Einleitung
Die Hinwendung zu Formen direktdemokratischer Politikentscheidungen kann auf relevante Prozesse des Wertewandels, veränderter Politik- und Lebensstile und damit korrespondierend neuen Prioritätensetzungen von Bürgerinnen und Bürgern sowie gesellschaftlichen Gruppen zurückgeführt werden. Glaubhaft wird diese Hinwendung auch durch eine langjährige stabile demokratische Alltagskultur, die zwischen dem einzelnen "Aktivbürger" und dem Staat das Beziehungsgeflecht einer "Zivilgesellschaft" herausbildete. Schließlich wirkte schon seit den sechziger Jahren in der "alten Bundesrepublik" eine Vielzahl von basisdemokratischen Initiativen und Bewegungen informell an der politischen Willensbildung mit. Zumindest begünstigend für die Einführung von direktdemokratischen Politikentscheidungen war auch die friedliche Revolution 1989/90 in der DDR - verbunden mit der kritischen und beharrlichen Forderung der Bürgerinnen und Bürger beziehungsweise selbst organisierter Bürgerbewegungen nach erweiterten Beteiligungsmöglichkeiten. Dies korrespondierte mit der - nicht immer ganz freiwilligen - Einsicht der repräsentativen Politikakteure (primär Landespolitiker), die Gemeindeordnungen und teilweise auch Landesverfassungen reformieren zu müssen und dabei dem Partizipationsbedürfnis der Bevölkerung Rechnung zu tragen beziehungsweise auf diesem Wege einer befürchteten Verdrossenheit an den etablierten Parteien und Politikern entgegenzuwirken. Die durch diese Sachverhalte angestoßene dynamische Entwicklung wurde in den verschiedenen Gemeindeordnungen und Landesverfassungen schließlich institutionell gefasst.
Als Beispiel für eine offizielle Definition dieser Partizipationsinstrumente kann man auf die Formulierung in der nordrhein-westfälischen Gemeindeordnung verweisen: "Die Bürger können beantragen (Bürgerbegehren), dass sie an Stelle des Rates über eine Angelegenheit der Gemeinde selbst entscheiden (Bürgerentscheid)" (§ 26 Abs. 1 GO). Ein Bürgerbegehren ist also der Antrag der Bürger an die Gemeindevertretung, einen Bürgerentscheid durchzuführen, und ein Bürgerentscheid ist die Abstimmung der Bürger über eine kommunalpolitische Sachfrage.
Bedeutung der kommunalen Ebene
Neben der formellen Möglichkeit der Anwendung direktdemokratischer Partizipationsinstrumente wie Bürgerbegehren und Bürgerentscheid ist bei den Gemeinden auch der informelle und besondere Aspekt der Bürgernähe ("Schule der Demokratie") zu berücksichtigen, weil hier der kommunalen Ebene eine besondere Bedeutung zugewiesen wird. Sie erscheint wie ein ursprüngliches Feld für eine politische Betätigung des Bürgers und der Bürgerin. Die örtlichen Verhältnisse gelten als überschaubar, die Problemlagen als durchschaubar, die Entscheidungsprozesse als unmittelbar beeinflussbar und kommunalpolitische Maßnahmen als persönlich erfahrbar. In der Bezeichnung "Schule der Demokratie" steckt auch ein elitentheoretisches Element, da sie dem interessierten Bürger bzw. ehrenamtlichen Kommunalpolitiker die Möglichkeit bieten soll, sich für eine höhere politische Ebene (Land, Bund) zu qualifizieren. Zweifellos kommt ein demokratietheoretischer Gedanke hinzu, da die kommunale Ebene eine praktische Chance zu mehr Bürgerbeteiligung bedeuten kann. So wird den Gemeinden eine unverzichtbare Rolle als Ansprechpartner für den Bürger und die Bürgerin zugewiesen und die Notwendigkeit einer konkreten Bürgerpartizipation artikuliert, in der die Gemeinde den Bürgerinnen und Bürgern Beteiligungsmöglichkeiten anbietet, welche diese nachfragen können. Auf diese Weise soll das Interesse an kommunalen Entscheidungsprozessen gefördert werden. In diesem Kontext steht das vielzitierte Schlagwort der Bürgernähe. Ferner werden Effizienzargumente als Entlastung der höheren Ebene vom Problem- und Entscheidungsdruck und als Chance sachgerechter Lösungen geltend gemacht (Orts- und Gegenstandsnähe gegenüber dem "grünen Tisch").
