Gleichwertig, nicht gleich | Gleichwertige Lebensverhältnisse | bpb.de

Nicht zuletzt mit der Bundestagswahl 2017 und dem damit verbundenen Erstarken des Rechtspopulismus insbesondere in strukturschwächeren Wahlkreisen Ost- und Westdeutschlands ist die Frage der "Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse" wieder auf die politische Agenda gerückt. Im Koalitionsvertrag für die laufende Legislaturperiode bekennt sich die Bundesregierung nachdrücklich zum Ausgleich von Unterschieden in den Lebensbedingungen. Eine eigens hierfür eingesetzte Kommission hat im Sommer 2019 Vorschläge für politische Maßnahmen vorgelegt, und auch im wissenschaftlichen Diskurs gewinnt das Thema zunehmend an Beachtung. Bislang ungeklärt ist allerdings, wie "Gleichwertigkeit" von Lebensverhältnissen in einem multidimensionalen Kriteriensystem zu definieren ist und welche Rolle der Staat beim Abbau von regionalwirtschaftlichen Unterschieden überhaupt einnehmen soll und kann. Vielfach ist die Diskussion geprägt von mehr oder minder normativen Vorstellungen "einheitlicher" (anstelle von gleichwertigen) Lebensbedingungen, gemessen häufig an Ergebnissen wirtschaftlicher Aktivität wie Beschäftigungssituation, Einkommen und Wirtschaftskraft einerseits und Ausstattung mit infrastrukturellen Einrichtungen andererseits. Dass einheitliche Lebensbedingungen aber beim Vorliegen unterschiedlicher regionaler Voraussetzungen kaum erreichbar sind, wird dabei häufig übersehen – "Gleichwertigkeit" kann insoweit nicht so interpretiert werden, dass es um die Herstellung "gleicher" Lebensbedingungen geht.

Gesetzliche Grundlagen

Das Ziel der "Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse" ist in dieser Form seit 1994 im Grundgesetz der Bundesrepublik Deutschland verankert (Art. 72 Abs. 2 GG) – allerdings nicht als Zielgröße politischen Handelns. Im Verfassungskontext ist es eher als Einschränkung der gesetzgeberischen Kompetenzen des Bundes zu interpretieren, da auf den in Artikel 72 Absatz 2 GG genannten Feldern der Bund nur dann Gesetze erlassen darf, wenn dieses aus Gründen der Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse oder der Wahrung der Rechts- und Wirtschaftseinheit erforderlich scheint, während der Bund auf den übrigen Feldern der konkurrierenden Gesetzgebung uneingeschränkt tätig werden kann. Eine Verpflichtung des Staates zur Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse mit Blick auf eine Mindestausstattung mit Einrichtungen und Leistungen der Daseinsvorsorge oder gar auf die Ergebnisse wirtschaftlichen Handels lässt sich daraus nicht ableiten. Und selbst die einfachgesetzlichen Regelungen des Raumordnungsgesetzes, von denen die Bundesländer nach Artikel 72 Absatz 3 GG abweichen können, formulieren nur die Leitvorstellung einer "dauerhaften, großräumig ausgewogenen Ordnung mit gleichwertigen Lebensverhältnissen in den Teilräumen" (§1 Abs. 2 ROG), die durch "ausgeglichene soziale, infrastrukturelle, wirtschaftliche, ökologische und kulturelle Verhältnisse" gekennzeichnet sei (§2 Abs. 2 Nr. 1 ROG). Es geht hierbei unter anderem um eine angemessene "Versorgung mit Dienstleistungen und Infrastrukturen der Daseinsvorsorge" (§2 Abs. 2 Nr. 3 ROG) und "eine langfristig wettbewerbsfähige und räumlich ausgewogene Wirtschaftsstruktur und wirtschaftsnahe Infrastruktur sowie (…) ein ausreichendes und vielfältiges Angebot an Arbeits- und Ausbildungsplätzen" (§2 Abs. 2 Nr. 4 ROG), vor allem durch eine Verbesserung der Entwicklungschancen strukturschwacher Räume.

