Die Hallstein-Doktrin: Ein souveräner Fehlgriff? | 50 Jahre Souveränität | bpb.de

Einleitung

Die Bundesrepublik Deutschland hat ihre Souveränität wiedergewonnen und damit die Freiheit," rief Konrad Adenauer in einer Hörfunksendung am 5. Mai 1955 aus. Dieser Moment bezeichnete einen Höhepunkt in der politischen Karriere des Kanzlers; seit 1949 stellte die Erlangung der Souveränität für die Bundesrepublik ein überragendes Ziel seiner Außenpolitik dar. Am 5. Mai traten die Pariser Verträge in Kraft; sie führten zur Auflösung der Hohen Kommission der Alliierten und zum Beitritt Westdeutschlands als ein gleichberechtigter Partner in die NATO. Abgesehen von einigen Einschränkungen - die beispielsweise die Herstellung von atomaren, biologischen und chemischen Waffen betrafen - genoss die Bundesrepublik weitgehende Autonomie bei ihren inneren und äußeren Angelegenheiten.

Und dennoch war die Bundesrepublik Deutschland kaum ein normaler, souveräner Staat und konnte es auch nicht sein, weil sie sich weiterhin als Teilstaat definierte, als ein Stück von "Deutschland als Ganzem". In späteren Jahrzehnten würde vielen die Vorstellung von einem deutschen Einheitsstaat als altmodisch erscheinen, doch in den fünfziger Jahren konnten sich die westdeutschen Eliten kaum etwas anderes vorstellen. Was stellte denn die Deutsche Demokratische Republik für sich genommen überhaupt dar? Was waren die Westberliner, wenn nicht Deutsche? Angesichts des offensichtlichen Fehlens politischer Freiheit in der DDR und des abnormen Status Berlins übernahmen es die Westdeutschen selbst, für "Deutschland als Ganzes" zu sprechen. Doch die Bundesrepublik besaß keine legale Jurisdiktion über diese Menschen. Die Sowjets hatten bereits im März 1954 die DDR zu einem souveränen Staat erklärt - wenn auch nicht gerade mit viel Überzeugung. Die Sowjetführung wollte sich ihren Sieg in Berlin nicht nehmen lassen und weigerte sich, irgendeine Beziehung zwischen der Bonner Republik und den drei westlichen Sektoren der früheren Reichshauptstadt anzuerkennen. Damit die Adenauer-Regierung ihren Alleinvertretungsanspruch aufrechterhalten konnte, brauchte sie die Unterstützung der drei westlichen Alliierten - Frankreich, Großbritannien und Vereinigte Staaten.

Somit war die Souveränitätsdeklaration vom Mai 1955 weit weniger einschneidend als erwartet. Adenauer war nicht mehr verpflichtet, die Alliierten Hohen Kommissare zu konsultieren, die zu bloßen Botschaftern herabgestuft worden waren; bis Ende 1955 waren jedoch zwischen den deutschen Amtsträgern und ihren Gegenübern bei den Alliierten neue Formen der Konsultation entstanden. Die Westalliierten ihrerseits hatten gelernt, dass sie die Deutsche Frage nicht einfach beiseite schieben konnten. Nicht nur, dass London, Paris und Washington sich verpflichteten, ihre Rechte in Berlin aufrechtzuerhalten - einschließlich der Drohung mit Krieg. Sie verpflichteten sich auch, eines der Merkmale des Kalten Krieges in Deutschland weiter zu unterstützen: die weltweite Kampagne, um die Anerkennung der DDR als ein zweiter souveräner deutscher Staat zu blockieren. Tatsächlich war einer der unvorhergesehenen Nebeneffekte der westdeutschen Souveränität eine fühlbare Verschärfung des Konkurrenzkampfes zwischen Bonn und Ostberlin. Die Regierung Adenauer übernahm dabei die Führung, neue Barrieren gegen die Anerkennung Ostdeutschlands zu errichten, und zwar mit einer Politik der Drohungen, die später etwas abschätzig "Hallstein-Doktrin" genannt wurde.