Relevanz von Bürgerbegehren und Bürgerentscheid
Wenn allerdings unmittelbare bürgerschaftliche Entscheidungsrechte strikt begrenzt werden, bei denen politische und administrative Fragen eine Rolle spielen, können auf kommunaler Ebene nur Bürgerbegehren und Bürgerentscheid als einzige Elemente direkter Demokratie in der deutschen Selbstverwaltungsorganisation in Frage kommen. Durch diese kommunalen Partizipationsinstrumente wird den Bürgerinnen und Bürgern bei wichtigen kommunalen Angelegenheiten (z.B. über die Nutzung öffentlicher Einrichtungen oder die Erstellung von Verkehrskonzepten) ein unmittelbares Mitspracherecht eingeräumt.
In einem bundesweiten Vergleich darf Baden-Württemberg sicher als das "Mutterland direkter Demokratie" bezeichnet werden. Die in der Frühzeit der Bundesrepublik Deutschland angeführten Argumente hinsichtlich fehlender demokratischer Reife des Volkes, resultierend aus den negativen Erfahrungen während der Zeit der Weimarer Republik und des Dritten Reiches, führten in den deutschen Ländern zu einer Abwehrhaltung gegenüber Beteiligungsformen direkter Demokratie. Trotz solcher skeptischen Einwände führte Baden-Württemberg, sicher auch geprägt durch demokratisch-kulturelle Erfahrungen der Revolution von 1848, diese Partizipationsinstrumente 1955 in die Gemeindeordnung ein. Mittlerweile sind jedoch die "Kinder" - die anderen Länder, nicht zuletzt die ostdeutschen und Bayern - der Mutter ein wenig über den Kopf gewachsen.
Stellung von Bürgerbegehren und
Seit den neunziger Jahren gibt es zunehmende Bemühungen um eine stärkere partizipative Einbindung der Bürgerinnen und Bürger jenseits von Kommunalwahlen: Verfassungs- und auch kommunalpolitisch bietet die direkte Demokratie in Deutschland seit den frühen neunziger Jahren ein spannendes Szenario. Vor 1990 gab es mit Baden-Württemberg - wie bereits erwähnt - erst ein Bundesland mit Bürgerbegehren und Bürgerentscheid auf kommunaler Ebene. Seither haben 15 Länder diese Partizipationsinstrumente eingeführt.
Sie unterscheiden sich zwar in ihren Ausprägungen in den Gemeindeordnungen der deutschen Länder im Detail (durchaus mitentsprechenden Auswirkungen) erheblich, aber es existieren länderübergreifende identische Bestandteile. Die wichtigsten Bestandteile, die in den meisten Ländern gelten, seien daher an dieser Stelle genannt: Das Bürgerbegehren als Antrag muss schriftlich eingereicht werden. Weiterhin wird vorausgesetzt, dass das Bürgerbegehren eine Begründung für die zur Entscheidung zu bringende Frage enthält. Es muss einen nach den gesetzlichen Vorschriften durchführbaren Vorschlag für die Deckung der Kosten der verlangten Maßnahme beinhalten. In Bayern und Hamburg entfällt bemerkenswerterweise ein Kostendeckungsvorschlag. Die Anforderungen an einen Kostendeckungsvorschlag lassen sich nicht nach einheitlichen Kriterien einordnen, so dass durch den Gesetzgeber nur darüber Konsens erzielt wurde, das Kostenbewusstsein der Bürger zu stärken, damit jedoch keine weiteren Erschwernisse für die Durchführung des Bürgerbegehrens zu begründen. Zumindest aber müssen die Finanzierungsvorstellungen im Rahmen des geltenden Haushaltsrechts angewendet werden und somit nach den gesetzlichen Vorschriften durchführbar sein. Das Bürgerbegehren verlangt außerdem eine Mindestzahl von Unterschriften der stimmberechtigten Bürgerinnen und Bürger. Auf allen Unterschriftenblättern müssen die Abstimmungsfrage, die