Das Bildungs- und Gesundheitssystem im Urteil der Bürger | Deutschland in Europa | bpb.de

Einleitung

Zwei zentrale Sozialsysteme, das Bildungs- und das Gesundheitssystem, stehen in Deutschland seit einigen Jahren im Mittelpunkt einer kritischen öffentlichen Diskussion. Der Anlass für beide Debatten und ihr Inhalt sind jedoch unterschiedlich. Die öffentliche Auseinandersetzung über das Bildungssystem wurde durch die Veröffentlichung der Ergebnisse der ersten PISA-Studie aus dem Jahr 2000 angestoßen, die dem bundesdeutschen Bildungssystem eine im Vergleich zu anderen OECD-Ländern unterdurchschnittliche Leistungsfähigkeit bescheinigt. In der zweiten PISA-Studie aus dem Jahr 2003 hat Deutschland zwar besser abgeschnitten, doch belegt es nach wie vor nur einen Platz im Mittelfeld. Im Zentrum der Debatte steht nicht nur das vergleichsweise niedrige Niveau deutscher Schüler bei Basiskompetenzen wie Lesen, Mathematik und Naturwissenschaften. Kritisch diskutiert wird auch die vergleichsweise große Selektivität des deutschen Bildungssystems beim Übergang zu weiterführenden Schulen und die damit verbundene Reproduktion sozialer Ungleichheit durch dieses System.

Die Debatte über das Gesundheitssystem steht im Zusammenhang mit der allgemeinen Diskussion über die Krise des bundesdeutschen Sozialstaats, die seit dem Wirtschaftseinbruch 1973/74 und verstärkt seit der deutschen Einigung die Öffentlichkeit beschäftigt. Das Gesundheitssystem bildet neben der Alterssicherung, dem Arbeitslosengeld und der Sozialhilfe eine der zentralen Säulen des Sozialstaats. Wie die allgemeine Krisendiskussion über den Sozialstaat konzentriert sich die gesundheitspolitische Debatte weniger auf die Frage der mangelnden Leistungsfähigkeit als vielmehr auf Probleme der Finanzierung von Sozialleistungen und der Kostenkontrolle. Diese Probleme sind vor allem das Resultat demographischer Ungleichgewichte, andauernder Arbeitslosigkeit und der Folgekosten der deutschen Einheit. Im Zuge dieser Diskussion wurden gesundheitspolitische Leistungen gekürzt und die Eigenbeteiligung der Bürger erhöht; zuletzt im Jahr 2004 mit Einführung der Praxisgebühr. Weitere Reformen zur Sicherung der Finanzierung des Gesundheitssystems sind geplant.

In diesem Beitrag soll untersucht werden, wie sich diese Debatten und Reformmaßnahmen in den Urteilen der Bürgerinnen und Bürger niederschlagen. Gegenstand sind also die Wahrnehmungen und das Problembewusstsein der Bürger. Drei Fragen stehen dabei im Mittelpunkt: 1. Wie beurteilen die Bundesbürger das Bildungs- und das Gesundheitssystem im Vergleich zu den Bürgern anderer west- und osteuropäischer Länder? Angesichts des schlechten Abschneidens bei den PISA-Studien sind insbesondere für das Bildungssystem vergleichsweise negative Urteile erwartbar. 2. Sind die Ostdeutschen kritischer gegenüber dem Bildungs- und Gesundheitssystem eingestellt als die Westdeutschen? Aus einer Vielzahl von Untersuchungen ist bekannt, dass die Ostdeutschen nach wie vor sehr stark von der sozialpolitischen Überlegenheit der DDR im Vergleich zur Bundesrepublik überzeugt sind und dass sie den Werten der sozialen Gleichheit und der sozialen Sicherheit eine größere Bedeutung zuweisen. Dieses Einstellungssyndrom wird auch als sozialistisches Erbe der DDR bezeichnet. 3. Welche Faktoren beeinflussen die Urteile der Bundesbürger über das Bildungs- und das Gesundheitssystem, und wie strittig sind diese Einschätzungen zwischen verschiedenen Bevölkerungsgruppen?