Dieser Beitrag soll skizzieren, warum sich die Frage der Souveränität in Deutschland zu einem Problem weltweiten Ausmaßes entwickelte und warum das westliche Lager im Großen und Ganzen erfolgreich war, Ulbrichts Regime für etwa zwei Jahrzehnte zu isolieren.

Übersetzung aus dem Englischen: Tilmann Chladek, Berlin.

Die Phase des Aufbaus

Zur Zeit ihrer Gründung im Mai 1949 war die Bundesrepublik bei der Gestaltung ihrer Beziehungen zur internationalen Staatenwelt völlig abhängig von den Westalliierten. Hier hatte Ostberlin einen Startvorteil, weil die Sowjets unmittelbar nach der Ausrufung der DDR im Oktober 1949 die Schaffung eines Außenministeriums förderten. Innerhalb weniger Monaten waren ostdeutsche Gesandte auf dem Weg in neutrale Länder wie die Schweiz, Schweden und Finnland, in denen sie die Aufnahme von diplomatischen Beziehungen als Vorbedingung für den Handel mit der DDR verlangten. Für die Westalliierten stellten die Aktivitäten Ostberlins eine unerwünschte Erschwerung ihrer Pläne für Nachkriegsdeutschland dar. Um die Lage in Deutschland offen zu halten, kamen Frankreich, Großbritannien und die Vereinigten Staaten überein, die Mitgliedstaaten der Vereinten Nationen davon zu überzeugen, keine offiziellen Beziehungen mit dem ostdeutschen Regime aufzunehmen. Die Bemühungen waren von Erfolg gekrönt. Nur Länder des Sowjetblocks gewährten dem SED-Regime im Jahr nach dessen Gründung die diplomatische Anerkennung, was dazu diente, den "Satellitenstatus" Ulbrichts zu unterstreichen.

Die Ostberliner Regierung klein zu halten war eine Sache, doch Bonn auf internationaler Ebene zu unterstützen war eine ganz andere. Obwohl die Westalliierten die Bundesrepublik im Prinzip geschaffen hatten, zögerten sie, Adenauers Anspruch, für das ganze deutsche Volk zu sprechen, beizupflichten - einem Anspruch, den er zum ersten Mal vor dem Bundestag am 21. Oktober 1949 erhoben hatte. Sollte die Bonner Republik als ein unabhängiger Staat in Weltangelegenheiten vorangebracht werden? Wenn ja, würde das die Alliierten nicht zu Komplizen bei der dauerhaften Spaltung Deutschlands machen? Der Ausbruch des Koreakriegs Mitte der fünfziger Jahre beseitigte diese Zweifel. Von der Notwendigkeit überzeugt, das politische Gewicht der Adenauer-Regierung zu erhöhen und - noch unmittelbarer - deutsche Soldaten zu rekrutieren, stellten sich die Westalliierten entschlossen hinter den Kanzler. Veränderungen beim Besatzungsstatut im Jahr 1951 gestatteten es der Bundesrepublik, das Auswärtige Amt einzurichten und damit zu beginnen, weltweit diplomatischen Beziehungen aufzunehmen.

In den meisten Fällen übernahmen westdeutsche Diplomaten die Kontrolle über Botschaften und Gesandtschaften, die vom Deutschen Reich im Jahr 1945 geräumt worden waren, womit die Linien der Kontinuität zwischen dem klassischen deutschen Nationalstaat und der neuen Bonner Republik gestärkt wurden. Unterdessen setzten sich die westlichen Verbündeten in verschiedenen Organisationen der Vereinten Nationen als Bonns Anwälte ein. Bereits im Herbst 1952 wurde es der Bundesrepublik gestattet, einen Ständigen Beobachter in die UN-Generalversammlung in New York zu entsenden; und sie trat einer ganzen Reihe anderer Organisationen wie der Internationalen Arbeitsorganisation (ILO) und der Weltgesundheitsorganisation (WHO) als Vollmitglied bei. Die relative Isolierung des Sowjetblocks in den frühen fünfziger Jahren, dem Höhepunkt des Kalten Krieges, machte es den Alliierten leicht, die Bundesrepublik als den Nachfolger Deutschlands in der internationalen Politik zu etablieren.

