Interkommunale Kooperation oder Wettbewerb? | Kommunen im Wandel | bpb.de

Einleitung

Das Verdikt mangelnder Reformfreudigkeit und einer gebremsten Modernisierung im deutschen politischen System wurde auf kommunaler Ebene weitgehend widerlegt. Seit den neunziger Jahren sind auf den Reformfeldern Management-/Verwaltungs- und Politikreform (Bürgerbegehren und -entscheid, Panaschieren und Kumulieren, Direktwahl der Bürgermeister) enorme Modernisierungsanstrengungen unternommen worden.

Im Bereich der Funktional- und Territorialreform zeigen sich dagegen gravierende Lücken. Dieses Aufgabenfeld erscheint aber in doppelter Hinsicht besonders wichtig: Über den demographischen Wandel wird nicht nur die Altersstruktur der Bevölkerung verschoben und der Blick auf eine multikulturelle Gesellschaft frei. Er führt auch zu einem Schrumpfen der Bevölkerung und zu einer massiven Abwanderung aus den ost- in die westdeutschen Bundesländer sowie aus den ländlichen Regionen in die Metropolen. Waren bislang Aspekte der Territorialität insbesondere in den Großstädten als Phänomen der Suburbanisierung problematisch, da sich die Gemeinden des "Speckgürtels" der Metropolen - obwohl ihnen doch höhere Steuereinkünfte zuflossen - nicht an den zentralstädtischen Leistungen beteiligen wollten, so forciert der demographische Wandel die Notwendigkeit der Funktional- und Territorialreform auch in den Kleinstädten und ländlichen Regionen. Neben den Metropolen werden nun auch Kleinstädte verstärkt zur Übernahme überterritorialer Aufgaben und zu einer stärkeren Bündelung und Koordination gezwungen, was in den Metropolen zu einer Vielzahl von unterschiedlichen Ansätzen etwa von Umlandverbänden und Regionalkreisen führte.

Der demographische Wandel verstärkt somit bereits bestehende Probleme wie Suburbanisierung oder Deindustrialisierung und betrifft nun neben den Metropolen auch die weniger verdichteten Regionen. Ländliche wie auch weniger verdichtete, verstädterte Räume fallen zunehmend hinter große Agglomerations- bzw. Ballungsräume zurück, die durch metropolitane Kernstädte sowie (hoch) verdichtete Kreise geprägt sind.

Der demographische Wandel rückt das zentrale Problem der Integration innerhalb der regionalen Räume wie auch das Problem der Gleichwertig- und Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse in den Vordergrund. Die wirtschaftliche Entwicklung dürfte - ebenso wie die Verteilung der Arbeitskräfte oder der Mietspiegel - mittelfristig regional sehr unterschiedliche Ausprägungen annehmen. Die Sozialsysteme werden dadurch in Bezug auf Finanzierbarkeit und Leistungsniveau auf eine harte Probe gestellt. Gleichzeitig sind die Kommunen gefordert, ihre Infrastruktur aufrechtzuerhalten und Serviceleistungen zu erbringen. In der Kommunalpolitik wird der Wettbewerb zwischen jenen Kommunen stärker, die über weiche Standortfaktoren Unternehmen und insbesondere junge Familien an sich zu binden versuchen. Dabei sind neben den Arbeitsplätzen Aspekte wie Bauland zu günstigen Preisen, das Vorhandensein einer Betreuungs-, Bildungs- und Infrastruktur, Kinderfreundlichkeit sowie ein kulturelles Angebot von zentraler Bedeutung. Insbesondere die Dörfer im ländlichen Raum gelten als mögliche Verlierer im demographischen Wandel.

Als Lösung wird im Rahmen eines Modells des Wettbewerbsföderalismus über eine stärkere Konkurrenz zwischen den Kommunen und den Regionen nachgedacht. Gleichzeitig soll neben der Koordination und Bündelung von Aufgaben eine stärke Kooperation der Kommunen gewährleistet werden. Wettbewerbsföderalismus und interkommunale Kooperation werden als alternative Strategien zur Abmilderung der Folgen des demographischen Wandels angesehen. Die folgenden Überlegungen sollen aufdecken, inwieweit es sich hierbei um einen Widerspruch handelt oder inwieweit die Konzepte miteinander vereinbar sind. Grundsätzlich geht es somit auch um eine Redefinition der Aufgaben-, Ausgaben- und Einnahmenstruktur im deutschen föderalen System sowie auf regionaler und kommunaler Ebene um die Zukunft von Mittelbehörden und Kommunen.

