Zivilgesellschaft und soziales Kapital im städtischen Raum | Städtepolitik | bpb.de

Einleitung

Der Schlager "On the Sunny Side of the Street" erinnert daran: Städte sind Orte der Begegnung und der Abkapselung, der Integration und der Spaltung. Sonnen- und Schattenseiten liegen oft nur eine Straßenbreite voneinander entfernt. Dieser Sachverhalt tritt zusehends und länderübergreifend ins öffentliche Bewusstsein, wenn er auch oft einseitig - etwa als in der Existenz städtischer Ghettos sichtbar werdendes Scheitern der "Integration" ethnischer Minderheiten - thematisiert wird. Die Songwriter haben es sich relativ einfach gemacht: "Just direct your feet to the sunny side of the street", so lautet ihre lapidare Empfehlung - womit das Problem, in der humorlosen Sprache der Sozialwissenschaft ausgedrückt, individualisiert und privatisiert wird. Nüchtern betrachtet, scheint es keineswegs eine plausible Empfehlung zu sein, einfach die Seite zu wechseln. Individuelle Anpassungsstrategien an den Prozess des Verfalls von Stadtteilen sind eher Teil des Problems, nicht dessen Lösung. Wenn die dazu Fähigen die problematischen Stadtteile verlassen, bleiben die zurück, welche dazu nicht in der Lage sind. Die im Niedergang begriffene Umgebung verstärkt dann Benachteiligung, verbindet sich mit symbolischer Stigmatisierung und wird so zu einem sozialen Gefängnis für die Hängengebliebenen - und das zum Teil über Generationen hinweg.

Die Globalisierung von Informations- und Kapitalströmen hat offensichtlich nicht die Stadt als solche überflüssig gemacht - sie stellt diese aber als den Ort in Frage, an welchem Modernisierungsprozesse in ihren Folgen erkannt und in Richtung höherer Sozialverträglichkeit bearbeitet werden (etwa durch lokale Sozialpolitik und Stadtplanung). Die heutigen Probleme sind jedoch, das muss gegenüber einer einseitigen Bezichtigung unkontrollierter Marktkräfte festgehalten werden, auch Folgen von Problemlösungsversuchen der Vergangenheit und damit ein Ausdruck von "Staatsversagen": Typischerweise gehören heute nicht zuletzt solche Stadtgebiete zu den "benachteiligten" Vierteln, welche in den sechziger und siebziger Jahren als besonders zukunftsweisend - nämlich als funktional vorbildlicher und für breite Bevölkerungsschichten erschwinglicher "sozialer Wohnungsbau" - galten, heute aber als seelenlose Wohnmaschinen verworfen werden. Das zeigt die Kurzfristigkeit politischer und planerischer Ideologien, zu denen etwa auch die der "autogerechten Stadt" gehörte. Die Forderung nach "Nachhaltigkeit" nicht nur im Bereich der Ökologie gewinnt angesichts solcher Beispiele an Dringlichkeit. Offensichtlich lässt sich (lokale) Gesellschaft nicht in der Weise planen wie damals erhofft; auf die zentrifugalen Kräfte des Marktes muss anders - intelligenter und kreativer - reagiert werden. Da man neue Stadtviertel nur noch in Ausnahmefällen wird bauen können (und in der Regel nicht für die sozial Benachteiligten bauen wird), muss man sich den Menschen dort zuwenden, wo sie wohnen.

Soziales Kapital und Zivilgesellschaft als Hoffnungsträger

Vor dem beschriebenen Hintergrund wächst die Erkenntnis, dass bestehende Nachbarschaften im Ganzen, d.h. als komplexe Sozialsysteme, erneuert werden müssen. Dass dies nicht nur eine Erneuerung der baulichen Substanz bedeuten kann, sondern auch eine Änderung sozialer Praktiken beinhaltet, wird ebenfalls zunehmend deutlicher erkannt. Gemeinsames Handeln bedarf jedoch vielfältiger, miteinander verknüpfter Ressourcen, eines verlässlichen institutionellen Rahmens und Sinn stiftender Leitbilder. Bei derartigen Überlegungen gerät man unversehens in einen zirkulären Zusammenhang: Eine der entscheidenden Voraussetzungen gelingender Kooperation ist die Erfahrung erfolgreichen gemeinsamen Handelns. Wie kann dann aber Kooperation "von außen" ermöglicht werden?