Nach dem umfassenden Fehlschlag der Bemühungen, eine direkte diplomatische Anerkennung zu erreichen, ging das Ulbricht-Regime zu einer Schritt-für-Schritt-Strategie über. Durch die Errichtung von Handelsmissionen in westlichen Staaten sollte für die ostdeutschen Emissären eine gewisse Grundlage für die Kommunikation mit der nichtkommunistischen Welt geschaffen und damit der Boden für eine spätere Anerkennung durch die Gastländer bereitet werden. Die Westalliierten achteten jedoch sorgfältig darauf, die Ausbreitung jeglicher Einrichtungen, die mit der DDR-Regierung liiert waren, zu durchkreuzen. Stattdessen mussten Geschäftsleute, die mit Firmen in der "Sowjetzone" Handel treiben wollten, die Handelskammern nutzen. Derartigen Verfahrensweisen haftete immer etwas Künstliches an, war die ostdeutsche Wirtschaft doch zentral geplant; aber sie halfen dabei sicherzustellen, dass der "cordon sanitaire" rings um die DDR sich nicht allzu schädlich auf das Wirtschaftsleben dieses Gebietes auswirkte. Inoffizielle Handelskammervertretungen als Repräsentanten der ostdeutschen Industrie wurden in Amsterdam, Brüssel und einer Reihe anderer europäischer Städte eröffnet.

Der Arbeiteraufstand vom 17. Juni 1953 hatte die Sowjetführung davon überzeugt, dass sie Schritte unternehmen müsse, um die Glaubwürdigkeit der SED-Regierung zu verbessern. Im März 1954 erklärten die Sowjets, dass die DDR "frei sei, über interne und externe Angelegenheiten, einschließlich der Beziehungen zu Westdeutschland, nach ihrem Willen zu bestimmen". Obwohl die Erklärung das Wort "Souveränität" sorgfältig vermied und den Sowjets ausdrücklich "Funktionen, die mit der Garantie der Sicherheit in Verbindung standen", vorbehielt, war Moskau in der Tat dabei, die Staaten der Welt aufzufordern, ihre Einstellungen gegenüber der DDR neu zu bewerten. Die Ergebnisse waren enttäuschend: Kein Land außerhalb des Sowjetblocks war bereit, Ulbrichts Regime anzuerkennen oder wenigstens konsularische Beziehungen mit ihm aufzunehmen. Zu diesem Zeitpunkt unterhielt die Bundesrepublik bereit zu 53 Staaten diplomatische Beziehungen, im Wesentlichen zu allen Staaten der so genannten "Freien Welt". Als Adenauer seiner festen Überzeugung Ausdruck verlieh, "dass es nur einen deutschen Staat gibt, gegeben hat und geben wird", sahen die führenden Politiker in Asien, Lateinamerika und besonders Europa keinen Sinn darin, sich den Westdeutschen zu entfremden, um den Ostdeutschen einen Gefallen zu tun. Solange die Bonner Diplomaten bereit waren, eine gewisse Flexibilität an den Tag zu legen - indem sie beispielsweise die Eröffnung neuer ostdeutscher Handelskammern in Jakarta, Bombay und Kalkutta tolerierten -, hatte es den Anschein, dass die Bundesrepublik ihre Position als die einzige offizielle Stimme des deutschen Volkes behalten würde.