Die Diskussion um interkommunale Kooperation ist somit eingebunden in die lokalen Funktional- und Territorialreformen und die föderalen Modernisierungsprozesse auf Bundes- und Länderebene. Dabei sind einerseits die fiskalischen Einnahmen und andererseits die Aufgabenstruktur der Kommunen von besonderer Wichtigkeit. Die bislang angewandten Maßnahmen wie beispielsweise die Erhöhung der Gebühren, Verschuldung oder auch Vermögensverkäufe sind zumeist ausgereizt und längerfristig nicht tragbar, das heißt sie sind nicht nachhaltig. Die Finanzsituation der Kommunen erscheint vor dem Hintergrund ihrer Überschuldung zunehmend als strukturelle Unterfinanzierung (fiscal gap) und nicht länger als konjunkturelles Übergangsphänomen. Ungeachtet des im Jahre 2004 verabschiedeten Steuervergünstigungsabbaugesetzes, mit dem neben Mindestbesteuerung und Mindesthebesätzen die Revitalisierung der Gemeindefinanzen zentral geregelt wurde und das zu deutlich höheren fiskalischen Einkünften führte, steht eine grundlegende Modernisierung der Gemeindefinanzen noch aus. Um eine Überlastung der Kommunen auf der Aufgabenseite (wie etwa beim Kindergartengesetz) zu verhindern, sind zudem die kommunalen Mitspracherechte insbesondere auf Bundesebene (Konnexitätsklausel: Artikel 104a Abs. 1 des GG; Konsultationsmechanismen) zu erweitern. Zudem ist die Bundes- und Landesgesetzgebung in Bezug auf die zukünftige Handlungsfähigkeit des öffentlich kontrollierten Sektors vor dem Hintergrund der demographischen Veränderungen relevant. Werden kommunal kontrollierte Gesellschaften (Stadtwerke etc.) drastisch vom Gesetzgeber eingeschränkt und entfallen sie dadurch zunehmend als Wettbewerber?

Kommunale Privatisierung?