Begründung und der Kostendeckungsvorschlag aufgeführt sein. Eine weitere Zulässigkeitsvoraussetzung ist die Forderung, bei der bis zu drei beziehungsweise genau drei Personen benannt werden müssen, die berechtigt sind, die Unterzeichnenden zu vertreten. In Brandenburg und Thüringen sind Vertretungsberechtigte nicht notwendig. Richtet sich ein Bürgerbegehren gegen einen Beschluss des Rates (so genanntes kassierendes Bürgerbegehren), muss es innerhalb einer bestimmten Frist (z.B. in NRW sechs Wochen) nach Bekanntmachung des Beschlusses eingereicht werden bzw. wenn der Beschluss keiner Bekanntmachung bedarf (z.B. innerhalb von drei Monaten). Die gewählte Frist dient dazu, die Ausführung von Gemeinderatsbeschlüssen in wichtigen Gemeindeangelegenheiten nicht unnötig zu verzögern oder rückgängig zu machen. Sobald das Bürgerbegehren bei der Gemeinde eingereicht ist, stellt der Rat fest, ob dieses zulässig ist. Dabei muss der Rat als das politische Leitungsorgan in der Gemeinde die rechtlichen Anforderungen überprüfen, die an zulässige Bürgerbegehren gestellt sind. Kernpunkt der inhaltlichen Zulässigkeitsregelungen ist die Frage, welche Angelegenheiten von Bürgerbegehren und Bürgerentscheid ausgeschlossen oder aber vorgesehen sind. In so genannten Negativ- oder Positivkatalogen werden die Angelegenheiten einzeln aufgelistet, über die ein Bürgerbegehren unzulässig beziehungsweise zulässig ist. Dabei ist zunächst zu prüfen, ob das eingebrachte Thema in den gemeindlichen Wirkungskreis fällt und damit eine Angelegenheit der Gemeinde ist. Im Wesentlichen bleiben bei einem Bürgerbegehren die staatlich vorgegebenen und rechtlich feststehenden Angelegenheiten (Rechtsverhältnisse) sowie die innere Organisation der Gemeindeverwaltung ausgeschlossen. Der Rat kann entweder die Sache im Sinne eines zulässigen Bürgerbegehrens entscheiden oder dieses ablehnen und die Bürgerinnen und Bürger über das Bürgerbegehren abstimmen lassen. Diese Abstimmung ist der Bürgerentscheid, bei dem über die zur Abstimmung gestellte Frage nur mit Ja oder Nein entschieden wird. Sonderfälle sind Brandenburg, Niedersachsen, Sachsen-Anhalt und Thüringen - Länder, in denen festgelegt ist, dass nur ein mit "Ja" beantworteter Bürgerentscheid Gültigkeit hat. Ein Bürgerentscheid ist positiv entschieden, wenn er von der Mehrheit der gültigen Stimmen befürwortet wurde, sofern diese Mehrheit mindestens zwischen 10 bis 30 Prozent der Bürger beträgt (Ausnahme Hamburg). Bei Stimmengleichheit gilt die Frage als mit Nein beantwortet. Der Bürgerentscheid hat die Wirkung eines Ratsbeschlusses. Die Bürger und Bürgerinnen werden damit zum kommunalen Entscheidungsorgan.
Scheitert letztlich ein Bürgerentscheid, ist in einigen Bundesländern der Sachverhalt komplett abgeschlossen. Allerdings sind in Baden-Württemberg, Brandenburg, Hessen, Mecklenburg-Vorpommern, Rheinland-Pfalz, Sachsen, Sachsen-Anhalt und Schleswig-Holstein die Gemeindevertretungen verpflichtet, erneut eine Entscheidung in der Sache herbeizuführen. Ein gescheiterter Bürgerentscheid führt in allen Bundesländern zur so genannten "Initiativsperre". Den Bürgern bleibt dabei innerhalb von zwei (Mecklenburg-Vorpommern, Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen, Saarland, Schleswig-Holstein, Thüringen) bzw. drei Jahren (Baden-Württemberg, Hessen, Rheinland-Pfalz, Sachsen, Sachsen-Anhalt) ein neues Bürgerbegehren in derselben Sache verwehrt.