Die Verantwortung für die Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse obliegt somit grundsätzlich den Ländern, da diese Träger der Raumordnung sind (§13 ROG). Um dies im bundesweiten Kontext bewerkstelligen zu können, fordert Artikel 106 Absatz 3 GG eine aufgabengerechte und die "Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse" wahrende Finanzausstattung der Länder. Im Verhältnis der Länder untereinander wird diese durch den Finanzausgleich zwischen den Ländern sowie ergänzende Zuweisungen des Bundes sichergestellt (Art. 107 GG). Unterschiede in den regionalen Lebensverhältnissen sind zumindest bei der öffentlichen Daseinsvorsorge, für die der Staat zuständig ist, nicht etwa auf unzureichende finanzielle Mittel einzelner Länder zurückzuführen, sondern Folge einer differierenden Prioritätensetzung in der Landespolitik.

Empirische Aspekte

Es fehlt nicht an (wissenschaftlichen) Arbeiten, die die Frage nach Unterschieden in den regionalen Lebensverhältnissen indikatorgestützt beantworten wollen: Hierbei wird gemeinhin ein vorgegebener Katalog von Kriterien herangezogen und die regionalen Ausprägungen mit einem normativ vorgegebenen Niveau (im Regelfall: dem Bundesdurchschnitt) verglichen. Die Probleme bestehen darin, dass es keinen allgemeinen Konsens darüber gibt, welche Indikatoren zur Messung von Lebensverhältnissen herangezogen werden sollen, und dass unklar ist, wie die verschiedenen Indikatoren gewichtet beziehungsweise aggregiert werden sollen. Strittig ist darüber hinaus, welche räumliche Bezugsebene zu wählen ist. Aus diesen Gründen sind alle vorliegenden Untersuchungen durch eine gewisse Willkür gekennzeichnet, sodass das Ergebnis oftmals eher die Vorstellungen der Urheber der Untersuchung und nicht unbedingt die Einschätzung der Menschen "vor Ort" widerspiegelt. Außerdem führt die Aggregation regelmäßig dazu, dass ungünstige Bedingungen in einzelnen Lebensbereichen durch günstige Ausprägungen in anderen Bereichen ausgeglichen werden. Die Vorgehensweise kann deswegen insbesondere auch die Frage nicht klären, ob unterdurchschnittliche Ausstattungen zugleich auch einen Verstoß gegen die "Gleichwertigkeit" bedeuten, da hierfür zwingend eine Bewertung unterschiedlicher Lebensbedingungen gemäß der Präferenzen der dort lebenden Menschen erforderlich wäre.

Wegen des Fehlens einer allgemein anerkannten Methodik zur Messung regionaler Lebensverhältnisse kann es nicht verwundern, dass einschlägige Untersuchungen hier zu sehr unterschiedlichen Ergebnissen kommen, wie die folgenden drei Beispiele zeigen.

1. Das Bundesamt für Bau-, Stadt- und Raumforschung (BBSR) stützt sich in seiner Bewertung der Lebensverhältnisse in den einzelnen Regionen Deutschlands auf insgesamt 23 Indikatoren aus den Bereichen Demografie, Wirtschaft, Arbeitsmarkt, Wohlstand, Infrastruktur und Wohnungsmarkt. Die einzelnen Indikatoren werden mit Ausnahme der Größen Bruttoinlandsprodukt je Einwohner und Arbeitslosenquote gleichgewichtet; aufgrund der unterschiedlichen Zahl der Indikatoren je Bereich ergibt sich jedoch eine implizite Höhergewichtung einzelner Bereiche. Die Untersuchungsebene bilden hier die sogenannten Kreisregionen, bei denen kreisfreie Städte mit ihrem jeweiligen Umland zusammengefasst werden. Entsprechend der Interpretation des BBSR sind die Lebensverhältnisse vor allem in Regionen im östlichen Mecklenburg-Vorpommern, im nördlichen und im westlichen Sachsen-Anhalt sowie in der Peripherie des Bundeslands Brandenburg gemessen am Bundesdurchschnitt als stark oder sehr stark unterdurchschnittlich einzuschätzen. In den westdeutschen Bundesländern trifft dies hingegen nur auf zwei Regionen zu (Herne, Stadt im Ruhrgebiet, sowie der Landkreis Lüchow-Dannenberg in Niedersachsen). Hervorzuheben ist hierbei, dass das BBSR als einzige Institution auch berücksichtigt, wie viele Menschen in den durch unterdurchschnittliche Lebensverhältnisse gekennzeichneten Regionen leben.