Gerade solche zirkulären Zusammenhänge sind in den letzten Jahren stärker ins Blickfeld der Sozialwissenschaften gerückt und haben auch die öffentliche Diskussion über neue Formen des Regierens belebt. Sowohl in der Zivilgesellschaftsdiskussion als auch in der Sozialkapitaldebatte wird die wechselseitige Bedingtheit und Verstärkung von politisch-kulturellen Faktoren einerseits und demokratischen Institutionen andererseits herausgestellt und mit einem Bedeutungsgewinn der lokalen Politikebene verbunden. Allerdings müssen neue Deutungsräume und Verständigungsmöglichkeiten auch durch spezifische Problemsichten und Zielvorstellungen gefüllt werden. Wir begeben uns mit ihnen nicht auf einen "neutralen Grund" handlicher Anweisungen für "objektiv" notwendige Reformprojekte, wie sie heute im Mittelpunkt der politischen Rhetorik stehen, sondern auf ein neues Feld der politischen Auseinandersetzungen um den Sinn lokaler Demokratie.

Zivil- oder Bürgergesellschaft steht zunächst für eine Sphäre jenseits von staatlich organisierter Herrschaft und marktlich organisierter Ökonomie, d.h. für einen von Machtinteressen und ökonomischen Zwängen freigehaltenen Raum, der von bürgerschaftlichen Praktiken auf freiwilliger Basis gefüllt wird. Der Begriff "soziales Kapitel" signalisiert, dass Handlungsmöglichkeiten und gesellschaftliche Anerkennung nicht nur von Eigentum (ökonomisches Kapital) und Wissenskompetenzen (kulturelles Kapital), sondern auch von der Qualität sozialer Beziehungen abhängen. Er bezeichnet in der Regel die sozialen Netzwerke, das wechselseitige Vertrauen und die Anerkennung geteilter Normen, von denen Individuen, Gruppen oder ganze Gesellschaften profitieren. Das sind gewiss sehr weite und zudem kontrovers diskutierte Definitionen. Man kann versuchen, sie im Rahmen begrifflicher Bemühungen näher zu bestimmen, was hier aber nicht das Ziel ist. Stattdessen soll der Schwerpunkt darauf gelegt werden, den Konzepten der Zivilgesellschaft und des Sozialkapitals im Lichte des bereits genannten spezifischen urbanen Problemhorizonts, nämlich des Problems der Marginalisierung von Teilen der Stadtgesellschaft im sozialen Raum, klarere Konturen zu verschaffen. Einige konzeptionelle Überlegungen sollen dennoch vorangestellt werden, weil sie den Blick auf diese Probleme schärfen und die Kreativität bei der Suche nach möglichen Lösungsansätzen stimulieren können.