Das folgende Jahr brachte jedoch eine grundlegend veränderte Situation. Erstens begannen sich die Fronten des Kalten Krieges an der "Peripherie" zu entspannen. Das Auftreten der Blockfreienbewegung auf der Bandung-Konferenz vom April 1955 zeigte, dass zahlreiche asiatische und afrikanische Staaten ihre bis dahin geübte Praxis aufgaben, westliche Positionen zu Fragen des Kalten Krieges einfach zu übernehmen. Und zumindest rhetorisch gelang es Nikita Chruschtschow besser als seinen amerikanischen Gegenübern, die Blockfreienbewegung zu umwerben. Die Verbesserung der Beziehungen der Sowjetunion zu Jugoslawien stellte sich als besonders nützlich heraus angesichts des beträchtlichen Ansehens von Marschall Josip Broz Tito. Zugleich ließ es die offensichtliche Verhärtung der Pattsituation des Kalten Krieges in Europa - symbolisiert durch den Beitritt Westdeutschlands zur NATO und die darauf folgende Gründung des Warschauer Paktes - immer anachronistischer erscheinen, das Vorhandensein von zwei deutschen Staaten in Deutschland zu bestreiten. Adenauer beförderte diesen Wandlungsprozess unabsichtlich durch die Aufnahme offizieller Beziehungen mit der Sowjetunion im September 1955. Wenn jetzt zwei deutsche Botschafter in Moskau residierten, warum sollten dann nicht andere Länder dasselbe Privileg genießen?

Somit sah sich die soeben souverän gewordene Bundesrepublik im Herbst 1955 voreine Herausforderung ihres Selbstverständnisses gestellt. Westdeutsche in hohen Positionen befürchteten, dass die Teilung Deutschlands in zwei verschiedene Staaten auf ewig besiegelt würde, wenn die DDR dieAnerkennung von Schlüsselstaaten der Blockfreien wie Ägypten und Indien erlangen würde. Dies wiederum warf beunruhigende politische Fragen für den Kanzler wie auch für die Westalliierten auf. Adenauer hatte die Westbindung damit begründet, dass die wirtschaftliche und militärische Integration in die westlichen Institutionen Bonns Macht erhöhen und damit die Wiedervereinigung in der Zukunft wahrscheinlicher machen würde. Wenn es aber klar werden würde, dass die "Politik der Stärke" stattdessen die deutsche Einheit weniger wahrscheinlich gemacht hatte, würde das nicht Adenauers nationalistischen Gegnern in die Hände spielen und zu einer dramatischen Umorientierung der deutschen Politik führen? Im Winter 1955/56 sah sich Adenauer beträchtlichem Druck ausgesetzt, die Beziehungen zur Sowjetunion im Interesse der Vereinigung zu aktivieren; in der Tat verließ die FDP zum Teil wegen dieser Frage Adenauers Regierungskoalition. Die SPD ihrerseits verlangte direkte Gespräche zwischen Bonn und Ostberlin über das Problem der deutschen Einheit - eine Aussicht, die die Westalliierten für beunruhigend hielten. Adenauer war der einzige führende Politiker, bei dem man sich darauf verlassen konnte, dass er den Status quo einer westlich orientierten Bundesrepublik verteidigen und noch vertiefen würde. Somit waren die politischen Bedürfnisse Adenauers auch diejenigen der Alliierten.

Triumph der Abschreckung

Im Herbst 1955 errichtete die Adenauer-Regierung eine Art allgemeines Abschreckungssystem. Zuvor hatten sich die Westdeutschen damit begnügt, dass sie allgemeine Warnungen aussprachen. Jetzt wurde die Sprache Bonns zunehmend konkreter. Am 22. September 1955 erklärte Adenauer vor dem Bundestag, dass, wenn ein diplomatischer Partner der Bundesrepublik sich dafür entschiede, die DDR anzuerkennen, dies als ein "unfreundlicher Akt" angesehen würde. Drei Monate später erläuterte Heinrich von Brentano die Konsequenz: Die Bundesrepublik werde die diplomatischen Beziehungen mit jeder Regierung abbrechen, welche die DDR als souveränen Staat anerkennen würde. Er definierte das deutsche Problem somit als ein Nullsummenspiel: Staaten konnten diplomatische Beziehungen entweder zu Bonn oder zu Ostberlin unterhalten, aber nicht zu beiden. Moskau war eine einmalige Ausnahme, welche die Rolle der Sowjetunion als eine der vier Mächte widerspiegelte, die beauftragt waren, sich um Fragen von "Deutschland als Ganzem" zu kümmern.