2. In den Schlussfolgerungen der Vorsitzenden der Kommission "Gleichwertige Lebensverhältnisse" werden 24 Indikatoren aus den Bereichen Demografie, Wirtschaft und Arbeitsmarkt, Infrastruktur und Soziales aufgelistet, die regionale Unterschiede in den Lebensbedingungen "auf der Ebene von Gemeinden, Städten und Kreisen" dokumentieren sollen. Der Bericht verzichtet aber auf eine Zusammenfassung dieser Größen zu einem Gesamtindikator und umgeht somit das angesprochene Aggregations- und Gewichtungsproblem. Damit kann aber auch nicht angegeben werden, in welchen Regionen insgesamt eher unterdurchschnittliche Lebensverhältnisse vorliegen. Im Vordergrund steht die Ableitung von politischen Maßnahmen, mit denen in jedem einzelnen Bereich die Lebensbedingungen in den benachteiligten Regionen verbessert werden sollen; eine Priorisierung wird nicht vorgenommen.




3. Das Institut der Deutschen Wirtschaft (IW Köln) zieht für seine Analyse zwölf Indikatoren aus den Feldern Wirtschaft, Demografie und Infrastruktur heran, die jeweils gleichgewichtet werden. Räumliche Untersuchungsebene ist hier die Ebene der Raumordnungsregionen. Anders als in den anderen Studien wird vom IW Köln dabei die Frage in den Vordergrund gerückt, welche anfänglich schwachen Regionen sich auch mittelfristig ungünstig entwickelt haben. Es geht also nicht primär darum, Regionen mit ungünstigen Lebensbedingungen zu identifizieren, sondern solche, die vom allgemeinen Trend steigenden Wohlstands abgekoppelt sind. Neben dem Ausgangswert eines jeden Indikators fließt auch dessen Veränderung im Zeitablauf in die Bewertung ein. Im Ergebnis identifiziert das IW Köln zum einen altindustrielle Regionen in Westdeutschland (unter anderem Ruhrgebiet, Saarland und Westpfalz sowie Bremerhaven) und zum anderen weite Teile Ostdeutschlands (unter anderem die brandenburgische und die sächsische Lausitz, Erzgebirge und Thüringer Wald sowie ganz Sachsen-Anhalt) als "gefährdete Regionen". Dabei dominieren im Westen wirtschaftliche Probleme, während die Schwäche im Osten vor allem demografische Ursachen hat.

Anders als in der Öffentlichkeit vielfach vermutet, ist eine Zunahme regionaler Disparitäten nicht ohne Weiteres festzustellen: Der Untersuchung des BBSR zufolge hat sich die Zahl der Regionen mit unterdurchschnittlichen Lebensverhältnissen seit 2011 annähernd halbiert; auch die Studie des IW Köln, die sich explizit auf die Veränderung der Lebensverhältnisse bezieht, zeigt, dass in den allermeisten Regionen Deutschlands keine Verschlechterung seit dem Basisjahr 2011 eingetreten ist. Zu einem ähnlichen Ergebnis kommt auch das Ifo Institut mit Blick auf die materiellen Lebensverhältnisse der Menschen in den einzelnen Regionen – demnach ist lediglich bei demografischen Indikatoren ein zunehmendes Stadt-Land-Gefälle zu verzeichnen.