Diese Fragen werden zunächst für das Bildungssystem und anschließend für das Gesundheitssystem untersucht. Abschließend werden Konsequenzen aus diesen Befunden diskutiert. Die empirischen Analysen basieren auf repräsentativen Bevölkerungsumfragen, die 2002/03 und 2004 im Rahmen des European Social Survey in verschiedenen west- und osteuropäischen Ländern durchgeführt worden sind.

Bildungssystem

Die Beurteilung des Bildungssystems wird anhand folgender Frage ermittelt: "Sagen Sie mir, wie Sie - alles in allem - den derzeitigen Zustand des Bildungssystems (im Land) einschätzen." Die Befragten können ihre Antwort mit einer Skala abstufen, die von äußerst schlecht (0) bis äußerst gut (10) reicht. Bei dieser Frage geht es also nicht um die Beurteilung einzelner Aspekte des Bildungssystems, sondern um ein Gesamturteil. Außerdem wird nach dem "Zustand" des Systems gefragt. Dieser schließt neben der Zufriedenheit mit den Leistungen des Systems auch Urteile über den Aufbau und die Organisation dieses Systems ein.

In Schaubild 1 (siehe PDF-Version) ist für West- und Ostdeutschland sowie für insgesamt zwölf westeuropäische und drei osteuropäische Länder der Anteil der Befragten eingetragen, der im Jahr 2004 das Bildungssystem positiv beurteilt (Skalenpunkte 6 - 10). Die Unterschiede zwischen den europäischen Ländern sind ausgesprochen groß. In Finnland sind fast alle Bürger (95 Prozent) mit dem Bildungssystem zufrieden; in Portugal, das den vergleichsweise niedrigsten Wert aufweist, sind es dagegen nur 20 Prozent. Deutschland liegt am unteren Ende dieser Rangreihe, hier werden die zweitschlechtesten Ergebnisse ermittelt: Lediglich 29 Prozent der Westdeutschen und 23 Prozent der Ostdeutschen äußern sich positiv über das Bildungssystem. Die Bürger aller drei osteuropäischen Länder - Tschechische Republik, Polen und Slowenien - sind mit ihrem Bildungssystem deutlich zufriedener als die Bundesbürger. Das gilt insbesondere für die Tschechische Republik (66 Prozent).

Da die Bundesbürger bei der Einschätzung des Bildungssystems im europäischen Vergleich am unteren Ende liegen und Finnland, das bei PISA am besten abgeschnitten hat, Spitzenwerte aufweist, liegt die Vermutung nahe, dass sich in dieser Rangliste der Länder auch die PISA-Ergebnisse widerspiegeln. Vergleicht man die in Schaubild 1 dargestellte Rangfolge der Länder (siehe PDF-Version) mit den Ergebnissen der PISA-Studie 2000 zur Lesekompetenz und der PISA-Studie 2003 zu den Mathematikleistungen, so ergibt sich der erwartete Zusammenhang. Länder wie Finnland und Belgien, in denen die Bürger überdurchschnittlich positive Urteile äußern, weisen in der Tat überdurchschnittliche Leistungen bei PISA auf, während Länder wie Deutschland, Griechenland, Spanien und Portugal, in denen negative Urteile überwiegen, zu den Ländern mit unterdurchschnittlichen Ergebnissen bei PISA gehören. Die Bürger registrieren offenbar den Tenor der öffentlichen Diskussion, und dieser fließt in ihre individuelle Einschätzung des Zustandes des Bildungssystems ein.

Allerdings kann aus diesem Ergebnis nicht der Schluss gezogen werden, dass die Deutschen erst im Zuge der PISA-Ergebnisse zu einer negativen Einschätzung des Bildungssystems gelangt seien. Eine zeit- und ländervergleichende Untersuchung kann zeigen, dass in Westdeutschland die Zufriedenheit mit dem Bildungssystem nicht erst nach dem "PISA-Schock" Anfang der 2000 abgenommen hat. Dieser negative Trend hat bereits in den Jahren zuvor eingesetzt. Heiner Meulemann spricht in diesem Zusammenhang von einer "unterschwelligen" Unzufriedenheit, die nach dem Abschluss der Bildungsexpansion und der Abnahme der bildungsreformerischen Interessen in den siebziger Jahren eingesetzt und den "Boden für den Erfolg von PISA" bereitet habe.

