Kommunale Sicherheitspolitik zwischen Expansion, Delegation und Kooperation | Innere Sicherheit im Wandel | bpb.de

Einleitung

Die Gewährleistung innerer Sicherheit steht im Zentrum des politischen Selbstverständnisses des modernen Staates. Es gehört zu dessen Kerngeschäft, eine objektiv stabile und subjektiv als stabil wahrgenommene soziale Ordnung zu garantieren. Die Sicherung des Gemeinwesens gegenüber inneren und äußeren Bedrohungen als Ziel des Regierens war von grundlegender Bedeutung bei der Herausbildung des Nationalstaates. Innere Sicherheit spielte als politischer Begriff auch eine maßgebliche Rolle bei der Formierung der bürgerlichen Gesellschaft und fand bereits Eingang in die französische Verfassung von 1793. Thomas Hobbes machte die Lösung des Sicherheitsproblems im "Naturzustand" zum Prüfstein für die Frage nach der Herrschaftslegitimation. Allein das Versprechen, eine "öffentliche Ordnung" dauerhaft aufrechtzuerhalten, verhalf dem Leviathan zu seiner Geburt und sicherte ihm das "Monopol legitimer physischer Gewaltsamkeit". Die sicherheitspolitische Gewährleistung individueller Handlungsfreiheit blieb auch für die nachfolgenden liberalen Vertragstheoretiker von John Locke bis Immanuel Kant ein zentrales Motiv für die Rechtfertigung der Ausübung staatlichen Zwangs. Die Ausweitung dieser Legitimationsfigur auf den Bereich der sozialen Sicherheit vollzog sich erst mit einigem Abstand. Die Übertragung von Sicherheitsaufgaben an halbstaatliche und private Akteure ist daher ein qualitativ anderer Vorgang als der in vielen Politikfeldern der modernen Daseinsfürsorge - etwa der Sozial- und Wirtschaftspolitik - zu beobachtende Wandel von einem hierarchischen Steuerungs- zu einem kooperativen Netzwerkmodus, in dem der Staat sich auf Regulierungsaufgaben konzentriert. Gleichwohl scheint sich im Politikfeld Innere Sicherheit eine ähnliche Entwicklung hin zu kooperativen Strukturen anzubahnen, und die Entstaatlichung von Sicherheitsaufgaben wird offenbar mit ähnlichen Effektivitäts- und Effizienzargumenten begründet. Politik kann im Zeichen des Übergangs vom Interventionsstaat zum kooperativen Staat nicht mehr als Entscheidung dazu befugter staatlicher Akteure betrachtet werden, sondern muss aus der Interaktion zahlreicher Beteiligter aus Staat und Gesellschaft heraus rekonstruiert werden. "Das politische System, zugespitzt: die Regierung, ist keineswegs das souveräne Steuerungszentrum, das von oben her und auf direkte Weise die Geschicke der Gesellschaft lenkt. Das politische System wird vielmehr von einer Fülle von Institutionen, Organisationen und Funktionssystemen begrenzt, die ihrer eigenen Logik folgen und nicht den Vorgaben der staatlichen Direktiven." Die Steuerungsfähigkeit im Sinne eines unbeschränkten Zugriffs des Staates auf die gesellschaftlichen Akteure, Teilsysteme und Prozesse nimmt ab. Dieser neue politische Steuerungsmodus macht den Einsatz neuer Anreiz-, Regulierungs- und Interventionsinstrumente erforderlich.