Versucht man – bei aller Kritik an der konzeptionellen Vorgehensweise – ein gemeinsames Muster von Regionen mit unterdurchschnittlichen Lebensverhältnissen zu identifizieren, handelt es sich dabei entweder um altindustrielle Problemregionen, die den Niedergang ehemals strukturbestimmender Sektoren nicht durch den Aufbau neuer Wirtschaftszweige haben kompensieren können (Ruhrgebiet, Werftstandorte, Regionen in Ostdeutschland) oder um Regionen, die durch eine geringe Bevölkerungsdichte und dadurch verursacht durch eine Ausdünnung des Angebots an Einrichtungen und Leistungen der öffentlichen Daseinsvorsorge geprägt sind (wie in Mecklenburg-Vorpommern und Brandenburg).

Unterschiedliche Vorlieben der Bevölkerung

Grundsätzlich krankt die Diskussion um die Gleichwertigkeit regionaler Lebensverhältnisse daran, dass das Untersuchungsobjekt die Region ist, nicht aber die in einer Region lebenden Menschen. Leistungen der (öffentlichen) Daseinsvorsorge bestehen aus einem Bündel verschiedener Güter, die für die Bürger im Regelfall unterschiedlich bedeutsam sind: Während den einen kulturelle Angebote besonders wichtig sind, die es nur in der Stadt gibt, zieht es die anderen in den naturnahen ländlichen Raum. Daher lässt sich aus einer unterdurchschnittlichen Ausstattung mit bestimmten Daseinsvorsorgeleistungen nicht auf ein Defizit schließen. Vielmehr ist zu vermuten, dass zumindest auf lange Sicht die Bevölkerung ihren Wohnort entsprechend ihrer jeweiligen Präferenzen wählt – was bedeutet, dass die Vorteile einer umfassenderen Daseinsvorsorge in anderen Regionen aus Sicht der betroffenen Menschen nicht so groß sind, dass diese die Kosten eines Umzugs aufwiegen. Rein enumerative Auflistungen öffentlicher Leistungen und erst recht ihre Aggregation zu einem umfassenden Indikator zur Abbildung von Lebensverhältnissen sind daher vom Grundsatz her ungeeignet, eine Bewertung der Lebensbedingungen in einer Region vorzunehmen.

Dies wurde im Übrigen bis vor Kurzem auch von der Politik so gesehen, die im Rahmen der Enquetekommission "Wachstum, Wohlstand, Lebensqualität" des Deutschen Bundestages mehrheitlich festgestellt hat, dass "jeder Versuch, Wohlstand und Lebensqualität ‚objektiv‘ und abschließend zu bestimmen, (…) zum Scheitern verurteilt" ist. Die Enquetekommission zieht hieraus die Schlussfolgerung, dass "eine allgemeinverbindliche Festlegung jener Faktoren, die zum Wohlstand und zur Lebensqualität aller gehören" mit einer liberalen und pluralistischen Gesellschaft unvereinbar wäre und die Politik deswegen lediglich die Bedingungen dafür schaffen kann, "dass jeder Mensch Wohlstand und Lebensqualität für sich verwirklichen kann". Politischen Vorschlägen, wie die "Gleichwertigkeit von Lebensverhältnissen" hergestellt werden kann, ist insoweit mit einem gewissen Misstrauen zu begegnen.

Politische Schlussfolgerungen

Ungeachtet all dieser Einwände gegen das Konzept "gleichwertige Lebensverhältnisse" ist wohl unstrittig, dass dem Staat eine Verantwortung zukommt, bestimmte öffentliche Güter allen Einwohnern eines Landes unabhängig von ihrem Wohnort zur Verfügung zu stellen. Man wird sich leicht darauf einigen können, dass zur grundlegenden Daseinsfürsorge die Gewährleistung der öffentlichen Sicherheit, der Zugang zu grundständigen Bildungsangeboten und die Versorgung mit elementaren Gesundheitsdienstleistungen gehört. Da aus Kosten- und Effizienzgründen ein Teil dieser Angebote in Zentralen Orten räumlich konzentriert werden muss, bedarf es darüber hinaus auch öffentlicher Mobilitätsangebote, insbesondere im ländlichen Raum. In diesen vier Bereichen – die entsprechend der föderalen Aufgabenverteilung allerdings alle im Kompetenzbereich der Länder beziehungsweise der Kommunen liegen – muss ein flächendeckendes beziehungsweise wohnortnahes Angebot aufrechterhalten werden. Bei öffentlichen Leistungen, die über dieses Basisangebot hinausgehen, typischerweise aber auch seltener genutzt werden – wie kulturelle Angebote, weiterführende Schulen oder Fachkrankenhäuser – sind hingegen stärkere Eigenanstrengungen der Nutzer akzeptabel. Dies wird zum Beispiel dadurch erreicht, dass entsprechende Leistungen nur in Zentralen Orten höherer Kategorie angeboten werden, da für eine effiziente Leistungserstellung bestimmte Mindestnutzerzahlen erforderlich sind.