So lassen sich im Anschluss an die vorgestellten Begriffsbestimmungen einige wichtige Gemeinsamkeiten, aber auch Komplementaritäten zwischen dem Konzept der Zivilgesellschaft und dem des sozialen Kapitals benennen: Beides bezeichnet Qualitäten sozialen Zusammenlebens, die nicht einfach "machbar" bzw. "herstellbar" und dennoch von entscheidender Bedeutung für die Qualität demokratischer Politik und sozialer Integration sind. Das wird in Formulierungen deutlich wie der von den "entgegenkommenden Lebenswelten" als Voraussetzung einer zivilgesellschaftlichen Öffentlichkeit (Jürgen Habermas) und der vom sozialen Kapital als "Nebenprodukt" alltagsweltlicher Praktiken (Robert Putnam). Beide Perspektiven stehen zudem für soziale Praktiken, in denen Handelnde sich als wertvoll erfahren und in denen ihnen Anerkennung widerfährt. So wird, insbesondere von kommunitaristischen Theoretikern der Bürgergesellschaft, von der "Würde" (Charles Taylor) und der "Selbstachtung" (Michael Walzer) gesprochen, welche Bürgerinnen und Bürger zugleich demonstrieren und erfahren, wenn es ihnen gelingt, gemeinsam Ziele zu erreichen. Umgekehrt wird etwa vom unlängst verstorbenen französischen Soziologen Pierre Bourdieu auf die gegenteilige Erfahrung von "Entwürdigungen" u.a. in den deklassierten Stadtvierteln Europas hingewiesen, wo mangelhaftes Sozialkapital in symbolische Bedeutungslosigkeit mündet. Ohne Sozialkapital kann sich keine zivilgesellschaftliche Öffentlichkeit herausbilden, weil Engagementbereitschaft auf Vertrauen und soziale Netzwerke angewiesen ist; und umgekehrt bedarf es einer zivilgesellschaftlichen Öffnung sozialen Kapitals in Form einer demokratischen Öffentlichkeit und identitätsstiftender Institutionen, damit soziales Kapital "überbrückenden" Charakter annimmt, d.h. zu sozialer Integration und breiter gestreuten Anerkennungsmöglichkeiten im Lichte geteilter Werte führt. Lassen sich die für diese positive Verstärkung von Zivilgesellschaft und sozialem Kapital erforderlichen Praktiken und Einstellungen nicht von oben herbeiführen, so kann man doch über mehr oder weniger günstige Bedingungen für ihre Entstehung und Fortdauer nachdenken, gesellschaftliche Bereiche in den Blick nehmen, wo sie fehlen, und über eine Politik der Ermöglichung nachdenken.

Städtischer Raum und die Dynamik sozialer Exklusion

Soziale Exklusion, also die Entwertung des Status als vollberechtigtes und teilhabefähiges Gesellschaftsmitglied, kann mit vielerlei Ursachen und Diskriminierungspraktiken (etwa ökonomischer, geschlechtsspezifischer und ethnischer Natur) zusammenhängen. Immer aber spielen drei Faktoren eine entscheidende Rolle: (1) politische Organisationsdefizite der Betroffenen, (2) staatliche Steuerungsdefizite im Hinblick auf die Ursachen von Exklusion und (3) das Zusammenspiel von den verschiedenen persönlichen oder kollektiven Merkmalen der Exkludierten und der Dynamik marktvermittelter Ungleichheit. Wie einleitend erwähnt, spielt sich in der sozialräumlichen Strukturierung von Städten heute eine Art potenzierter Exklusionsprozess ab, welcher die europäische Stadt als Integrationsmodell bedroht. Damit wird zunächst darauf verwiesen, dass sich im Zuge eines liberalisierten Wohnungsmarktes und zunehmender Einkommensungleichheiten sozioökonomische Ungleichheiten in zunehmender räumlicher Segregation sozialer Gruppen und Schichten niederschlagen, häufig korrelierend mit bestimmten ethnischen Zugehörigkeitsmerkmalen.

In früheren Zeiten waren Strukturen sozialräumlicher Segregation oft mit einer engmaschigen lebensweltlichen Vernetzung durch spezifische Milieus (Arbeiter, Kirche) verbunden, so dass die sozialräumliche Trennung mit einem soziokulturellen Rückhalt korrespondierte. Außerdem waren diese Milieus häufig mit schlagkräftigen und zugleich gesellschaftlich anerkannten Formen politischer Organisation verknüpft, so dass Konfliktfähigkeit gewährleistet war, über die auch Selbstachtung aufgebaut werden konnte. Unter heutigen Bedingungen ist dies nur noch bedingt der Fall, wie insgesamt die Bildung sozialen Kapitals einem Individualisierungseffekt zu unterliegen scheint. Diese Privatisierung der Sozialkapitalbildung resultiert aus dem Bindungsverlust gesellschaftlicher Institutionen (z. B. Parteien, Gewerkschaften und Kirchen). Sie trifft verschiedene gesellschaftliche Gruppen ungleich, weil einige von ihnen eher dazu in der Lage sind, Verluste im Bereich des organisierten und institutionalisierten Sozialkapitals durch kreative informelle Netzwerkbildung zu kompensieren. Ghettobildung bedeutet vor diesem Hintergrund eine weitere Beeinträchtigung der Sozialkapitalausstattung derjenigen, welche die benachteiligten Stadtviertel bewohnen, womit dann auch die Verwertungschancen für noch vorhandenes kulturelles und ökonomisches Kapital sinken. Solche Abwärtsspiralen sind aus der Sozialkapitalforschung bekannt.

