Wie viel Demokratie gibt es in Afrika? | Afrika | bpb.de

Einleitung

"Africa is on the move" ist der Einleitungssatz des wichtigen Grundlagenpapiers der Europäischen Kommission zur EU-Afrikastrategie. Die anhaltende Dynamik des Kontinents nahm ihren Anfang zu Beginn der neunziger Jahre, als Afrika geradezu von einer Welle von Demokratisierungsprozessen erfasst wurde. Parallel dazu brachen in zahlreichen Staaten Bürgerkriege als Vorboten oder Folge von Staatszerfallsprozessen aus. Diese sehr unterschiedlichen Entwicklungen in den 48 Staaten südlich der Sahara sind auch für Fachleute in ihrer Gesamtheit kaum noch zu überblicken. Die jüngsten Ereignisse auf dem Kontinent - in der Demokratischen Republik Kongo (DRK) stehen die ersten freien Wahlen seit über 30 Jahren bevor, die Situation in der Côte d'Ivoire ist nach wie vor bedrohlich und Putschversuche im Tschad scheiterten (bisher) - demonstrieren, wie weit zahlreiche Länder von Stabilität und erst recht von demokratischer Stabilität entfernt sind. Die hohe Dynamik führte insgesamt zu einer "neuen Unübersichtlichkeit" auf dem Kontinent. Daher sind Orientierungshilfen, die solide Informationen über die jüngsten wirtschaftlichen, sozialen und politischen Veränderungen und ihre Richtung geben, unerlässlich.


Dieser Beitrag stellt mit dem Bertelsmann Transformation Index (BTI) einen neuen und viel beachteten Index zur Erfassung von Transformationsprozessen vor. Nachdem Ziele, Methodik und die Struktur des komplexen Messinstruments vorgestellt worden sind, liegt der Schwerpunkt auf der Analyse der Ergebnisse des BTI für die 34 vom Index berücksichtigten Länder Sub-Sahara-Afrikas. Zu fragen ist, inwieweit der BTI ein sinnvolles Analyseinstrument zur Erfassung und Bewertung von Transformationsprozessen in Afrika ist. Die Ergebnisse des BTI werden jeweils in Zusammenhang mit neueren Ansätzen der politikwissenschaftlichen Afrikaforschung gestellt. Im Folgenden wird aus der Perspektive des BTI eine typologische Einordnung der politischen Systeme vorgenommen. Diskutiert wird, warum es so viele Systeme in Afrika gibt, die sich in einer Grauzone zwischen Demokratie und Autokratie bewegen. Abschließend wird der BTI im Vergleich zu seinem direkten Konkurrenten, dem von der amerikanischen NGO Freedom House veröffentlichten Freedom House Index, bewertet.

Ziel und Methodik des BTI

Das normative Ziel des BTI besteht darin, die Transformationsleistungen sowohl von Entwicklungs- als auch Transformationsländern im Hinblick auf marktwirtschaftliche Demokratie zu messen und dadurch Vergleiche zwischen einzelnen Regionen und Ländern zu erleichtern. Der zugrunde liegende Demokratiebegriff ist dabei umfassender als der die Transformationsforschung dominierende, auf Robert Dahl zurückgehende minimalistische Demokratiebegriff, da er neben politischem Wettbewerb und Pluralismus zusätzlich Gewaltenteilung, Rechtsstaatlichkeit und die Leistungsfähigkeit demokratischer Institutionen als Kategorien berücksichtigt. Das Verständnis von Marktwirtschaft orientiert sich am Konzept einer 'sozial verantwortlichen Marktwirtschaft', d.h. auch die Leistungsfähigkeit sozialer Sicherungssysteme und die Nachhaltigkeit des Wirtschaftens werden als normative Ziele postuliert.

Der BTI wird von der Carl-Bertelsmann Stiftung finanziert und in Kooperation mit dem Zentrum für Angewandte Politikforschung (CAP) in München erstellt. Ihnen steht in Form des BTI-Boards ein größerer Kreis an Sozialwissenschaftlern und Regionalexperten beratend zur Seite. Das empirische Herzstück des Index bilden 119 Ländergutachten, die Staaten mit mindestens drei Millionen Einwohnern untersuchen. Sie werden von deutschen Länderexperten erstellt und von Experten, die aus den untersuchten Ländern kommen, kritisch gegengelesen. Regionalkoordinatoren diskutieren die Gutachten mit den Autoren und stimmen die Ergebnisse intraregional und interkontinental ab. Angestrebt wird ein möglichst hoher Grad an Standardisierung der 15 bis 25 Seiten umfassenden Gutachten, die quantitative Angaben zur sozioökonomischen Entwicklung von diversen internationalen Organisationen verwenden und gleichzeitig qualitative Beobachtungen der politischen Entwicklungen vornehmen. Die Ländergutachten des BTI 2006 sind ausschließlich in englischer Sprache im Volltext downloadbar, die des BTI 2003 stehen auch auf Deutsch zur Verfügung.

