produkte hinsichtlich ihrer Designs und technischen Standards bereits nach wenigen Jahren erkennbar von denen westlicher Konkurrenzgüter abwichen, nur noch bedingt den Konsumentengeschmack trafen und sich zunehmend zu Billigangeboten oder Ladenhütern entwickelten.

Viertens schließlich dürfen die Vorteile, welche der Bundesrepublik aus der Westintegration erwuchsen, nicht unterschätzt werden. Die finanziellen und technologischen Hilfestellungen der Verbündeten beim Wiederaufbau erwiesen sich als ebenso wertvoll wie ihr großer Absatzmarkt für technisch anspruchsvolle Güter aus westdeutscher Produktion. Dagegen erhielt die DDR weder von der Sowjetunion noch von den sozialistischen Bruderstaaten finanzielle oder technologische Hilfen in vergleichbarer Qualität.

Aufgrund dieser Gegebenheiten blieb die Option, den Handel als politisches Druckmittel einzusetzen, weitgehend der Bundesregierung vorbehalten. Nur die "Schwachstelle" West-Berlin bot der DDR die Gelegenheit, ihrerseits ökonomischen Druck auf den Westen auszuüben, um auf diesem Wege politische Konzessionen zu erzielen.

Nimmt man die absoluten Werte des Handelsvolumens als Maßstab, entwickelten sich der Warenaustausch recht kontinuierlich (Vgl. Abb. der PDF-Version). Nach schwierigem, ja holprigem Beginn stiegen die beiderseitigen Lieferungen ab 1952 deutlich an, überschritten 1955 erstmals die symbolträchtige Marke von 1 Mrd. DM und verdoppelten sich binnen fünf Jahren. So gesehen stellte der deutsch-deutsche Handel eine Erfolgsgeschichte dar, wenn auch auf bescheidenem Niveau. Nennenswerte Handelseinbrüche wie jene von 1951/52, 1961 - 1963 und 1967 riefen keine längerfristigen Stockungen hervor. Die vermeintliche Erfolgsgeschichte verliert jedoch an Glanz, wenn man die Zahlen in Relation zu anderen Außenhandelswerten setzt. Dann wird deutlich, dass die amtliche Statistik nur ein bis zwei Prozent des bundesdeutschen Außenhandelsvolumens der DDR zuwies, mit fallender Tendenz. Umgekehrt büßte auch die Bundesrepublik als Handelspartner für die DDR über die Jahrzehnte erheblich an Bedeutung ein. Beide deutsche Staaten expandierten außenwirtschaftlich wesentlich stärker innerhalb ihrer jeweiligen Bündnisgemeinschaften. Ausgerechnet auf dem Höhepunkt der Berlin-Krise entwickelte sich der DDR-Handel mit Westeuropa dynamischer als der innerdeutsche Handel. Die Bundesregierung registrierte diesen Trend sehr kritisch und interpretierte ihn dahingehend, dass die Verbündeten ihre Geschäfte ohne Rücksicht auf deutsch-deutsche Befindlichkeiten abwickelten.

Nicht nur die quantitativen Kennzahlen deuteten auf eine wachsende Entfremdung beider Staaten hin. Auch die qualitative Beschaffenheit des Warentransfers spiegelte ihre divergierende Entwicklung wider. Ausgehend von einem annährend gleichwertigen technologischen Leistungsvermögen Ende der 1940er Jahre nahm der wechselseitige Transfer anspruchsvoller Fertigwaren wie Güter des Maschinen- und Büromaschinenbaus, optischer Gerätschaften oder elektrotechnischer Produkte einen relativ großen Stellenwert ein. Dieser Handel "auf Augenhöhe" änderte sich bereits während der 1950er Jahre, als die DDR in Schlüsselbranchen wie der Elektroindustrie und dem Büromaschinenbau den Anschluss an die westliche Entwicklung verlor. Es fiel den Volkseigenen Betrieben immer schwerer, ihre Absatzmärkte in der Bundesrepublik zu behaupten. Als Kompensation dominierten zunehmend Roh- und Grundstoffe das DDR-Lieferangebot. Nach Braunkohle und Grubenholz in den 1950er Jahren bildeten Mineralöl und -produkte den größten Warenposten. Hierbei profitierte die DDR von den umfangreichen und günstigen Importen aus der Sowjetunion, wurde zugleich aber - wie die Erfahrungen der 1970/80er Jahre lehren sollten - für Turbulenzen am Weltrohölmarkt anfällig. Tendenziell glich das Warenspektrum des deutsch-deutschen Handels zunehmend jenem, das zwischen Entwicklungsländern und hoch entwickelten Staaten zu beobachten ist. Die volkswirtschaftliche Desintegration Gesamtdeutschlands konnte zu keinem Zeitpunkt in erkennbarem Maße gebremst werden.

