Außenwirtschaftliche Kooperation im Vorderen Orient | Nahost | bpb.de

Einleitung

Unter dem Einfluss globaler Märkte entschließen sich Staaten dazu, marktliberale Kooperationen einzugehen, und wenden sich angesichts der neuen Herausforderungen Regionalisierungsmodellen zu. War die erste Welle der Regionalisierung unter den Bedingungen des Kalten Krieges vor allem sicherheitspolitisch ausgerichtet, so verläuft die zweite Welle seit Mitte der 1970er Jahre viel umfassender und tiefer. Der vor allem von skandinavischen Wissenschaftlern ausgearbeitete Ansatz des Neuen Regionalismus versucht, dieses Phänomen in seiner Multidimensionalität und Komplexität zu erklären.


Die Industriestaaten bevorzugten jahrzehntelang den Abschluss von Handelsabkommen mit deren stimulierenden Effekten auf die Hebung des gesellschaftlichen Wohlstandes und die Regelung zwischenstaatlicher Konflikte. Dass Regional Trading Arrangements (RTA) nicht generell regionalisierungsimmanent sein müssen, zeigt anschaulich dieSituation der Gesellschaften im Vorderen Orient. Darüber hinaus belegen die Entwicklungsprozesse in der Europäischen Union (EU), dass es längst nicht mehr nur um Handelsbeziehungen, sondern auch um wirtschaftliche und politische Fragen geht. Wirtschaftliche Sicherheit hat beinahe einen höheren Stellenwert für die Stabilität von Systemen und Staaten erhalten als Fragen der militärischen Sicherheit. Regionale Zusammenschlüsse sind Instrumente zur politischen Absicherung von regionalen Ordnungen geworden. In vom Staat dominierten Volkswirtschaften ist die ökonomische Aktivität in hohem Maße politisiert und von der Regierung bestimmt. Die Umsetzung der Integration hängt in dem Maße von marktgetriebenen Implikationen ab, in dem sie zu den politischen und ökonomischen Interessen der politischen Eliten nicht konträr verläuft.

Mit der Anerkennung der Regionalisierung als sozialem Prozess und der Einflussnahme globaler Entwicklungsprozesse in Wirtschaft und Gesellschaft auf die Region rückt die Business Community (BC) eines Landes - insbesondere die ökonomische Elite - neben dem Staat als Akteur immer mehr ins Blickfeld der Untersuchung. Bezogen auf den Vorderen Orient ist festzustellen, dass neben einer Anzahl von zum Teil nichtstaatlichen Großunternehmen ein agiler privater Sektor und zunehmend transnationale Kooperationen angesiedelt sind. Bisher finden wir allerdings keinen regionalen Zusammenschluss von Unternehmern.

Der Vordere Orient belegt im Globalisierungsranking des Centre for the Study of Globalization (CSGR) der Universität Warwick unter acht Regionen der Welt den sechsten Platz, in der wirtschaftlichen Globalisierung den achten. Unbestritten ist der relativ geringe Grad der regionalen wirtschaftlichen Integration und der soziopolitischen Kohärenz, insbesondere nach dem bevorzugt angelegten Normativ der EU. Auf verschiedenen Feldern bestehen allerdings sehr wohl regionale Strukturen und Instrumente. Sichtbar werden vorrangig subregionale Organisationen und Zusammenschlüsse von Akteuren aus arabischen Staaten, etwa der Golfkooperationsrat und die Liga der Arabischen Staaten (LAS) sowie Wirtschaftsvereinbarungen wie das Abkommen von Agadir und die Gründung einer Großen Arabischen Freihandelszone (GAFTA). Zu derartigen Übereinkünften zählen auch bilaterale Wirtschaftsabkommen und Vereinbarungen. Die strukturellen Verbindungen basieren insbesondere auf den transnationalen Rententransferzahlungen aus Arbeitsmigration und Rohstoffhandel. Die Gemeinsamkeiten wirken angesichts globaler Einflüsse und Zwänge meist stärker als die Eigeninteressen von Staaten, innerarabische Rivalitäten und Machtbestrebungen von Herrscherhäusern. Gleichzeitig verlaufende intraregionale Prozesse, volkswirtschaftliche und politökonomische Strukturveränderungen, Elitenwechsel und Liberalisierungsschritte haben in der Mehrzahl der Staaten zur Auseinandersetzung mit globalen Erscheinungen geführt.