Insgesamt sind mehrere tausend Seiten an Informationen zugänglich, die auch auf einer der Veröffentlichung in Buchform beiliegenden CD-ROM zu finden sind. Der Index ist als ein Ranking (Rangliste) konstruiert: Die Ländergutachter geben numerische Bewertungen auf einer 10er Skala (1 nicht erfüllt, 10 voll erfüllt) für 58 Indikatoren ab. Die Ranking-Form wird mit der Notwendigkeit einer öffentlichkeitswirksamen Zuspitzung der Ergebnisse gerechtfertigt.

Die Struktur des BTI

Der BTI ist der bisher umfassendste Index. Er besteht im Grunde genommen aus zwei bzw. drei Indices und einer Tendenzbewertung. Die drei Teilindices des BTI messen erstens den Stand der rechtsstaatlichen Demokratie, zweitens den Stand der sozial verantwortlichen Marktwirtschaft und drittens die politischen Managementleistungen. Die Werte für die Teilindices zu Demokratie und Marktwirtschaft werden arithmetisch gemittelt zum Status-Index zusammengefasst. Neuland betritt der BTI mit dem Managementindex. Dieser Index misst die Gestaltungsleistung politischer Akteure (im Wesentlichen der Regierung) im Hinblick auf Marktwirtschaft und Demokratie. Dem Index liegt eine akteurszentrierte Perspektive zugrunde, die davon ausgeht, dass Entwicklungs- und Transformationsleistungen durch Leistungen der politischen Akteure erbracht werden. Zu den Teilindices kommt ein Trendindikator - bestehend aus fünf Untersuchungskriterien des Statusindex (u.a. institutionelle Stabilität, Grad der sozioökonomischen Entwicklung) - hinzu, der Aufschluss über Fort- und Rückschritte sowie Stagnation gibt. Während der Untersuchungszeitraum für den Status- und Managementindex zwei Jahre beträgt, liegt er für die Bewertung des Trends bei vier Jahren. Die Indices werden durch die Untersuchung der folgenden 17 Kriterien gebildet (vgl. Tabelle 1 der PDF-Version).

Diesen Kriterien sind insgesamt 58 Indikatoren zugeordnet, die den Ländergutachtern in Fragenform vorliegen. Diese komplexe Struktur soll am Beispiel des Kriteriums Rechtsstaatlichkeit verdeutlicht werden. Hier lautet die normative Vorgabe, dass die Gewalten sich im Idealfall wechselseitig kontrollieren und die bürgerlichen Freiheitsrechte gewährleisten. Die in diesem Fall vier Indikatoren, die in Frageform vorliegen, lauten: Gewaltenkontrolle, Unabhängigkeit der Justiz, Verfolgung von Amtsmissbrauch, Existenz und Einklagemöglichkeit bürgerlicher Freiheiten. Diese vier Indikatoren werden numerisch bewertet und machen zu gleichen Teilen die Bewertung für das Kriterium aus. Zwei Besonderheiten des BTI sollen noch herausgestellt werden. Erstens wird ein gesondertes Kriterium für Staatlichkeit eingeführt, das sich am Staatlichkeitsbegriff Max Webers orientiert und fragt, inwieweit das Gewaltmonopol des Staates in Kraft ist, funktionsfähige Verwaltungsstrukturen vorliegen, ob Staat und Religion getrennt sind und inwieweit Einigkeit über die Zugehörigkeit zum Staatsvolk besteht. Angesichts zahlreicher Prozesse von Staatszerfall in Afrika ist diese Frage besonders für afrikanische Staaten wichtig. Eine Vielzahl von Ländergutachten, insbesondere zu Staaten im westlichen und östlichen Afrika, verdeutlicht, wie fragil Staatlichkeit und wie gering die Durchdringung des Landes mit effektiven Verwaltungsstrukturen ist. Dadurch werden politische Steuerung und die Durchsetzung von Reformen sehr erschwert. Zweitens wird die Bedeutung von günstigen oder ungünstigen Rahmenbedingungen beachtet. Das Kriterium Schwierigkeitsgrad wird statistisch gewichtet und wertet dadurch Managementleistungen unter extrem schwierigen Bedingungen (u.a. Unterentwicklung) auf.