Der erfolgreiche Bürgerentscheid - mit der Wirkung eines Ratsbeschlusses - löst wiederum eine "Abänderungssperre" aus. Hier kann der Bürgerentscheid innerhalb einer bestimmten Zeitspanne entweder überhaupt nicht oder nur auf Initiative des Rates durch einen neuen Bürgerentscheid abgeändert werden. Interessant ist in diesem Zusammenhang, dass ein erfolgreicher Bürgerentscheid damit einen höheren Bestandsschutz hat als ein Ratsbeschluss, der von der Gemeindevertretung jederzeit geändert werden kann. Die Abänderungssperre liegt zwischen einem Jahr (Bayern, Sachsen-Anhalt), zwei (Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern, Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen, Saarland, Schleswig-Holstein, Thüringen) und drei Jahren (Baden-Württemberg, Hessen, Rheinland-Pfalz, Sachsen). Vor Ablauf dieser Frist darf der Rat den Bürgerentscheid nicht durch einen einfachen Ratsbeschluss wieder aufheben. Er kann allerdings (außer in Hessen, Rheinland-Pfalz und Thüringen) innerhalb dieser Frist einen erneuten Bürgerentscheid - das sog. Ratsbegehren - anberaumen. Die in der Abstimmung unterlegenen Bürger beziehungsweise Initiatoren dürfen jedoch in dieser Zeit kein neues Bürgerbegehren einleiten. (Ausgenommen davon sind Sachsen, Sachsen-Anhalt, Schleswig-Holstein, wenn der Bürgerentscheid aufgrund eines Ratsbegehrens durchgeführt worden ist, darf auch innerhalb der Frist ein Bürgerbegehren initiiert werden). Bayern bildet auch hier wieder eine Ausnahme, denn die jeweils unterlegene Seite darf sofort nach einem verlorenen Bürgerentscheid ein neues Bürgerbegehren starten. Grundsätzlich aber gilt dann in jedem Bundesland: Nach Ablauf der Sperrfrist darf der Gemeinderat den Bürgerentscheid ohne einen neuen Bürgerentscheid durch einfachen Ratsbeschluss wieder aufheben.
Einbettung in das politische System
Bürgerbegehren und Bürgerentscheide bleiben vor allem wegen der Angelegenheiten, über die ein Bürgerbegehren unzulässig ist, des Zwangs eines Vorschlags zur Kostendeckung sowie der zur Wahl eines Sachverhaltes erforderlichen Zahl von Wählerinnen und Wählern de facto die Ausnahme. Hinzu kommt, dass auch die direktdemokratischen Partizipationsinstrumente grundsätzlich aus dem parlamentarischen System der Demokratie hervorgegangen sind und sich in ihrer institutionellen Logik daran ausrichten. Bürgerbegehren und Bürgerentscheide sind keine eigenständigen und "frei schwebenden" Beteiligungsformen, sondern innerhalb der repräsentativen Demokratie institutionell gefasste Politikinstrumente.
Ein komplementäres Verhältnis von direktdemokratischen Komponenten und repräsentativer Demokratie muss jedoch auch berücksichtigen, ob Bürgerbegehren und Bürgerentscheid eine Effizienzsteigerung herbeiführen beziehungsweise existierende Probleme politisch besser lösen können. Empirisch gesicherte Aussagen sind hier nur bedingt zu treffen. Dennoch bleibt das direktdemokratische Partizipationsinstrumentarium auf der kommunalen Ebene nicht nur auf die Input-Seite beschränkt, weil dort die Beteiligungsangebote zwar geschaffen und insofern die Angebote an institutionellen Optionen erweitert wurden, vielmehr haben die nach dem Repräsentationsprinzip gewählten Gemeinderäte mit Bürgerbegehren und Bürgerentscheid Konkurrenz bekommen. Obwohl damit kein grundsätzlicher Systemwechsel eingeleitet wird, sind die Räte praktisch gezwungen, eine bürgerorientierte Politik zu machen, welche die öffentliche Meinung nicht einfach ignoriert. Sie laufen sonst Gefahr, Bürgerbegehren und Bürgerentscheide heraufzubeschwören, die ihre eigene Politik konterkarieren könnten. Die Folge aus dieser Bürgerorientierung kann ein qualitativ verbesserter Zustand sein, in dem Elemente direkter Demokratie die Funktionsfähigkeit der repräsentativen Demokratie erhöhen.