Brentanos eindeutige Sprache fand ihr Echo durch Staatsekretär Walter Hallstein, der Journalisten in Hintergrundgesprächen versicherte, dass Bonns Politik hart und kompromisslos sei. Viele Beobachter waren aufgeschreckt durch den aggressiven Ton des Auswärtigen Amtes; sie beklagten, dass dieser Politik die Nuancen fehlten. Was würde es Westdeutschland nützen, seine Präsenz aus jenen Ländern abzuziehen, die Ostdeutschland anerkannten? Würde das nicht tatsächlich eine Art von Selbstisolierung seitens Bonn zur Folge haben? Diese Kritiker erkannten nicht, dass Hallstein die Presse instrumentalisierte: Um den Abschreckungseffekt zu erhöhen, musste das Auswärtige Amt andere Länder davon überzeugen, dass die Drohungen ernst gemeint waren. Wenn die eigenen Reporter in Westdeutschland glaubten, dass Bonn ohne Zögern handeln würde, würde dies dabei mithelfen, Politiker der Blockfreien davon zu überzeugen, lieber vorsichtig zu handeln.

Unter der Oberfläche war die Bonner Politik flexibler, als es Hallstein spüren ließ. Wie Wilhelm Grewe, Leiter der Politischen Abteilung des Auswärtigen Amtes, bemerkt hat: "Es muss davon ausgegangen werden, dass ein staatsähnliches Territorium mit einer Bevölkerung von 17 Millionen Menschen von der übrigen Welt nicht als nicht-existent behandelt werden kann." Andere Länder würden sich damit auseinander setzen müssen, Probleme des Handels und Transits mit der DDR anzugehen. Es ergab keinen Sinn, Einwände gegen technische Kontakte zwischen ausländischen Regierungen und den ostdeutschen Machthabern zu erheben, denn in der Tat würde der Bevölkerung geholfen. Der Trick lag darin, technische Routinevereinbarungen von politischen Formen der Beziehungen zu unterscheiden, die eine Anerkennung des SED-Regimes implizieren würden. Wo sollte dieser Trennungsstrich gezogen werden? Da das Völkerrecht keine konkreten Regeln lieferte, forderte Grewe seine Kollegen nachdrücklich auf, von Fall zu Fall zu entscheiden. Offensichtlich würde Bonn keine diplomatischen Beziehungen zwischen der DDR und blockfreien Ländern akzeptieren, doch wie stünde es mit konsularischen Beziehungen? Was, wenn ein drittes Land als Gast ein Regierungsmitglied aus Ostberlin empfangen würde - oder Walter Ulbricht selbst? Grewe und seine Kollegen kamen überein, dass es politisch wünschbar sei, jegliche dieser Aktivitäten zu blockieren, ungeachtet dessen, ob sie als formelle Anerkennung des SED-Regimes gesehen werden könnten oder nicht. Daher trat Grewe für eine Politik der kalkulierten Unklarheit ein, anstatt eine Liste in Umlauf zu geben, die präzise enthielt, was Staaten in ihrem Umgang mit Ostdeutschland tun und nicht tun sollten.