Mit dem Bertelsmann Transformation Atlas (BTA) wurde eine interaktive Plattform geschaffen, die erstens die Ergebnisse visualisiert und es zweitens ermöglicht, die Transformationsleistungen verschiedener Länder desselben oder zwischen verschiedenen Kontinenten miteinander zu vergleichen. Mit wenigen Mausklicks ist es möglich, sich beispielsweise das Kriterium Rechtsstaatlichkeit für Vietnam und Südafrika vergleichend anzeigen zu lassen. Bei den Länderanalysen kann zur Erläuterung auch die betreffende Textstelle des Ländergutachtens direkt aufgerufen werden.

Zentrale Ergebnisse des BTI für Afrika

Im Untersuchungszeitraum zwischen Anfang 2003 bis Anfang 2005 wurden die Entwicklungs- und Transformationsleistungen von 34 der 48 Staaten auf dem Kontinent untersucht. Aufgrund dieser hohen Anzahl wurden zwei Untersuchungsregionen nach geografischen Kriterien gebildet: Zum einen wird das östliche und südliche Afrika mit 16 Staaten und zum anderen das westliche und Zentralafrika mit 18 Staaten untersucht.

Der BTI für Afrika weicht vom Auswahlkriterium Bevölkerungszahl über drei Millionen ab, da Namibia, Botswana und Mauritius deutlich unter drei Millionen Einwohnern liegen. Die Berücksichtigung dieser drei Staaten wird nur allgemein mit deren Bedeutung in Afrika gerechtfertigt. Die Ergebnisse der Rankings bestätigten insofern das Vorwissen über Afrika, als der Kontinent im Vergleich zu anderen im Hinblick auf den Entwicklungsstand zurückbleibt. Im Status-Index liegen lediglich Mauritius auf Platz 15, Botswana und Südafrika beide auf 16, Namibia auf 26, Ghana auf 31 und Senegal auf 35 im oberen Drittel der 119 Länder. Bei näherem Hinsehen fällt auf, dass der politische Entwicklungsstand sehr vieler Staaten wesentlich günstiger als der wirtschaftliche beurteilt wird. Diese Ungleichzeitigkeit ist besonders auffällig bei Ghana, bei dem die Differenz zwischen den Werten für Wirtschaft und Demokratie sich fast um zwei Punkte auf der 10er Skala unterscheidet.

In Afrika sind die Entwicklungsleistungen der autoritären Systeme (im Unterschied zu einigen Ländern in Asien wie China oder Singapur) generell gering. Unter den zehn Staaten mit den niedrigsten Werten im Status-Index finden sich mit Sudan, Côte d'Ivoire, Eritrea, Liberia, DR Kongo und Somalia gleich sechs afrikanische Länder. Dies belegt, wie groß die Spannbreite innerhalb des Kontinents zwischen relativ erfolgreichen und gescheiterten Ländern ist. Ein differenziertes Bild ergibt sich auch bezüglich der politischen Gestaltungsleistungen: Botswana (Platz 3) und Südafrika (11), Senegal (17) und Ghana (18) werden sehr gute bzw. gute Leistungen im Management der Transformation hinsichtlich der normativen Ziele attestiert. Diese afrikanischen Länder liegen hinsichtlich der politischen Gestaltung vor dem EU-Mitglied Polen (Rang 26), das aber im Status-Index aufgrund seines weit fortgeschrittenen Entwicklungsstandes deutlich vor ihnen liegt.

Insgesamt bedeuten die guten Ergebnisse einiger afrikanischer Länder, dass auch angesichts geringen Entwicklungsstandes unter Bedingungen weit verbreiteter Armut und Unterentwicklung durchaus beeindruckende Transformationsleistungen erbracht werden können. Am Ende der Skala befinden sich erneut zahlreiche afrikanische Staaten, die entweder diktatorisch regiert werden (Simbabwe, Togo, Eritrea) und deren Regierungen daher kein Interesse an einer demokratischen Transition haben, oder Staaten, die nur noch eingeschränkt Autorität auf ihrem Territorium ausüben (Somalia, Côte d'Ivoire).