Wie die im Schaubild 1 für das Jahr 2002/03 in Klammern abgetragenen Werte zeigen (siehe PDF-Version), hat sich in Westdeutschland dieser negative Trend in den Jahren seit 2000 noch weiter fortgesetzt. Während im Jahr 2002/03 noch 37 Prozent der Westdeutschen das Bildungssystem positiv beurteilen, sind es 2004 nur noch 29 Prozent. Die Urteile der Ostdeutschen sind mit 24 Prozent im Jahr 2002/03 und 23 Prozent im Jahr 2004 nahezu stabil.

Was die Unterschiede zwischen Ost- und Westdeutschen anbelangt, so waren im Jahr 2002/03 die Ostdeutschen tatsächlich kritischer gegenüber dem Bildungssystem eingestellt als die Westdeutschen. Danach haben sich die Westdeutschen den Ostdeutschen in ihrem negativen Urteil angenähert. Während im Jahr 2002/03 die Differenz zwischen West- und Ostdeutschen noch 13 Prozentpunkte beträgt, ist sie mit sechs Prozentpunkten im Jahr 2004 fast zu vernachlässigen.

Von welchen Faktoren werden diese Urteile der Bundesbürger beeinflusst, und wie strittig sind die Einschätzungen zwischen verschiedenen Bevölkerungsgruppen? Eine Einflussgröße ist sicherlich die öffentliche Thematisierung und die kritische Diskussion der Ergebnisse der PISA-Studien. Dieser Faktor kann zwar nicht direkt überprüft werden. Ein gewisser Beleg für diese These kann jedoch darin gesehen werden, dass sich in Ost- und Westdeutschland diejenigen, die sich für Politik interessieren, kritischer über das Bildungssystem äußern als diejenigen, die sich wenig oder gar nicht für Politik interessieren (vgl. Tabelle 1 der PDF-Version).

Ein zweiter, in der Wohlfahrtsforschung diskutierter Einflussfaktor sind die persönlichen Erfahrungen und objektiven Lebensbedingungen in dem jeweiligen Lebensbereich. Personen mit höheren Bildungsabschlüssen sollten demnach das Bildungssystem positiver beurteilen als Personen mit niedrigeren Bildungsabschlüssen. Wie die in Tabelle 1 dargestellten Ergebnisse zeigen (siehe PDF-Version), liegt ein solcher Zusammenhang zwischen Schulabschluss und Bewertung des Bildungssystems nicht vor. Es ist genau umgekehrt: Mit zunehmendem Bildungsabschluss nimmt die positive Bewertung des Bildungssystem ab. Personen mit Abitur oder einem Fachhochschul-/Universitätsabschluss äußern die kritischsten Urteile über den Zustand des Bildungssystems. Eine Erklärung für diesen Befund könnte sein, dass der Bildungsgrad auch mit unterschiedlichen Wertorientierungen einhergeht. So ist aus anderen Studien bekannt, dass Personen mit einem hohen Bildungsabschluss der Bildung als Gut einen höheren Wert zuweisen als Personen mit einem niedrigeren Abschluss. Dies könnte dazu führen, dass höher Gebildete die Leistungen des Bildungssystems kritischer bewerten als Personen mit keinem oder einem niedrigeren Schulabschluss.

Dies leitet zu einem dritten Einflussfaktor über, und zwar den politischen Wertorientierungen und Ideologien. Vor allem in politisch-soziologischen Ansätzen wird postuliert, dass die Einschätzung von politischen Sachfragen bzw. Politiken von allgemeinen politischen Wertorientierungen und Ideologien beeinflusst wird. Für die Beurteilung des Bildungssystems, dem neben der Vermittlung von Kompetenzen auch eine zentrale Funktion bei der Förderung von Chancengleichheit zukommt, dürften vor allem solche Wertorientierungen und Ideologien relevant sein, in deren Mittelpunkt soziale Gleichheit steht.