Die Politik Grewes eröffnete den ostdeutschen Emissären beträchtlichen Handlungsspielraum, um die Grenzen der Geduld der Westdeutschen auf die Probe zu stellen. Im Winter 1957/58 wurde in Kairo ein "Büro des Bevollmächtigten der Regierung der Deutschen Demokratischen Republik für die arabischen Staaten" eröffnet. Innerhalb eines Jahres arbeiteten dort etwa zwanzig Beauftragte für Propaganda und Öffentlichkeitsarbeit. Sie bestückten die Lokalpresse mit Artikeln, sprachen Einladungen aus an arabische Schriftsteller und kulturelle Persönlichkeiten für Besuche in Ostdeutschland und verteilten großzügig Dutzende von Stipendien für Langzeitstudien in der DDR. Sie luden zu jeder denkbaren Gelegenheit zu Empfängen ein, so dass sich Araber unter prominente ostdeutsche Besucher mischen konnten, die von Gewerkschaftern über Sportler bis zum Bürgermeister von Leipzig reichten. Derartige Gelegenheiten brauchten nicht offen politisch zu sein; der Zweck lag vielmehr darin, die DDR in enge Verbindung mit den industriellen und kulturellen Errungenschaften des historischen Deutschlands zu bringen, wofür viele Araber weiterhin hohe Wertschätzung hegten. Indem sie sich irreführende Titel zulegten, erweckten die ostdeutschen Beauftragten den Eindruck, dass sie beglaubigte Diplomaten einer anerkannten Macht seien.

Der Handelsvertreter in Damaskus nannte sich selbst Konsul; Richard Gyptner, Bevollmächtigter in Kairo von 1958 bis 1961, führte den Titel "Botschafter". Doch all dies brachte das SED-Regime der Aufnahme echter diplomatischer Beziehungen zum Regime von Gamal Abdel Nasser keinen Schritt näher. Er gewährte der DDR Privilegien in wohl dosierten Dosen, um in Bonn keine nervöse Reaktion hervorzurufen. Theoretisch hätte die Bonner Kampagne zur Isolierung der DDR nichts kosten sollen; die Nichtanerkennung war eine Vorbedingung für die Unterhaltung diplomatischer Beziehungen zur Bundesrepublik. Doch in der Realität gelang es großen Staaten wie Ägypten, Indien und Jugoslawien, Bonn dazu zu veranlassen, Konzessionen einzuräumen im Austausch für den Verzicht auf die Aufnahme engerer Beziehungen zur DDR. Das Verhalten der Politiker der Blockfreien erschien Beobachtern in Bonn oft erpresserisch, doch das Auswärtige Amt war entschlossen, sich darum zu bemühen, dass kein einziges nichtkommunistisches Land die DDR anerkennen würde. In den frühen sechziger Jahren wurde dieses Problem schwieriger, als die Entkolonisierung in Afrika die Zahl der Staaten in der Dritten Welt nahezu verdoppelte. Dies fiel zufällig mit der Entwicklung des ersten weltweiten Plans der Bundesregierung für Entwicklungshilfe zusammen. Das Ergebnis war, dass sich die Bundesrepublik dabei wiederfand, Kredite in Höhe von Millionen von US-Dollar an fast alle Staaten in Asien, Afrika und Lateinamerika zu vergeben. Schließlich käme jedes Land, das die Großzügigkeit Bonns nicht genoss, in Versuchung, sich stattdessen an Ostberlin zu wenden. Doch dieses Anbandeln mit der DDR ging nur selten sehr weit in Richtung offizielle Anerkennung. Bonns Modell der Abschreckung war zu wirkungsvoll.