Mit der Binnenmodernisierung und einer verstärkten Teilprivatisierung in den Kommunen wurde die Leistungsfähigkeit der öffentlichen und halbprivaten kommunalen Einheiten (Stadtwerke etc.) gestärkt. Bereits hier stellte sich die Frage, inwieweit Eigenbetriebe, kommunale Gesellschaften und Beteiligungen in Konkurrenz zu privaten Anbietern treten dürfen. In der Regel steht in Deutschland nicht "Public-Private-Partnership" im Vordergrund, sondern die Konkurrenz zwischen den privaten und dem halbstaatlichen Anbieter. Im Vergleich zu Frankreich handelt es sich dabei vor allem um regionale oder lokale Einheiten, während der private Bereich vor allem durch überregional tätige private Organisationen vertreten ist. Viele Bundesländer haben die Gemeindeordnung entsprechend geändert und - je nach Bundesland unterschiedlich - eine einfache, eine verschärfte bzw. eine strikte Subsidiarität eingeführt. Nordrhein-Westfalen beispielsweise besitzt eine kommunenfreundliche Subsidiaritätsklausel, die den öffentlichen Anbietern Freiheiten lässt. In Hessen sind wesentliche Bereiche etwa im Wasser- und Abwassersektor sowie im zum Teil wenig lukrativen Kultur- und Sportbereich nicht von der Subsidiaritätsklausel betroffen. Die Subsidiaritätsregel orientiert sich dabei am Vorhandensein privater Organisationen im ökonomischen Bereich und kann drittschützende Wirkung haben. Sowohl Gegner als auch Befürworter berufen sich auf EU-Richtlinien und Verordnungen, insbesondere in Bezug auf die Wettbewerbsregeln. So wird von den Befürwortern einer strikten Subsidiarität, die das kommunale Engagement möglichst zurückdrängen wollen, angeführt, dass Eigenbetriebe, kommunale Gesellschaften und Beteiligungen aufgrund mangelnder Insolvenzmöglichkeiten erhebliche Wettbewerbsvorteile besäßen. Dagegen verweisen die Befürworter einer einfachen Subsidiarität auf die Notwendigkeit der Weiterexistenz kommunaler Beteiligung, da erst hierüber Wettbewerb hergestellt werden könne. Hierzu wird auf das EU-Recht und insbesondere auf die französische Situation mit kleinen wie großen öffentlichen Betrieben als eine zentrale Kategorie im kommunalen Wettbewerb verwiesen. Eine Reduzierung der Zahl der Eigenbetriebe auf einen kleinen, wenig profitablen Bereich würde die Städte zu "Agenturen der schlechten Risiken" machen und zu einer Marktbereinigung im Sinne einer reinen Privatisierung führen, die nicht die Marktliberalisierung in den Vordergrund rückt, sondern letztendlich private Monopole entstehen lässt. Vor diesem Hintergrund ist auch die Aufhebung der Gemeindegebietsbegrenzung zu sehen, wie sie beispielsweise 2004 mit der neuen hessischen Gemeindeordnung verabschiedet wurde. Um den Wettbewerbsgedanken beizubehalten, müssen neben öffentlichen Ausschreibungen in den Beteiligungsgesellschaften eine erhöhte Transparenz und ein weitgehendes Verbot der Quersubventionierung hergestellt werden; auch muss die letztendliche Möglichkeit zur Insolvenz dieser kommunalen Eigenbetriebe bestehen. Wenn sie sich an Marktmechanismen orientieren, sind sie ein wesentlicher Bestandteil kommunalen Wettbewerbs. Ihr nachhaltiger Weiterbestand sorgt für eine effiziente und effektive Erfüllung kommunaler Aufgaben im Rahmen eines für alle Seiten förderlichen Wettbewerbs. Vor dem Hintergrund des demographischen Wandels zeigt sich, dass eine derartige Weiterexistenz kommunaler Eigenbetriebe nur mit der Auflösung des Territorialprinzips zu lösen sein wird. Nur über ein Engagement über die Gemeindegrenzen hinweg können derartige kommunale Gesellschaften überlebensfähig bleiben.

Auflösung der Mittelinstanzen?

Die Diskussion um interkommunale Kooperation ist eingebunden in einen Diskurs um die Territorialreform. Dabei stehen insbesondere die Mittelinstanzen (Regierungspräsidien), aber auch die Landkreise unter Reformdruck. In Baden-Württemberg und Bayern werden sie zunehmend gestärkt, in anderen Bundesländern zum Teil abgeschafft (Niedersachsen). Mecklenburg-Vorpommern sowie weitere ostdeutsche Bundesländer versuchen über Regionalkreise die Aufgaben neu zu verteilen und so eine Territorial- und Funktionalreform zu gewährleisten. Hessen hat mit dem Umlandverband und mit dem Ballungsraumgesetz ebenfalls den rechtlichen Rahmen für eine stärkere Zusammenarbeit geschaffen. Grundsätzlich erscheint es so, dass die Aufgaben der mittleren Ebene in Bezug auf Koordination aufgrund des starken demographischen Wandels nicht nur in den Metropolen besonders wichtig sind, sondern auch in den ländlichen Regionen zunehmend an Bedeutung gewinnen.