Die etablierten Artikulationskanäle für die Interessen der Betroffenen - Parteien, Interessenorganisationen, Medien - funktionieren nur unzulänglich. Folge ist eine gewisse Unsichtbarkeit sozialer Exklusion in der organisierten Form politischer Öffentlichkeit - ein weiterer Verstärkereffekt, der vielleicht der fatalste von allen ist. Dessen Bedeutung wird erst vollends sichtbar, wenn man, wie etwa die amerikanische Theoretikerin Iris Marion Young, soziale Räume im Lichte zivilgesellschaftlicher Demokratiekonzepte betrachtet und dabei auf deren besondere Bedeutung für die Chancen politischer Kommunikation achtet. Iris Youngs Analyse lässt aufhorchen: Die Verfasstheit städtischer Räume wird als genuiner Bestandteil der Diskussion einer gerechten Gesellschaft begriffen, während sie üblicherweise als bloße Widerspiegelung makroökonomischer Strukturen vernachlässigt wurden. Im Zentrum steht dabei die Überlegung, dass Städte insofern eine unerlässliche Bedeutung für politische Kommunikation haben, als sie als Raum der Wahrnehmbarkeit von Inklusion und Exklusion, des Gegensatzes von Erfolg und Benachteiligung, fungieren und damit Rechtfertigungszwänge produzieren, welche die Strukturen etablierter politischer Diskurse zu überbieten drängen.

Mangelnde Sichtbarkeit bedeutet nicht, dass der betreffende Stadtteil im öffentlichen Bewusstsein nicht als "problematisch" wahrgenommen würde - das Gegenteil ist der Fall, was ja am Phänomen der Stigmatisierung deutlich wird. Sichtbarkeit verweist vielmehr auf einen gemeinsamen Raum, in welchem Erfahrungen und Leistungen darstellbar, kritisierbar und anerkennungswürdig werden können. Raum als Interaktionsraum wird damit zu einem entscheidenden Faktor bei der öffentlichen Erörterung von Gerechtigkeit und der mit ihr verbundenen Rechte und Pflichten. Wie Young feststellt: "Der Raum selbst ist bedeutsam. Nur wenige Demokratietheorien haben jedoch die normativen Implikationen räumlicher Sozialbeziehungen thematisiert." Wenn Räumlichkeit demokratietheoretisch überhaupt thematisiert wird, dann meist als Frage, wie entgrenzten Problemen durch eine Überschreitung nationalstaatlicher Grenzen begegnet werden kann. In verschiedenen Disziplinen lässt sich jedoch gegenwärtig eine neue Aufmerksamkeit für die Bedeutung von Räumen als Interaktions- und Bedeutungsfeldern beobachten, so in der Soziologie und der Planungswissenschaft.

Hieraus wird auch die besondere Problematik der gated communities ersichtlich, jener Selbst-Exklusion der Reichen, die in Nordamerika inzwischen gang und gäbe, in Europa bislang nur rudimentär verbreitet ist. In verschanzten Privatsiedlungen versucht man, der auseinander driftenden Stadt zu entfliehen.