Dementsprechend ist die gegenwärtige Situation gekennzeichnet durch eine Neu- und Umverteilung staatlicher Sicherheitsaufgaben. Ohne dass sich der Staat aus dem Prozess der Herstellung von Sicherheit und Sicherheitsgefühl völlig zurückzieht, überträgt er doch zunehmend Aufgaben an private Unternehmen, Nichtregierungsorganisationen (NGOs), Verbände und Vereine. Auch die Medien und die Bürgerinnen und Bürger sind längst nicht mehr bloße "Resonanzkörper" eines gesellschaftlichen Sicherheitsdiskurses, sondern aktiv gestaltende Akteure, die - bewusst und unbewusst - in den Prozess der Sicherheitsgewährleistung eingreifen. Dadurch verändert sich der Kontrollmodus über und die Verantwortung für die Bereitstellung und Erbringung von Sicherheitsleistungen. Sich wechselseitig beeinflussende Prozesse der De-, Re- und Neuregulierung vollziehen sich mit unterschiedlichen Vorzeichen, in unterschiedliche Richtungen, mit unterschiedlicher Geschwindigkeit und mit unterschiedlichen Auswirkungen auf die einzelnen gesellschaftlichen Funktionssysteme und das Gesamtsystem.

Vieles von dem kann zum gegenwärtigen Zeitpunkt noch nicht eindeutig identifiziert und interpretiert werden. Und wo Diagnosenschon schwierig zu stellen sind, lassen sichPrognosen bekanntlich noch schwieriger abgeben. Aus der Vielzahl der unterschiedlichen Entwicklungen sollen hier diejenigen herausgegriffen und näher beleuchtet werden, die am ehesten als Vorboten eines sich abzeichnenden Paradigmenwechsels betrachtet werden können. In diesem Beitrag soll es weniger darum gehen, ein Gesamtbild dieser Veränderungs- und Anpassungsprozesse zu zeichnen als vielmehr darum, die Vielschichtigkeit, Verflochtenheit und Dynamik der momentan ablaufenden Umwälzungen zu skizzieren und Verbindungslinien zu ziehen. Es soll gezeigt werden, dass sich die Prozesse der Delegation, Expansion und Kooperation, die die aktuelle Sicherheitspolitik maßgeblich kennzeichnen, sich ihrerseits wiederum innerhalb einer zum Teil diffusen und ambivalenten Gemengelage von unterschiedlichen Entwicklungen vollziehen.

Expansion: Zwischen Entgrenzung und Entstrukturierung

Nach dem Fall des Eisernen Vorhanges und der Berliner Mauer ist das politische Handlungsfeld der inneren Sicherheit unzweifelhaft in - teils hektisch-hysterische - Bewegung geraten. Denn damit verbunden verschwanden auch alte politische Feindbilder und institutionelle Selbstverständnisse. Militär und Geheimdienste mussten sich nach jahrzehntelang feststehender Aufgabenbeschreibung plötzlich völlig neu orientieren. Gleichzeitig galt es, sich auf neue Bedrohungen einzustellen, die mit der politischen und ökonomischen Öffnung der Grenzen nach dem Kalten Krieg auf den Nationalstaat zukamen und sich parallel zum rasanten Tempo der einsetzenden Globalisierung ausbreiteten. Wie die westliche Wirtschaft, die sich neue Vertriebswege, Produktionsstätten, Absatz- und Kapitalmärkte vorwiegend im osteuropäischen und südostasiatischen Raum erschloss, globalisierte sich auch das Verbrechen.

Und so scheinen die einst getrennten Bereiche der inneren und äußeren Sicherheit miteinander zu verschmelzen, um - so die politische Argumentation - dem international agierenden Terrorismus und Schwarzhandel etwas entgegensetzen zu können. Diese Diskussion erhielt durch die Terroranschläge am 11. September 2001 in New York und Washington freilich eine völlig neue Dimension. Die Symbolkraft dieses Terroraktes reichte aus, um damit weit reichende Veränderungen der Sicherheitspolitik zu legitimieren.