Institutionen der Wirtschaftsbeziehungen

Aus Sicht der Bundesregierung musste das institutionelle Gefüge innerdeutscher Wirtschaftsbeziehungen zwei übergeordnete Kriterien erfüllen. Zum einen galt es, den Primat der Politik in Form umfassender Kontrolle und Steuerung durch die Bundesregierung zu gewährleisten. Zum anderen durften unter keinen Umständen irgendwelche formalen Hinweise auf einen völkerrechtlich souveränen Status der DDR enthalten sein.

Gemäß diesen Prämissen etablierte sich zwischen der Bundesrepublik und der DDR ein bilaterales Handelsregime, dessen erste vertragliche Grundlage das Frankfurter Abkommen vom 8. Oktober 1949 bildete. Darin vereinbarten beide Seiten umfangreiche, detaillierte Warenlisten, die von west- und ostdeutschen Unternehmen im darauf folgenden Jahr in Handelsgeschäfte umgesetzt wurden. Dieses umständliche Verfahren entsprach der planwirtschaftlichen Außenhandelslogik. Bonn zeigte sich einverstanden, weil es damit über einen willkommenen Steuerungs- und Kontrollmechanismus des innerdeutschen Warenverkehrs verfügte, illegale Geschäfte unterbinden und einer befürchteten kommunistischen Unterwanderung vorbeugen konnte.

Um die Verhandlungen zu beschleunigen, einigten sich beide Seiten darauf, mit dem neuen Berliner Abkommen vom 20. September 1951 einen dauerhaften Vertragsrahmen zu schaffen und künftig nur noch die jährlichen Warenlisten zu verhandeln. Gemäß einer revidierten Abkommensversion vom 16. August 1960 wurden nur noch jene Posten auf die Tagesordnung gesetzt, bei denen Änderungsbedarf bestand. Das Berliner Abkommen sollte bis zum Ende der DDR Bestand haben. Seine pragmatische Handhabung unabhängig von politischen Wechselfällen belegt, dass auf der deutsch-deutschen Verhandlungsebene frühzeitig eine nüchterne Geschäftsatmosphäre Einzug gehalten hat. Allerdings stellte die Signatarformel "Währungsgebiet der DM-West bzw. DM-Ost" bis zum Schluss einen Stein des Anstoßes dar. Bonn bestand auf Beibehaltung dieser Formel, gewährleistete sie doch die Einbeziehung West-Berlins in das Vertragswerk und vermied eine Nennung der offiziellen Staatsbezeichnung "Deutsche Demokratische Republik".

Die Bezahlung erfolgte zentral über Konten der Bank deutscher Länder (Frankfurt/M.) bzw. der Deutschen Notenbank (Ost-Berlin), wobei man als Zahlungsgröße die "Verrechnungseinheit" (VE) festlegte. Ihr Wert entsprach rechnerisch sowohl einer DM (West) als auch einer DM (Ost). Da sich aber die in den Listen vereinbarten Warenpreise an bundesdeutsche Marktverhältnisse anlehnten, war eine VE de facto mit einer DM-West gleichgesetzt. Die ungewöhnliche Regelung bewahrte die Bundesregierung davor, offiziell die Währung der DDR zu akzeptieren und dadurch deren völkerrechtlichen Status aufzuwerten. Umgekehrt verschleierte der Modus die reelle Schwäche der DM-Ost, was dem SED-Regime sehr gelegen kam.