Man entzieht sich der Stadt als einer lokalen Gesellschaft, die aus Gruppen unterschiedlichster Art besteht und gemäß demokratischen Ansprüchen ihre Grundlagen öffentlich berät, aber auch in Konflikten neu bestimmt, und man entzieht sich der Konfrontation mit den Verlierern der Modernisierung und ihren peinlichen Fragen. Doch auch in Bezug auf hiesige Gefilde wurde von einem "schwindenden Zauber der europäischen Stadt" gesprochen, und zwar im Zuge einer Aneignung und Umstrukturierung städtischer Räume durch eine globale informationsgesellschaftliche Elite, die ihren mobilitätssüchtigen Lebensstil durch eine von lokalen Traditionen losgelöste Stadtarchitektur erträglicher macht. Der Verlust städtischer Öffentlichkeit beginnt aber bereits mit der Flucht der Mittelschichtfamilien in die Vorstädte und der Privatisierung der Stadt als Ort des Handels, die in der Privatisierung von Ordnungsfunktionen ihre Absicherung findet.

Es wäre jedoch verfehlt, sozialräumlich manifeste Formen von Ungleichheit ausschließlich als Krisenphänomen zu begreifen und nicht auch als Chance. Noch immer gibt es Milieus auf der Grundlage ethnischer Gemeinsamkeiten, die nicht nur "einsperren", sondern auch Möglichkeiten eröffnen. Die Bildung sozialen Kapitals und die Förderung zivilgesellschaftlicher Öffentlichkeit kann durchaus auf der Erfahrung solcher Gemeinsamkeiten aufbauen, und dies kann sich eine gezielte Aktivierungspolitik zu Eigen machen, indem sie diesen Erfahrungen eine Stimme verleiht.

Perspektiven städtischer Politik

Wenn man nach den Konsequenzen aus alledem für die Stadtpolitik fragt, so muss zunächst darauf aufmerksam gemacht werden, dass auch Sozialkapital und Zivilgesellschaft als Leitkonzepte einige Gefahren bergen, wenn man sie undifferenziert als Generalschlüssel für die Lösung sozialer Probleme verwendet. So sind die verschiedenen Arten des Kapitals - ökonomisches, kulturelles und soziales - zwar wechselseitig voneinander abhängig, aber damit nicht beliebig gegenseitig ersetzbar. Deshalb ist es ebenso unsinnig, Geld und Wissen zusammenzutragen und in öffentliche Programme zu investieren, ohne auf Form und Bestand vorhandenen Sozialkapitals zu achten, wie die Förderung von Sozialkapital schlechthin an die Stelle von Geld- oder Wissenstransfer zu setzen. Wenn zudem soziales Kapital oft als Nebenprodukt von Tätigkeiten produziert wird, deren Zweck vielleicht nicht unmittelbar auf die Lösung konkreter gesellschaftlicher Probleme und die Erfüllung öffentlicher Aufgaben gerichtet ist, dann hat bürgerschaftliches Engagement, welches zu stark auf bestimmte Zwecke ausgerichtet ist, einen prekären Charakter, weil es zweckspezifische Enttäuschungen nur schwer überdauert. Die Einbindung in kulturelle Gemeinschaften ist deshalb besonders wichtig, weil diese eine Vielzahl von Zwecken verfolgen und mit einer weiter gefassten geteilten Lebensweise verbinden, in der Anerkennungserfahrungen vermittelt und Solidarität praktiziert werden. Dies deutet darauf hin, dass der Erfolg sozialkapitalorientierter Politik nicht so einfach "gemessen" werden kann, wie dies eine an Erfolgsmeldungen interessierte Politik der Verwaltungsmodernisierung gerne hätte. Auch die Beförderung einer lebendigen Zivilgesellschaft durch Teilhabe an öffentlicher Kommunikation und gemeinsamen Projekten widersetzt sich insofern dieser Messbarkeit, als sie keine bloße Technik zur Hervorbringung bestimmter Resultate ist, sondern - im Falle des Gelingens - eine Praxis mit Selbstzweckcharakter, in der Teilnehmer die Erfahrung machen, ernst genommen zu werden.