Untersucht werden zwei allgemeine politische Wertorientierungen und Ideologien: die Akzeptanz eines umverteilenden Sozialstaats und die Einstufung der eigenen politischen Position auf einer Links-Rechts-Skala. Zusätzlich wird die Parteipräferenz berücksichtigt, die mit unterschiedlichen politischen Grundüberzeugungen verbunden ist. Von diesen drei Größen weisen die beiden letztgenannten nennenswerte Unterschiede auf: Linksorientierte äußern skeptischere Urteile gegenüber dem Bildungssystem als Rechtsorientierte, und die Anhänger linker Parteien haben eine negativere Einschätzung des Bildungssystems als die Anhänger rechter Parteien (vgl. Tabelle 1 der PDF-Version). Allerdings sind diese Unterschiede lediglich in Ostdeutschland deutlich ausgeprägt; in Westdeutschland sind sie vergleichsweise gering. Am auffälligsten sind die niedrigen Zufriedenheitswerte für die PDS-Anhänger in Ostdeutschland: Nur elf Prozent dieser Anhänger äußern sich positiv über das Bildungssystem.

Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass die Unterschiede zwischen den verschiedenen Bevölkerungsgruppen in der Einschätzung des Bildungssystems nicht sehr groß sind. Die Unzufriedenheit konzentriert sich auch nicht auf bestimmte sozialstrukturelle Gruppen wie die ebenfalls in Tabelle 1 (siehe PDF-Version) aufgeführten Ergebnisse für Geschlecht, Alter und Haushaltseinkommen zeigen. Deutlichere Unterschiede zwischen Bevölkerungsgruppen existieren nur in Ostdeutschland, und zwar vor allem bei zwei ideologischen Größen, der Links-Rechts-Selbsteinstufung und der Parteipräferenz. Das deutet darauf hin, dass in Ostdeutschland der Zustand des Bildungssystems von der Einstellung zu egalitären Gerechtigkeitsprinzipien beeinflusst wird.

Gesundheitssystem

Die Beurteilung des Gesundheitssystems wird mit einer Frage erfasst, die analog zu der für das Bildungssystem formuliert ist. Die Befragten werden gebeten, den "derzeitigen Zustand des Gesundheitssystems" im eigenen Land anhand einer Skala einzuschätzen, die von äußerst schlecht (0) bis äußerst gut (10) reicht.

Die in Schaubild 2 (siehe PDF-Version) für das Jahr 2004 dargestellten Ergebnisse für die europäischen Länder weisen große Ähnlichkeiten mit denen für das Bildungssystem auf. Die Spanne der positiven Urteile reicht von 86 Prozent in Belgien bis zu 17 Prozent in Portugal. Deutschland liegt auch in diesem Fall am unteren Ende der Rangreihe: Lediglich 39 Prozent der Westdeutschen und 35 Prozent der Ostdeutschen äußern sich positiv über das Gesundheitssystem. In zwei osteuropäischen Ländern sind die Bürger etwas zufriedener mit ihrem Gesundheitssystem als die Deutschen (Tschechische Republik, Slowenien) und in einem anderen deutlich unzufriedener (Polen). Vergleicht man für Ost- und Westdeutschland die Zufriedenheit des Gesundheitssystems mit der des Bildungssystems, so ist die Einschätzung des Gesundheitssystems etwas besser. Die Differenz liegt bei ca. zehn Prozentpunkten.

Im Fall des Gesundheitssystems ist es schwieriger, eine plausible Erklärung für die Anordnung der Länder zu finden. Es gibt keine öffentlich diskutierte, vergleichende Performanzstudie wie die PISA-Studie im Fall des Bildungssystems. Die Anordnung variiert auch nicht systematisch mit unterschiedlichen Wohlfahrtsstaatsregimen. Die Ähnlichkeit in der Anordnung der Länder bei der Bewertung des Bildungs- (vgl. Schaubild 1 der PDF-Version) und des Gesundheitssystems (vgl. Schaubild 2 der PDF-Version) legt die Vermutung nahe, dass die Einschätzung des Gesundheitssystems mit der des Bildungssystems zusammenhängt. Ein statistischer Vergleich der Rangreihen der Länder bei der Bewertung des Bildungs- und des Gesundheitssystems kann in der Tat eine große Übereinstimmung zwischen beiden Rangreihen ermitteln. Außerdem zeigen statistische Analysen auf der Ebene der Befragten, dass die Bürger aller europäischen Länder, die sich negativ über das Bildungssystem äußern, das Gesundheitssystem ebenfalls negativ bewerten und umgekehrt. Beide Sozialsysteme werden von den Bürgern also tendenziell ähnlich bewertet. Das kann zum einen auf eine generalisierte oder übergreifende Einstellung zur Gesellschaftsordnung zurückgeführt werden und zum anderen auch auf einen technischen Effekt des Fragebogens: Die Einschätzung des Gesundheitssystems wird unmittelbar nach der Einschätzung des Bildungssystems erhoben.