Rund zwei Jahrzehnte lang verlief der einzige kontinuierlich offene Kommunikationskanal zwischen Bonn und Ost-Berlin über die Routinegespräche des innerdeutschen Handels. Über ihn wurden bis 1969 nahezu alle deutschlandpolitischen Themen zumindest zur Sprache gebracht, was seine enorme Bedeutung unterstreicht. Die 14-täglichen Verhandlungen über aktuelle Einzelfragen führten seitens der DDR Vertreter des Ministeriums für Außenhandel und Innerdeutschen Handel (MAI). Da sich die Bundesregierung wegen der Anerkennungsproblematik auf keine direkten Verhandlungen mit "Pankow" einlassen wollte, schuf sie ein institutionelles Unikum: die Treuhandstelle für den Interzonenhandel (TSI). Formal eine Unterorganisation des Deutschen Industrie- und Handelstages, blieb ihr Leiter bei den Verhandlungen mit der ostdeutschen Seite an die Weisungen des Bundeswirtschaftsministers gebunden. Die TSI stellte ein Funktionsäquivalent zum sozialistischen Außenhandelsmonopol dar. Versuche der DDR, dennoch mit einzelnen Bundesländern oder Unternehmen ins Geschäft zu kommen, unterband das Wirtschaftsministerium energisch. Ihm kam es darauf an, dass das föderale und pluralistische System der Bundesrepublik nicht durch die zentral gesteuerten Instanzen der DDR ausgehebelt werden konnte. Die Akteure auf westlicher Seite sollten nicht gegeneinander ausgespielt werden, wie es das SED-Politbüro tatsächlich als Ziel vorgegeben hatte. In gewissem Sinne praktizierte die Bundesregierung analog zur "wehrhaften Demokratie" eine "wehrhafte Marktwirtschaft".

Verschiedentlich kritisierte die westdeutsche Presse, dass der DDR mit dem so genannten Swing ein zinsloser Kredit ohne Gegenleistungen eingeräumt würde. Angesichts des diktatorischen Regimes, insbesondere auch der Grenzüberwachungspraxis galt ein solches Zugeständnis als inakzeptabel. Die Kritik traf nur bedingt zu. Prinzipiell stellte der Swing zwar kein Entgegenkommen an die DDR, sondern die verfahrenstechnische Notwendigkeit eines bilateralen Clearing dar. Beide Seiten konnten ihn in Anspruch nehmen, um zeitliche Verschiebungen bei den Zahlungseingängen auszugleichen. Weil aber die SED im Laufe der Jahre die Überziehungsmöglichkeiten bewusst und dauerhaft in Anspruch nahm, verfügte sie seit 1962 tatsächlich über eine zinslose Kreditlinie in Höhe von bis zu 200 Mio. DM-West - Ende der 1970er Jahre belief sich die zinslose Kreditlinie gar auf knapp 900 Mio. DM-West. So zog die DDR einen beachtlichen Vorteil aus den Wirtschaftsbeziehungen mit der Bundesrepublik, wie er im internationalen Geschäftsverkehr unüblich war.

Besonders umstritten blieb die Frage, ob der innerdeutsche Handel in das Ende 1949 errichtete Embargo-Regime des Westens gegen die sozialistische Staatenwelt einbezogen werden sollte. Sachlich zweifellos angemessen, wehrte sich Bonn gegen das entsprechende Ansinnen Washingtons, weil ein Embargo per definitionem als Außenhandelsinstrument galt und damit nicht auf den innerdeutschen Handel Anwendung finden durfte. Natürlich sagte das Bundeswirtschaftsministerium eine strikte Überwachung der Lieferungen in die DDR unter Embargogesichtspunkten zu, die es aber bewusst nicht einhielt. Darauf aufmerksam geworden, setzten die USA 1955 parallel zu Auflösung der Alliierten Hohen Kommission durch, dass innerhalb des Embargo-Regimes eine spezielle Institution für den deutsch-deutschen Warenverkehr geschaffen wurde. Dahinter stand das Konzept der "embedded sovereignty"; die wachsende Souveränität der Bundesrepublik auf den einzelnen Politikfeldern bedurfte einer kompensatorischen Einbettung in westliche Kontrollstrukturen.