Was die Politik Bonns stärkte, war der unbestreitbare Nachweis, dass das Auswärtige Amt, wenn es zum Äußersten getrieben wurde, seine Drohungen in die Tat umsetzen würde. Als im Oktober 1957 Jugoslawien diplomatische Beziehungen zur DDR aufnahm, brach die Bundesrepublik ihre Beziehungen zu Jugoslawien ab. Das war kein ruhmreiches Kapitel in der Geschichte der deutschen auswärtigen Beziehungen, denn eine sorgfältige Analyse der Ereignisse im Herbst 1957 legt es nahe, dass Adenauer und seine engsten Berater die Frage der Beziehungen zu Osteuropa völlig falsch handhabten. Bis zu diesem Zeitpunkt hatte die Bundesrepublik keine diplomatischen, ja nicht einmal konsularische Beziehungen mit den Ländern des Warschauer Paktes mit Ausnahme der Sowjetunion aufgenommen, denn sie hatten schließlich das SED-Regime als einen souveränen deutschen Staat anerkannt. Doch das Fehlen jeglicher Verbindungen zu Warschau, Budapest und Prag beunruhigte viele Westdeutsche, besonders im Gefolge der gewaltigen Ereignisse, welche die "Entstalinisierung" im Jahr 1956 begleiteten. In der Schlussphase des Bundestagswahlkampfs 1957 machte Adenauer Andeutungen, neue Wege in der Ostpolitik zu erproben. Es ist unklar, was dem Kanzler vorschwebte, doch seine vagen Vorschläge überzeugten Tito anscheinend davon, dass er nun straflos handeln könne. Mehrere Jahre lang hatte der jugoslawische Politiker unter der harten Formel Bonns gelitten, denn er hielt es nur für konsequent, dass blockfreie Länder Beziehungen zu beiden deutschen Staaten unterhalten sollten. Am 14. Oktober 1957 erklärte Tito, dass Belgrad und Ostberlin diplomatische Vertreter austauschen würden. Das Adenauer-Kabinett, das davon völlig überrascht wurde, beschloss, die Drohungen, die 1955 zum ersten Mal ausgesprochen worden waren, in die Tat umzusetzen. Die diplomatischen Beziehungen wurden abgebrochen, und so blieb es elf Jahre lang.

Viele westdeutsche Medienvertreter vermuteten zu Recht, dass die Demonstration der Stärke gegen Jugoslawien dazu führen würde, Fortschritte in der deutschen Ostpolitik auf absehbare Zukunft zu blockieren. Joachim Schwelien sprach sarkastisch von der"Hallstein-Grewe-Doktrin", welche die westdeutsche Diplomatie beseele. 1958 bereits verließen beide Bonn; Hallstein wurde Präsident der Europäischen Kommission in Brüssel und Grewe Botschafter in Washington. Bezeichnenderweise brüskierte der Ausdruck "Hallstein-Doktrin" implizit Außenminister Heinrich von Brentano und auch den Kanzler.

Nachlassender Druck aus Bonn

Noch Jahrzehnte später gilt die "Hallstein-Doktrin" gewöhnlich als ein konzeptionell irriges, legalistisches Konstrukt, das letzten Endes Bonns eigene Bewegungsfreiheit einschränkte. An ihren eigenen Begriffen gemessen, kann die Isolierungskampagne gegen die DDR dennoch als ein Erfolg gewertet werden. Bis 1969, zwei Jahrzehnte nach ihrer Gründung, konnte die Ulbricht-Regierung nicht eine einzige nichtkommunistische Regierung davon überzeugen, ihr die formelle Anerkennung zu gewähren. Dies erforderte viel Aufwand seitens der westdeutschen Diplomaten; manche haben das Auswärtige Amt mit einer Berufsfeuerwehr verglichen, die aufgeregt auf dem Globus herumfuhrwerkte, um von Ostdeutschland gelegte Feuer wieder zu löschen.