Die aus rechtsstaatlichen Gründen gezogenen und institutionell abgesicherten Grenzen zwischen Bundes- und Landespolizei, Verfassungsschutz und Geheimdienst werden mit dem gleichen Argumentationsmuster aufgeweicht, um den inter- und intrainstitutionellen Informations- und Datenaustausch zu verbessern und zu verstetigen. Diese sprichwörtliche Entgrenzung der Sicherheitskategorien führt dazu, dass zwischen nach Kompetenzen separierten Staatsaufgaben und Eingriffsmaßstäben nicht mehr trennscharf unterschieden wird. In der öffentlichen Debatte taucht der Begriff der "erweiterten Sicherheit", hinter dem sich eine Entgrenzung des militärischen Rollenverständnisses versteckt, immer häufiger auf. Es wird darüber diskutiert, ob das Militär zu Kampfhandlungen, die nicht mit der Landesverteidigung, ihren Pflichten innerhalb des NATO-Bündnisses oder der UNO-Mitgliedschaft in Zusammenhang stehen, ebenso eingesetzt werden soll wie zur Unterstützung von Polizeimaßnahmen bei Großereignissen wie der Fußball-WM 2006. Dieser normativ und politisch-psychologisch aufgeladene Begriff steht stellvertretend dafür, dass im Sicherheitsdiskurs unterschiedliche Bedrohungspotenziale wie Terrorismus, Umweltkatastrophen, organisierte Kriminalität oder politischer Radikalismus miteinander vermengt und primär mit sicherheitspolitischen - und nicht etwa mit entwicklungs-, umwelt-, wirtschafts- oder sozialpolitischen - Forderungen und Ansprüchen verknüpft werden.

Wie hilflos der Staat aber tatsächlich gegenüber diesen neuen, netzwerkartig operierenden und flaggenlosen nichtstaatlichen Feinden ist, zeigt die Reaktion der Weltmacht USA, die sich ungeachtet dieser Kenntnisse für einen Krieg gegen Nationalstaaten entschied. Dieser Krieg - von Abu Ghraib bis Guantánamo - macht auch deutlich, welche gewaltige legitimatorische Kraft 9/11 innewohnt und dass diese Kraft ebenso stark an den Grundfesten der Werte zu rütteln vermag, auf denen demokratische Gesellschaften fußen, wie deren Feinde. Paradoxerweise werden die drastischen Abwehrmaßnahmen gegen die Terrorgefahr nicht nur als Beweis für die vermeintliche Bedrohung von außen angeführt, wie der Schriftsteller Peter Schneider kritisiert, sondern auch für die Gefährdung der Demokratien im Innern.

Bei der Bereitstellung von Sicherheitsleistungen rückt - neben den erwähnten Kosten-Nutzen-Überlegungen - auch die Notwendigkeit einer Erweiterung der staatlichen Kontroll- und Überwachungsfunktionen wieder stärker in den Vordergrund. Dabei lässt sich nicht nur eine intensivierte Anwendung des traditionellen Instrumentariums des Staates konstatieren, sondern auch eine Extensivierung der Überwachung und Kontrolle durch "Kustodialisierung". Dieser Begriff fasst die Einführung und Etablierung neuartiger Formen der inneren Sicherheit zwischen klassischer Polizeiarbeit und sozialer Kontrolle zusammen, die das herkömmliche, rechtlich verankerte Gefüge des staatlichen Gewaltmonopols aufbrechen und entstrukturieren. Die neuen Verbindungen von staatlich-öffentlichen, privatwirtschaftlichen und kommunitären Institutionen ergeben eine Allianz aus Sicherheitsherrschaft und Lebensformkontrolle. Sind die einzelnen Verbindungen noch konkret erlebbar, ist die Gesamtheit aufgrund der Vielzahl der Konzepte und der Vielfalt der Institutionalisierung kaum fassbar und damit rechtlich und politisch weniger angreifbar. Die Kustodialisierung der inneren Sicherheit ist somit Motor einer "Entstrukturierung und Extensivierung kriminalistischer Verhaltenskontrolle".

Delegation: Zwischen Kommunalisierung und Kommunitarisierung

Die Veränderungen im Politikfeld Innere Sicherheit spätestens seit 9/11 lassen sich auch als "Re-Organisation" fassen. Sie ist vor allem dadurch gekennzeichnet, dass es zu Verschiebungen und Verabschiedungen von staatlicher Verantwortung und Zuständigkeit kommt.