Die Leistungsangebote bei der Daseinsvorsorge der öffentlichen Hand müssen nicht notwendigerweise in tradierten Organisationsformen erbracht werden: Statt den Öffentlichen Personennahverkehr mit Bussen zu organisieren, die nach festem Fahrplan verkehren, könnten verstärkt nutzungsorientierte Modelle ("Anrufbussysteme") eingeführt werden. Auch müssen nicht alle grundständigen Gesundheitsdienstleistungen von Ärzten mit zwölfjähriger Facharztausbildung erbracht werden, sondern könnten beispielsweise auch durch Arzthelfer und Krankenschwestern bereitgestellt werden. Schulische Ausbildung im Primarbereich kann auch in jahrgangsübergreifendem Unterricht erfolgen. Große Chancen bietet überdies die Digitalisierung, die eine räumliche Trennung von Leistungsanbietern und -nutzern ermöglicht.

Es gibt mit Blick auf die öffentliche Daseinsvorsorge inzwischen eine Vielzahl von Modellprojekten. Woran es jedoch hapert, ist die Überführung erfolgreicher Projekte in eine Regelförderung. Insoweit gibt es hier kein Erkenntnisproblem mehr, sondern ein Umsetzungsproblem. In ausgewählten Bereichen wäre es schließlich auch denkbar, anstelle des Vorhaltens eines flächendeckenden, jedoch unterausgelasteten Angebots an öffentlichen Daseinsvorsorgeleistungen ("Objektförderung") Menschen finanziell dafür zu entschädigen, dass sie auf bestimmte Leistungen in Wohnortnähe verzichten müssen ("Subjektförderung").

In jüngerer Zeit wird darüber hinaus vermehrt auch der Zugang zu schnellen Internet-Verbindungen zu den vom Staat zu gewährleistenden Daseinsvorsorgeleistungen gezählt, ähnlich wie die Versorgung mit Elektrizität oder Wasser. Tatsächlich ist dies in einer zunehmend digitalisierten Welt mehr und mehr eine Grundvoraussetzung sowohl für die Lebensqualität von Privathaushalten als auch für die erfolgreiche wirtschaftliche Entwicklung von Unternehmen. Selbst wenn die Politik sich dafür entscheidet, einen Internetzugang flächendeckend gewährleisten zu wollen, bedeutet dies aber nicht gleichzeitig auch, dass für alle gleiche Netzgeschwindigkeiten gelten müssen. Vielmehr kann man diese von der Zahlungsbereitschaft der Nutzer abhängig machen: Für "konsumtive" Nutzungen reichen auch langsamere Verbindungsgeschwindigkeiten, die zu einem niedrigen Preis angeboten werden können; für schnellere Verbindungen können hingegen auch höhere Preise verlangt werden, sodass auf diese Weise zusätzliche Einnahmen für den Netzausbau generiert werden können. Zudem gilt auch hier, dass die Entscheidung für einen flächendeckend gewährleisteten Internetzugang nicht automatisch auch die Entscheidung für eine bestimmte Technologie impliziert. Vielmehr sollte die Versorgungsart (kabelgebundene versus funkgestützte Verbindungen; Glasfaser- versus Kupferkabel) den Versorgungsunternehmen überlassen bleiben.