Mit der Metropolisierung wurde die Notwendigkeit von Aufgabenbündelung und -koordination in den Metropolen deutlich. Während Hannover und Saarbrücken mit dem Modell des Regionalkreises voranschritten, wählten andere Metropolen wie Braunschweig, das Ruhrgebiet, Kassel, Rhein-Main (Frankfurt am Main), Stuttgart, München und Dresden unterschiedliche institutionelle Modelle. Bereits in den neunziger Jahren gerieten - auch vor dem Hintergrund einer Vereinheitlichung der Verwaltungsstruktur - die Regierungsbezirke in der Fläche in die Kritik. Als verlängerter Arm der Landesregierungen kamen ihnen insbesondere Kontrollfunktionen zu, während die immer wichtiger werdenden Aufgabenbündelungen auch auf mangelhafte Strukturen innerhalb der Verwaltungen stießen. In einer Vielzahl unterschiedlicher Gutachten und Gegengutachten wurde eine Delegation von Aufgaben in die Ministerien oder in die Kommunen empfohlen. Dennoch wurde hier bereits deutlich, dass moderne Mittelbehörden über die Gemeindegrenzen hinweg notwendige regionale Koordinationsaufgaben erledigen müssen. Dabei stellt sich die grundsätzliche Frage der politischen Legitimation dieser Behörden: Sollten sie zentralistischen Strömungen nachgeben und damit - eher als verlängerter Arm der Landesregierungen - eine Koordination der Regionen in den Vordergrund rücken, oder sollen sie im Rahmen von Regionalkreisen mit eigenem politischen Parlament entwickelt werden? Die Frage der Rechtsform scheint von der Grundsatzentscheidung abhängig zu sein, inwieweit die Mittelinstanzen einer indirekten (vom Landtag ausgeübten) oder direkten parlamentarischen Kontrolle unterliegen sollen. In letzterem Fall ist das Modell des Regionalkreises, der einer unmittelbaren demokratischen Kontrolle unterliegt, den klassischen Mittelbehörden vorzuziehen.

Kooperation als Alternative

Der Zweckverband galt lange Zeit als "kleinstes Übel", da Kooperation einerseits als notwendig angesehen wurde, aber andererseits einen starken Lokalpatriotismus behinderte. Für viele Gemeinden beinhaltet eine Freerider-Option oft eine sinnvolle, weil kostengünstige Alternative. Vor dem Hintergrund der Krisensituation wird jedoch die Notwendigkeit einer interkommunalen Kooperation zunehmend deutlicher. Über Unterstützungsleistungen und Belohnungen durch Landesämter und Landesministerien kann diese Zusammenarbeit zusätzlich gefördert werden. Problematisch ist jedoch häufig die Aufstellung von Regeln sowie die Aufteilung von Einnahmen und Ausgaben.

Im Folgenden sollen neben den klassischen Bereichen der interkommunalen Kooperation Kooperationsansätze für neue Aufgabengebiete vorgestellt werden. Dabei geht es neben Aspekten der Stadtplanung auch um Bereiche der Daseinsversorgung, des kommunalen Wirtschaftens, um die Bereiche Kultur und Soziales und die Verwaltungskooperation. Insgesamt wird interkommunale Kooperation in folgenden Bereichen wichtiger:

Versorgungs- und Entsorgung: z.B. Abwasser, Wasser, Abfallentsorgung; Stadt- und Regionalplanung: z.B. Verkehrsplanung, Bauleitplanung, Bodenordnung, Siedlungsentwicklung und Bodenpolitik; Wirtschaftsentwicklung: z.B. Bereitstellung von Gewerbeflächen, Standortmarketing, koordinierte Ansiedlungspolitik, Bestandspflege und Vernetzung touristischer Einrichtungen, Tourismusmarketing; Umweltschutz: z.B. Freiraum- und Klimaschutz, kompensatorisches Flächenmanagement; Kultur und Soziales: z.B. Altenpflege, Jugendhilfeplanung, Schulnetzplanung, Behinderteneinrichtungen, Sportstättenentwicklung, Zusammenarbeit der Feuerwehren.