Ein wesentlicher Bestandteil dieser Re-Organisation ist die Re-Kommunalisierung der Polizeiarbeit. Die Polizei als zentraler Akteur im Politikfeld der inneren Sicherheit befindet sich in einem tiefgreifenden Wandel. Das Zielspektrum polizeilicher Tätigkeit umfasst nicht mehr nur Strafverfolgung und Gefahrenabwehr - als die klassischen Aufgabenfelder der Polizei -, sondern zunehmend auch Kriminalprävention und Sicherheitsgefühl der Bevölkerung. Die Gewährleistung von Sicherheit wird immer mehr als Dienstleistung und damit einhergehend immer weniger als hoheitliche Aufgabe verstanden. Dazu gehören neue, lokal orientierte Service- und Moderationsfunktionen, die die Polizei übernimmt, um zum Beispiel bei den steigenden Nutzungs- und Kulturkonflikten im öffentlichen Raum deeskalierend eingreifen und vermitteln zu können. Zeugen dieser Entwicklung sind auch die zahlreichen Präventionsprojekte, die auf Initiative der Polizei hin entstanden sind. Die Themen reichen von der Drogenaufklärung über die Jugendgewalt bis zum Städtebau. All diese neuen Tätigkeitsfelder haben einen deutlichen lokalen Zuschnitt. In Anlehnung an neue Dezentralisierungs- und Steuerungskonzepte wie New Public Management, die die öffentliche Verwaltung in den vergangenen Jahren erfasst haben, hat auch die Polizei in jüngster Zeit wieder verstärkt Entscheidungskompetenzen auf die Kreispolizeibehörden übertragen.

Auch die Kommune als Ort der politischen Entscheidung und des unmittelbaren Umsetzungsbezuges erfährt bei der Erledigung von Sicherheitsaufgaben eine völlig neue Bedeutung. Das Bewusstsein, dass die Polizei als alleiniger Akteur sowohl im Hinblick auf die ihr tatsächlich zugewiesenen Aufgaben als auch bezüglich ihrer rechtsstaatlich verankerten Handlungschancen überfordert ist, schuf die Voraussetzungen für eine (Neu-)Etablierung kommunaler Sicherheitspolitik. In den Großstädten als den verdichteten Räumen sozialen Wandels wird dieser Vorgang besonders sichtbar. Hier ist der sicherheits- und ordnungspolitische Handlungsbedarf kontinuierlich angestiegen, und es lastet ein größerer Problemdruck hinsichtlich der Bekämpfung und Vorbeugung von Kriminalität und Kriminalitätsfurcht auf den Entscheidungsträgern als in Mittel- und Kleinstädten. Allein aufgrund des Umfangs der Aufgaben existieren zudem viel mehr Anknüpfungspunkte für Um- und Neuregulationen. Im Wettbewerb um finanzkräftige Bürger und Investoren, auf welche die Kommunen angewiesen sind, gewinnt der Standortfaktor der öffentlichen Sicherheit und Ordnung an Stellenwert. Ausgaben für die öffentliche Sicherheit und Ordnung werden als notwendige Investitionen für die Attraktivitätssteigerung und Imagepflege der Stadt verstanden. Die kommunale Sicherheitspolitik wird Teil einer postmodernen Standortpolitik.

Somit ist unschwer zu erkennen, dass die Herstellung von Sicherheit in zunehmendem Maße lokal kontextabhängig wird. Das bedeutet, dass sich die polizeiliche Arbeit dem Produktionsmodus "Sicherheiten statt Sicherheit" durch eine forcierte kommunale Einbindung immer weiter annähert. So wie die Großstädte sich in ihren finanziellen Gestaltungsmöglichkeiten immer stärker voneinander unterscheiden und die intra- und interkommunale sozioökonomische Polarisierung weiter voranschreitet (Düsseldorf versus Duisburg, Köln-Chorweiler versus Köln-Marienburg), entwickeln sich - häufig entlang dieser Grenzen - unterschiedlich sichere Räume.