Insofern die Wirkungen der institutionalisierten Bürgerbeteiligung tatsächlich eine verbesserte Qualität erfahren sollen, müssen sie auf genügend Akzeptanz bei den Gemeinderäten und der Bevölkerung stoßen und in ihrer Anwendung praktikabel sein. Doch die materiellen und strukturellen Handlungsoptionen der unmittelbaren Bürgerpartizipation sind relativ strikt begrenzt. Daher stellt sich die Frage, ob Defizite im politischen System vorliegen und der politische Entscheidungsprozess durch reformierte Rahmenbedingungen erweitert werden muss.
Defizite im politischen System
Nicht vergessen werden darf allerdings, dass kommunale Bürgerbeteiligung immer dann an ihre Grenzen stößt, wenn die Selbstverwaltung der Kommunen auf bundesstaatliche Politik und überörtliche Planungen angewiesen ist. Schließlich behalten sich die repräsentativ gewählten Landespolitiker auf der Landesebene vor, wofür sie die kommunalen Bürgerentscheidungen bei Bürgerbegehren öffnen, um aus einer Vielzahl von politischen Themen Sachbereiche herauszufiltern. Außerdem sind die Durchführung und die Ausweitung derkommunalen Beteiligungsangebote auch nicht durch entsprechenden materiellen oder finanziellen Substanzgewinn der Kommunen bei Sachentscheidungen abgesichert worden - ein Defizit bei der Anwendung von Instrumenten direkter Demokratie.
Die bisher aufgetretenen Unzulänglichkeiten der Strukturen haben jedoch nicht dazu geführt, den demokratischen Fortschritt von Bürgerbegehren und Bürgerentscheid in Abrede zu stellen. Obwohl diese Partizipationsinstrumente kaum zum kommunalpolitischen Alltagsgeschäft gehören, haben nicht nur Parteien, sondern gerade auch Bürgerinitiativen und einzelne bzw. sich zusammenschließende aktive Bürger diese Form der unmittelbaren Beteiligung für sich entdeckt. Auch wenn die allermeisten Entscheidungen weiterhin in den Gemeinderäten fallen, ist die beschworene Gefahr einer elitären Gegenmobilisierung durch stärker institutionalisierte Akteure - wie Parteien, Verwaltungen - geringer ausgefallen, als zunächst vermutet werden konnte. Die Parteien oder Verwaltungen versuchten bis jetzt kaum, "verlorenes Terrain zurückzugewinnen und nun über ein wirksames Mittel der Gegenmobilisierung von bisher jenseits der Wahlen einer 'schweigenden Mehrheit' zu verfügen".
Insgesamt wurden Bürgerbegehren und Bürgerentscheid, nicht zuletzt wegen der vorhandenen Zulässigkeitsvoraussetzungen, von den aktiven Bürgern und Interessengruppen dosiert angewendet. Hin und wieder erinnerte diese Form der unmittelbaren Bürgerbeteiligung die kommunalpolitisch Verantwortlichen daran, dass auch deren Handlungssouveränität inhaltlich und zeitlich begrenzt ist und der Bürgerstatus im Hinblick auf eine ausgeweitete Dimension von politischer Partizipation an Einfluss gegenüber (möglicher) Uneinsichtigkeit und Ignoranz gewonnen hat. Ein Mehr an direkter Demokratie kommt durch das geschaffene institutionalisierte Partizipationsinstrument jedoch bloß tendenziell zustande.