Insbesondere die interkommunale Kooperation bei der Aufrechterhaltung der Infrastruktur und bei der Bauplanung bietet den Städten eine Vielzahl neuer Möglichkeiten. In der Bauleitplanung besitzen die Kommunen weitgehende kommunale Planungshoheit. Hier können entsprechend den Flächennutzungsplänen nach § 204 Abs. 1 Baugesetzbuch (BauGB) oder § 205 BauGB gegenseitig bindende Flächennutzungspläne entwickelt werden. Kooperationen können aber auch auf Basis unverbindlicher Abstimmungen entstehen. Im Zeitraum von 1988 bis 1997 haben sich 236 Kommunen für eine solche Kooperation entschieden. Die Mehrzahl der gemeinsamen Bebauungspläne (165 von 236) beschäftigten sich mit der Entwicklung von interkommunalen Gewerbegebieten. Nur ein kleiner Teil betraf Wohnnutzungen (13) sowie Grünflächen und Landschaftspflege (7) wie zum Beispiel freizeitbezogene Projekte, Radwanderwege etc. Als neue Form der Kooperation ist auch das kompensatorische Flächenmanagement von besonderer Bedeutung: Über die erhöhte Flexibilität bei der Suche nach Kompensationsflächen werden neue Chancen für die Zusammenarbeit deutlich.

Als Gründe für eine Zusammenarbeit werden neben der notwendigen Flächenverfügbarkeit am Standort sowie Wirtschafts- und Wettbewerbsgedanken insbesondere auch bestehende Förderbestimmungen und Vorgaben der Regionalplanung genannt. Gegen eine Kooperation in diesem Bereich sprechen weniger der höhere Verwaltungsaufwand, die geringere Akzeptanz der Bürger oder der Verlust von kommunaler Entscheidungshoheit als vielmehr der erhöhte Abstimmungsbedarf in einem komplizierten Planungs- und Entscheidungsprozess. Dennoch wurden die geringen Kosten und die Risikostreuung sowie die Effizienz des Verfahrens als Vorteil bei der gemeinsamen Aufstellung von Bebauungsplänen gewertet. In einer Studie des Deutschen Instituts für Urbanistik (Difu) wurde insbesondere die geringe Anzahl der gemeinsamen Projektentwicklungen von Wohngebieten kritisiert. Hierüber könnten regional Suburbanisierungsprozesse verlangsamt, Infrastruktur effizienter genutzt sowie die verkehrlichen Belastungen reduziert werden. Im Bereich der Wohngebiete wird insbesondere aus fiskalpolitischen Interessen um aktive und einkommensstarke Bevölkerungsgruppen konkurriert. Bei den Kooperationspartnern wurde nur in seltenen Fällen Kritik an der bestehenden Rechtsgrundlage deutlich; § 203 bis § 205 BauGB sowie landesrechtliche Regelungen waren offenbar ausreichend.

Zentrale Ziele weiterer Analysen zur interkommunalen Kooperation sind die Definitionen von Barrieren und Erfolgskonstellationen. Die Forschergruppe um Beate Hollbach-Grömig hat in ihrer Studie zur interkulturellen Zusammenarbeit in vier Großregionen in den ost- und westdeutschen Bundesländern unterschiedliche Typen interkommunaler Kooperation untersucht. Dabei ging es vor allem um die Beschreibung der Potenziale derartiger Kooperationsformen. Deutlich wurde, dass sich neue Handlungsnotwendigkeiten für Vernetzungen ergeben. Die hieraus entstandenen "natürlichen" Handlungsfelder machten gemeinsame Interessen der unterschiedlichen Akteure deutlich. Dennoch war das Vorhandensein von Promotoren und Persönlichkeiten, die sich aktiv und vehement für die Kooperationen einsetzten, das zentrale Kriterium zur Etablierung von Kooperationsstrategien. Ungünstige politische Rahmenbedingungen wie auch lokale Egoismen und Misstrauen konnten ebenso durch ein starkes individuelles Engagement überwunden werden wie die häufig als Hemmnisse konstatierten personellen, finanziellen und zeitlichen Ressourcenengpässe, nicht eindeutig identifizierbare Mehrwerte und Nutzen, Intransparenz sowie fehlende Verbindlichkeit innerhalb der Kooperation. Auf der anderen Seite spielen die oben genannten Kosten-Nutzen-Kalküle, die günstigen politischen Rahmenbedingungen, die klaren Regeln und Verbindlichkeiten, ein flexibles Projektmanagement, positive Pilotprojekte sowie externe Fördermittel und Programme zwar eine nachrangige Rolle, sind aber dennoch wichtige Erfolgskriterien. In der Studie des Difu werden Regelungen für den Vorteils- und Nachteilsausgleich wie auch Organisationsformen und Umsetzungsstrategien beschrieben. Dabei werden demokratietheoretische Fragen der Legitimation und Partizipation aufgegriffen. Aspekte der Wettbewerbsfähigkeit kooperierender Kommunen wie auch Ansätze des Controllings und der Evaluierung sind dabei ebenso zu beachten wie die fördernde Rolle von Bund und Ländern in der Kooperation. Interkommunale Kooperation dient zentral dem Aufbau ökonomischer Cluster mit hoher ökonomischer Attraktivität und weniger der Entwicklung eines Regionalbewusstseins und einer Regionalidentität. Aus der Kooperation ergeben sich Handlungsbeschränkungen und ein Verlust an Autonomie. Nur über Zugeständnisse an den Kooperationspartner kommt es auch zu deutlichen Kosteneinsparungen. Die Difu-Studie macht dabei weiterhin deutlich, dass die neue Form der Kooperation wesentlich komplexer ist als bislang bestehende Kommunal- und Regionalverbände sowie Planungsgemeinschaften bzw. -Verbände. Dies hängt auch damit zusammen, dass neben stark institutionalisierten Kernorganisationen auch lose Netzwerke involviert sind.