Weiterhin ist auffällig, dass der Diskurs über die Deregulierungsstrategien sowohl mit den neoliberalen Diskursen zur individuellen Eigenverantwortung der Bürgerinnen und Bürger für ihren Selbstschutz und zur Entlastung von traditionellen Ansprüchen an den Staat verbunden wird als auch mit den kommunitaristischen Diskursen nach sozialer Gerechtigkeit und gemeinschaftsbezogener Verantwortung. Kriminalität und die zur Verunsicherung der Bürgerschaft ebenfalls beitragenden, aber unterhalb der Strafbarkeitsgrenze liegenden Unzivilisiertheiten des täglichen Umgangs miteinander im öffentlichen Raum werden von den Kommunitaristen auch als Folge von Entsolidarisierung, Werteverfall, Legitimations- und Sinnkrisen gewertet. Die Rückbesinnung auf die Bedeutung und den Wert der Gemeinschaft ist daszentrale Anliegen des Kommunitarismus, der für die Überwindung der Krise auf eine gemeinwohlorientierte Politik und auf dieSelbstheilungskräfte der "Community" setzt. Forderungen nach mehr bürgerlichem Engagement und der Stärkung der Zivilgesellschaft gehen einher mit solchen nach Dezentralisierung staatlicher Aufgaben, um die Anonymität des administrativ-bürokratischen Systems zu brechen und lokale Gemeinschaften und direkte Demokratie zu fördern. Kommunitaristische Ideen bekommen bei der "Rückeroberung der Allmende" wieder Aufwind und schlagen sich in zahlreichen Konzepten kommunaler Sicherheit nieder.

Kooperation: Zwischen Verflechtung und Vereinnahmung

Über die Appelle an die Selbst- und Mitverantwortung der Bürgerinnen und Bürger hinaus werden diese vermehrt als Co-Produzenten bei der staatlichen Erbringung von Sicherheit herangezogen. Die eher konservativ geprägte bayrische "Sicherheitswacht" und die eher kommunitaristisch geprägte brandenburgische "Sicherheitspartnerschaft" sind zwei Modelle, die - wie schon am Namen deutlich wird - unterschiedliche Formen der Bürgereinbindung realisieren. Während dem Sicherheitswächter, der als "Hilfspolizist" weisungsgebunden ist, lediglich ein institutionell-eingekapselter Handlungsrahmen zur Verfügung steht, kann der Sicherheitspartner, der ohne Anbindung an die Polizei und das Legalitätsprinzip autonom agieren kann, intermediär-vielgestaltig aktiv werden.

In Deutschland spielt die Beteiligung der Bürgerinnen und Bürger an der Sicherheitsbereitstellung jedoch eine eher untergeordnete Rolle. Dafür rückt die Kooperation der einzelnen Akteure immer stärker ins Blickfeld. Sie ist kein Nebenprodukt, sondern vielfach intendierte Folge von Delegationsmaßnahmen, die damit die durch die Entregulierung aufgerissene Lücke wieder schließt. So sind im Laufe der vergangenen Jahre zahlreiche Kooperationsmodelle in die Praxis umgesetzt worden - von Bundesland zu Bundesland, von Kommune zu Kommune mit sehr unterschiedlichem Konzept und Erfolg. Das Kooperationsprinzip ist inzwischen zur neuen Leitlinie kommunalen Verwaltungshandelns avanciert. Die Stadtverwaltung ist bemüht, die Koordination der Maßnahmen und die Verflechtung der Akteure gezielt voranzutreiben, und wandelt sich so zu einer aktiv vermittelnden Instanz zwischen Staat und Bürger. Damit steht auch die Vorstellung von traditionellen Ressortgrenzen innerhalb der Verwaltung und vom klassischen Rollenverhältnis Bürger-Staat zunehmend zur Disposition.