Im Vergleich hierzu kommt Israel mit einer relativ flachen regionalen Verankerung eine sichtlich differente Position in Nah- und Mittelost zu. Israels Politik, Wirtschaft und Kultur unterscheiden sich strukturell und institutionell von denen seiner Nachbarstaaten. Bis Ende der 1980er Jahre war diese nicht nur analytische Trennung in der Politik dominierend und herrschte auch in der Wirtschaft vor. Wirtschaftliche Kooperation als Ausdruck einer "Normalisierung" der israelisch-arabischen Beziehungen ist in erster Linie ein politisches Problem, weil alle Konfliktseiten die Region durch das Prisma des Nahostkonflikts betrachten. Wie dieser Konflikt und seine Regelung in letzter Instanz Ausdruck der globalen Imperative sind, so ist auch das Interaktionssystem Israels in der Region Ausdruck dieser Gemengelage. Warum sollte Israel, sollte die BC in Israel mit der arabisch-nahöstlichen Seite kooperieren? Was bietet Israel arabisch-nahöstlichen Akteuren, was diese nicht von anderer Seite erhalten könnten?

Boykott gegen Israel

Die wirtschaftlichen Interaktionen sind jahrzehntelang von politischen Interessen im Konfliktsystem bestimmt worden. Jüdischem Nationalismus stand der arabische gegenüber. Mit privater und staatlicher Finanz- und Wirtschaftshilfe aus dem Ausland lehnten alle israelischen Regierungen eine Levantisierung ihres Wirtschaftssystems ab. Vielmehr waren sie daran interessiert, dass Staat und Gesellschaft unabhängig, stark und relativ frei im regionalen Handlungsraum sind.

Regional-transnationaler Ausdruck des politischen und ökonomischen Nationalismus ist der Boykott der LAS gegenüber Israel. Den Firmen arabischer Staaten ist es untersagt, Wirtschaftskontakte mit Israel einzugehen. 1954 beschloss die LAS, das Verbot auf nichtarabische Firmen auszudehnen, und erfasste damit vor allem Firmen der Industriestaaten, auf die zwei Drittel des israelischen Außenhandels entfielen. Mit der ersten und zweiten Ölkrise in den 1970er Jahren verschärfte die LAS den Boykott. Infolge der Erhöhung des Rohölpreises verfügten die Ölexportstaaten über höhere Einnahmen und eine vergrößerte Nachfrage nach ausländischen Waren und Dienstleistungen. Nun waren die Industriestaaten am Zugang zu den arabischen Staaten als Rohstoffmärkte interessiert, aber auch als Absatzmärkte, die mehrfach größer als der israelische sind. So konnte das zentrale Boykottbüro in Damaskus viele Firmen von Wirtschaftsbeziehungen mit Israel abhalten und vor dem Blacklisting warnen. Waren in den 1950er Jahren nur einige hundert Firmen erfasst, so waren es Ende der 1970er Jahre bereits einige tausend.

Als Ägypten 1979 einen Friedensvertrag mit Israel unterzeichnet hatte und sich den USA annäherte, begann die Boykottfront zu bröckeln. In den 1980er Jahren gingen die Einnahmen aus dem Erdölgeschäft zurück; die wichtigsten Rentierstaaten hatten eine wirtschaftliche Rezession zu bewältigen und verringerten ihre Transferzahlungen. Unter dem Einfluss marktwirtschaftlich getriebener Globalisierung nahmen die Tendenzen politischer Öffnung zu, und zahlreiche arabische Staaten konnten sich den Gesetzen des freien Welthandels und den Auswirkungen innovativer Forschungsergebnisse immer weniger entziehen. Damit verlor der Boykott schrittweise sein Abschreckungspotenzial. Ende der 1980er Jahre nahmen immer mehr große internationale Firmen aus Staaten, die zuvor den israelischen Markt gemieden hatten, den Handel mit Israel auf, z.B. aus Japan. Erst im Zusammenhang mit den Friedenskonferenzen Anfang der 1990er Jahre stand die Beseitigung des sekundären und des tertiären Boykotts auf der Tagesordnung internationaler Verhandlungen.