Typologie politischer Systeme

Seit 1974 nahm, ausgehend von der Nelkenrevolution in Portugal, die Anzahl der formal demokratischen Staaten von ca. 40 auf 129 bis 2004 zu. Jede vergleichende Analyse der neu entstandenen Demokratien macht deutlich, dass die Qualität dieser politischen Demokratien sehr unterschiedlich ist. So ist das politische System Russlands - u.a. aufgrund der eingeschränkten Medienfreiheit - sicher nur mit Einschränkungen als funktionierende Demokratie zu bewerten, wohingegen etwa Ungarn unstrittig als Demokratie gilt. Die Unterscheidung in Autokratien in den verschiedenen Erscheinungsformen (Militärherrschaft, Einparteiensystem) und Demokratien greift hier zu kurz: Russland ist weder eindeutig Diktatur noch lupenreine Demokratie. Auch die Einordnung von 54 Staaten im Freedom House Index als "partly free" bestätigt, dass es eine sehr große Anzahl von Staaten gibt, die sich in einer Grauzone zwischen Demokratie und Autokratie bewegen. Diese Grauzonen- oder Hybridsysteme haben in den vergangenen Jahren viel Aufmerksamkeit in der Politikwissenschaft erfahren.

Der bisher detailreichste und anspruchsvollste Definitionsversuch des Phänomens der Grauzonendemokratien stammt von Wolfgang Merkel und seinem Team. Angelehnt an Merkel u.a. lassen sich defekte Demokratien als Herrschaftssysteme beschreiben, die zwar ein weitgehend funktionierendes demokratisches Wahlregime besitzen, aber signifikante Einschränkungen der Funktionslogik von Institutionen zur Sicherung grundlegender politischer und bürgerlicher Partizipations- und Freiheitsrechte, Einschränkungen der Gewaltenkontrolle und -verschränkung und/oder Einschränkungen der effektiven Herrschaftsgewalt aufweisen. Der entscheidende Unterschied zu autoritären Systemen liegt demnach in (relativ) freien und kompetitiven Wahlen. Im Vergleich zu liberalen, rechtsstaatlichen Demokratien ist jedoch die Funktionslogik bei defekten Demokratien deutlich eingeschränkt.

Politische Transformation in Afrika aus der Perspektive des BTI

Der umfassende Demokratiebegriff des BTI ermöglicht eine weitaus genauere Bestimmung der demokratischen Defizite in einzelnen Staaten, als sie der Freedom House Index leisten kann. Die 34 untersuchten Länder Afrikas lassen sich unter Rückgriff auf die numerischen Bewertungen der Rankings, die einigermaßen trennscharfe Schwellen bilden, folgendermaßen typologisch einordnen:

Tabelle 2 (vgl. PDF-Version) belegt zunächst eindrucksvoll die Fortschritte im Hinblick auf demokratischere Herrschaftssysteme: Existierten bis 1990 lediglich in Botswana, Mauritius und mit Abstrichen im Senegal demokratische Systeme, so sind heute insgesamt dreizehn Staaten weit fortgeschritten und weisen nur geringe Defekte auf. Auch in der Ländergruppe der sechs bis sieben Staaten mit erheblichen Demokratiedefiziten - z.B. in Malawi in Form eines fragilen Parteiensystem und Gewalt nach den letzten Wahlen - nahm eine Liberalisierung und Pluralisierung zu. Die überwiegende Mehrheit der Ländergutachten verweist auf ein überraschend hohes demokratisches Bewusstsein, das sich in repräsentativen Umfragen im Rahmen des Afrobarometers spiegelt: Bei Umfragen in zwölf Ländern sprachen sich Bevölkerungsmehrheiten zwischen 70 % (Lesotho) und 96 % (Tansania) gegen die Herrschaft des Militärs und des Weiteren gegen traditionelle Herrschaft oder Rückkehr zur Einparteienherrschaft aus. Zu den Staaten mit einer sehr positiven Entwicklung gehörten Madagaskar und Niger, während die demokratisch gewählte Regierung Kenias mit Präsident Kibaki die Hoffnungen auf durchgreifende Reformen enttäuschte. Im Großen und Ganzen stagnierte die Demokratieentwicklung im Untersuchungszeitraum in Sub-Sahara-Afrika.

Neben den positiven Entwicklungen fällt die hohe Zahl von 15 Staaten mit sehr niedrigen Werten auf, die erstens nach wie vor autoritär regiert werden, die zweitens entweder akut vom Staatszerfall bedroht sind oder sich drittens in langwierigen und komplexen Wiederaufbauprozessen nach Bürgerkriegen befinden. Zwischen diesen Staaten gibt es große Unterschiede und sehr unterschiedliche Tendenzen: So gab es durchaus Reformen in Ruanda und Äthiopien, während sich die Situation in Simbabwe und Eritrea deutlich verschlechterte. Um die sehr unterschiedlichen Entwicklungen in den einzelnen afrikanischen Ländern verstehen und die numerischen Bewertungen nachvollziehen zu können, sind die Ländergutachten des BTI 2003 und 2006 unerlässlich. Trotz der sehr unterschiedlichen Entwicklungen lassen sich verallgemeinerbare Aussagen über die wichtigsten Gründe für Demokratieblockaden und die Entstehung defekter Demokratien in Afrika machen:

• Die in der Verfassung und per Gesetz garantierten Rechte werden in der Praxis nicht eingehalten. Diese keineswegs nur in Afrika anzutreffende Diskrepanz zwischen de jure und de facto-Verhältnissen untergräbt besonders die Rechtsstaatlichkeit; die Gerichtsbarkeit ist auch logistisch und personell häufig unterausgestattet und korruptionsanfällig.