Politische Konzepte zur Gestaltung der Wirtschaftsbeziehungen

Die Geschichte der deutsch-deutschen Wirtschaftsbeziehungen weist eine Vielzahl widersprüchlicher und miteinander konkurrierender politischer Konzepte auf. Mit dem Namen des ersten Bundesministers für gesamtdeutsche Fragen, Jakob Kaiser, war die Vorstellung von der Brückenfunktion des innerdeutschen Handels verbunden. Kaiser - und mit ihm Bundeswirtschaftsminister Ludwig Erhard - neigten zu der Auffassung, dass enge ökonomische Beziehungen weit in beide deutsche Gesellschaften hineinstrahlen würden und als Brücke für persönliche Kontakte, technische Projekte oder eine gemeinsame Alltags- und Konsumkultur dienen könnten. Deren Wert für ein lebendiges Zusammengehörigkeitsgefühl und die politische Verständigung über ideologische Gräben hinweg konnte nach Auffassung der beiden Minister gar nicht hoch genug veranschlagt werden.

In diese Richtung zielte auch das "Klammer"-Konzept, das allerdings stärker auf die funktionale Bedeutung des Zusammenhalts von Ost und West abhob. Ausgehend von der Erwartung einer mittelfristig realisierbaren deutschen Einheit sei es eine vorrangige Aufgabe der Wirtschaftsbeziehungen, die auseinanderdriftenden beiden Staaten so eng wie möglich zusammenzuhalten. Nur so ließen sich die volkswirtschaftlichen Folgekosten der Wiedervereinigung in überschaubarem Rahmen halten. Kritik an beiden vor allem vom Bundeswirtschaftsministerium und von interessierten Unternehmen vertretenen Konzepten äußerten insbesondere das Bundeskanzleramt und das Auswärtige Amt. Beide Häuser vertraten die These, dass über den innerdeutschen Handel unmittelbarer Druck auf "Pankow" ausgeübt werden könnte, der zu politischen Zugeständnissen führen würde. Darin durften sie sich durch die US-amerikanischen Regierungen bestärkt fühlen, die Bonn immer wieder zu energischerem Auftreten gegenüber Ost-Berlin auch und gerade in Fragen der Wirtschaftsbeziehungen ermunterten. Erst mit der Präsidentschaft John F. Kennedys sollte sich dies ändern.

Innerhalb des SED-Führungszirkels bestand Einigkeit darüber, dass im Wettbewerb mit der Bundesrepublik um die Gunst des gesamten deutschen Volkes - letztlich um die Stabilität des eigenen Regimes - den innerdeutschen Wirtschaftsbeziehungen eine Schlüsselfunktion zukam. Einerseits eröffneten sie der DDR einen devisensparenden Weg, Mangelwaren zu beziehen und Produktionsausfälle zu vermeiden, die Versorgungslage der Bevölkerung zu verbessern und damit das System zu stabilisieren. Andererseits gab man sich im Politbüro zumindest während der 1950er Jahre der Illusion hin, durch gezielte Auftragsvergabe an notleidende Branchen bzw. Unternehmen in der Bundesrepublik das Ansehen der DDR respektive des Sozialismus aufzuwerten. Dieser Logik folgte beispielsweise der Kauf von 250 Traktoren des vor der Insolvenz stehenden Landmaschinenherstellers Lanz/Mannheim im Jahre 1954. Gleichwohl verhinderte das Geschäft nicht die spätere Übernahme des badischen Traditionsunternehmens durch den amerikanischen Konkurrenten John Deere; für die ostdeutsche Propaganda ein willkommener Anlass, auf der nationalen und antikapitalistischen Klaviatur zu spielen.

Mehrfach trat das MAI unmittelbar vor Landtagswahlen in der Bundesrepublik mit aufsehenerregenden Sonderprogrammen an die Öffentlichkeit. Im Jahre 1954 kündigte es anlässlich der Wahl in Nordrhein-Westfalen an, Steinkohle, Eisen und Stahl im Wert von über 100 Mio. VE aus dem Ruhrgebiet beziehen zu wollen. Die damit verbundene Intention lag auf der Hand: Offenkundig hoffte Walter Ulbricht, im traditionell roten "Pott" die Arbeiterschaft für die Interessen der DDR zu mobilisieren und den Wahlausgang beeinflussen zu können. Ein Erfolg blieb indes aus.