In Israel ist der Effekt des Boykotts nicht unumstritten. Einerseits beliefen sich die akkumulierten finanziellen Schäden für die israelische Wirtschaft und internationale Unternehmen auf bis zu 49 Mrd. US-Dollar. Von den 500 weltweit führenden Unternehmen waren in den 1980er Jahren weniger als zehn in Israel vertreten. Um Sanktionen zu umgehen, traten sie unter anderen Namen auf und nutzten einheimische Geschäftsleute als Agenten. Die Zurückhaltung war auch Ausdruck dafür, dass Israel bis dahin kaum Marktvorteile bot. Der kleine Markt, Staatsinterventionen, eine dirigistische Wirtschaftspolitik, schwache komparative Kostenvorteile und unsichere regionale Bedingungen boten kaum Anreize für größeres unternehmerisches Engagement. Daher sollte die Attraktivität des Standortes und des Marktes Israel bis 1993 nicht überschätzt werden.

Der prognostizierte Handel zwischen Israel und den arabischen Staaten ist relativ gering; so hatten in der Vergangenheit die Sanktionen des primären Boykotts für Israel nur einen marginalen Effekt. Auf dieser Ebene bewirkten sie eher das Gegenteil: Staat und Wirtschaft wurden darin bestärkt, die Ideen des politischen Zionismus als existenziell fürdie israelische Gesellschaft zu betonen. Durch die Boykottierung Israels beförderten die arabischen und islamischen Staaten letztendlich Bestrebungen zionistischer Parteien, dass die israelische Volkswirtschaft ihre wichtigsten Wirtschaftspartner in den USA und Westeuropa finden sollte. Um eine Nischenposition auf dem Weltmarkt zu besetzen, stiegen zahlreiche israelische Firmen mit staatlicher Subventionierung in Branchen ein, die sie wegen erwarteter Unrentabilität sonst wohl nicht betreten hätten. Dazu zählen auch Bereiche der Rüstungsindustrie, der "Wiege" der Hochtechnologie Israels. Das politische Ziel, die Wirtschaft so weit zu schädigen, dass Israel in Existenznot geriete, erreichten die arabischen Staaten nicht.

Doch auch ohne politische Abkommen kam es zwischen Israel und den Nachbarn zum Handelsaustausch. Neben dem indirekten Transfer über Drittstaaten wie Zypern und Mittelsfirmen war es der Sechstagekrieg 1967, in dessen Ergebnis sich neue Wege über die von Israel besetzten Gebiete ergaben. Agrarerzeugnissen folgten bald Industriewaren. Jordanische Behörden versuchten, die Infiltration ihres Marktes zu unterbinden, indem sie von Palästinensern aus dem Westjordanland, die nach Jordanien exportierten, Zertifikate verlangten. Im Norden liefen die Kontakte ab etwa 1975 direkt über den Südlibanon und nach Syrien. Dieser Transfer erfolgte bei Bedarf und lief auf rein geschäftlicher Grundlage und zweckorientiert ab; im Mittelpunkt standen Produkt und Gewinn. Er erwies sich für beide Seiten als vorteilhaft und stand nicht im Widerspruch zu den ökonomischen Interessen der Administrationen. Angesichts der zentralisierten staatskapitalistischen Systeme in der Region ist es eher unwahrscheinlich, dass derartige wirtschaftliche Kontakte ohne Kenntnis der staatlichen Akteure abgewickelt wurden. Bis zum Beginn der Friedensverhandlungen 1991 wurde diese Frage jedoch kaum öffentlich diskutiert.

Trotz dieser Ambivalenz erwies sich das Embargo für die Wirtschaftselite in Israel zunehmend als Hemmnis. So waren es Unternehmer der großen Firmen, die für eine Regelung des Nahostkonfliktes eintraten. Angesichts der veränderten Rahmenbedingungen nutzten sie ihren Einfluss, um in der Innen- und in der Außenpolitik einen Wandel anzuregen. Ab Ende der 1980er Jahre erfuhr die Fremd- wie die Selbstpositionierung Israels in der Region eine Revision.

Regionalpolitische Wirtschaftsagenden

In Israel spielten Fragen der wirtschaftlichen Integration im Vorderen Orient bis zum Ende des Kalten Krieges keine große Rolle. Die Regierungen betrachteten die Position Israels von seiner Stärke aus, ob dies nun die militärische Vormachtstellung oder die ökonomische Dominanz betraf. Der Bereich der Wirtschaft bildete einen immanenten Teil der politischen Regelung und der Sicherheitskonzeption.