Die Bereitstellung von Arbeitsplätzen – und damit eine Angleichung der durchschnittlichen Markteinkommen – kann der Staat hingegen nicht garantieren. Um innovative, gutbezahlte Jobs zu schaffen, gibt es in Deutschland das etablierte Instrumentarium der regionalen Wirtschaftsförderung, unter anderem durch Reduzierung der Investitionskosten für Unternehmen bestimmter Wirtschaftszweige, durch Bereitstellung von Kapital für Unternehmensgründungen oder durch die Unterstützung der Unternehmen bei Forschung und Entwicklung. Der Beitrag zur Verbesserung der regionalen wirtschaftlichen Lage ist dabei allerdings ein eher indirekter, denn es bleibt offen, ob die Unternehmen auf diese staatlichen Anreize tatsächlich in der gewünschten Weise reagieren.

Kein staatlicher Handlungsbedarf besteht schließlich bei der Versorgung mit Gütern und Dienstleistungen, die gemeinhin privatwirtschaftlich bereitgestellt werden, auch wenn es aus individueller Sicht problematisch sein kann, wenn kein wohnortnaher Zugang zu Einzelhandelsgeschäften oder gastronomischen Einrichtungen besteht. Zu derartigen "Versorgungslücken" kann es nur kommen, wenn die Nachfrage in einer Region für einen rentablen Betrieb derartiger Angebote nicht ausreicht – und es ist mit marktwirtschaftlichen Prinzipien nicht vereinbar, wenn die Allgemeinheit dies durch eine entsprechende Subventionierung ausgleichen müsste. Vielmehr entspricht es dem Grundgedanken der Raumordnung in Deutschland, dass derartige Angebote in Orten mit ausreichendem Verflechtungsbereich gebündelt werden ("Grundzentren" im geltenden System der Zentralen Orte). Abgesehen davon, gibt es inzwischen eine ganze Reihe von Beispielen dafür, wie die Grundversorgung "in der Fläche" auch durch ehrenamtliche oder genossenschaftliche Lösungen gesichert werden kann.

Maßnahmen zur Herstellung gleicher (oder zumindest gleichwertiger) Lebensverhältnisse stehen schließlich in Konkurrenz zu anderen politischen Zielen. So kann es Zielkonflikte geben zwischen der Schaffung zusätzlichen (preisgünstigen) Wohnraums auf der einen Seite und umweltpolitisch motivierten Beschränkungen der Flächeninanspruchnahme auf der anderen Seite; eine bessere verkehrliche Erschließung in der Fläche kann in Konflikt mit einer klimapolitisch begründeten Einschränkung der individuellen Mobilität geraten; regionalpolitisch motivierte Förderpolitiken können dem Ziel eines höheren gesamtwirtschaftlichen Wachstums entgegenstehen. Letzten Endes ist es also eine politische Entscheidung, welche Leistungen der Daseinsvorsorge in welchem Umfang wo bereitgestellt werden sollen und auf welche öffentlichen Güter an anderer Stelle zu verzichten ist. Wenn aber Entscheidungsverantwortung und Finanzierungsverantwortung auseinanderfallen, steigen die Wünsche schnell ins Unermessliche. Dies spricht dafür, die Nutznießer von Maßnahmen zur Verbesserung der regionalen Lebensbedingungen zumindest anteilig an deren Finanzierung zu beteiligen.

Und schließlich gilt, was auch in den Schlussfolgerungen der Vorsitzenden der Gleichwertigkeitskommission betont wird: Die regionale Vielfalt ist eine der Stärken, die die Bundesrepublik Deutschland auszeichnen. Nicht alles, was man bundeseinheitlich regeln kann, muss man auch bundeseinheitlich regeln. Regionale Vielfalt auch in den Angeboten der Daseinsvorsorge kann von Vorteil sein, wenn die regionalen Bedürfnisse unterschiedlich sind. Dies spricht dafür, die regionale Daseinsvorsorge weiterhin als Aufgabe von Ländern und Kommunen zu betrachten und in deren Entscheidungen auch die regionalen Präferenzen zu berücksichtigen. Nicht sinnvoll ist es hingegen, bundespolitisch vorzugeben, wie die Ausstattung der einzelnen Regionen mit Daseinsvorsorgeleistungen auszusehen hat.