Die Aufhebung des Territorialprinzips wird in den Kommunen seit langen Jahren diskutiert und praktiziert. Klassische Kooperationen bestehen insbesondere zwischen den Zweckverbänden im Bereich Abwasser und Wasser sowie im Abfall- und Entsorgungsbereich. Erst in den letzten Jahren zeigen sich zusätzlich Ansätze im Bereich der Verwaltungskooperation. Mit der hessischen Rahmenvereinbarung zur Bildung von Dienstleistungszentren werden etwa durch das hessische Innenministerium Geschäfte der laufenden Verwaltung, die zu mehr als 15 Prozent Effizienzgewinn führen, mit bis zu 70.000 Euro unterstützt. So werden Ordnungsämter und Standesamtbezirke zusammengelegt, auch wird das Personalwesen über zentrale Personalstellen erledigt. In einer gemeinsamen Finanz- und Steuerverwaltung können auch kleinere kommunale Einheiten miteinander kooperieren. Im zweiten Bereich der kommunalen Infrastruktur werden zum Beispiel Einkaufsgemeinschaften oder Bauhöfe gemeinsam gegründet bzw. organisiert; im sozialen Bereich geht es beispielsweise um die Zusammenlegung von Sozial- und Krankenpflegestationen. Im Bereich Wirtschaft und Verkehr werden Aufgaben der Tourismusförderung gebündelt und Gewerbegebiete gemeinsam ausgeschrieben. Auch auf den Gebieten von Kultur und Sport lassen sich eine Vielzahl vergleichbarer Anstrengungen ausmachen. Sie betreffen den Bau und die Nutzung von Sportanlagen sowie von Museen und Theatern. Diese Förderung durch die Landesregierung ist für die notwendige interkommunale Kooperation von großem Vorteil. In den neuen Formen der Regionalisierung wird die Überlebensfähigkeit kommunaler Institutionen gewährleistet. Dabei ist die Rechtsform der unterschiedlichen Einheiten zu beobachten. Die Landesregierungen fördern zunehmend nur bereits realisierte Projekte; kooperative Projekte, die sich noch in der Planungsphase befinden, werden nicht unterstützt.

In der Untersuchung der baden-württembergischen Stadtregionen Freiburg, Karlsruhe und Stuttgart wird deutlich, dass interkommunale Kooperation als Oberziel und Maximalforderung die "Institutionalisierung einer neuen Gebietskörperschaft in Gestalt eines Regionalkreises" beinhaltet. Hierbei handelt es sich um Kooperationsansätze, welche die klassische Stadt-Umland-Problematik aufgreifen. Vor dem Hintergrund massiver Haushaltsprobleme werden in Freiburg, Karlsruhe und Stuttgart unterschiedliche Mehrzweckverbände initiiert. Als besonders prägend gelten hier die Akteurskonstellationen und die politisch administrativen Strukturen. Die seit nahezu 40 Jahren diskutierten Ansätze reichen von Eingemeindungen der Umlandgemeinden bis hin zur Errichtung von regionalen Planungsverbänden bzw. kommunalen Umlandverbänden. Dabei sinddie Akteursbeziehungen Kommune-Land, Kernstadt-Umlandgemeinde, Kernstadt-Landkreis in bereits bestehende gesetzliche Rahmenordnungen eingebunden. Mit dem Regionalverbandsgesetz von 1971 wurden in Baden-Württemberg 12 Regionalverbände gegründet, die für die Aufstellung von Regionalplänen zuständig waren. 1974 wurden Nachbarschaftsverbände gebildet, die in den sechs Stadtregionen Flächennutzungspläne aufstellen konnten.