Wie bei den Erhebungen zum Bildungssystem sind im Jahr 2004 die Unterschiede zwischen Ost- und Westdeutschen mit vier Prozentpunkten marginal. Sie waren im Jahr 2002/03 noch etwas größer (acht Prozentpunkte) und haben sich vor allem durch das weitere Absinken der Zufriedenheit in Westdeutschland einander angenähert.

Beim Gesundheitssystem gibt es keinen durch eine vergleichende Studie begründeten einheitlichen Tenor in der öffentlichen Diskussion. Der erste Faktor, das politische Interesse und die damit verbundene Aufmerksamkeit für öffentliche Diskussionen, dürfte deshalb keinen Einfluss auf das Urteil ausüben. Wie die in Tabelle 2 dargestellten Ergebnisse zeigen (siehe PDF-Version), ist das auch der Fall. Die politisch Interessierten unterscheiden sich in der Bewertung des Gesundheitssystems nicht von den weniger Interessierten.

Die für das Gesundheitssystem relevanten persönlichen Erfahrungen und objektiven Lebensbedingungen dokumentieren sich im persönlichen Gesundheitszustand. Dieser zweite Faktor müsste sich auf die Bewertung des Gesundheitssystems auswirken. Wie der Tabelle 2 entnommen werden kann (siehe PDF-Version), sind sowohl in West- als auch in Ostdeutschland die Personen, die ihre persönliche Gesundheit positiv beurteilen, mit dem Gesundheitssystem erheblich zufriedener als diejenigen, die ihre persönliche Gesundheit negativ beurteilen.

Was den dritten Faktor, die politischen Wertorientierungen und Ideologien anbelangt, so existieren in Westdeutschland vernachlässigbare Unterschiede. In Ostdeutschland werden dagegen vor allem zwei ideologische Standards zur Bewertung des Gesundheitssystems herangezogen. Zum einen äußern sich Befürworter eines umverteilenden Sozialstaats deutlich kritischer im Hinblick auf den Zustand des Gesundheitssystems als Gegner dieser Idee. Zum anderen wird die Parteipräferenz herangezogen: Anhänger linker Parteien äußern negativere Urteile über das Gesundheitssystem als Anhänger rechter Parteien. Die Anhänger der PDS weisen auch hier mit 22 Prozent das deutlich skeptischste Urteil auf. In Ostdeutschland spielt bei der Bewertung des Gesundheitssystems die Einstellung zu sozialstaatlichen und egalitären Prinzipien offenbar eine wichtige Rolle.

Zusammenfassend lässt sich festhalten: Die Bewertung des Gesundheitssystems wird sowohl in Ost- als auch in Westdeutschland von den objektiven Lebensbedingungen und persönlichen Erfahrungen mit diesem System beeinflusst. In Ostdeutschland kommen allgemeine Wertorientierungen, insbesondere die Präferenz für einen umverteilenden Sozialstaat, und die Parteipräferenz hinzu. Insgesamt sind die Unterschiede zwischen den Bevölkerungsgruppen nicht sehr groß und konzentrieren sich auch nicht auf bestimmte sozialstrukturelle Gruppen (vgl. Tabelle 2 der PDF-Version).

Schlussbemerkungen

Das wichtigste Ergebnis dieser Analyse lautet, dass in den Jahren seit 2000 die Bundesbürger im internationalen Vergleich den Zustand von zwei zentralen Sozialsystemen, dem Bildungs- und dem Gesundheitssystem, vergleichsweise schlecht bewerten. Im westeuropäischen Vergleich liegt Deutschland im unteren Bereich der Rangordnung. Aber auch der Vergleich mit den mittel- und osteuropäischen Ländern, deren Sozialsysteme noch nicht als konsolidiert gelten können, fällt nicht besser aus. Das zweite zentrale Ergebnis lautet, dass es bei diesen skeptischen Urteilen über das Bildungs- und Gesundheitssystem keine großen Unterschiede zwischen verschiedenen Bevölkerungsgruppen gibt.