Vor diesem Hintergrund seien einige Reformperspektiven, aber auch -hindernisse lokaler Politik genannt:

1. Sozialkapitalorientierte öffentliche Leistungserbringung und kommunale Leitbilder. Hierbei ist entscheidend, wie die Beziehungen zwischen öffentlicher Hand, Wohlfahrtsorganisationen und Selbsthilfegruppen strukturiert sind. Fördern sie die Beteiligung von Gruppen ohne vernehmbare öffentliche Stimme? Schaffen und stärken sie die Kooperation zwischen Bürgergruppen und nicht bloß Organisationen? Welche Rollenverständnisse haben leitmotivische Bedeutung? Beachtung verdient in diesem Zusammenhang etwa die Frage, ob unter den Vorzeichen eines New Public Management in Form von betriebswirtschaftlich orientierten Verträgen mit professionellen privaten Leistungserbringern vorrangig Effizienzgewinne angestrebt werden - oder man sich auf die kompliziertere, konfliktträchtigere und weniger kontrollierbare Kooperation mit selbstorganisiert-partizipatorischen Assoziationen einlässt und deren Vernetzung fördert. Bei dominantem Effizienzstreben besteht die Gefahr der "Verbetriebswirtschaftlichung" von Wohlfahrtsorganisationen, nachdem sie in der traditionellen Form "subsidiärer" Leistungserbringung bereits eine erhebliche Bürokratisierung durchgemacht haben. Es ist nur schwer vorstellbar, wie sich innerhalb eines solchen institutionellen Umfeldes Bereitschaft zu gemeinwohlorientiertem Engagement und kommunikative Praktiken herausbilden können. Die populäre Berufung auf "Subsidiarität" im "gewährleistenden Staat" allein hilft also nicht; entscheidend sind ein anderes, komplexeres Verständnis von "Leistung" und "Wirkung" sowie eine entsprechende "institutionelle Software" (John Dryzek), d.h. politische Sprache, mit deren Hilfe wir uns den Sinn unserer Institutionen zu verdeutlichen streben, an den dann auch eine kritische Öffentlichkeit anschließen kann. Kommunen sind - zumindest, was ihre Integrationsaufgabe betrifft - keine "Dienstleistungsunternehmen", was zu sagen heute fast schon mutig wirkt. Denn Dienstleistungsunternehmen zielen nicht darauf ab, ihren Kunden Aktivitäten über die Zahlung von Geld hinaus abzuverlangen, und gegenüber einem Dienstleistungsunternehmen gehen wir keine Verpflichtungen ein (bis auf die Einhaltung von [Kauf-]Verträgen). Es entbehrt nicht der Komik konfundierter Sprachspiele, wenn etwa ein (durchaus sozialkapitalfreundliches) Gutachten zu dem Schluss kommt, die Kommune dürfe "ihre Kunden nicht nur alimentieren, sondern muss sie motivieren". Unternehmen zielen nicht auf die Mündigkeit ihrer Kunden, sondern deren Abhängigkeit von ihren (möglichst exklusiv produzierten) Produkten.

In diesem Sinne hat z.B. die langjährigeHeidelberger Oberbürgermeisterin Beate Weber, die durch Initiativen der partizipatorischen Verwaltungsmodernisierung überregionale Bekanntheit erlangt hat, auf die Grenzen von "Kategorien wie Gewinnorientierung und (oft kurzfristigem) betriebswirtschaftlichem Denken" hingewiesen, mit denen beispielsweise "Aufgaben der präventiven Jugendpolitik in sozialen Brennpunkten nicht zu bewältigen" seien. Wenn etwa als Erfolg städtischer Sozialarbeit die Zahl der Heimeinweisungen von Jugendlichen in einem problematischen Quartier stark sinke, zahle sich das pekuniär nicht unbedingt für die Kommune aus. Bereits an diesem einfachen Beispiel zeigt sich die Spannung zwischen dem Streben nach absoluter Kostentransparenz und der Bereitschaft, sich im Lichte politischer Ziele auf die Komplexität gesellschaftlicher Probleme einzulassen.