Seit Ende der achtziger Jahre trägt man den regionalen Besonderheiten Rechnung und schloss in der Region Freiburg (1994) einen Kooperationsvertrag ("weicher Ansatz"). Dagegen gründete man in Karlsruhe eine Technologieregion als Gesellschaft des bürgerlichen Rechts (1987) und in Stuttgart die Verbandsregion Stuttgart (1994) ("institutioneller Ansatz"). Auch wenn von Länderseite auf eine Einheitlichkeit der Verwaltung gedrängt wird, so versuchen die Kommunen und Landkreise doch weiterhin, stadt- und regionsspezifische Lösungen zu entwickeln. Grundsätzlich wird aber von einer "härteren Form" der Zusammenarbeit ausgegangen. Freiburg konzipiert dabei den Mehrzweckverband Region Freiburg, der den Kooperationsvertrag weiterentwickeln und in Form eines Zweckverbandes bzw. einer GmbH ein Dach für die Zusammenarbeit des Stadtkreises Freiburg und der beiden benachbarten Landkreise darstellen soll. In Stuttgart wird versucht, den 1994 aufgelösten Nachbarschaftsverband wiederzubeleben, der bereits Flächennutzungsplankompetenz besaß, um hierüber längerfristig die Entwicklung eines Regionalkreises mit allen bedeutsamen Planungs- und Finanzierungsaufgaben voranzutreiben. Karlsruhe konzentriert sich weiterhin auf freiwillige konsensorientierte Zusammenarbeit unter dem Dach der privatrechtlich organisierten Technologieregion.

Auch wenn weiter starke Widerstände gegen mögliche Funktions-, Macht- und Kompetenzverluste auf der lokalen Ebene existieren, wird in der Difu-Studie dazu geraten, sich auf das langfristig anvisierte Ziel zu konzentrieren, wonach Kernstädte und ihr Umland als neue Gebietskörperschaften in Form von Regionalkreisen anstrebt werden. Zusätzlich wird neben der Funktionalreform und der interkommunalen Kooperation eine völlige Neuregelung der kommunalen Finanzstrukturen durch den Bundesgesetzgeber gefordert.

Schlussfolgerungen

Die deutsche kommunale Ebene hat seit den neunziger Jahren im Verwaltungsbereich wie in der repräsentativen und direkten Demokratie eine Modernisierungswelle erlebt. Vor dem Hintergrund der Politikverflechtung und der schmerzhaften Erfahrungen mit der Gebietsreform bleibt aber eine Funktional-, Gemeindefinanz- und Territorialreform problematisch. Eine neue Gemeindegebietsreform lässt sich in Deutschland nach den verheerenden politischen Folgen der Gebietsreform in den siebziger Jahren nur schwer verwirklichen. Der demographische Wandel scheint diese jedoch längerfristig unumgänglich zu machen. Die Diskussion um die Entwicklung der Mittelinstanzen und der Landkreise hat dadurch einen neuen Aufschwung bekommen. Kurzfristig bietet sich zudem als Alternative die interkommunale Kooperation an. Hier werden in vielen Regionen neue Einsatzmöglichkeiten entwickelt.