Inspiriert vom Integrationsprozess in Westeuropa hatte Shimon Peres schon früh erkannt, dass die Politik angesichts der wachsenden Rolle von Technologie und Wirtschaft neue Instrumente zur Stabilisierung der Region nutzen musste. Er forderte Technokraten und Unternehmer des Landes auf, stärker außenwirtschaftlich zu agieren, wodurch sie Peres' Regionalstrategie und die Regierung Rabin stützten. Mittels wirtschaftlicher Kooperation wollte Peres Israel in der Region vernetzen und stabilisieren. Israel sollte in deren Zentrum die Brücke zwischen den arabischen Staaten und den Industriestaaten bilden: Die Kooperation schien auf Grund der Komplementarität der Produktionsfaktoren in Israel und den arabischen Staaten wirtschaftlich sinnvoll; nationale Projekte konnten durch Kooperation eher rentabel sein (etwa ein gemeinsamer Hafen).

Damit hatte sich erstmals eine israelische Regierung programmatisch zur Kooperation mit arabischen Staaten bekannt, jedoch ohne einen Hinweis auf die Asymmetrie zwischen den Volkswirtschaften anzuführen. In den arabischen Staaten wiederum überwogen Befürchtungen vor Israels wirtschaftlicher Dominanz und politischer und militärischer Kontrolle. Überrascht von der Dynamik der Wirtschaftsplanung und den zahlreichen ausgearbeiteten Projekten, blieb die Sorge, dass Israel mit seiner modernen Technologie regionale Netzwerke monopolisieren würde und die arabischen Staaten die Kontrolle über ihre eigenen Potenziale verlieren könnten.

Liberale und pragmatische Kreise der Business Communities in den arabischen Staaten sind an einer weiteren Öffnung gegenüber Israel interessiert. Der technologische Vorsprung Israels stellt für sie keine Gefahr, sondern eine Chance für das eigene Unternehmen dar. Diese Geschäftsleute setzen auf den kaufkräftigen Markt in Israel und den Zugang zum Markt in den Autonomie- und den von Israel besetzten palästinensischen Gebieten, auf das Know-how israelischer Unternehmen und eine Expansion ihres Unternehmens mit israelischen Geschäftspartnern.

Israelisch-arabische Kooperationen

Die multilateralen Arbeitsgruppen zur Wasserwirtschaft, Wirtschaftsentwicklung und Umwelt, die im Gefolge der Konferenz von Moskau 1992 eingerichtet worden waren, waren das funktionale Sprungbrett für Israels Regierungsvertreter, um öffentlichen Zugang zu einer größeren Anzahl von arabischen Staaten zu erlangen. An den Middle East andNorthern Africa (MENA) Summits 1994, 1995, 1996 und 1997 nahmen Regierungsvertreter und Unternehmer aus fast allen Staaten der Region teil, die Israel zuvor boykottiert oder ignoriert hatten. Im Vordergrund stand ihr Bestreben, neue Geschäftsfelder zu erschließen. Mit der wirtschaftlichen Rezession, der politischen Verhärtung im israelisch-arabischen Verhältnis nach dem Beginn der zweiten Intifada und den Ereignissen vom 11.September 2001 wurden die Beziehungen weniger öffentlichkeitswirksam und im kleineren Kreis weitergeführt, auf eine rationale Basis gebracht, in einigen Bereichen zurückgestellt oder eingefroren.