Für den Bereich der kommunalen Sicherheit ist das amerikanische Konzept des "community policing" Vorbild für diesen Wandel. Um der steigenden Kriminalität und Kriminalitätsfurcht effizient und präventiv begegnen zu können, ist - so der Kern von "community policing" - eine zielgerichtete Co-Produktion von Sicherheit durch gezielte Kooperation der Polizei mit der Bürgerschaft, aber auch mit der Kommunalverwaltung notwendig. Neben den Sicherheitspartnerschaften haben sich zwischen Polizei und Ordnungsamt - allein in Nordrhein-Westfalen inzwischen rund 1.000 - "Ordnungspartnerschaften" gebildet, die sich gegenseitig über Vorfälle informieren, ihre Maßnahmen abstimmen und gemeinsame Aktionen planen und durchführen.

Auch diese Entwicklung ist Teil der Re-Organisation des Politikfeldes Innere Sicherheit. Vor dem Hintergrund der schrecklichen Erfahrungen des Dritten Reiches, wo Gestapo, Polizei, SS, SA und Wehrmacht eine verheerende Symbiose eingingen, nahmen die Alliierten im Zuge des Wiederaufbaus von Deutschland eine "Gewaltenteilung in der Sicherheitsverwaltung" vor. Ebenso wie sie polizeiliche und nachrichtendienstliche Sicherheitsaufgaben trennten, entzogen sie den Städten die Zuständigkeit für polizeiliche Angelegenheiten - während die Ordnungsbehörden weiterhin in kommunaler Hand blieben - und verlagerten sie auf die Ebene der Bundesländer. Die damalige Trennung von Polizei- und Ordnungsbehörden führte dazu, dass ihre Zusammenarbeit fortan nicht mehr eine intrabehördliche Kooperation, sondern Amtshilfe über Behördengrenzen hinweg darstellte. Zur effizienteren Problembearbeitung und -bewältigung sind diese Ressortgrenzen durchlässig geworden, was von Politik, Verwaltung und Wissenschaft nicht nur positiv, sondern durchaus kritisch gesehen wird.

Eine Schlüsselrolle innerhalb der kommunalen Sicherheitspolitik nehmen kommunale Präventionsgremien ein, in denen die Akteure ihre Maßnahmen abstimmen und bündeln, in denen "kurze Dienstwege" gefunden und genutzt werden, in denen aber auch alte konkurrierende Arrangements und institutionelle Ressentiments fortbestehen und sich neue Asymmetrien in den Kooperationsbeziehungen und bei der Problemdefinition und -lösung einstellen können. Trotzdem ziehen die Akteure aus diesem Netzwerk persönlicher Bekanntschaften innerhalb eines Kreises von Einfluss- und Entscheidungsträgern in der kommunalen Behörden- und Verbändestruktur soziales Kapital, das sie als Ressource im Alltagsgeschäft des Verwaltens einsetzen können.

Diese "innerbürokratischen Konsultationsgremien", die die institutionalisierte Ordnungsidee der kommunalen Kriminalprävention repräsentieren, sind - wie auch die meisten anderen genannten präventiven Institutionen - mit politischer Symbolik aufgeladen. Die politischen Akteure wollen mit der Einrichtung und Etablierung von kommunalen Präventionsgremien häufig ihren Handlungswillen, ihre Handlungsfähigkeit und ihre Handlungskompetenz signalisieren, etwas gegen die Kriminalität, vor allem aber gegen die Kriminalitätsfurcht der Bevölkerung zu tun. Ebenso häufig werden diese präventiven Einrichtungen, die in der Mehrzahl eine starke Selektivität und Exklusivität hinsichtlich ihrer personellen Zusammensetzung und inhaltlichen Themenauswahl aufweisen, als Foren der kommunalpolitischen Artikulation missbraucht und vereinnahmt. Der Kriminalitäts- und der daran gekoppelte Präventions- und Interventionsdiskurs ist deshalb auch besonders anfällig für politische Vereinnahmungen, weil er sowohl durch Anlehnung als auch durch Abgrenzung zu medial wirksamen "law and order"-Perspektiven erfolgreich genutzt und bestimmt werden kann, wie der Wahlerfolg der Schill-Partei in Hamburg vor Augen führte.