Der demographische Wandel und die nationalen wie internationalen Migrationswellen führen zu einer verstärkten Mobilisierung der Bevölkerung und einer zunehmenden Metropolisierung. So sinkt die Bevölkerungszahl in den strukturschwachen Kleinstädten und ländlichen Regionen. Ging die Metropolisierung bislang eher mit einer verstärkten, von oben initiierten Kooperation einher, so wird die Abnahme der Bevölkerungszahl in den ländlichen Regionen eher zu einer stärkeren punktuellen Kooperation zwischen den Gemeinden führen. Die zentralen Gemeindefunktionen können aufgrund stark sinkender Einwohnerzahlen nicht mehr von einer Gemeinde allein gelöst werden. Zudem müssen die Kommunen aufgrund des demographischen Wandels etwa mit Blick auf alte Menschen neue Integrationsleistungen erbringen und stärker auf kulturelle wie soziale, weiche Standortfaktoren setzen. Dabei fällt die Kooperation in diesen Bereichen, beispielsweise im Kultursektor, besonders schwer. Die Kommunen sind gefordert, in einem Prozess der Aufgabenkritik den neuen vielfältigen Bedürfnissen entgegenzutreten und - sowohl in Bezug auf den demographischen Wandel und Kinderfreundlichkeit als auch in Bezug auf die Integration von Migrantinnen und Migranten - neue Aufgaben zu übernehmen. Die Veränderungen haben somit nicht nur Einfluss auf Landschafts- und Flächenverbrauch, Verkehrsentwicklung und regionales Wirtschaftswachstum, sondern auch auf so genannte weiche Standortfaktoren. Kulturelle und soziale Infrastruktur stellen weiterhin wichtige Anreize für die Wohnortentscheidung dar.

Bei der Territorialreform zeigen sich zwei grundlegende Tendenzen, die dem Prinzip der Größe und der Demokratie gerecht werden. Da auf der kommunalen Ebene der ländlichen Nachbargemeinden die lokale Identität von besonderer Bedeutung ist, bietet sich hier zunächst die interkommunale Kooperation als Zusammenarbeit an. Diese kann friedensstiftend zwischen den lokalen Einzelinteressen wirken und sich auf dieser Basis längerfristig zu einer höheren Form der Kooperation entwickeln. Auf der regionalen Ebene - und hier insbesondere in den nicht-metropolitanen, ländlichen Regionen - sind Möglichkeiten der Gebietsreform wichtiger. Größere Regionalkreise führen kaum zu einem Identitätsverlust, da in der Regel die Landkreise von den Bürgerinnen und Bürgern ohnehin oft nur als artifizielles Konstrukt gesehen werden.

Bereits heute gibt es in den Metropolen vielfältige staatliche Regelungen und Förderungsinstrumente interkommunaler Kooperation (wie z.B. in Frankfurt am Main mit dem Hessischen Ballungsraumgesetz), die vor allem regionale Gesellschaften, das Standortmarketing, Regionalparks, ein integriertes Verkehrsmanagement und Kulturinitiativen betreffen. Insbesondere in Bereichen mit mangelnder Kostendeckung - in Kultur und Bildung - sind neue Formen der "Public-Public-Partnership" zu initiieren. Es gilt, diese neben den ebenfalls zu entwickelnden "Public-Private-Partnerships" und der Binnenreform des öffentlichen Sektors wie der Modernisierung der halböffentlichen Versorgungsunternehmen zu forcieren. Nur so kommt es zum Wettbewerb zwischen öffentlichen und privaten Anbietern, und nur so kann ein breites Dienstleistungsangebot auch in der Fläche gewährleistet werden. Interkommunale Kooperation bildet dabei eine ernsthafte - wenn auch nicht einfach zu bewerkstelligende - Alternative im lokalen Bereich, in dem die politische Identität besonders wichtig ist. Sie birgt dabei nicht in dem Maße die Gefahr politischer Verwerfungen und Konflikte, wie dies bei der Gebietsreform der Fall war. Wettbewerb und Kooperationen scheinen insofern nicht in Widerspruch zueinander zu stehen; es scheint sich vielmehr um zwei Leitmotive in zum Teil unterschiedlichen funktionalen Feldern zu handeln. Insofern wird lokale Co-opetition - horizontale Kooperation - nötig. Ziel ist somit eine Koexistenz basierend auf Wettbewerb und "Kooperation".