Die entscheidende deutschlandpolitische Funktion der Wirtschaftsbeziehungen erkannte das SED-Politbüro in der Möglichkeit, über sie die völkerrechtliche Anerkennung der DDR zu befördern. Bekanntlich war angesichts der ablehnenden Haltung aller Bundesregierungen in dieser Frage ein formaler Akt unrealistisch. Deshalb versuchte Ost-Berlin, in die innerdeutsche Handelspraxis außenwirtschaftliche Elemente einzuflechten, um über die normative Kraft des Faktischen eine formaljuristische Änderung des Status quo zu erreichen.

Auf drei Ebenen suchte die SED-Führung den Erfolg: Auf der vertragsrechtlichen Ebene strebte man die Umwandlung des Berliner Abkommens - eines Verwaltungsabkommens - in einen außenwirtschaftlichen Vertrag an, der definitionsgemäß zwei völkerrechtlich gleichwertige Vertragspartner voraussetzte. Weiterhin wünschte man als Signatarformel nicht "Währungsgebiete", sondern die offizielle Staatsbezeichnung "Deutsche Demokratische Republik". Auf der Verhandlungsebene lehnte das MAI immer wieder die TSI als Gesprächspartner ab und forderte Verhandlungen auf Ministeriumsebene. Des Weiteren setzte die ostdeutsche Seite auf so genannte paritätisch besetzte technische Regierungskommissionen, die sich mit innerdeutschen Projekten (z.B. Verkehrs-, Kommunikationsinfrastruktur) befassten. Auf der Repräsentationsebene zielte die DDR vor allem im westlichen Ausland auf die Selbstdarstellung als souveräner Staat. Gerade in der Bundesrepublik wurden die Vertreter ostdeutscher Betriebe dazu angehalten, etwa auf Industrie- und Handwerksmessen offiziell unter dem Signet "Deutsche Demokratische Republik" zu logieren - durchaus mit Erfolg. Die erhofften Auswirkungen auf die formal-juristische Ebene stellten sich aber nicht ein.

Ulbricht zog die innerdeutschen Wirtschaftsbeziehungen nicht nur zur Durchsetzung der Zwei-, sondern auch der Drei-Staaten-These heran. Diese besagte, dass West-Berlin als eigenständige politische Einheit aufzufassen sei. Dahinter stand das Kalkül, die Bande zwischen der Inselstadt und der Bundesrepublik zu lockern. Allerdings liefen sämtliche Initiativen, wie das von Außenhandelsminister Heinrich Rau im November 1958 verkündete "5 Mio. DM-Sonderprogramm" für die West-Berliner Wirtschaft, ins Leere.

Von der "Politik der Stärke" zum "Wandel durch Handel"

Ende der 1950er Jahre änderten sich die Rahmenbedingungen der innerdeutschen Wirtschaftsbeziehungen grundlegend. Nachdem Großbritannien im Herbst mit einer großzügigen Offerte über 250 Mio. US-$ an Moskau ein "Kreditwettrennen" unter den westeuropäischen Staaten ausgelöst hatte, entwickelte sich der Ost-West-Handel geradezu stürmisch. Die auf diesem Gebiet traditionell stark vertretene westdeutsche Industrie sah sich angesichts der nach wie vor restriktiven Bonner Handelspolitik benachteiligt und schickte ihre Führungskräfte vermehrt in die sozialistischen Hauptstädte - auch nach Ost-Berlin. Innerhalb der Bundesregierung bewertete man diese Entwicklung unterschiedlich. Während das Wirtschaftsministerium die Belebung des Osthandels und innerdeutschen Handels grundsätzlich befürwortete, kritisierte Adenauer das Verhalten etlicher Industrieller beispielsweise auf der Leipziger Frühjahrsmesse 1960 aufs Schärfste. Nach seiner Auffassung zeugte deren Werben bei führenden SED-Politikern um lukrative Geschäftsabschlüsse angesichts der schwelenden Berlin-Krise von mangelnder nationaler und demokratischer Gesinnung.