Belebung der kommunalen Szene
Prinzipiell belebt die Anwendung von Bürgerbegehren und Bürgerentscheid die kommunale Szene. Die Möglichkeiten, sich zu kommunalpolitischen Einzelthemen äußern zu können und darüber hinaus direkte Entscheidungen zu treffen, stellen durchaus eine wirksame Form unmittelbarer Demokratie auf lokaler Ebene dar. So haben beide Instrumente zu einer Stärkung der kommunalen Selbstverwaltung im bürgerschaftlichen Sinne geführt, ohne jedoch wirklich ein starkes Gegengewicht zu den Räten bilden zu können und eine systematische Machtkontrolle durch die Bürgerinnen und Bürger auszuüben. Auf der "Haben-Seite" stehen aber Grundvoraussetzungen einer beteiligungsfreundlichen Kommunalverfassung: Schaffung von Transparenz, Förderung von Minderheiten sowie Erleichterung von Initiativen. Das Repräsentationsprinzip sowie die Sicherung der kommunalen Selbstverwaltung und der lokalen Autonomie blieben dabei seit Einführung von Bürgerbegehren und Bürgerentscheiden im Grundsatz unangetastet. Dennoch ist in den deutschen Ländern zu beobachten, dass diese Partizipationsinstrumente überwiegend auf den Widerstand der Gemeinderäte und der Kommunalverwaltungen stoßen, obwohl weder die Verantwortung der gewählten Ratsvertreter plebiszitär ausgehebelt wurde noch diffuse Sachthemen bei Bürgerentscheiden zur Abstimmung gelangen. Die institutionalisierte Bürgerbeteiligung entpuppte sich tatsächlich als relativ sparsam und gezielt genutzter Seismograph für Stimmungslagen zu bestimmten Sachfragen mit insgesamt geringen Auswirkungen auf die kommunale Machtbalance. Die überschaubare Anwendung z.B. von ca. 1.400 Abstimmungen bis Ende 2003 (bei weit über 13.000 Kommunen in Deutschland) bestätigt den Ausnahmecharakter der Gemeindeparagraphen über Bürgerbegehren und Bürgerentscheide, wobei die institutionell-strukturellen Zulässigkeitsvoraussetzungen sowie die Beschränkung nur auf bestimmte Themengebiete dieser letztlich relativ geringen Anzahl Vorschub geleistet haben.
Neueren Aufschluss bietet allerdings die empirisch fundierte Feststellung aus Nordrhein-Westfalen,
Ausblick: Modell Schweiz
Direkte Demokratie befindet sich in einem fortwährenden Entwicklungsprozess, und es werden zu Recht Fragen nach ihrer Leistungsfähigkeit gestellt wie auch damit in Verbindung zu bringende Erwartungen formuliert.
Für die Schweiz ist direkte Demokratie etwas Selbstverständliches, da das Volk seit mehr als einem Jahrhundert das letzte Wort hat. Interessant am Schweizer Modell ist, dass Referenden und Volksabstimmungen häufig als Veto-Instrumente eingesetzt werden. Das Volk neigt eher dazu, ein Reformvorhaben der Regierung zu stoppen, als selbst eines zu initiieren. So ist der direkten Demokratie durchaus ein konservatives Strukturelement zu Eigen. Direktdemokratische Entwicklungen vollziehen sich in einem evolutionären Prozess, und es muss noch mehr - politische - Geduld aufgebracht werden als in einem rein repräsentativen System. Dies kann aber gleichzeitig eine große Stärke sein: Die Zeit, die benötigt wird, um zu diskutieren und den Sachverhalt facettenartig zu beleuchten, kann das Volk in die Lage versetzen, eine vernünftige Entscheidung zu produzieren, die von den Bürgerinnen und Bürgern dann auch mehrheitlich mitgetragen wird. Gerade in Haushaltsfragen und bei Ausgaben mit steuerlicher Relevanz, bei denen in den meisten deutschen Ländern die Bürgerinnen und Bürger außen vor bleiben, wird das Volk in der Schweiz einbezogen. Die empirischen Befunde dort zeigen, dass die Bürgerschaft viel zurückhaltender bei der Ausgabenpolitik ist als das Repräsentativorgan und dass direkte Volksrechte in Finanzfragen eine positive Wirkung entfalten. So konnte festgestellt werden, dass Steuern in den Schweizer Kantonen, in denen Bürgerinnen und Bürger weitgehend über das Budget mitentscheiden, in geringerem Ausmaß hinterzogen wurden.