Es trifft zu, dass in Bonn in den sechziger Jahren für eine kurze Zeit eine Art von perfektionistischem Eifer vorherrschte. Andeutungen einer Entspannung zwischen den Supermächten im Jahr 1963 rief eine Reaktion nicht unähnlich jener aus dem Jahr 1955 hervor: Wieder einmal vor die Tatsache gestellt, dass sich der Status quo in Europa verhärtete, verstärkten die westdeutschen Amtsinhaber ihre Bemühungen, das Auftreten Ostdeutschlands in der internationalen Arena zu blockieren. Walter Ulbrichts Staatsbesuch in Ägypten imFebruar 1965 führte zum Bruch in den westdeutschen Beziehungen zur arabischen Welt. Doch im Gefolge dieses Debakels lernte das Auswärtige Amt, die Frage der Anerkennung nicht mehr ganz so eng zu sehen. Die DDR befand sich schließlich in einer viel verzweifelteren Lage, als es die Bundesrepublik je sein würde. In den späten sechziger Jahren brachten die Politiker der Blockfreien Ulbricht dazu, um ihre Gunst zu buhlen; sie strichen die ostdeutsche Hilfe ein, verweigerten aber letztlich weiterhin die De-jure-Anerkennung. Eine begrenzte "Welle" von Anerkennungen setzte sich im Frühjahr 1969 in der Blockfreienbewegung fort, doch nur sechs Staaten erkannten die DDR bis Ende 1969 an: Kambodscha, Irak, Sudan, Syrien, Südjemen und Ägypten.

Westdeutsche Kritiker in den sechziger Jahren tendierten dazu, die Dinge nicht so optimistisch zu sehen. Es war nur logisch, die schrittweisen Fortschritte der Ostdeutschen zur Kenntnis zu nehmen - ein Generalkonsulat in Sri Lanka, Landerechte für die staatliche Fluglinie Interflug auf Zypern; es war zu vermuten, dass die DDR früher oder später aus dieser Isolierung ausbrechen würde. Doch war die "Hallstein-Doktrin" kein Fehlschlag. Nach 1966 gelang es der Großen Koalition sogar, ihre Politik anzupassen und die diplomatischen Beziehungen zu Jugoslawien wieder aufzunehmen, ohne die ganze Struktur der Isolierungskampagne zum Einsturz zu bringen. Erst eine Veränderung der Prioritäten in Bonn ermöglichte es der DDR, sich selbst als unabhängigen, souveränen Staat in den globalen Angelegenheiten zu präsentieren. Westdeutsche Spitzenpolitiker erkannten schließlich an, dass sie in Wirklichkeit nicht für die Bevölkerung in Ostdeutschland sprachen. Damit verabschiedete sich man vom Bonner "Alleinvertretungsanspruch".

Die Bundesrepublik verweigerte zwar dem SED-Regime immer noch die Anerkennung und wirkte auf andere Länder ein, keine diplomatischen Beziehungen zu Ostberlin aufzunehmen. Das Kabinett von Kurt-Georg Kiesinger zog aber die Schlussfolgerung, dass sein unmittelbares Ziel nicht die deutsche Einheit sei, zumindest nicht kurzfristig; seine oberste Hoffnung war es, eine echte demokratische "Selbstbestimmung" innerhalb der DDR zu erreichen. Die Isolierungskampagne wurde als ein Mittel eingesetzt, um Druck auf Ulbricht auszuüben. Unter Kanzler Willy Brandt in den Jahre von 1969 bis 1972 tauschte das Auswärtige Amt Verbesserungen für den internationalen Status der DDR für Konzessionen bei der Bewegungsfreiheit zwischen den beiden deutschen Staaten ein. Auch wenn sich die Ergebnisse dieses "geregelten Nebeneinanders" als viel zu mager herausstellten, ist es im Nachhinein eindrucksvoll, wie klug Brandt und sein Berater Egon Bahr die anhaltende ostdeutsche Isolierung als ein Mittel nutzten, um die "neue Ostpolitik" voranzubringen. In diesem Sinn leistete die "Hallstein-Doktrin" der Bundesrepublik gute Dienste - zuerst in der Verweigerung der Souveränität und Dauerhaftigkeit des SED-Regimes und dann bei der Kontrolle der Umstände, unter denen die DDR international schließlich als zweiter deutscher Staat anerkannt worden ist.