2. Egalitär-partizipatorische Stadtplanung und sozialkapitalorientierte Quartierspolitik. Wenn sich sektoralisierte Strategien einzelner Ämter und das Denken in linearen Ursache-Wirkung-Ketten verbieten, so lässt sich die damit gekennzeichnete Integrationsaufgabe nicht allein dadurch erreichen, dass die Gemeindeverwaltung durch eine(n) starke(n) Bürgermeister(in) einheitlich geführt wird. Planungsprozesse und vor allem der städtische "Raum" selbst müssen in kommunikativer Weise verstanden werden. Die Tatsache, dass Investitionen in soziales Kapital langfristigen Charakter haben, erfordert auch hier die Abkehr von einem kurzfristigen Effizienzdenken und neue Formen von Wissen. Den Stadtplanern kommt dabei entscheidende Bedeutung zu, die sich in einem gewandelten Rollenverständnis niederschlagen müsste. In diesem Zusammenhang zeigt sich wiederum der Widerspruch zwischen Ökonomisierung und Verbürgerschaftlichung: Soll der am "Gottvater-Modell der Planung" (Walter Siebel) geschulte technokratische Planer vom professionellen Dienstleister mit "Kernaufgabenprofil" oder vom politischen Planer beerbt werden? Wenn man dem von der Perspektive der Bürgergesellschaft und des Sozialkapitals geleiteten Ansatz folgt, dann wäre der Planer nicht der "Anbieter" gegenüber seinem "Kunden", sondern der "Alliierte" sozialer Gruppen vor dem Hintergrund allgemein konsensbewährter Leitbilder und eines inklusiven Bürgerideals. Die Planungsdiskussion hat diesen Zusammenhang in den letzten Jahren reflektiert, indem sie die Unsinnigkeit linearer Problemlösungsmodelle (wie sie Forderungen nach "benchmarking" und Lernen von "best practice" oft unterliegen) verwarf und auf die Formel von den "bösartigen Problemen" (wicked problems) zurückkam, bei denen weder die Lösung noch das Problem klar definiert sind und sich das Problem im Verlauf des Versuchs seiner Lösung in neuer Gestalt zeigen wird. Damit korrespondieren Vorstellungen eines "perspektivischen Inkrementalismus", d.h. eines Verzichts auf rationalistische Planung bei Beibehaltung einer normativen Leitperspektive, die sich in einer Reihe (vernetzter) Projekte materialisiert. Zivilgesellschaftliche und sozialkapitalorientierte Ansätze können hieran anschließend darauf verweisen, dass die Aktivierung bürgerschaftlicher Potenziale weniger von der Übernahme vermeintlich Erfolg versprechender Blaupausen als vielmehr von der Beteiligung an der Suche nach Problemlösungen abhängig ist.

3. Steht dem nicht das Streben nach Wettbewerbsfähigkeit in einem für lokale Demokratie unempfänglichem weltwirtschaftlichen Zusammenhang entgegen? Die wichtigste Aufgabe sozialer Bewegungen und Institutionen als städtische Zivilgesellschaft liegt hier darin, den Glauben an die Alternativlosigkeit bestimmter lokaler Anpassungsstrategien im Angesicht verschärften Wettbewerbsdrucks zurückzuweisen. Ökonomische Herausforderungen lassen sich gewiss nicht straflos ignorieren, sie müssen aber nicht mit ökonomistischem Denken beantwortet werden. Ökonomismus ist ein Denken der Notwendigkeit, welches die Potenziale freien Handelns zu ersticken droht. Politiker bedienen sich seiner gerne, um die Unausweichlichkeit bestimmter Maßnahmen zu begründen, ökonomische Akteure versuchen auf diese Weise, Partial- als Gemeininteressen darzustellen. Gerade in Zeiten der Bedeutungsabnahme nationaler Strukturpolitik sind Unternehmen jedoch daran interessiert, auf die lokale, insbesondere die regionale Organisation von Produktionsbedingungen einzuwirken. Außerdem diversifizieren sich die Interessen auf der Kapitalseite, wodurch sich unterschiedliche Möglichkeiten der Etablierung von Netzwerken und Koalitionen bieten. Eine deterministische Sicht der Transformation städtischer Räume im Zeitalter globaler "Ströme" bekommt diese mikropolitische Dimension nicht in den Blick. Von entscheidender Bedeutung ist in diesem Zusammenhang auch eine Politisierung von Stadt- und Regionalpolitik im Sinne einer Institutionenpolitik als staatlicher Aufgabe, die eine Rahmung für die lokale Bewältigung von Modernisierungsprozessen stiftet. "To stay local is to fail", bemerkte bereits voreinigen Jahrzehnten der amerikanische Politikwissenschaftler Wright Mills. Auf der staatlichen Ebene stehen zu bleiben, so würden wir heute hinzufügen, führt aber ebenfalls zu Politikversagen. Wie wäre beispielsweise eine (staatliche) Reform der Gemeindefinanzen oder eine Föderalismusreform zu gestalten, die den Anforderungen der neuartigen Integrationsaufgaben von Städten gerecht wird und insbesondere Anreize dafür setzt, dass die Stadtgesellschaft bzw. die Region (jeweils als Raum von Räumen) sich überhaupt ihrer selbst und ihrer Probleme bewusst wird? Die Herstellung solcher Reflexivität wäre dann die vornehmste Aufgabe von staatlicher Reformpolitik - in der Reformrealität findet dies jedoch praktisch keine Berücksichtigung.