• Die politische Integrationsleistung der Parteiensysteme (und häufig auch der Interessengruppen) ist unzureichend. Politische Parteien sind oftmals bloße Vehikel ambitionierter politischer Unternehmer und repräsentieren nicht spezifische soziale oder weltanschaulich abgrenzbare Gruppen. Die Parteiorganisationen sind zumeist schwach und deren inhaltlichen Aussagen vage.

• Die Politik in vielen Staaten ist stark personalisiert und beruht auf neopatrimonialen Strukturen. Grundannahme des Neopatrimonialismus ist, dass traditionelle, patrimoniale Patron-Klient-Beziehungen parallel zu modernen Institutionen existieren und diese Letztere in ihrer Effizienz und Logik manipulieren. Politische Entscheidungen fallen daher oftmals in inoffiziellen, informellen Institutionen vorbei an den dafür verfassungsmäßig vorgesehenen Institutionen. Begleitet wird neopatrimoniale Herrschaft durch ein hohes Maß an Korruption und Personalisierung, die häufig verstärkt wird durch präsidiale Regime mit hoher Machtkonzentration. Die neopatrimoniale "Grammatik der Politik" in Afrika - basierend auf dem Tauschverhältnis politische Loyalität gegen materielle Vorteile - erschwert die Etablierung demokratischer Systeme, wie zahlreiche Ländergutachten des BTI 2006 belegen.

Schlussbemerkung

Mit dem BTI ist ein wichtiges neues Instrument zur vergleichenden Erfassung der zahlreichen Transformationsprozesse nicht nur in Afrika geschaffen worden. Gegenüber dem Freedom House Index besitzt er erstens den Vorteil, umfassender zu sein, da nicht nur die politische, sondern auch die wirtschaftliche Transformationsleistung sowie mit dem Management-Index die Gestaltungsleistung und der Gestaltungswille politischer Akteure gemessen werden. Zweitens zeichnet den BTI ein hohes Maß an Transparenz aus. Nicht nur die Methodik wird ausführlich erläutert, sondern Gutachten stehen im Volltext zum Herunterladen zur Verfügung. Dies ist beim direkten Konkurrenten Freedom House Index nicht möglich; auch ist die Zahl der dortigen Experten mit ca. 35 für 192 Länder (plus abhängiger Gebiete) gegenüber ca. 220 beim BTI deutlich geringer. Aus sozialwissenschaftlicher Perspektive weniger interessant ist das numerische Ranking, da es bei den zum Teil sehr geringen Unterschieden in der Beurteilung eine Trennschärfe bei Bewertungen suggeriert, die der komplexen Transformationsrealität nicht gerecht werden kann. Das Ranking ist vor allem ein öffentlichkeitswirksames Marketing-Instrument. Der BTI erlaubt einerseits die Identifikation von Entwicklungs- und Transformationshindernissen und erklärt damit die Herausbildung von Grauzonensystemen, andererseits werden auch Transformationserfolge nachvollziehbar. Die Ergebnisse für Afrika widersprechen einem pauschalen Afrikapessimismus und verdeutlichen die Notwendigkeit differenzierter Betrachtung.

Die Qualität des BTI steht und fällt mit der Qualität der Ländergutachten, die in dem einen oder anderen Fall hinsichtlich der Argumentationsdichte noch verbessert werden könnten. Erleichtert wird die Beschäftigung mit dem BTI auch durch eine sehr benutzerfreundliche Homepage und den Transformationsatlas. Der BTI wendet sich an einen breiten Adressatenkreis, wird aber auch zunehmend von Regierungsinstitutionen, Durchführungsorganisationen der Entwicklungszusammenarbeit und auch von nichtstaatlichen Einrichtungen wie NGOs und politischen Stiftungen zu Rate gezogen. Gerade der Management-Index kann hier einen Beitrag zur aktuellen Diskussion über verantwortungsvolle Regierungsführung - Good Governance - leisten. In Reaktion auf die Kritik, dass der BTI die OECD-Industrieländer unberücksichtigt lasse, wird von der Bertelsmann Stiftung demnächst ein Reform-Index für die OECD-Länder mit anderen Kriterien herausgegeben werden.