Im September 1960 eskalierte die Situation. Nachdem die DDR aufgrund des "Tags der Heimat", den die Vertriebenenverbände in West-Berlin veranstalteten, die Sektorengrenze für einige Tage gesperrt hatte, entschied sich die Bundesregierung gegen den Willen Erhards für eine Kündigung des Berliner Abkommens zum 1. Januar 1961. Damit konnte sich ein letztes Mal der Kanzler gemeinsam mit seinem Außenminister als Verfechter einer harten Linie im innerdeutschen Handel durchsetzen, wobei die kabinettsinterne Rivalität gegenüber dem ungeliebten Kronprinzen sicher eine große Rolle spielte. Eine politische Konzeption ließen weder Konrad Adenauer noch Heinrich von Brentano erkennen. Bereits nach zwei Wochen sahen sich beide gezwungen, erneute Gespräche mit der anderen Seite vorzuschlagen, und zum 1. Januar 1961 nahm der innerdeutsche Handel seinen gewohnten Fortgang. Diese Episode beschädigte nicht nur das ohnehin in Mitleidenschaft gezogene Ansehen des Kanzlers. Sie läutete zugleich den eingangs angedeuteten strategischen Kurswechsel gegenüber der DDR ein - mit Gerhard Schröders "Politik der Bewegung" auch gegenüber Osteuropa.

In den 1960er Jahren prägte ein sachlicherer Umgangston als zuvor die Handelsbeziehungen zwischen der Bundesrepublik und der DDR; ökonomische Rationalität hatte sich gegen politisch-ideologische Vorgaben weitgehend durchgesetzt. Seit langem geplante Infrastrukturprojekte wie der Wiederaufbau der Autobahnbrücke bei Hirschberg (heute A 9) wurden realisiert. Auch als im Zuge der neuen EWG-Regelung 1964 die Mineralölbesteuerung in der Bundesrepublik geändert wurde, was für die DDR erhebliche Profiteinbußen bedeutete, fanden beide Seiten eine zufriedenstellende Lösung.

Resümee

Die Wirtschaftsbeziehungen zwischen der Bundesrepublik und der DDR wandelten sich während der 1950/60er Jahre von einem emotionalisierten, politisch aufgeladenen Handlungsfeld zu einem nüchternen Forum deutsch-deutscher Kontakte. Sicherlich begünstigte der Umstand, dass die zahlreichen Versuche ihrer politischen Instrumentalisierung ausnahmslos scheiterten, diesen Prozess. Weder gelang es der Bundesregierung, über Wirtschaftssanktionen substanzielle Zugeständnisse auf anderen Gebieten zu erzielen, noch zeigten die Bemühungen des SED-Regimes zur Durchsetzung der Zwei- bzw. Drei-Staaten-These irgendeinen Erfolg.

Umgekehrt offenbarten die ökonomischen Akteure beiderseits des "Eisernen Vorhangs" Ende der 1950er Jahre wachsendes Interesse am innerdeutschen Handel und ignorierten immer häufiger politische Vorgaben. Während Volkseigene Betriebe nach wie vor und gegen den Willen des SED-Politbüros bundesdeutsche Produktionsgüter und Industrieanlagen jenen osteuropäischer Herkunft vorzogen, drängten westdeutsche Firmen mit Macht nach Osten, um Absatzmärkte gegen ihre westeuropäischen Konkurrenten zu verteidigen.

Durch diesen unternehmerischen "Eigensinn" geriet die Bundesregierung wegen ihrer restriktiven Handelspolitik unter Zugzwang, zumal die Regierungen in London, Paris und Rom den Osthandelsinteressen ihrer Unternehmen zunehmend auch politische Rückendeckung gewährten. So erklärt sich, dass nach dem Fiasko im Herbst 1960, als ohne politisches Konzept das Berliner Abkommen erst gekündigt und dann nahtlos weitergeführt wurde, das Bundeswirtschaftsministerium den strategischen Richtungswechsel in der deutsch-deutschen Wirtschaftspolitik durchsetzen konnte.