4. Das führt zu der abschließenden Frage, welche institutionellen Designs demokratischer Partizipation geeignet sind, Reflexivität und authentische Teilhabe zu befördern, statt zu symbolischer Politik und Verstärkung ohnehin einflussreicher Positionen zu degenerieren. Nicht jede Form von Beteiligung führt zu einer qualifizierten Diskussion örtlicher Probleme, was wesentlich für eine zivilgesellschaftliche Anreicherung lokaler Politik wäre. Exemplarisch lässt sich dies an der Diskussion um den "Bürgerhaushalt" verdeutlichen, die etwa vom nordrhein-westfälischen Innenministerium und von wichtigen Meinungsführern wie der Bertelsmann Stiftung vorangetrieben wird. So hat beispielsweise die Stadt Hamm - immerhin eine "Modellstadt" der Bertelsmann-Aktion - eine Umfrage zum Bürgerhaushalt durchgeführt, mit dem Ergebnis, dass im Haushalt 2003/04 die Anlage eines Radweges beschlossen wurde, weil das Thema bei der Befragung angeblich den höchsten Rang zugesprochen bekommen hatte. Aus Gründen der Haushaltsknappheit habe man sich auf dieses Top-Anliegen beschränken müssen.

Tatsächlich jedoch hatten die Bürger in der Umfrage zwar den "Straßenbau" an die erste, die "Radwege" jedoch erst an die vierte Stelle gesetzt. Damit soll nicht angeraten werden, nun massiv in den Straßenbau zu investieren, um den "Bürgerwillen" zu befriedigen. Es geht vielmehr darum, dass Umfragen als Instrument der Bürgerbeteiligung nicht zu einer Erhöhung des Problemverständnisses in der Bevölkerung beitragen, weil sie nicht den Austausch von Problemperspektiven und Argumenten befördern. Als Alternative ließe sich das Konzept des "Raumhaushaltes" nennen, welches Bestandteil einer weiter gehenden Dezentralisierungsinitiative hin zur "raumorientierten Verwaltung" ist. Hier werden die von der Stadt im Stadtteil getätigten Investitionen und ein frei verfügbares Budget zusammengefasst. Ein Stadtteilteam tritt in Konsultation mit Stadtteilakteuren und arbeitet einen Haushaltsplan aus, der dann vom Stadtrat beschlossen werden muss. Dabei geht es nicht bloß um das Abfragen von Präferenzen; vielmehr steht eine nachhaltige Kooperation im Stadtteil im Vordergrund.

Das Grundproblem einer nachhaltigen Institutionenpolitik dürfte gut mit der These der "asymmetrischen Aufmerksamkeit" adressiert sein, wonach im politischen Prozess kurzfristige Erfolge größere Chancen auf Aufmerksamkeit haben als langfristig wirkende Strukturreformen. Sozialkapitalorientierte Politik erfordert jedoch einen langen Atem - es ist deshalb die Aufgabe wissenschaftlicher Reflexion und anspruchsvoller politischer Bildung, dafür diskursive Sauerstoffreserven bereitzustellen.