Fazit: Fortschreitende Hybridisierung staatlicher und privater Sicherheitspolitik

Innere Sicherheit kann somit durchaus als eine im stetigen Wachsen und Wandel befindliche Hybride angesehen werden. Bei der Produktion und Gewährleistung von Sicherheit wirken in den vergangenen Jahren immer mehr Akteure mit. Die Grenze zwischen öffentlichen und privaten, staatlichen und gesellschaftlichen Tätigkeitsfeldern wird durchlässiger. Prozesse von De- und Neuregulierung sind ebenso zu beobachten wie Steuerungsversuche von oben nach unten neben solchen in umgekehrter Richtung. Das Produkt des teils kollektiven, teils separaten Zusammenwirkens von privater und staatlicher Seite stellt immer mehr das dar, was zuvor als Kernaufgabe des hoheitlichen Staates betrachtet wurde.

Es ist allerdings fraglich, ob durch das Zusammenfügen der hier nur kursorisch aufgezählten Doppel- und Mehrfachlösungen für die gleiche Funktion (nämlich Sicherheit) tatsächlich mehr erwünschte als unerwünschte Innovationen hervorgebracht werden. Fraglich ist auch, wie die verstärkte und neuartige Präsenz des Nationalstaates trotz seiner offensichtlich abnehmenden Steuerungsfähigkeit zu interpretieren ist. Ist er nur noch ein Akteur unter vielen, ist er immer noch der zentrale Akteur oder vielleicht eine Art "Dompteur" eines Netzwerks von Akteuren? Oder spiegelt sich darin bereits der "Trend von der staatlichen Gesellschaftsstabilisierung zur staatlich garantierten gesellschaftlichen Selbststabilisierung" wider?

Eine Beantwortung solcher Fragen ist derzeit schwierig und allenfalls vorläufig. Die vielen Veränderungen hinsichtlich der Kommunizierung, der Institutionalisierung und der Legitimierung von innerer Sicherheit haben dazu geführt, dass die Struktur und Kultur der Sicherheitsherstellung und -gewährleistung neue Formen und Farben angenommen haben. Noch schimmern und schillern diese Formen und Farben sehr unterschiedlich und ambivalent, und es sind viele Unschärfen der Entwicklungsrichtung zu finden.

So zeichnet sich etwa im Bereich des Jugend- und Erwachsenenstrafrechts eine Divergenz zwischen einerseits zunehmender formeller Kriminalisierung und Strafverschärfung und andererseits informeller Entkriminalisierung ab. Bisherige informelle Beziehungen zwischen den Akteuren im Handlungsfeld der inneren Sicherheit werden an einer Stelle institutionalisiert, an anderer Stelle entformalisieren sich die Arbeits- und Kooperationsbeziehungen. Delegationsprozesse können zunächst einen Verlust von staatlicher Kontrolle bedeuten, aber auch neue Kooperationserfordernisse auslösen, die wiederum der Sicherheitspolitik neue Expansionsmöglichkeiten eröffnen. Die beiden Entwicklungsstränge - "mehr Staat" auf der einen, "weniger Staat" auf der anderen Seite - bilden keine Gegenpole, sondern ergänzen und verdichten sich vielmehr zu einer "oligopolistisch-präventiven Sicherheitsordnung". Oftmals lassen sich bestimmte Entwicklungen gar nicht eindeutig als Expansion, Delegation oder Kooperation identifizieren. Ob nun Kooperation durch Delegation oder Expansion durch Kooperation - Kustodialisierung scheint derzeit der Begriff zu sein, mit dem man die aktuelle Umbruchsituation im Politikfeld der inneren Sicherheit am ehesten adäquat umschreiben könnte. Gerade weil aber - wie eingangs festgestellt - die Gewährleistung von Sicherheit und Freiheit das Kerngeschäft staatlichen Handelns ausmacht, müssen diese Prozesse mit besonderer Intensität und Wachsamkeit verfolgt werden.