Selbst zwischen Ost- und Westdeutschen sind im Jahr 2004 die Unterschiede im Aggregat der Befragten nur gering. Von 2002/03 auf 2004 ist es bei der Beurteilung des Bildungs- und des Gesundheitssystems zu Annäherungen zwischen Ost- und Westdeutschen gekommen. Dies ist darauf zurückzuführen, dass sich die Westdeutschen durch eine Senkung ihres Zufriedenheitsniveaus den skeptischen Urteilen der Ostdeutschen angeglichen haben. Auch wenn es im Niveau der Beurteilung des Bildungs- und Gesundheitssystems zwischen Ost- und Westdeutschen kaum Unterschiede gibt, so lassen sich aber hinsichtlich der Beurteilungsstandards Differenzen identifizieren. Die Ostdeutschen beurteilen im Unterschied zu den Westdeutschen das Bildungs- und das Gesundheitssystem stärker im Lichte egalitärer und sozialstaatlicher Standards. Diese Wertorientierungen sind konstitutiv für das Modell der sozialistischen Demokratie, das nach wie vor in den neuen Bundesländern präferiert wird. Das kulturelle Erbe des staatssozialistischen Systems der DDR dokumentiert sich also nicht nur in einer starken Präferenz für soziale Gleichheit und soziale Sicherheit, sondern auch darin, dass diese Wertmaßstäbe zur Beurteilung von Sachfragen und Politiken angewendet werden. Dieses sozialistische Erbe wird, wie bereits in anderen Untersuchungen vielfach dokumentiert, auf der Parteienebene erfolgreich von der PDS aufgegriffen und verstärkt.

Das Problembewusstsein der Deutschen sowohl im Hinblick auf das Bildungs- als auch das Gesundheitssystem ist groß. Welche politische Bedeutung kommt ihm zu? Zunächst ist festzuhalten, dass mit einem solchen negativen Urteil die Erwartung verbunden ist, dass die Politik Maßnahmen zur Verbesserung des Zustandes ergreift. In beiden Fällen sehen die Bürger dringenden Reformbedarf. Das dokumentiert sich zum Beispiel in den Ergebnissen einer von der Bertelsmann Stiftung Anfang 2001 durchgeführten Online-Umfrage, in der die Bürger beim Gesundheits- und Bildungssystem den größten Reformbedarf sehen. Das zeigt sich ebenfalls in einer aktuellen Politbarometer-Umfrage vom April 2006. Demnach schätzen in Bezug auf das Gesundheitssystem 70 Prozent der Deutschen die Lage "als so verfahren ein, dass nur noch fundamentale Veränderungen im Gesundheitswesen helfen können. 23 Prozent sind der Meinung, dass man beim alten System zwar bleiben könne, innerhalb dessen seien aber noch einzelne Reformmaßnahmen notwendig, nur die wenigsten (drei Prozent) halten die verabschiedeten Beschlüsse für ausreichend." Die auf der Basis des European Social Survey ermittelten negativen Urteile besagen also, dass die Mehrheit der Deutschen in Bezug auf das Bildungs- und das Gesundheitssystem Handlungsbedarf sieht und Reformen erwartet. Wo diese Reformen ansetzen sollen und welche Reformmaßnahmen von den Bürgern präferiert und akzeptiert werden, darauf kann auf der Basis der hier untersuchten allgemeinen Urteile jedoch keine Antwort gegeben werden.

Die Urteile der Bürger über das Bildungs- und das Gesundheitssystem prägen darüber hinaus auch andere Urteile, und zwar insbesondere über politische Akteure (wie die Bundesregierung) und die Demokratie insgesamt. Weiterführende Analysen zeigen, dass die Bürger, die den Zustand des Bildungssystems und des Gesundheitssystems negativ einschätzen, sowohl mit den Leistungen der Bundesregierung als auch mit dem Funktionieren der Demokratie in Deutschland unzufriedener sind als die Bürger, die den Zustand des Bildungs- und des Gesundheitssystems positiv bewerten. Dabei haben die beiden Systeme ein unterschiedliches Gewicht: Für die Beurteilung der Bundesregierung und der Demokratie in Deutschland ist der Zustand des Gesundheitssystems bedeutsamer als der des Bildungssystems. Dies kann als Bestätigung für die vielfach behauptete besondere legitimatorische Bedeutung des Sozialstaats für die Demokratie in Deutschland gelten.