Israelische und arabische Unternehmer und deren Interessenvertretungen gingen seit Anfang der 1990er Jahre auf multilateraler, subregionaler und bilateraler Ebene vielfältige Verbindungen ein, die sich auf den gesamten Wirtschaftskreislauf (Produktion, Distribution, Zirkulation, Konsumtion) und beinahe alle Sektoren der Wirtschaft einschließlich Handel, Investitionen, Beschäftigung, angewandte Forschung und Bildung erstrecken. Der Vorteil für Unternehmer liegt nicht zuletzt in den niedrigeren Faktorkosten, für Israel insbesondere in den arbeitsintensiven Industriezweigen der Subregion des Maschrek. In einigen Wirtschaftsbereichen Jordaniens und Ägyptens resultiert inzwischen ein signifikanter Teil der Produktion aus Fertigungsabteilungen israelischer Investoren. So hat Dov Lautman, größter Textilunternehmer Israels und Global Player, in Ägypten die meisten neuen Arbeitsplätze geschaffen. 1999 waren 20 israelische Unternehmer in Ägypten aktiv und hatten 1998 rund 30 Mio. US-Dollar in Joint Ventures investiert. Neben der verbesserten sicherheitspolitischen Lage profitieren sie hier auch von den Lohnkosten, die noch niedriger als in den palästinensischen Territorien sind. Neben Kooperationen im Agrarsektor, Gesundheitswesen, Infrastrukturwesen und Tourismus wurden Joint Ventures insbesondere in neuen Industrieparks Jordaniens und Ägyptens angesiedelt. Sie verbesserten die Standortposition der beiden Staaten, zogen ausländische Investoren an und führten zur Schaffung zahlreicher neuer Arbeitsplätze. In der Folge kam es zu einem absoluten Anstieg des Handels zwischen Israel und Ägypten bzw. Jordanien.

Die in den Qualifying Industrial Zones (QIZ) hergestellten Waren exportieren Jordanien und Ägypten zoll- und quotenfrei in die USA. Über derartige trilaterale Präferenzabkommen verhandeln Israel und Jordanien auch mit der EU. Durch die Kumulation könnten insbesondere arbeitsintensive Zweige wie die Textilindustrie die Konkurrenzfähigkeit nahöstlicher Produzenten verbessern und die subregionale Kooperation erweitern. Diese Kooperationsansätze wurden - teilweise reduziert und unter erschwerten Bedingungen - auch in Phasen politischer Krisen fortgesetzt. Ihre Effektivität würde sich für die beteiligten Volkswirtschaften erhöhen, wenn die QIZ nicht nur eine Inselposition einnähmen, sondern mit einheimischen Produzenten verflochten werden könnten.

Das nicht nur ökonomisch umfangreichste Geschäft zwischen Israel und Ägypten ist ein Abkommen über die Lieferung von Gas mit einem Gesamtwert von 2,5 Mrd. US-Dollar. Für 20 Jahre bezieht Israels Wirtschaft diesen strategisch wichtigen Rohstoff vom Nachbarstaat. Mit ihrer Unterschrift unter das über mehr als zehn Jahre ausgehandelte Vertragswerk bestätigten Regierungsvertreter beider Seiten im Juni 2005 die Bedeutung, die sie dem Geschäft beimessen. Das zweite wichtige kommerzielle Unternehmen ist der Handelsvertrag, den beide Staaten im Dezember 2004 mit den USA abschlossen. Er betrifft die Institutionalisierung gemeinsamer QIZ in Ägypten, von wo aus die Waren zollfrei in die USA exportiert werden.

In den vergangenen fünf Jahren erweiterten Israel und Jordanien die Kooperation. So gestattet Israel Jordanien die Nutzung seines Mittelmeerhafens in Haifa. Mit bilateralen Projekten soll der Wasserknappheit des Jordan und des Toten Meeres begegnet werden. Beide Seiten einigten sich auf die Beschäftigung jordanischer Arbeitskräfte in Israel und die Absicherung israelischer Unternehmer bei der Erschließung neuer Märkte. Über jordanische Partner gelangten israelische Geschäftsleute an Aufträge in der Kriegswirtschaft des Iraks. Sie beteiligten sich z.B. in der Infrastruktur und im IT-Sektor, nachdem Benjamin Netanjahu in seiner Zeit als Finanzminister israelischen Unternehmen eine generelle Genehmigung zum Handel mit dem Irak erteilt hatte. Die Mehrzahl der Unternehmer in Israel misst dem Vorderen Orient im Vergleich mit anderen Regionalmärkten weniger Wertigkeit bei. Sie betrachten den Regionalhandel nicht als Ersatz für andere Handelsverbindungen, sondern als Ergänzung und Handelsausweitung auf bisher eher verschlossene Märkte, wie in die arabischen Golfstaaten.

Zu einer zukunftsträchtigen Kooperation für Israel ist die Partnerschaft mit der Türkei geworden. Es bestehen enge Beziehungen im Handel und in der Produktion, einschließlich des Rüstungssektors. Die Unternehmerverbände Israels, der Türkei und Palästinas einigten sich im so genannten Ankara Forum for Economic Cooperation between Palestine, Turkey and Israel auf eine trilaterale Kooperation bei der Wiedereinrichtung des Erez Industrial Estate im nördlichen Gazastreifen. Israel hatte die an der Grenze zwischen dem Gazastreifen und Israel gelegene Industriezone, in der israelische und palästinensische Unternehmen angesiedelt waren, 2005 geschlossen. Dadurch verloren bis zu 5 000 Palästinenser ihre Beschäftigung.

Subregionale Kooperation bei regionalem Konflikt?

Erst eine umfassende politische Regelung des Nahostkonfliktes würde die Aufnahme von offiziellen Kontakten zwischen allen Staaten der Region ermöglichen. Bis dahin wird nichtabschließend zu klären sein, ob sich die"Normalisierung" positiv niederschlagen wird. Sind die arabischen Befürchtungen vor der Dominanz der israelischen Wirtschaft berechtigt? Führt die asymmetrische Interdependenz, die durch eine enge wirtschaftliche Kooperation zwischen Israel und den arabischen Staaten entstehen könnte, nur zu einer Transformation des Konfliktsystems und nicht zu dessen Regelung?

Neben Ansätzen für subregionale Projekte und konsolidierten bilateralen Beziehungen haben israelische Unternehmer das Potenzial der Region als Wirtschaftsraum bislang nicht ausgeschöpft. Nach Euphorie und Enttäuschung über nicht realisierte kurzfristige Gewinnerwartungen zogen sich viele Unternehmer aus dem Vorderen Orient wieder zurück und orientierten sich auf andere Regionen. Gegenseitige Ressentiments, strukturelle Hindernisse, der erneute Aufbau von politisch-religiösen Feinbildern und der Einfluss externer Interessengruppen auf die innerregionalen Verbindungen werden entscheidend dafür sein, ob die Ansätze für (sub-)regionaleKooperationen unter Einschluss Israels verringert oder weiter durchgesetzt werden. Volkswirtschaftlich betrachtet bietet die subregionale Kooperation in der Form von QIZ weiteres Wachstums- und auch Entwicklungspotenzial. Israel konzentriert sich auf seine Technologie- und Forschungszentren, die Peripherie auf Fertigungsbereiche. Andere Staaten der Region werden die Wirtschaftsbeziehungen Israels zu Ägypten und Jordanien, aber auch zu den palästinensischen Territorien genau beobachten, wenn es um Kooperation mit israelischen Unternehmen geht.

In der Region verläuft eine Kooperation der verschiedenen Geschwindigkeiten. Subregionen bilden Kerne, die jeweils spezifische Merkmale aufweisen und mehrheitlich auf die Industriestaaten - vorrangig auf den benachbarten europäischen Markt - ausgerichtet sind. Im Wechselverhältnis von Globalisierung und Regionalisierung und nicht zuletzt mit der geplanten interregionalen Freihandelszone ab 2010 werden sich die subregionalen Standorte der Großregion ausdifferenzieren; gesamtregionale Kooperationen und Institutionen wie die GAFTA müssen ihre Effektivität erst noch beweisen.

Welche Entwicklung sich durchsetzen wird, hängt von regionalen und globalen Faktoren ab. Im euro-mediterranen Verhältnis sichert sich Israel eine ökonomische und wissenschaftliche Sonderposition für dieEU. Israels Unternehmer wie auch der Staat sind heute stärker in der Region verankert als vor 1990. Die Rahmenbedingungen haben sich gewandelt, die gegenseitigen Perzeptionen sind verändert. Ob es sich um den "new Middle East" oder um "the same old Middle East" handelt, ob er zum "broader Middle East" oder "greater Middle East" oder gar zum euro-mediterranen Raum wird, ist vom Standpunkt des Betrachters abhängig.

Regionale Wirtschaftsintegration stellt keine zwingende Voraussetzung für Entwicklung dar. Zwingend hingegen ist, dass die Volkswirtschaften des Vorderen Orients der globalen Konkurrenz eigene Potenziale gegenüberstellen müssen, wollen sie von transatlantischen Rivalitäten, von Indien, China und anderen aufstrebenden Regionen nicht erdrückt werden.